공공갈등은 정책의 수행 과정에서 발생하여 사회 비용을 증가시키고, 지역 사회 내에 다양한 문제를 발생시킨다. 이러한 공공갈등은 지역 내의 다양한 문제 들이 수집되고, 정책이 만들어지고, 집행되며, 평가가 이루어지는 일련의 과정 안 에서 다양하게 나타날 수 있는데, 공공갈등의 속성 상 상황이 매우 유동적이고 이해관계자가 많아 문제 해결을 위한 명확한 가이드라인의 설정은 어려운 실정 이다. 그럼에도 불구하고 지역 내에 지속적으로 발생하고 있는 공공갈등 문제를 해결하는 것은 사회의 안전과 행정에 대한 국민의 신뢰, 사회적 비용의 감소 등 을 위해 반드시 필요한 것이 사실이다.
공공갈등은 행정기관 간에 발생하기도 하지만 본 연구는 그 범위를 행정과 주민 간에 발생하는 공공갈등에 한정하고 있다. 일반적으로 이런 형태의 갈등은 행정의 역할에 따라 그 갈등 상황이 변화하는 경우를 종종 발견할 수 있는데, 이 러한 관점에서 볼 때 중개자이자 정책의 공급자인 행정이 어떤 형태로 공공갈등 문제에 접근하는가에 따라 갈등의 수준이나 발생 여부가 달라질 수 있음을 의미 한다. 집행 이전 단계에서는 지역주민들 사이에 다양한 갈등을 불러일으키던 정 책이 집행 과정 안에서 다양한 변수간의 역학 작용을 통해 종국에는 주민들이 순응하는 형태의 정책으로 변화하거나, 이와 대조적으로 주민들의 적극적인 의지 에 의해 시행된 정책이 집행 이후에는 매우 부정적으로 여론이 돌아서기도 한다.
이에 여기에서는 실제 각 민선기수마다 수행된 주요 정책들과 관련하여 각 도정의 임기 내에서 지역 주민들의 순응 여부가 어떻게 변화하였는지를 분석하 고, 변화의 과정 안에서 사회적 자본 요소들이 어떻게 작용하였는지를 분석하고 자 하였다. 구체적으로 각 도정별로 시행된 주요 정책 중 지역 주민들 간에 잦은 충돌이 발생했던 정책은 무엇이었으며, 해당 정책의 정책 순응 정도가 시간의 흐 름에 따라 어떻게 변화하였는지를 분석하기 위한 연구 방법은 다음과 같다.
첫째, 각 도정 별 임기 내 언론에 보도된 자료를 토대로 언급 횟수가 높은 정책 사례를 도출한다. 언론을 통해 생성된 각종 자료는 지역 사회의 과거와 현 재를 보여주는 도구이며, 각종 분석을 통해 미래를 예측할 수 있는 좋은 표본이 기도 하다. 일반적으로 언론은 정보전달과 더불어 정부의 정책수행을 조사하거나 사회적인 논제를 설정하는 역할을 담당하며, 이에 대한 지속적인 보도와 토론을 통해 대중들에게 해당 이슈에 집중할 수 있게하는 역할을 담당한다. 즉, 언론은 각종 정보의 제공이나 국민들의 알 권리의 충족이라는 역할과 동시에 주민들의 요구를 가시화해서 보여주거나 정책결정참여자들의 전략적 행동을 유도하는 등 의 역할을 담당하기도 한다(Orren, 1986). 또한 언론은 사회에 대한 감시 기능을 담당하고 있기 때문에, 현대 사회에서 사회의 변화와 유지와 관련한 기능을 담당 하는 사회갈등을 표면적으로 드러내는 역할을 하기도 한다. 따라서 사회적 갈등 과 관련하여 공공이슈에 대한 언론보도는 갈등 당사자들은 물론이고 전체 사회 의 관심사가 되기 마련이며, 이러한 언론의 보도는 언론을 이용하는 이용자들에 게 강력한 영향력을 제공한다(박성태, 2011). 이러한 관점에서 신문, 방송 등의 대중매체는 지역 사회 내에서 발생하는 다양한 갈등상황을 접할 수 있는 가장 간편하고 신속한 수단이라고 할 수 있다.
따라서 본 연구에서는 첫째로 각 도정의 임기 내에 생성된 언론보도 자료를 기반으로 제주특별자치도의 각 도정 별 주요 정책 중 언론을 통해 자주 언급된 사례를 조사하고자 하여 연구자료로 활용하고자 하였다. 다만 언론보도는 객관적 인 현실을 그대로 반영하기도 하지만 때로는 사회 권력구조에 따라 현실에 특별 한 의미를 부여하는 이데올로기적 기능을 수행하거나 권력유지나 창출에 도움이 되는 담론을 제공하기도 한다(이완수, 2008). 또한 지역언론의 경우 지방정부와의 유착관계가 형성됨으로써 종종 지방정부의 문제를 적극적으로 인지하고 이를 취 재하여 보도하기보다는 최소한의 보도로 언론의 역할을 수행하거나 프레임의 형 성에 영향을 미치기도 한다(이서연⋅고영철, 2013). 즉, 언론이 단순히 객관적인 사실만을 전달하는 것이 아니라 편향적인 방향을 가질 수 있다는 사실은, 해당 언론에서 생성된 자료들이 분석 표본으로서의 객관성을 담보할 수 없다는 의미 이다. 이에 본 연구에서는 각 사례를 분석함에 있어 최소 3개 이상의 언론사의
보도자료를 표본으로 활용하고, 이와 더불어 지방지 및 중앙지를 적절히 혼용하 여 연구 자료의 객관성을 담보하고자 하였다.
둘째, 언론을 통해 언급된 횟수가 많은 정책들을 대상으로 해당 정책이 특정 시점에서 도민사회에 갈등을 발생시키고 있는지, 혹은 논란이 되고 있는지 여부 를 분석한다. 언론을 통해 자주 노출되는 정책의 경우 일반적으로 도민 사회 내 에서 주요 이슈가 되는 형태의 정책으로 판단할 수 있지만, 노출이 되는 이유에 대해서는 각 정책 사례마다 다르게 나타날 수 있다. 따라서 언론 노출이 많고 도 민 사회 내에서 이슈가 되는 정책이라고 모두 지역 사회 내에서 갈등을 일으키 는 정책이라고 할 수는 없으며, 반대로 이슈화되지 않는 정책이라고 해서 전부 정책 순응도가 높은 정책이라고 단정 지을 수는 없다. 다만 사회 내에서 지속적 인 갈등 상황이 지속되거나 충돌이 일어나는 정책의 경우, 해당 정책에 관한 갈 등 상황이 언론을 통해 보도되는 것이 일반적이다. 따라서 본 연구에서는 언론 노출도가 높은 정책들을 대상으로 해당 보도자료의 내용이 단순한 사실 전달의 목적을 가진 기사인지, 아니면 해당 정책 사례가 실제로 도민사회 내에서 발생하 고 있는 갈등이나 불응에 관련한 내용을 다루고 있는지를 살펴봄으로써, 해당 시 점에 정책에 대한 지역 주민들의 순응 정도를 판단하고자 하였다.
셋째, 특정 정책이 해당 도정의 임기 내에서 지역 사회 정책 순응도가 어떻 게 변화하였는지를 분석하고, 해당 정책의 정책 순응 정도 변화에 사회적 자본의 요소들이 어떻게 작용하였는지를 분석한다. 앞서 진행된 연구 과정에 따라 선정 된 각 도정별 주요 갈등사례를 분석함에 있어 본 연구에서 가장 중요하게 살펴 보고자 하는 점은 지방정부와 지역 주민 간의 사회적 자본 형성 정도가 갈등 상 황의 긍정적인 변화에 영향을 주고 있는가 하는 점이다. 따라서 여기에서는 언론 보도자료 및 연구자료를 통해 갈등 사례에 대한 전반적인 진행 경과를 검토하고, 이 과정에서 갈등이 긍정적인 방향으로 해결되었는지, 혹은 더욱 부정적인 방향 으로 진행되었는지를 분석한다. 또한 갈등 상황이 변화하는 과정에서 갈등의 이 해관계자들 간에 사회적 자본이 형성 되었는지, 만약 사회적 자본이 형성되었다 면 이것이 갈등 상황의 변화에 어떻게 작용하였는지를 분석함으로써 갈등 상황 에서의 사회적 자본의 역할에 대해 고민해보고자 하였다.
공공갈등은 발생부터 해결까지 다양한 이해관계자들 간의 복잡한 메커니즘 속에서 다양한 과정을 거치게 된다. 또한 사회 내 넓은 범위에 영향을 미치며, 점차적으로 갈등의 증폭이 심화된다는 특징을 가지고 있다(정원희, 2011). 즉, 갈 등 상황은 이를 변화시키는 다양한 변수에 의해 지속적으로 변화하며, 따라서 변 수를 어떻게 조절하는가에 의해 갈등 상황을 긍정적인 방향으로 이끌어나갈 수 있다는 뜻이기도 하다. 그렇다면 갈등 상황을 긍정적으로 변화시키기 위해서는 상황을 변화시키는 변수들에 대한 고민이 선행될 필요가 있는데, 본 연구에서는 사회적 자본을 그 변수로 활용하여 연구를 진행하고자 하였다.
제 4 절 전체 분석의 틀
연구 과정에서 가장 처음으로 진행되는 분석은 각 도정의 선거 공보물을 활 용하여 도정의 정책 방향과 정책 환경을 분석하는 것이다. 이를 위한 분석 도구 로 내용분석법을 활용하며, 이를 통해 각 도정의 선거 공약을 분석함으로써 당초 각 도정에서 추진하고자 했던 정책방향 및 정책 환경을 확인하고, 이후 진행되는 정책 유형 분류 및 사례 연구를 통해 각 도정의 정책을 분류하는 과정에서 실제 정책들이 추진된 배경에 대한 연구 자료로 활용한다.
이후 진행되는 과정은 각 도정의 정책들을 분류하기 위한 틀을 설정하는 것 이다. 분석의 틀을 설정하는 기준은 Lowi의 정책 유형 분류 모형과 사회적 자본 요소(네트워크, 규범, 신뢰, 사회적 참여)를 기준으로 설정하며, 분석의 효율성을 고려하여 총 16개의 영역으로 도정 정책을 분류하였다. 여기서 설정한 분석의 틀 은 각 도정에서 실제 추진한 각종 정책사례를 성격에 따라 분류하기 위한 도구 로서, 정책의 강제성 정도 및 사회적 자본의 측면에서 정책이 추구하는 목적을 기준으로 각 도정의 정책들을 효율적으로 분류하기 위하여 활용하였다.
이후 진행되는 과정은 각 도정의 정책들을 분류하기 위한 틀을 설정하는 것 이다. 분석의 틀을 설정하는 기준은 Lowi의 정책 유형 분류 모형과 사회적 자본 요소(네트워크, 규범, 신뢰, 사회적 참여)를 기준으로 설정하며, 분석의 효율성을 고려하여 총 16개의 영역으로 도정 정책을 분류하였다. 여기서 설정한 분석의 틀 은 각 도정에서 실제 추진한 각종 정책사례를 성격에 따라 분류하기 위한 도구 로서, 정책의 강제성 정도 및 사회적 자본의 측면에서 정책이 추구하는 목적을 기준으로 각 도정의 정책들을 효율적으로 분류하기 위하여 활용하였다.