1995년 7월부터 1998년 6월까지 신구범 지사의 제주도 민선 1기 도정의 키워 드는 개발과 자립이라는 단어에 모두 포함되어 있었다고 해도 과언이 아니다. 민 선 1기 도정에서의 핵심 사업은 관광복권 발행, 먹는샘물 사업 본격 추진 등 다 양한 사업을 발굴함으로써 사업을 통해 지방의 자립도를 높이고자 하는 노력이 주를 이루었으며, 1차 산업 위주인 제주 지역의 산업 구조를 다양화함으로써 미 래 제주의 새로운 핵심 산업을 육성하고자 하는 경향을 보였다. 실제 제주컨벤션 센터 건립, 감귤박물관 건립, 동서부 주요도로 확포장사업 추진, 관광종합센터 건 립 추진, 세계 섬 문화축제 추진 등의 정책들은 민선 1기 임기동안 최초로 기획 되거나 추진되었는데, 이러한 사업들은 대체적으로 사업들은 관광산업을 보다 강 화시키고 미래 제주의 핵심 산업으로 성장시키고자 하는 의지가 보이는 정책이 었다.
1994년 수립된 제주도 종합개발계획은 관광산업 육성이라는 민선 1기 도정의 정책들을 효과적으로 달성할 수 있게끔 하는 구체적인 도구으로서의 역할을 담 당하였다. 당시 수립된 제주도 종합개발계획은 제주도가 보유한 각종 자원을 합 리적이고 효율적으로 활용함으로써 지역현안 문제를 해결하고 미래를 대비하는 것을 목적으로 수립되었으며, 계획 내에는 제주도의 도시계획, 농어촌 개발, 생활 환경의 조성, 보건위생, 관광산업 육성, 교육진흥 등 제주도의 전반적인 발전 방 향에 대한 가이드라인을 제시하고 있었다. 특히 당시 수립된 계획에는 관광산업 의 진흥을 위한 구체적인 계획이 수립되어 있었는데, 이는 도내 각종 관광지를 지구단위로 개발하여 제주지역의 관광산업의 질적·양적 확대를 추구하고 있었다.
제주도 종합개발계획상에 제시된 관광산업의 육성 전략은 당시 관광산업 활성화
를 통해 지역 소득을 확보하려는 민선 1기 도정의 정책 방향과 일치한다고 볼 수 있었으며, 따라서 민선 1기 임기 당시 개발계획에 제시된 많은 관광지구 개발 사업들이 적극적으로 추진되기도 하였다.
이와 함께 민선 1기에서는 관광지구 조성 뿐만 아니라 도내 건설 경기의 활 성화를 위한 다양한 정책이 시행되었다. 당시 구체적으로 건축신고 민원도움센터 운영, 관급공사 상시투찰제, 건축허가 절차 간소화, 건축물 고도제한 완화, 개발 제한구역 행위제한 완화 등 건축경기 활성화를 위한 다양한 정책들이 시행되었 는데, 해당 시기는 2002년 한일월드컵 개최에 따라 서귀포 월드컵 경기장 건립이 이미 확정된 상황으로서 월드컵 특수를 활용하여 관광산업을 집중 육성하고자 하는 의지가 있었던 것으로 판단된다.
분석의 틀에 따라 민선 1기 주요 정책들의 특징을 종합해 보면, 당시 전반적 인 도정의 운영 방향에 따라 신뢰 영역의 사업들이 이슈화 되는 경향을 보였다.
특히 TD형 정책이 지역 사회 내에 큰 이슈를 가져온 것으로 나타났는데, 이는 민선 1기 도정 취임 직전에 수립된 제주도종합개발계획에 따른 사업들이 본격적 으로 추진됨에 따라 나타난 결과인 것으로 보여진다. 또한 이와 더불어 당시 서 귀포시 상효동에 위치해 있던 쓰레기 매립장의 이용 계약이 만료됨에 따라 색달 동에 신규 쓰레기 매립장을 건설하는 과정에서 지역 내에 많은 논란이 발생하기 도 하였다.
이와 더불어 TC형에 포함된 사업들의 경우에도 지역 언론을 통해 많은 이슈 가 되기도 하였다. 특히 먹는샘물 사업이나 관광복권 발행 사업의 경우 지역의 재정자립도를 높이기 위한 당시 도정의 핵심 사업으로 추진됨에 따라 언론에 자 주 노출되는 경향을 보였으나, 해당 사업 자체가 지역 주민들 간에 찬반 논란거 리로 이슈화되지는 않았던 것으로 나타난 바, 이는 대체적으로 도정에서 추진하 는 정책들의 방향성이 주민들의 방향성과 어느정도 일치하고 있었기 때문에 나 타난 결과인 것으로 보여진다. 다만 당시 추진된 TC형 정책이 지역주민들로부터 큰 반발 없이 추진된 반면, TD형 정책들은 주민들의 많은 반발 속에 사업이 추 진되기도 하였다. 민선 1기의 경우 제주도 종합개발계획의 추진에 따른 결과로 다수의 대규모 개발정책이 제주도 곳곳에서 추진되었는데, 돈내코지구, 함덕지구,
만장굴지구, 남원지구, 용머리지구 등 기존 관광지구 정비계획과 더불어 봉개 휴 양림지구, 교래 농어촌휴양지지구, 송악산지구, 묘산봉지구 등 신규 관광지구 개 발계획이 바로 그것이다.
일반적으로 분배정책에 포함된 정책들의 경우 금전이나 물질, 서비스 등을 사회 부문에 분배하는 형태의 정책으로서, 실제 정책이 추진되는 과정에서 승자 만 있고 패자가 없는 것처럼 보이기 쉽고, 따라서 정책의 도입 과정에서는 결탁 의 양상을 보이는 경우가 자주 발생한다(이강래, 2017). 그러나 정책의 토대가 되 는 기본 방침이 확정된 이후에는 후속 사업을 집행하는 단계에서 한정된 자원을 분배하는 과정에서 갈등이 발생하는 경향을 보이는데, 민선 1기에서 추진된 다수 의 개발 사업들(묘산봉 관광지구 개발 사업, 제주컨벤션센터 건립 사업 등) 또한 추진되는 과정을 살펴보면 전형적인 분배 정책 영역의 사례들의 특징을 보이고 있다. 다만 제주도의 경우 개발 사업들이 환경과 관련된 이슈와 연결됨으로써 갈 등이 고조되는 경향을 보이는데, 일반적인 분배 정책에 포함된 개발 사업들의 경 우 정책 과정이 갈라먹기 형태로 결과가 도출되는 것과 상이하게 당시 추진된 사업들의 경우 사업 자체가 무산되는 경우가 빈번하게 발생하는 특징을 보이기 도 하였다.
또한 민선 1기 도정의 정책들을 살펴보면 대체적으로 직접적인 이해관계자가 명확하게 드러난 사업임에도 불구하고 이해관계자 간의 갈등으로 인해 사업이 제대로 추진되지 못한 경우가 발생하기도 하였다. 지역 내 사회적 자본은 각 행 위자들 양자 간의 상호작용 속에서 형성되며, 따라서 정책을 추진하는 과정, 또 는 그 이전 과정에서 충분한 사회적 자본을 형성하기 위해서는 양자간에 서로를 이해하려는 적극적인 시도와 노력이 필요하다. 하지만 민선 1기 당시 추진된 사 업의 추진과정에서 행정은 주민설명회나 공청회 등을 실시함으로써 지역 주민들 과의 네트워크 및 신뢰 형성을 위한 시도가 있었으나, 실제 받아들이는 주민들의 입장에서는 이를 적극적이고 진실한 시도로 받아들이지 못하는 경향이 있었다.
즉, 일방적인 네트워킹을 시도함으로써 지역 내에 사회적 자본을 증가시키는 것 이 아니라 오히려 사회적 자본을 감소시키고 행정에 대한 불신만 커지게하는 역 효과를 발생시킨 것이다.
사실 민선 1기에서 추진한 사업 중 많은 사업은 지역 주민들과의 충돌 없이 원만하게 추진되기도 하였다. 그러나 민선 1기 임기동안 추진된 정책 중 TC형의 정책들이 원만하게 시행된 반면 TD형 정책들의 시행 과정에서는 많은 충돌이 발생한 것은 당시 추진된 분배정책들 중 다수가 주민들의 재산권이나 생존권과 관련되었던 것도 중요한 요인으로 작용하였고 볼 수 있다. 또한 당시 제주도민들 의 인식 자체가 환경을 적극적으로 개발하는 것 자체에 대한 심리적 반발심이 작용하였을 수도 있을 것이다. 그럼에도 불구하고 당시 도정에서 시행한 TD형 정책들이 추진 과정에서 지역 내에 갈등을 발생시켰다는 것은 당시 추진 과정에 서 지역 주민과의 사회적 자본을 형성하고 협상을 통한 문제 해결에 실패하였다 는 것을 단적으로 보여준다고 할 수 있으며, 또한 정책을 추진하고 문제를 해결 하는 과정에서 많은 사회적 비용을 발생시켰음은 명백한 사실이라고 할 수 있다.
재분배정책 구성정책 분배정책 규제정책
2) 민선 2기, 우근민 도정
1998년 7월부터 2002년 6월까지 우근민 지사의 민선 2기 시기는 전국적으로 경제적인 어려움을 겪고 있던 시기로서, 당시 도정의 가장 큰 과제는 지역 경제 를 살리고 일자리를 창출하는 것이었다고 볼 수 있다. 이러한 관점에서 이전 도 정에서부터 추진해오던 관광산업의 활성화 전략은 민선 2기까지도 지속적으로 이어져 왔으며, 이 시기에는 기존 관광산업 활성화 전략을 보다 확장하여 중국인 관광객 유치를 본격화하기 시작한 시기라고 볼 수 있다. 실제 외국인 관광객 유 치를 위해 제주평화포럼, 세계 섬 문화 축제 등의 축제들을 개최하고, 국제자유 도시 추진 및 국제자유도시 종합계획 수립 등 국제적인 관광도시로서의 정체성 을 보다 명확하게 확립하고자 시도했던 시기라고 볼 수 있다.
민선 2기 정책의 가장 특징적인 부분은 민선 1기와 더불어 제주도 종합개발 계획에 따른 다양한 사업들이 추진되면서 제주지역의 관광산업 육성을 위한 다 양한 인프라 조성 사업들이 다양하게 추진되었으며, 이와 동시에 국제자유도시를 적극적으로 추진하면서 제주도 전역이 급격하게 변화하기 시작하였다는 것이다.
이 과정에서 많은 시행착오가 발생하기도 하였으며, 이로 인해 지역 주민들과 행
이 과정에서 많은 시행착오가 발생하기도 하였으며, 이로 인해 지역 주민들과 행