<미국의 생산조정제 요약>
○ 1973∼95년 주요 곡물, 유지작물에 대한 부족불지급(deficiency payment) 수혜조건으로 휴경제(set-aside)를 실시함. 휴경비율은 재고수준에 따라 탄력적으로 조정함. 1980년대초에는 한시적으로 현물지급제(payment-in- kind, PIK)가 휴경의 수단으로 이용됨.
○ Set-aside의 실제 생산량 감축효과가 낮은 것으로 평가되어, WTO 출범후 1996년부터 생산자율직불제(production flexibility payment program; PFP), 2002년부터 경기조정직불제(counter-cyclical payment program; CCP) 등의 직불제를 강화하고, set-aside를 폐지함.
○ 2005년 현재 시행되고 있는 휴경제도는 1985년 농업법에서 도입된 토양보 전제(conservation reserve program; CRP)와 2002년 농업법에서 도입된 토양보 전보장제(conservation security program, CSP) 등 환경보전대책과 관련됨.
3.1. 1990년 농업법까지의 생산조정(1996년 농업법에서 폐지)
가. 대상품목
○ 소맥, 옥수수, 쌀, 수수, 대맥, 오트밀, 면화 등
나. 생산조정방식(임의생산조정)
① 식부축소계획(acreage reduction program; ARP)
○ 부족불지급(deficiency payment) 수혜요건으로 생산조정계획에 따른 감산 이며, 별도의 생산조정 지급액은 없음.
② 토지전환계획(land diversification program; LDP)
○ LDP는 ARP에 추가적으로 이루어지는 생산조정이며, 생산조정면적에 따라 장려금이 참가자에게 지급됨.
○ 지급액은 ‘계획수확량×생산조정면적×생산조정장려금 단가’로 계산됨.
<참고> 현물보상제(PIK)
○ PIK는 1980년대 초 공급과잉기조 하에서 일시적으로 도입됨. 당시 재고 량이 확대되어 옥수수의 경우 1억 톤을 초과하였고, 재고율(재고/사용 (국내소비+수출))도 50%를 넘는 상황이었음.
○ 소맥, 사료곡물, 면화, 쌀을 대상으로 감산계획 참가농가가 ARP, LDP에 추가하여 10∼30%의 생산조정을 실시하면 수확량 감소분의 일부(1983 년의 경우, 사료곡물은 평균단수의 85%, 소맥은 95%)를 재고 현물로 보상하는 제도임.
○ 보조 수준이 유리했던 점과 현물지급 상한을 설정하지 않은 점 때문에 참가율이 높았고 감산효과도 현저하여, 재고감축 효과도 컸음. 그러나 1983년 흉작으로 참가자가 높은 수준의 보상을 받고 곡물가격 상승이 라는 이중의 혜택을 입게 되자, 참가하지 않은 자와의 불공평함이 문제 가 되기도 했음. 또한 대규모 농가에 대한 거액 지급도 문제로 지적됨.
다. 규모 결정
○ 정부는 매년 작물마다 정해지는 농산물 계획에서, 농산물의 지지가격 (목표가격, 융자단가)과 함께 생산조정계획을 공표함.
○ 재고율에 따라 생산조정을 실시함(표 3-8).
라. 용도
○ ARP, LDP 모두 원칙적으로 토양보전(초지, 임지, 휴경지)의 목적으로 이용되어야 함.
○ 참가율은 소맥은 80% 안팎, 쌀은 90% 이상에 달하였음.
표 3-8. 미국의 재고율에 따른 감산율(1996년 이전) 연산 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
소맥 계획
나. 생산할당에 따른 생산
○ 식용 등 시장용 낙화생은 생산할당을 받은 생산자만 생산 가능
다. 생산할당 이상의 생산
○ 생산할당량 이상의 생산은 ‘할당 외’로 하여 주로 수출이나 가공용으로 전환됨.
라. 생산할당의 양도 등
○ 생산할당의 판매, 리스 및 양도는 일정 수량까지 동일 주(州) 내에서는 가능. 또한 할당의 차년도 이후로의 이월은 불가능함.
3.3. 토양보전제(CRP)
가. 도입 배경
○ 1970년대에 농산물 수출증가, 경작 확대, 침식되기 쉬운 토지에 경작 진행 등에 의해 토양 유실이 심각한 상황이었음.
○ 한편 1980년대 농산물 생산과잉으로 재고가 증가함에 따라 곡물 가격 이 폭락하고 농장 파산, 이에 따른 은행 파산이 확산됨.
○ 레이건 행정부 초기에 연방정부 재정적자도 심각한 상황이었음.
○ 이러한 것을 배경으로 하여, 1980년대 초에 PIK 제도가 도입되고, 1985 년 농업법에서 부족불지급 예산을 줄이는 일환으로 CRP가 도입됨.
- 이 프로그램은 휴경하는 농지에 대하여 농업부가 지대를 지불
- 도입 목적은 ① 토양 유실 감소, ② 식량․섬유의 생산능력의 장기적 보전, ③ 침적 방지, ④ 수질개선, ⑤ 야생생물 서식지 확대, ⑥ 과잉생 산 억제, ⑦ 생산자 소득지지 등임.
- 농업단체, 환경보호단체의 CRP 프로그램 도입 지지
나. 제도 개요
<대상>
○ CRP 프로그램 개시 당시는 ‘현저하게 침식되기 쉬운 토지’이었지만, 구 체적인 요건은 개정되어 현재는 다음 세 가지 중 하나에 해당되는 것 으로 한정함.
① 침식성 지수가 평균 8 이상의 토지
② 현재 CRP 프로그램에 참가하고 있는 토지
③ 보전우선지역 내의 토지
○ 지목은 농지와 그 주변 토지이며, 초지도 대상이 됨.
<지불 수준>
○ 지불 수준은 농장별로 차이가 있음. 프로그램 참가자는 신청시에 희망 지대를 신고함. 채택되면 희망지대가 지불되고, 이에 추가하여 식물에 의한 피복, 조림 등에 소요되는 비용이 지급됨.
○ 참가자는 신청시에 희망지대와 함께 휴경지를 어떻게 관리할 것인가에 대한 계획을 제출함. 농업부는 개별 안건에 대해 환경편익지수를 계산 하여 비용 대비 효과가 높은 것부터 채택함.
- 환경편익지수는 야생생물 보호, 수질 개선, 토양 보전, 대기 보전(이산 화탄소 포함) 등의 효과에 대해 지수화한 것임.
- 농업부는 이 지수를 정부지출액으로 나눈 값이 큰 순으로 채택함. 이 로써 1990년대 이후 보전휴경프로그램은 균등지급적 성격에서 대상을 집중하여 토양보전에서 수질이나 야생생물보호 등 공공성이 높은 환 경보전기능을 중시하는 방향으로 전환됨.
○ 제29회 계약(신청기간 2004.8.30∼9.24)의 경우 평균지대는 124.1$/ha임.
<지불계약과 요건>
○ 농장은 신청시 보전계획을 첨부하여 농업부와 10∼15년간 계약을 체결 함. 채택되면 다음 요건을 준수해야 함.
① 10∼15년간 휴경할 것
② 휴경지는 식물로 피복할 것
③ 지역의 ‘토양․물 보전구’로부터 보전계획의 승인을 받을 것
<기타 방식>
○ 통상 계약은 농업부가 신청기간을 정하여, 그 기간 중 신청자에 대하여 농업부가 채택하는 신청방식과, 이러한 방식 이외의 계약방식이 있음.
○ 1996년 이후, 환경보전효과가 높은 것이 명확한 것에 대하여 상시 신청 을 받는 제도로 전환함. 여기에는 두 가지 방식이 있음.
① 토지의 일부에 특정 보전방식을 채용하여 농업부가 계산한 지대를 수취할 것을 인정한다면 채택되는 상시 신청방식
② 토양보전촉진제(conservation reserve enhancement program, CREP); 이것 은 주와 연계하여 특정지역 내에서 특정보전방식을 채용하는 경우 채택되는 방식임. 즉 농업부와 주정부가 협약을 채결하여 주정부도 보조금을 지불함. 2004년 현재 25개 주가 참가함.
○ 등록면적은 2003 회계연도말 현재 1,380만 ha 중 상시신청에 의한 것이 100만 ha, CREP가 20만 ha임.
다. 실적
<지급총액과 등록면적>
○ 등록면적은 농업법에서 규정
- 1985년 농업법에서는 1,620∼1,823만 ha의 등록을 규정
- 1990년 농업법에서는 변경이 없었으며, 그 후 세출법에서 1,539만 ha의 상한이 설정됨.
- 1996년 농업법에서는 1,474만 ha 상한
- 2002년 농업법에서는 상한이 1,586만 ha로 상향
○ 2003 회계년도말 현재 등록면적은 1,380만 ha이며, 전체 농지면적의 7.9%를 차지함.
<농업경영에 대한 소득보전효과>
○ 2001년 현재 27만 9,000 농장(전체의 13%)이 CRP에 참가 - 7%의 농장은 전체 농지를 CRP에 등록(전부휴경 농장) - 6%의 농장은 경지의 일부를 등록(부분휴경 농장)
○ CRP 수급액
- 전자는 평균 6,500달러(호당 농업소득 7,418달러) - 후자는 5,100달러(동 35,977달러)
그림 3-2. 미국의 토양보전제 실적
0 300 600 900 1,200 1,500 1,800 2,100
1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 등록면적누계
지대지불액 총지불액
100만달러, 만ha
자료：USDA Farm Service Agency, 2004 주：⑴ 회계연도 기준
⑵ 총지불액에는 지대지불, 식물피복보조금, 기술지원 등 포함.
3.4. 토양보전보장제(CSP)
가. 도입 배경
○ 농업부(USDA)의 환경보전 예산의 절반은 CRP가 차지함. 그러나 휴경 하여 매년 지대를 지불하는 방법은 식부하는 토지에서 환경보전행위를 하는 농장에 비해 비용이 높음.
○ CRP 계약만료로 생산이 재개된 경우 환경편익을 유지하기 위한 조치 가 필요하게 됨. 이러한 이유로 1990년대부터 식부하는 토지에 대한 대 책이 논의되기 시작함. 물론 토양 침식 등의 대책비용에 대한 보조는 1930년대부터 실시되었으나, 이것은 대책비용에 대한 보조임.
○ EU형 환경직불제와 같이, 2002년 농업법에서 특정 행위를 실시할 것을 계약한 농장에 직접 지불하는 제도가 도입됨. 이것이 토양보전보장제 (Conservation Security Program, CSP)임.
나. 제도 개요
○ 대상은 농업부가 지정한 집수역내 농장, 환경보전형 농업을 실시하는 농장에 대해 농업부가 지불하지만, 환경보전행위는 다음 3단계임.
① 단계 1: 어떠한 형태의 수질보전 및 토양보전을 실시
② 단계 2: 경영 전체로 수질보전 및 토양보전을 실시, 계약기간 중에 새 로운 보전대책을 실시
③ 단계 3: 경영 전체로 모든 측면의 보전대책 실시, 이러한 행위를 계약 기간중에 추가로 실시
○ 계약기간 - 단계 1：5년
- 단계 2, 3：5∼10년
○ 지급상한
- 1, 2, 3단계：각각 2만달러, 3.5만달러, 4만달러
다. 실적
○ 초년도인 2004년에 22개주에서 18개 집수역 지정
○ 27만 농장․목장이 567만ha 포함
○ 지출액은 3,500만 달러 예상
○ 2005년(2004. 10∼2005. 9)는 전국 50개중에서 202개 집수역 지정, 관련 농장 20.8만, 농지면적 3,359만ha
3.5. 생산조정의 성격
○ 1996년 농업법에서 부족불지급제를 폐지하고 생산자율직불제(PFP)를 도입하면서, 생산연계적 직접지불을 생산중립적 직접지불로 전환을 하 되, 생산조정은 폐지하여 농장의 식부를 자유화함.
○ 그러나 환경을 중시하여, CRP와 CSP 등 환경보전적인 휴경에 직접지 불을 하면서, 생산조정을 비롯하여 환경보전, 소득지지 등의 다원적 성 격의 정책이 확대됨.
○ 휴경 농지에 대해서는 환경 배려를 요구하는 준수사항(cross compliance) 를 수급 요건으로 하는 등 자원보전의 의무를 강화함.