쌀 생산조정제 평가 및 개편방향
김 명 환
선임연구위원김 태 곤
연 구 위 원김 배 성
부연구연구원김 혜 영
연 구 원사 공 용
서 강 대 교 수김 태 곤 연 구 위 원 외국의 생산조정제도
김 배 성 부연구위원 쌀소득보전직불제의 생산연계정도에 따른 수급전망 김 혜 영 연 구 원 약정농가 조사 및 수급대안별 비용분석
머 리 말
쌀 생산조정제는 쌀 공급과잉을 완화하고 UR 협정문의 쌀 관세화 유예 요 건 중 하나인 쌀 생산통제조치의 수단으로서 2003년부터 2005년까지 3년간 한시적으로 시행된 제도이다. 2005년부터 시행된 쌀소득보전직불제는 생산연 계가 되어 공급과잉의 가능성이 더욱 커졌다. 쌀 생산조정제의 필요성과 효과성에 대해서는 상반된 견해가 존재한다. 찬 성 의견은 쌀의 수요가 비탄력적이므로 생산 이후에 수급을 조절하는 재고처 분 보다는 사전적인 생산조정의 재정비용이 낮다는 것이다. 반대 의견은 생산 조정 참여농지가 생산성이 낮은 한계지 위주로 될 수밖에 없어 생산조정의 효과가 낮고 어차피 몇 년 뒤 자연휴경될 한계지에 재정을 투입한다는 것이 낭비적이라는 것이다. 그렇다고 우량지 위주로 생산조정을 하는 것은 경쟁력 제고를 통한 구조개선에 역행하는 측면이 있으므로, 대북지원을 하거나 쌀소 득보전직불제를 생산중립적 방식으로 전환하여야 한다는 것이다. 생산조정제는 미국, EU, 일본, 대만에서 시행한 제도이다. 미국만이 생산조 정제를 중단하고 나머지 국가들은 지속하고 있다. 특히 일본은 쌀 소비량 감 소와 단수 증가로 생산조정제의 정책 중단이 어려운 실정에 있다. 이들 국가 들의 경험이 우리에게 타산지석이 될 수 있다. 이 연구는 시범적으로 시행된 쌀 생산조정제를 평가하고 향후 제도의 지속 여부와 개편방안을 모색하는 것을 목적으로 추진되었다. 이 연구가 쌀 수급 정책 수립에 기초 자료로 활용되기를 기대한다. 연구에 협조해준 농협중앙회 에 감사드린다. 2005. 11. 한국농촌경제연구원장 최 정 섭요 약
쌀 생산조정제는 2004년 쌀협상에서의 입지를 강화하고 과잉기조의 쌀 생 산 감축을 위하여 2003년부터 2005년까지 3년간 한시적으로 시행한 정책이 다. 생산조정제 시범사업의 정책목표는 연간 조정면적 27,500ha, 소요예산 연 간 810억원으로 연간 90만석의 생산량 감소 효과를 달성하는 것이었다. 즉 당초 생산조정제의 재정비용은 900억원/100만석으로서 대외지원, 주정용, 사 료용 등으로의 재고처리비용 2,400∼2,700억원/100만석에 비해 효율적인 것으 로 보이나, 생산조정제가 아니더라도 휴경했을 면적이 얼마나 참여했는지에 대한 평가가 필요하다. 시범사업 참여농가들의 67%는 작업여건 불리 및 고령․인력부족으로 생산 조정제에 참여했다. 참여 농지의 11%는 이전 경영이양직불제에 참여했었던 것으로 나타나 고령 생산자의 은퇴를 유도하여 전업농을 육성하려던 경영이 양직불제와 생산조정제가 상충한다는 주장을 뒷받침한다. 참여 농지의 대부분 은 생산여건이 불리하거나 생산능력이 낮아 비참여 농지보다 단수가 약 4% 떨어지는 것으로 조사되었다. 표본 농가들의 주변 임차료는 10a당 235천원으 로 생산조정제 보조금 30만원/10a보다 낮아 참여농지가 전용 기회비용이 낮고 생산성도 낮은 열등지임을 시사했다. 생산조정제 중단 후 벼 재배 31.1%, 임대 9.6%로 임대지를 벼 재배로 간주한다면 벼 재배로 복귀하는 비율은 40.7%이다. KREI-ASMO 2002(생산조정제 정보가 없었던 2002년까지의 자료 이용 모델) 를 이용한 전망 결과, 재배면적 순감소분은 3년간 조정면적 74천ha의 49%인 37천ha에 불과한 것으로 나타났다. 생산조정 참여농지의 단수를 적용하면, 순 효과는 47%에 불과하다. 한편, 생산조정제 참여농가의 생산조정제 폐지 시 벼 복귀 의향을 사업기간에 선형적용하면, 1년차 순효과는 85.2%, 2년차 70.4%, 3년차 55.5%로서 평균 70.4%이다. 단수효과를 감안한 순효과는 67.6%이다. 즉 생산조정제 시범사업의 생산량 감축효과는 47∼68%로 추정된다. 쌀소득보전직불제의 향후 목표가격의 변화 여부에 따라 차이가 있지만, 수 급조정을 시행하지 않을 경우, 재고량은 2011년에 1,300∼1,700천 톤에 달할 것으로 전망된다. 양곡연도말 재고량을 1,000천 톤으로 유지하는 대안별 비용 을 분석한 결과, 콩 전작보상제가 가장 낮고, 그 다음이 평야지 휴경보상제이 다. 목표가격이 변동될 경우 쌀 가격 하락으로 인한 벼 재배면적 감소가 생 산조정면적을 줄이는 효과를 발생한다. 장기로 갈수록 평야지 휴경보상제, 농지은행 평야지 휴경보상제, 유채 전작보상제, 한계지 휴경보상제의 재정효 율성이 높아지는 반면, 대북지원의 비용효과는 감소하여 쌀을 생산해서 처리 하는 비용이 생산 전의 휴경보다 높아진다. 단기적으로, 2005년 현재 정부재고가 공공비축제 기준물량보다 적고 대북 지원이라는 변수가 있어, 공공비축 기준물량이 찰 때까지 과잉물량을 흡수할 수 있으므로, 생산조정제를 중단하고 2007년에 재검토하는 것이 바람직하다. 생산조정제를 재실시할 경우라도 생산조정면적을 최소화하는 노력이 필요하 다. 이를 위해서는 소득보전직불제의 변동급을 생산중립적으로 개편하여 벼 재배면적을 줄이고, 콩 전작보상제를 확대하여야 할 것이다. 생산조정제의 감산 효과를 높이기 위해서는 농업진흥지역 위주로 집단화하는 것이 좋으나, 경영이양직불제 등 구조조정 정책목표와 상충이 심각해지는 문제가 있다. 한 계농지 위주로 휴경의 재정효율성의 문제를 완화하기 위해서는 3년 단위로 시행하고, 동일 필지의 연속 휴경을 제한하는 조건이 필요하다.
ABSTRACT
Evaluation and Improvement of Set-Aside Program for Rice
Set-aside program for rice in Kores was a pilot project for three years from 2003 to 2005 to reduce of rice production and to enhance the position at the rice negotiation to extend the exemption period of tariffication in 2004. The program aimed to reduce 130 thousand tons at a cost of 81 billion won (i.e., 623 thousand won per ton). Although this program could be considered cheaper than a special disposition like foreign aid which cost 1,806 thousand won per ton, it should be evaluated how much acreage at less-favored areas could be decreased in trend without the program.
The most farmers participated in the project were old and small-scaled peasants at the sub-mountain area, who were ready to retire their land in a few years. Most participated land had about 4% lower yield than national average, and their rent were cheaper than the set-aside payment. However, if the project should be stopped in 2006, 41 percent of farmers answered to restart on growing rice.
The forecasting results using the KREI-ASMO 2002 model which consists of data prior to the set-aside program showed that 47∼68 percent of the set-aside acreage would be the pure effect.
The rice supply and demand forecast showed the stock in 2011 would increase up to 1,700 thousand tons without any control programs. Seven control programs were set to reduce the stock level. The cost of each program which keeps ending stocks at the level of 1,000 thousand tons every
year was estimated. The rank of efficiency was 1) deficiency payment for switching rice acreage to soybean, 2) set aside for plain land, 3) deficiency payment for rapeseed, 4) land bank system for plain land, 5) set-aside for marginal land, 6) special disposition, and 7) land bank system for marginal land.
It is desirable to stop the set-aside program and review in 2007 because not only the government in 2005 have less stocks than the target amount of Public Stockholding for Food Security, but also there is a potitical issue of food aid to North Korea. If it is necessary to restart the set-aside program, it should introduce some restrictions to prohibit same fields' consecutive participation to improve the effectiveness of the program, and the payment of the program should be decreased to reduce the conflict with the payment for early retirement program.
목 차
제1장 서 론 1. 연구의 필요성 ··· 1 2. 연구목적 ··· 2 3. 선행연구 검토 ··· 2 4. 연구내용 ··· 3 5. 연구방법 ··· 5 제2장 생산조정제 시범사업 평가 1. 생산조정제 시범사업의 계획 및 실적 ··· 7 2. 생산조정제 참여농가 조사결과 ··· 11 3. 생산조정제 시범사업 평가 ··· 21 4. 생산조정제의 타정책과 상충성 문제 ··· 25 제3장 주요국의 생산조정제 개황 및 시사점 1. 일본 ··· 27 2. 대만 ··· 35 3. 미국 ··· 46 4. EU ··· 55 5. 시사점 ··· 59제4장 생산조정제 대안별 수급전망 및 정책비용 1. 생산조정제 대안별 사회적 후생 ··· 60 2. 수급 및 가격 전망 ··· 65 3. 수급조절 대안 설정 및 가정 ··· 69 4. 수급조절 대안별 조정면적 및 정책비용 비교 ··· 75 5. 수급조절 대안별 효과 ··· 81 제5장 정책제안 ··· 82 참고 문헌 ··· 84 부록 1. 전문가간담회 및 정책토론회 회의록 ··· 85 부록 2. 생산조정제 약정농가 조사표 ··· 105 부록 3. 생산조정제 대안별 쌀 수급전망 ··· 108 부록 4. 생산조정제 대안별 재정소요 ··· 120
표 목 차
제1장 표 1-1. 전문가 자문회의 및 정책토론회 개최 ··· 6 제2장 표 2-1. 전국 평균 임차료 ··· 9 표 2-2. 생산조정제 시범사업 연도별 추진 계획 ··· 9 표 2-3. 생산조정제 시범사업 참여현황 ··· 9 표 2-4. 생산조정제 시범사업 약정신청면적(2003년) ··· 10 표 2-5. 생산조정제 시범사업 목표 대 실적 ··· 10 표 2-6. 논 소유규모별 생산조정 비율 ··· 12 표 2-7. 연령별 생산조정제 가입 사유 ··· 13 표 2-8. 생산조정 농지의 특성 분포 ··· 14 표 2-9. 생산조정 농지의 벼 단수 ··· 14 표 2-10. 생산조정제 농지 주변 논 임차료 ··· 15 표 2-11. 생산조정제 농지특성별 향후 계획 ··· 19 표 2-12. 생산조정제 농지특성별 타작물 재배의향 ··· 20 표 2-13. 벼 재배면적 예측 결과(KREI-ASMO 2002) ··· 22 표 2-14. 현행 생산조정제에 대한 전문가 평가 ··· 23 표 2-15. 향후 생산조정제 지속 여부에 대한 전문가 평가 ··· 23 제3장 표 3-1. 일본의 생산조정대책 실적 ··· 28 표 3-2. 일본의 생산조정보상금체계 ··· 30 표 3-3. 일본의 2003년 생산조정 실시내용 ··· 33표 3-4. 대만의 직접지불․윤작장려금 기준 ··· 42 표 3-5. 대만의 쌀 생산조정 동향(1984∼99년) ··· 44 표 3-6. 대만의 쌀, 보호가격수매 잡곡, 계약 사탕수수 생산계획 ··· 45 표 3-7. 대만의 쌀, 잡곡, 사탕수수 생산조정면적 ··· 45 표 3-8. 미국의 재고율에 따른 감산율(1996년 이전) ··· 48 표 3-9. 미국의 주요 곡물 감산율(1986∼95년) ··· 48 표 3-10. EU의 휴경 면적추이(1995~2000) ··· 57 제4장 표 4-1. 쌀 수급 전망(수급조절 미시행, 재고관리 시행, 목표가격 변동) ···· 66 표 4-2. 쌀 수급 전망(수급조절 미시행, 재고관리 시행, 목표가격 고정) ···· 66 표 4-3. 쌀 수급 전망(수급조절 미시행, 재고관리 미시행, 목표가격 변동) ···· 68 표 4-4. 쌀 수급 전망(수급조절 미시행, 재고관리 미시행, 목표가격 고정) ···· 68 표 4-5. 생산조정제 대안별 단가 ··· 71 표 4-6. 논 임차료(2002∼04년) ··· 71 표 4-7. 쌀과 콩의 소득차이 ··· 72 표 4-8. 지대별 농지가격(2002∼04년) ··· 72 표 4-9. 국채 3년 만기 금리(2002∼04년) ··· 72 표 4-10. 2004년 쌀 수입량 및 가격 ··· 72 표 4-11. 쌀 수급 전망(목표가격 변동, 생산연계 0%, baseline) ··· 74 표 4-12. 쌀 수급 전망(목표가격 변동, 생산연계 0%, 특별처분) ··· 74 표 4-13. 수급조절 대안별 조정면적 소요 ··· 76 표 4-14. 고정직불금의 생산연계 정도별 조정면적 소요 ··· 76 표 4-15. 소득보전직불 변동급의 생산연계 정도별 벼 재배면적 전망 ··· 77 표 4-16. 수급조절 대안별 정책비용 단가(2006-11 연평균) ··· 78 표 4-17. 수급조절 대안별 재정소요 ··· 79 표 4-18. 수급조절 대안별 총괄 재정소요 ··· 80
그 림 차 례
제 2 장 그림 2-1. 생산조정 지속시 연속참여 이유 ··· 16 그림 2-2. 생산조정제 중단시 논 이용계획 ··· 16 그림 2-3. 생산조정제 중단시 타작물 재배의향 분포 ··· 17 제 3 장 그림 3-1. 일본의 생산목표면적 배분방식 ··· 34 그림 3-2. 미국의 토양보전제 실적 ··· 52 제 4 장 그림 4-1. 생산조정 중단 시의 사회적 후생 변화 ··· 61 그림 4-2. 생산조정 중단, 특별처분 시의 사회적 후생 변화 ··· 62 그림 4-3. 생산조정 지속 시의 사회적 후생 변화 ··· 64부 표 목 차
부표 1. 수급 전망(목표가격 변동, 생산연계 0%, baseline) ··· 108 부표 2. 수급 전망(목표가격 변동, 생산연계 0%, 대북지원) ··· 108 부표 3. 수급 전망(목표가격 변동, 생산연계 0%, 수급조절 미시행) ··· 109 부표 4. 수급 전망(목표가격 고정, 생산연계 0%, baseline) ··· 109 부표 5. 수급 전망(목표가격 고정, 생산연계 0%, 대북지원) ··· 110 부표 6. 수급 전망(목표가격 고정, 생산연계 0%, 수급조절 미시행) ··· 110 부표 7. 수급 전망(목표가격 변동, 생산연계 25%, baseline) ··· 111 부표 8. 수급 전망(목표가격 변동, 생산연계 25%, 대북지원) ··· 111 부표 9. 수급 전망(목표가격 변동, 생산연계 25%, 수급조절 미시행) ··· 112 부표 10. 수급 전망(목표가격 고정, 생산연계 25%, baseline) ··· 112 부표 11. 수급 전망(목표가격 고정, 생산연계 25%, 대북지원) ··· 113 부표 12. 수급 전망(목표가격 고정, 생산연계 25%, 수급조절 미시행) ··· 113 부표 13. 수급 전망(목표가격 변동, 생산연계 50%, baseline) ··· 114 부표 14. 수급 전망(목표가격 변동, 생산연계 50%, 대북지원) ··· 114 부표 15. 수급 전망(목표가격 변동, 생산연계 50%, 수급조절 미시행) ··· 115 부표 16. 수급 전망(목표가격 고정, 생산연계 50%, baseline) ··· 115 부표 17. 수급 전망(목표가격 고정, 생산연계 50%, 대북지원) ··· 116 부표 18. 수급 전망(목표가격 고정, 생산연계 50%, 수급조절 미시행) ··· 116 부표 19. 수급 전망(목표가격 변동, 생산연계 75%, baseline) ··· 117 부표 20. 수급 전망(목표가격 변동, 생산연계 75%, 대북지원) ··· 117 부표 21. 수급 전망(목표가격 변동, 생산연계 75%, 수급조절 미시행) ··· 118 부표 22. 급 전망(목표가격 고정, 생산연계 75%, baseline) ··· 118부표 23. 수급 전망(목표가격 고정, 생산연계 75%, 대북지원) ··· 119 부표 24. 수급 전망(목표가격 고정, 생산연계 75%, 수급조절 미시행) ··· 119 부표 25. 재정 소요(생산연계 0%) ··· 120 부표 26. 재정 소요(생산연계 25%) ··· 122 부표 27. 재정 소요(생산연계 50%) ··· 124 부표 28. 재정 소요(생산연계 75%) ··· 126
제
1
장
서 론
1. 연구의 필요성
○ 쌀 생산조정제는 2004년 쌀협상에서의 입지를 강화하고 과잉 기조의 쌀 생산 감축을 위하여 2003년부터 2005년까지 3년간 한시적으로 시행 한 정책임. 우루과이라운드 협상에서 쌀 관세화 유예 조건으로 “효과 적인 생산제한조치”를 하도록 함. ○ 생산조정제 시범사업의 당초 계획은 연간 조정면적 27,500ha, 소요예산 연간 810억원으로 연간 90만석의 생산량 감소 효과를 달성하는 것임. 즉 당초 생산조정제의 재정비용은 900억원/100만석으로서 대외지원, 주 정용, 사료용 등으로의 특별재고처리비용 2,400∼2,700억원/100만석1에 1) 국내산 쌀을 주정용, 대북지원용, 사료용으로 공급할 경우의 판매결손 추정액; 주정용 공급 대북 지원 사료용 공급 판매가격 10,880원/80㎏ (수입타피오카 대체) 27,600원/80㎏ (’03 쌀 국제가격 300$/톤) 11,780원/80㎏ (’03 옥수수 국제가격 $160/톤×수율 80%) 판매결손 2,732억원/100만석 2,431억원/100만석 2,715억원/100만석비해 효율적인 것으로 보이나, 생산조정제가 아니더라도 휴경했을 면 적이 얼마나 참여했는지에 대한 평가가 필요함. ○ 또한 ① 생산조정제 참여 농지가 생산성이 낮은 중산간 및 비진흥지역 에 위치하여 생산감축 효과가 낮은 점, ② 대상농지의 사후관리(약정농 지에 사료 혹은 녹비작물 이외에 상업적 작물 재배) 미비, ③ 생산조정 대상자가 고령 및 영세농이어서 자연스런 탈농이 예상됨에도 불구하고 비용을 들이는 점, ④ 논농업직불제, 경영이양직불제 등과의 상충성 등 의 문제점을 평가하여야 함. ○ 생산조정제 시범사업에 대한 평가와 함께 다른 정책과의 상충성을 검 토하여 2006년 이후 생산조정제 지속 여부를 판단할 필요가 있음.
2. 연구목적
○ 2003∼05년에 한시적으로 시행된 쌀 생산조정제를 평가하고 향후 제도 의 지속 여부와 개편방안을 모색3. 선행연구 검토
○ Knutson 등(2004)은 미국의 경우 휴경제(set-aside program)의 실제 공급 감소량이 계획량의 1/5 수준에 불과한 문제(problem of slippage)를 제기 함. 이는 농가들이 열등지를 휴경하고, 우량지를 집약적으로 영농하기 때문인 것으로 파악함.
○ 이정환 등(2002)은 우루과이라운드 협정 문서의 “효과적인 생산제한조 치(effective production restricting measures)”에 대한 해석을 통하여 생산조 정제의 시행 범위 및 목적을 규명하고, 생산조정제 도입시 예상되는
문제점을 최소화하는 대안(① 소득보전직불제와 연계, ② 생산조정제 별도 시행)을 제시함. 생산조정제 시행비용과 쌀재고처리 비용 및 두 정책의 효과를 비교하여 수급조정방안을 두 정책을 혼합하여 시행할 것을 제안함. ○ 김명환 등(2002)은 소득보전직불제가 쌀가격 하락에 대한 소득안정 목 표로 수행되어야 하며 생산조정제의 목적과 상충하는 쌀 증산의 효과 를 유발시키지 않아야 한다고 주장. 이를 위하여 소득보전직불제 대상 농지 중 휴경하는 농가에게 장려금을 지급하는 대안을 제안함. ○ 김배성 등(2003)은 생산조정제가 관세화 유예구조에서는 공급과잉을 완 화하는 기능을 수행하나 관세화 구조에서는 그러한 기능이 없는 것으 로 제시함. 관세화 구조 하에서 생산조정제는 쌀농가 소득감소를 더욱 유발함. ○ 심완보 등(2004)은 생산조정제의 문제점을 파악하고 제도의 대안으로 ①「논농업직불제」로 통합, ②「소득안정직불제」로 통합, ③「농지 은행」 내에서 쌀생산조정제 운영, ④「쌀생산조정제」폐지를 제시함.
4. 연구내용
4.1. 생산조정제의 효율성 평가
○ 생산조정제의 효율성 평가 - 생산조정제의 비용 계측: 재정소요 - 생산조정제의 효과 계측: 실질적 생산조정면적, 이론적 순생산조정면 적(생산조정제 아니더라도 휴경했을 면적 계산), 생산조정지의 단수 추정 ○ 다른 수급조절 대안과의 효율성 검토- baseline: 소득보전직불제만 존재할 경우 - 대안 1: 소득보전직불제 + 생산조정제(휴경제) - 대안 2: 소득보전직불제 + 전작보상제(콩, 유채 전작) - 대안 3: 소득보전직불제 + 농지은행제(농지 구입 후 휴경) - 대안 4: 소득보전직불제 + 특별처분(대북지원 등)
4.2. 생산조정제 지속 여부에 대한 관계자 반응
○ 생산조정제 참여농가들에 대한 전화조사(표본수 391호) ○ 농업전문가 및 단체 반응 - 전문가의 생산조정제 지속여부, 개편방향, 경영이양직불제 등 타 제도 와의 상충성 문제에 대한 의견 수렴 - 농민단체들의 생산조정제 지속 여부에 대한 의견 수렴4.3. 생산조정제 개편방향
○ 미국, 유럽, 대만, 일본의 생산조정제 변천 및 개편방향 검토 ○ 생산조정제 지속 시나리오 - 대상면적별 지원 단가 검토(위탁영농 소득 고려, 지대별 생산력 고려) - 대상면적 확대 또는 축소 - 대상지역 검토: 농업진흥지역 또는 비진흥지역, 지대별 등 - 실시기간 등 ○ 생산조정제 중단 시나리오 - 전작보상제 운영 - 소득보전직불제의 생산중립요건 극대화 - 농지은행 방안 검토5. 연구방법
5.1. 생산조정제의 효율성 평가
○ 농가조사를 통한 농업인의 참여 동기, 향후 농지이용계획 등 파악 - 약정농가 전화조사 실시(2005. 11. 1~4) - 2003년 생산조정제 신청 및 약정농가를 모집단으로 함. 표본농가는 지 역별, 연령별, 지대별, 진흥지역 여부, 경지정리 여부에 따라 비례추출 ○ KREI-ASMO 2002 모형(생산조정제 정보 이전)에 의한 생산조정제 미시 행 가정 하의 2003∼05 재배면적 예측치와 생산조정제 시행의 실제 재 배면적 비교5.2. 전문가자문회의 및 정책토론회 개최
○ 2회의 전문가 자문회의와 1회의 정책토론회를 <표 1-1>과 같이 개최 함(회의록은 <부록 1> 참조).5.3. 생산조정제 개편방향
○ 수급조정 대안별 소요 비용 분석 - 수급조정을 시행하지 않을 경우 수급 전망 후, 대북지원 위주의 특별 처분, 농지은행을 통한 농지 구입 및 휴경, 소득보전직불제, 전작보상 제 등 생산조정제 대안별 쌀 수급 및 재정소요를 계측함.표 1-1. 전문가 자문회의 및 정책토론회 개최 일시 장소 참석자 1차 전문가 자문회의 2005.4.29 농경연 경연당 정영일 서울대교수, 이태호 서울대교수, 한두봉 고 려대교수, 사공용 서강대교수, 신기엽 농협조사연 구소 부장, 심완보 농어촌연구원 연구위원, 김영만 농림부 식량생산국장, 박종서 농림부 농산경영과 장, 장영국 농림부 농산경영과 사무관, 이진 농림 부 농산경영과 사무관, 홍성만 농업기반공사 농지 은행사업부, 이홍교 농업기반공사 농지은행사업부, 한종기 경남도청 농업지원과 사무관, 박동규 농촌 경제연구원 선임연구위원, 연구진 등 총 17명 2차 전문가 자문회의 2005.5.27 농경연 경연당 이태호 서울대교수, 성진근 충북대교수, 박진도 충 남대교수, 사공용 서강대교수, 심완보 농어촌연구 원 연구위원, 박해상 농림부 차관보, 박종서 농림 부 농산경영과장, 장영국 농림부 농산경영과 사무 관, 이진 농림부 농산경영과 사무관, 홍성만 농업 기반공사 농지은행사업부, 이홍교 농업기반공사 농지은행사업부, 박동규 농촌경제연구원 선임연구 위원, 연구진 외 5인 등 총 20명 정책토론회 2005.8.17 aT센터 중회의실 이정환(한국농촌경제연구원 전 원장), 이태호 서울 대 교수, 박진도 충남대 교수, 사공용 서강대 교 수, 심완보 농어촌연구원 연구위원, 신기엽 농협조 사연구소부장, 박웅두 전국농민회총연맹 정책위원 장, 손재범 한국농업경영인중앙연합회 정책실장, 홍준근 한국쌀전업농중앙연합회 사무총장, 박종서 농림부 농산경영과장, 설점환 경기도청 농산유통 과 사무관, 박종호 강원도청 농산지원과 사무관, 이홍교 농업기반공사 직불사업팀 과장 (이상 토론 자) 외 연구진, 방청객 및 기자 등 50여명
제
2
장
생산조정제 시범사업 평가
1. 생산조정제 시범사업의 계획 및 실적
1.1. 생산조정제 도입 배경
○ 2003∼05년에 시행된 쌀 생산조정제 시범사업은 쌀 과잉 문제를 해결 하고, 2004년 쌀협상에 대비하여 WTO 협정문 부속서 5의 관세화유예 요건 중 “해당 1차 농산물에 효과적인 생산통제조치(effective production restricting measures)가 시행되어야 할 것”을 충족하기 위해 도입됨. ○ 허용보조 요건의 하나인 “생산요소 은퇴(resource retirement)”를 적용하기 위하여 “3년간 벼 재배 및 상업적 작물 재배 중단”을 조건으로 함. ○ 전작보상제(콩 등의 대체 작물재배 유도)는 감축대상보조에 해당되어 휴경 위주의 생산조정제를 정책적으로 선택함.1.2. 생산조정제 추진계획
가. 대상 농지
○ 생산조정제 대상 농지는 1998∼2000년의 3년간 연속하여 논농업에 이용된 농지로 논농업직불제 사업 대상자 중 2002년도에 논벼를 재배한 농지임. 단, 2002년도에 “논에 콩․사료작물 재배 시범사업”에 참여된 농지는 논벼를 재배한 농지로 간주함. ○ 다음 농지는 대상에서 제외함. - 국가 또는 지방자치단체와 법인(농업회사법인, 영농조합법인은 제외) 이 소유 또는 관리하고 있는 농지 - 농지법에 의한 농지이용실태조사 결과 농지처분 대상인 농지 - 각종 개발사업 예정지내의 농지로서 3년 연속 생산조정제 참여가 어려 운 농지(다만, 사업신청 연도를 포함하여 이후 3년 이상의 기간동안 실 제 논벼재배에 이용이 가능하다고 시장‧군수가 판단하는 경우에는 사 업대상에 포함 가능)
나. 사업신청 자격자
○ 생산조정제 신청 자격자는 2002년 12월 31일 이전부터 사업 신청시까 지 생산조정제 사업대상 농지 소재지와 동일 시․군․구에 거주하는 농지소유자 및 위 농지소유자로부터 농지를 임차하여 실제 경작한 동 일 시․군․구 거주 농업인임. 단, 거주지 인접 시․군․구에 농지가 있을 경우 실제 출입 경작한 농지소유자 및 위 농지소유자로부터 농지 를 임차하여 실제 출입 경작한 농업인도 포함함. ○ 임차지 회수 문제와 논 황폐화 등 예상 부작용을 최소화하기 위하여; - 사업 신청자를 실제 경작한 농업인으로 한정 - 논 황폐화 문제 최소화를 위해 녹비·사료작물 등 재배시 논농업직불금 을 별도로 지급하여 농지 관리 유도 - 정부·지자체 지원사업과 연계하여 추가지원이 가능토록 함.다. 지급 단가
○ 보조금 단가는 임차료가 낮은 저위생산농지 위주로 참여하도록 비진흥 지역 임차료 수준인 300천원/10a으로 함. 농업진흥지역과 비진흥지역, 평 야지와 산간지의 구분을 두지 않고 동일한 지급단가를 적용함(표 2-1).표 2-1. 전국 평균 임차료 단위: 천원/10a 2002년 2/4분기 2002년 4/4분기 진흥지역 314 329 비진흥지역 291 310 자료: 농업기반공사 ○ 2003년에 가입하면 2005년까지 3년 동안 휴경하는 것을 조건으로 함. 사업계획량은 27,500 ha로 2003년 논벼 생산면적(1,005천 ha)의 2.7%에 해당함(표 2-2). 표 2-2. 생산조정제 시범사업 연도별 추진 계획 2003년 2004년 2005년 사업량(ha) 27,500 27,500 27,500 사업비 (백만원) 보조금 80,190 80,190 80,190 관리비 810 810 810 계 81,000 81,000 81,000 자료: 농림부 식량정책과
1.3. 생산조정제 실적
○ 2002년 생산조정 약정면적은 27,529 ha로서 계획치의 100.1%임. 참여농 가수는 2002년 벼 재배농가(1,054천 농가)의 7.3%인 76,565호임. 호당 평 균 참여면적은 1,087평, 필지수는 2.2임(표 2-3). 표 2-3. 생산조정제 시범사업 참여현황 약정면적 농가수 필지수 호당 평균 필지당 면적 면적 필지수 27,529ha 76,565 169,154 1,087평 2.2 492평 주: 제주도 포함 자료: 농림부○ 벼 재배면적 대비 약정신청면적의 비율은 경남이 4.7%로 가장 높았음. 약정면적 크기로는 전남이 7,005 ha로 가장 넓었음(표 2-4). 표 2-4. 생산조정제 시범사업 약정신청면적(2003년) 도별 벼재배면적 (ha) 면적비중 (%) 신청면적 (ha) 신청비중 (%) 재배면적 대비 신청비율(%) 경기 135,964 12.92 1,447 5.26 1.1 강원 46,687 4.44 1,320 4.80 2.8 충북 58,913 5.60 1,621 5.89 2.8 충남 175,613 16.68 3,104 11.28 1.8 전북 152,384 14.48 3,197 11.62 2.1 전남 221,822 21.08 7,005 25.46 3.2 경북 153,560 14.59 4,751 17.27 3.1 경남 107,585 10.22 5,073 18.44 4.7 계 1,052,528 100.00 27,517 100.00 2.6 주: 제주도 제외 자료: 농림부 ○ 일부 약정 해지 및 미이행 사례로, 2003∼05년에 연도별로 실제 이행된 생산조정면적은 당초 목표치의 각각 95.8%, 89.6%, 85.2%임(표 2-5). 표 2-5. 생산조정제 시범사업 목표 대 실적 단위: ha 2003년 2004년 2005년 목표(ha) 27,500 27,500 27,500 실적(ha) 26,357 24,648 23,429 이행률(%) 95.8 89.6 85.2 자료: 농림부
2. 생산조정제 참여농가 조사결과
2.1. 조사 개요
○ 전화조사 대상 모집단은 2002년에 생산조정제 약정체결한 농가임. ○ 표본추출은 시도별, 지대별, 진흥여부 및 경지정리 여부의 약정면적을 기준으로 총 391호를 비례추출함. ○ 조사는 2005년 11월 1~4일에 한국농촌경제연구원 농업관측정보센터의 전화조사실에서 실시함. ○ 조사내용은 약정면적, 생산조정 논과 그렇지 않은 논과의 생산량 차이, 생산조정제 참여 이유, 생산조정 지속여부에 따른 향후 영농계획 및 타 정책으로의 전환 의사 등임(조사표는 <부록 2> 참조).2.2. 조사 결과
가. 참여농가 특성
○ 조사된 표본 농가는 평균 3,000평의 논을 소유하고 있으며, 그중 벼 경 작면적 1,600평, 생산조정 참여면적 1,400평임. ○ 생산조정 참여농가의 97%는 자신이 소유하고 있거나 가족 또는 친족 이 소유하고 있는 것으로 나타남. 일부는 임차지 또는 문중 농지를 휴 경함. ○ 생산조정제에 참여한 농가들의 63%가 1 ha 미만 소유에 1 ha 미만을 생산조정하였으며, 21%가 1∼2 ha 소유에 1 ha 미만을 생산조정함. - 논 소유규모 1ha 미만 농가 64%, 1~2ha 26%, 2~3ha 5%, 3ha 이상 5% - 생산조정 참여규모 1ha미만 92%, 1~2ha 7%, 2~3ha 1%○ 논 소유규모 1ha 미만의 농가들은 대부분 소유한 토지를 휴경하고, 일 부 농가들은 임차한 농지까지 휴경함(표 2-6).
표 2-6. 논 소유규모별 생산조정 비율
단위: %
생산조정면적 논 소유 규모 계
1ha 미만 1∼2ha 2∼3ha 3ha 이상
1ha 미만 63.2 20.6 4.1 3.9 91.8 1∼2ha 0.5 5.7 0.3 0.5 6.9 2∼3ha - - 0.5 0.5 1.0 3ha 이상 - - - 0.3 0.3 계 63.8 26.2 4.9 5.1 100.0 주: 생산조정면적이 논 소유 규모를 초과하는 경우는 임차․문중 논을 휴경. ○ 생산조정제 참여 동기를 보면, 작업 여건이 불리해서 휴경한 농가 37%(면적 31%), 고령 및 인력부족으로 휴경한 농가 31%(면적 31%), 높 은 보조금 때문에 휴경했다는 농가는 16%(면적 20%), 사료작물 재배를 위한 농가는 0.8%(면적 0.9%)임(표 2-7). ○ 참여 농가의 연령 분포는 70대가 32%, 60대가 29%, 50대가 22%, 40대가 14%, 40세 미만이 3%로서 고령농업인의 참여가 높음. 70세 이상 농가 의 생산조정참여 사유는 고령 및 인력부족이 31%로 가장 높게 나타남. 한편 40대∼60대 농가들은 작업여건이 불리한 농지를 중심으로 생산조 정함(표 2-7). ○ 생산조정 참여농지의 11%는 이전에 경영이양직불제에 참여했었던 것 으로 나타남. 이들의 30%는 생산조정제의 보조금이 더 높기 때문에 전 환했음. 그외 전환농가들은 제도의 차이는 잘 인지하지 못하고 있었으 나, 해당 농지의 작업여건 불리와 경영여력 부족으로 휴경을 원했었음. ○ 고령 생산자의 영농퇴직을 유도하여 규모화하려는 경영이양직불제에 생산조정제가 저해하고 있다는 논리를 뒷받침함.
표 2-7. 연령별 생산조정제 가입 사유 단위: % 연령별 사유 계 농지가 멀어서 불리한 작업여건 고령․ 인력부족 사료작물 재배 높은 보조금 기타 40세 미만 0.0 1.5 0.0 0.0 0.8 0.3 2.6 40∼49 0.5 6.4 0.0 0.3 3.1 3.3 13.6 50∼59 0.3 9.3 1.0 0.5 6.4 4.9 22.4 60∼69 1.3 12.1 9.3 0.0 3.3 3.1 29.0 70세 이상 0.0 7.2 20.6 0.0 2.3 2.3 32.4 계 2.1 36.5 30.8 0.8 15.9 13.9 100.0
나. 참여 농지의 특성
○ 생산조정제 참여농지의 대부분이 생산여건이 불리하거나 생산능력이 낮은 지대임. 경지정리가 되지 않고, 비진흥지역에 속하는 준평야지와 산간지의 비율이 53%를 차지함(표 2-8). - 경지정리됨 16.8%, 경지정리 안됨 83.2% - 농업진흥지역 28.9%, 비진흥지역 71.1% - 평야지 14.4%, 준평야지 34.4%, 산간지 50.8%, 도시근교 0.4% ○ 생산조정 참여농지는 그렇지 않은 농지와 비교하여 약 4%의 단수가 떨 어지는 것으로 조사됨(표 2-9). - 휴경지의 조곡 생산량은 10a 당 537kg으로 경작지 생산량 558kg보다 21kg이 적음. - 전반적인 생산량은 전국평균 생산량에 못 미침. 전국평균 조곡 생산량 은 2003년 609kg, 2004년 679kg임. - 경지정리가 되지 않을수록, 산간지일수록 단수는 현저히 떨어짐. - 반면, 평야지와 준평야지의 휴경지 단수가 경작지 보다 높게 나타났음. 이는 평야지와 준평야지의 휴경원인이 작업여건 불리이기보다는 대부 분 고령 및 인력부족 때문임.표 2-8. 생산조정 농지의 특성 분포 경지정리 여부 진흥지역 여부 지대 생산조정면적(평) 비율(%) 경지정리지역 농업진흥지역 평야지 4,000 0.7 준평야지 34,640 6.4 산간지 3,430 0.6 비진흥지역 평야지 13,000 2.4 준평야지 8,595 1.6 산간지 27,800 5.1 미경지정리지역 농업진흥지역 평야지 13,985 2.6 준평야지 35,971 6.6 산간지 65,275 12.0 비진흥지역 평야지 47,426 8.7 준평야지 108,090 19.8 산간지 180,355 33.1 도시근교 2,070 0.4 계 544,637 100.0 표 2-9. 생산조정 농지의 벼 단수 단위: kg/10a(조곡) 휴경지 단수 (A) 경작지 단수 (B) 생산력 비교 (A/B) 경지정리 여부 경지정리 567 575 -1.4 미경지정리 531 554 -4.2 지대별 평야지 575 553 4.0 준평야지 604 581 3.9 산간지 487 540 -9.8 진흥지역 여부 진흥지역 532 556 -4.3 비진흥지역 538 558 -3.5 전체 537 558 -3.7
○ 생산조정에 참여한 농지의 주변 임차료 시세는 10a당 235천원 또는 정곡 115kg으로 농업기반공사의 전국 조사치(비진흥지, 일모작기준) 291천원 /10a, 153kg/10a보다 20%, 25% 낮게 나타남(표 2-10). 이는 생산조정 참여 농지가 전용 등의 기회비용이 낮고 생산성도 낮은 열등지임을 시사함. 표 2-10. 생산조정제 농지 주변 논 임차료 단위: 원/10a, 정곡 kg/10a 도별 생산조정지역¹ 비진흥지역² 현금 임차료 현물 임차료 현금 임차료 현물 임차료 경기 213,750 106 270,549 142 강원 149,167 - 273,707 144 충북 131,429 106 295,238 155 충남 141,300 102 306,993 161 전북 393,750 119 307,373 162 전남 230,000 117 253,507 133 경북 249,419 104 318,862 168 경남 317,100 161 353,822 186 전국 234,824 115 290,863 153 1) 본연구 전화조사 결과(2005년) 2) 농업기반공사 조사치(2002년, 비진흥지역, 일모작 농지 기준)
다. 향후 영농 계획
○ 생산조정제가 한시적으로 시행한다는 사실을 96%의 농가들이 신청 당 시 인지하고 있었던 것으로 나타났음. 한시적으로 시행한다는 사실을 알지 못한 사유는 설명을 듣지 못했거나, 설명 당시 자세히 듣지 못한 경우, 본인이 직접 농사를 짓지 않아 그러한 사실을 모르고 있는 경우 등임.○ 생산조정제 참여농가들 중 생산조정제 지속 시행을 희망하는 농가는 91%로 높게 나타남. 3년 연속 재시행할 경우 제도에 참여하고자 하는 농가 역시 90%로 높게 나타남. 참여희망농지는 대부분 경영자의 고령 및 인력부족과 작업여건이 불리한 농지임(그림 2-1). ○ 생산조정제를 중단할 경우 벼 재배로 복귀하겠다는 면적은 31.1%임. 임 대하겠다는 면적은 9.6%로 임대지를 벼 재배로 간주한다면 벼 재배로 복귀하는 비율은 40.7%임(그림 2-2). 그림 2-1. 생산조정 지속시 연속참여 이유 0.5 1.9 29.2 10.5 11.2 46.8 0 10 20 30 40 50 농지가 멀어서 작업여건 불리 고령 및 인력부족 사료작물 재배 보조금이 높아서 기타 % 그림 2-2. 생산조정제 중단시 논 이용계획 29.3 31.1 12.6 9.6 2.1 1.9 4.3 9.2 0 5 10 15 20 25 30 35 휴경 벼 재배 타작물 재배 임대 경영이앙참여 농지은행위탁 매매 기타 %
○ 영농활동 의사가 없는 농지는 37.3%로 이중 휴경 29%, 경영이양 참여 2.1%, 농지은행 위탁 1.9%, 매매 4.3%으로 나타남(그림 2-2). ○ 타 작물을 재배하겠다는 면적은 12.6%로 나타남. 이중 콩 48%, 과수 및 나무 21%, 채소류 9%, 특용작물 8%, 옥수수 7%, 사료작물 4%, 기타(호 밀, 잡곡 등) 3% 순임(그림 2-3). ○ 2003년 약정면적 27,517ha(제주도 제외)를 이 비율로 적용시켜 볼 때, 타 작물 재배면적 중 콩 재배면적은 1,664ha로 현재 콩 재배면적 85.3 천 ha(2004년)의 약 2%에 해당하는 면적이고, 논콩 재배면적 7.2천ha(2004 년)의 23%임. 최근 5년의 최고 최저를 제외한 평년단수를 적용할 경우 콩 생산량은 2천 톤이 증가할 것으로 계측됨. ○ 생산조정제를 중단할 경우, 사료작물 재배의향 비율을 전체 약정면적 에 적용할 경우 139ha가 사료작물을 재배를 할 것임. 당초 생산조정제 참여 동기의 248ha 보다 약 44% 감소했음. 그림 2-3. 생산조정제 중단시 타작물 재배의향 분포 48.5 6.8 21.3 8.9 3.5 7.9 3.1 0 10 20 30 40 50 60 콩 옥수수, 감자 과수 및 나무 채소류 사료작물 특용작물 기타 %
○ 임대한 농지에 벼를 재배할 것으로 가정한다면, 경기와 충북, 전북, 전 남, 경남은 벼 재배의향면적이 휴경의향면적보다 높게 나타남. 그중 경 기와 전남은 벼 재배와 임대면적이 각각 51.9%, 61.4%로 휴경 27.9%, 20.5%보다 월등히 높음. 반면 강원, 충남의 휴경의향면적은 각각 34%와 40.6%로 벼 재배 및 임대면적 30%와 34.5%보다 약간 높게 나타남. 경북 은 휴경의향면적 37.9%, 벼 재배 및 임대 면적 37.3%로 비슷함(표 2-11). ○ 충북과 전남의 타작물 재배의향면적은 25%로 기타지역보다 높게 나타 남. 충북의 경우 과수/나무와 특용작물을 재배하겠다는 면적이 54%로 나 타났고, 전남은 콩 46.1%, 과수/나무 32.9%로 나타났음(표 2-11, 표 2-12). ○ 농업진흥지역의 벼 재배의향면적 비율은 비진흥지역보다 높음. 비진흥 지역의 타작물재배 품목은 콩이 54.3%로 높게 나타남. 반면 농업진흥 지역의 타작물재배 품목은 과수/나무(46.7%), 채소류(24.4%) 순임(표 2-11, 표 2-12). ○ 평야지와 준평야지의 벼 재배 및 임대 의향 면적 비율이 휴경의향 면 적비율보다 높게 나타남. 반면 산간지의 휴경 의향면적과 벼 재배 및 임대의향 면적 비율은 유사한 반면, 타작물 재배면적 비율 17.6%로 평 야 및 준평야지보다 높음. 산간지의 타작물 재배품목은 콩(54.7%), 과수 /나무(23.2%) 순임(표 2-11, 표 2-12). ○ 경지정리된 농지의 벼 재배 복귀 의향이 47.8%(임대의향 포함)로 미경지 정리 농지 39.3%보다 높음. 경지정리가 되지 않은 농지의 14.9%는 타작 물 재배의향을 보였음. 콩(48.6%), 과수/나무(22.7%) 순임(표 2-11, 표 2-12). ○ 연령이 낮을수록 타작물 재배의향 비율이 높음. 40세 미만과 40대 경영 인의 경우 각각 40.2%, 18.3%로 주로 콩(58.1%, 46.9%), 과수/나무(34.9%, 44.9%)를 재배하겠다고 응답함. 반면 50대와 60대 농가들은 벼 재배의 향면적이 높고, 70세 이상의 휴경의향 비율과 벼 재배의향 비율이 비슷 함(표 2-11, 표 2-12).
표 2-11. 생산조정제 농지특성별 향후 계획 단위: % 휴경 벼재배 타작물 재배 임대 경영이 양참여 농지은 행위탁 매매 기타 계 도별 경기 27.9 43.6 7.7 8.3 - - 6.6 5.9 100.0 강원 34.0 23.0 17.4 7.0 - 11.7 1.7 5.3 100.0 충북 24.7 16.1 24.5 16.2 - 3.7 5.3 9.6 100.0 충남 40.6 31.1 3.2 3.4 5.0 - 3.0 13.8 100.0 전북 20.5 52.2 4.9 9.2 - 1.3 10.3 1.7 100.0 전남 22.1 21.9 25.7 4.7 9.9 1.9 - 13.7 100.0 경북 37.9 20.0 10.8 17.3 - - - 14.0 100.0 경남 30.3 21.5 17.7 13.6 1.7 - 2.1 13.1 100.0 진흥지역 여부 진흥지역 26.3 34.6 6.8 13.4 0.6 - 5.4 12.8 100.0 비진흥지역 30.5 29.4 15.0 8.1 2.7 2.7 3.9 7.8 100.0 지대별 평야지 22.9 44.7 3.4 7.5 4.6 7.0 1.7 8.2 100.0 준평야지 29.8 34.5 9.3 12.5 0.6 0.7 1.9 10.7 100.0 산간지 30.4 25.2 17.6 8.3 2.4 1.3 6.7 8.2 100.0 경지정리 여부 경지정리 25.6 32.9 5.2 14.9 3.1 8.6 3.1 6.7 100.0 미경지정리 30.0 30.8 14.1 8.5 1.9 0.6 4.5 9.7 100.0 연령별 40세 미만 32.7 16.8 40.2 - 10.3 - - - 100.0 40∼49 24.4 26.4 18.3 6.0 7.1 0.7 2.6 14.5 100.0 50∼59 20.0 40.7 8.6 8.7 1.2 1.4 5.3 14.1 100.0 60∼69 28.5 33.9 13.2 7.2 1.3 5.3 5.4 5.2 100.0 70세 이상 39.0 25.1 8.9 15.7 - - 3.9 7.4 100.0 계 29.3 31.1 12.6 9.6 2.1 1.9 4.3 9.2 100.0
표 2-12. 생산조정제 농지특성별 타작물 재배의향 단위: % 콩 옥수수 \감자 과수\ 나무 채소류 사료작물 특용작물 기타 계 도별 경기 82.1 17.9 - - - 100.0 강원 82.9 12.2 4.9 - - - - 100.0 충북 9.0 14.9 23.8 7.5 - 29.9 14.9 100.0 충남 100.0 - - - 100.0 전북 46.9 - - 31.1 22.0 - - 100.0 전남 46.1 - 32.9 6.1 7.2 7.6 - 100.0 경북 44.9 - 55.1 - - - - 100.0 경남 49.0 6.2 24.6 20.1 - - - 100.0 진흥지역 여부 진흥지역 15.2 8.1 46.7 24.4 - 5.6 - 100.0 비진흥지역 54.3 6.6 16.9 6.2 4.1 8.3 3.6 100.0 지대별 평야지 58.2 - - - 41.8 - - 100.0 준평야지 29.7 6.0 19.7 13.6 - 30.9 - 100.0 산간지 54.7 7.5 23.2 7.7 2.6 - 4.3 100.0 경지정리 여부 정리정리 45.6 - - 54.4 - - - 100.0 미경지정리 48.6 7.3 22.7 6.1 3.7 8.4 3.2 100.0 연령별 40세 미만 58.1 - 34.9 - - 7.0 - 100.0 40∼49 46.9 - 44.9 - 8.2 - - 100.0 50∼59 16.0 25.9 29.2 14.6 9.5 4.8 - 100.0 60∼69 63.7 4.0 2.3 18.4 - - 11.7 100.0 70세 이상 52.5 5.9 4.5 7.4 - 29.7 - 100.0 계 48.5 6.8 21.3 8.9 3.5 7.9 3.1 100.0
3. 생산조정제 시범사업 평가
3.1. 정량적 평가
○ 이 절에서는 생산조정제 시범사업의 순 생산감축효과를 두 가지 방법 으로 계측하기로 함. 첫 번째 방법은 생산조정제 실시에 대한 정보가 없었던 2002년까지의 자료를 이용한 한국농촌경제연구원 농업부문총량 모형인 KREI-ASMO 2002를 통하여 생산조정제가 없었을 경우의 200 3∼05년 재배면적을 전망함으로써, 실제 생산조정제가 시행된 동년의 실제 재배면적과 비교함. 둘째 방법은 생산조정제를 중단할 경우 생산 조정제에 참여했던 농가들의 쌀 생산에 복귀할 의향면적 조사결과를 이용하여 생산조정제가 없었을 경우의 가상적 재배면적과 실제 재배면 적을 비교함. ○ KREI-ASMO 2002를 이용한 전망 결과; - 재배면적 순감소분은 3년간 조정면적 74천ha의 49%인 37천ha에 불과 함. 이는 생산조정제에 참여한 농지가 대부분 한계지의 저위생산답으 로 생산조정제가 없었어도 휴경했을 농지가 많았다는 의미임(표 2-13). - 또한 생산조정 참여농지의 단수는 전국 평균단수 대비 4% 떨어지는 것으로 추정되어, 순효과는 47%에 불과함. ○ 앞에서 본 바와 같이 생산조정제 참여농가 조사 결과, 생산조정제 폐지 시 참여면적의 40.7%가 2006년에 벼농사로 복귀될 것으로 나타남. 이를 사업기간 중에 선형 적용할 경우, 1년차의 순효과는 85.2%, 2년차 70.4%, 3년차 55.5%로서 평균 70.4%임.2 단수 효과를 감안한 순효과는 67.6%임. 2) 생산조정제 유무를 비교정태적으로 보면, 생산조정 참여면적 중 만약 생산조정제가 없었을 경우 벼농사를 했을 면적의 비율은 2002년 100%, 2006년 40.7%이므로, 이 를 선형 보간하면 연간 14.8%p 줄어드는 것임.표 2-13. 벼 재배면적 예측 결과(KREI-ASMO 2002) 단위: 천ha 실 재배면적 (생산조정 유)(A) 예측면적¹ (생산조정 무)(B) 순생산조정효과 (B-A) 생산조정면적 2003 1,016.0 1,035.6 19.6 26.4 2004 1,001.2 1,011.1 9.9 24.6 2005 979.7 986.7 7.0 23.4 계 36.5 74.4 1) KREI-ASMO 2002 쌀 재배면적 추정식의 안정성 평가 결과, RMSPE=2.45%, MAPE=2.04%, Theil's U=0.012로서 예측치의 표준오차는 대략적으로 1.2∼2.5% 수준 임. 이는 2002년 이전 표본 내에서의 오차이므로, 2003∼2005 예측치의 오차 범위는 이보다 클 것임. ○ 즉 생산조정제 시범사업의 생산량 감축 순효과는 47∼68%로 추정됨. 따라서 한계지 위주 생산조정제의 실제 정책비용은 100만 석당 약 1,330∼1,915억원(900억원/0.68∼900억원/0.47)으로 추정됨. 이는 한계지 위주의 생산조정제보다 평야지 위주의 생산조정제가 더 효과적일 수도 있다는 것을 의미함.
3.2. 정성적 평가
<학계 및 전문가>
○ 2회에 걸친 전문가 간담회를 통하여 쌀 생산조정제에 대한 평가 및 향 후 재 실시여부에 대한 의견을 수렴한 결과는 <표 2-14>, <표 2-15>과 같으나, 부정적인 견해가 많음. ○ 기타 의견으로 생산조정제를 실시하게 될 경우, 지대별 보조금 단가를 차등적용, 진흥지역 중심으로 휴경, 동일 필지의 생산조정 제한 등을 제안함.표 2-14. 현행 생산조정제에 대한 전문가 평가 긍정적 부정적 생산조정 효과 ◦ 생산조정제 실시가 벼 재배면적 의 일부를 감소시킴. ◦ 매년 벼 재배면적의 자연 감 소 및 휴경은 발생되나 생산조 정 실시 전과 후의 휴경면적 차는 큼. ◦ 한계지 중심의 저생산 지대로 실제 생산 감축 효과는 크지 않 은 것으로 판단됨. ◦ 오히려 자연휴경 가능성이 있는 지대를 비용을 들여 조기 휴경시 키는 결과를 초래함. 표 2-15. 향후 생산조정제 지속 여부에 대한 전문가 평가 지속해야 함 중단해야 함 이 유 ◦ 쌀 소득보전직불제가 실시되었기 때문에 수입쌀이 유입되고 쌀 가 격이 하락하더라도 쌀 재배면적이 크게 감소하지 않을 것임. ◦ 벼의 수요, 공급이 비탄력적이므 로 생산 후 수급조절방법보다는 생산 전에 조절하는 것이 정책비 용이 저렴함. ◦ 시행 초에 한시적으로 실시하는 정책임을 고시했음. ◦ 현행 제도로는 생산 감축효과가 더 낮아질 것임. ◦ 타 정책과의 상충문제가 발생함 ◦ 수급조절을 위한 대안을 찾아야함 (예 수요 확대, 농지은행제, 전작, 고품질 쌀 생산 등). ◦ 생산조정제를 실시한 다른 나라에 서는 정책실패를 인정함.
<지자체 담당공무원>
○ 일부 지자체의 생산조정제 담당공무원들은 현행 생산조정제는 문제점 이 많으므로 폐지하는 것이 바람직하나 벼 재배면적 감축은 필요하므 로 현행 제도를 보완․개선하여 추진하여야 한다는 의견을 제시함. 생 산조정 대상지역 선정권한을 지자체에 부여하고, 마을별로 집단화하여 생산조정제를 운영하고 보조금의 일정 비율(10% 정도)을 마을 공동기 금으로 조성, 생산조정 참여 논에 대해 공동 관리방안을 제안함.○ 생산조정제 폐지를 주장하는 지자체는 생산조정제가 벼 생산량 감축에 기여하는 바는 작고, 오히려 주변 농지에 피해를 많이 주어 민원이 발 생하므로 폐지하고 벼 생산량 감축을 위한 다른 대안을 제시함. 즉 쌀 소득보전직불제에서 고정형직불금 60만원/㏊을 지급하기 때문에 쌀생 산조정제를 폐지하는 대신 쌀생산조정제 사업비를 쌀 고품질(품종, 유 기질비료, 저온저장창고 등) 생산 유도, 콩 재배확대 등에 투입하거나, 타작목 전환이 용이하도록 배수개선 등 기반조성을 하고, 생산조정하 려는 농가에 대해서는 경관보전직불제, 쌀소득보전직불제 등과 연계 추진함(경관보전직불금 (170만원/㏊) + 알파(보조금), 쌀소득보전직불제 고정형직불금(60만원/㏊) + 알파(보조금)). ○ 기타 의견으로서 생산조정제를 다시 시행할 경우 동일 필지의 연속 휴 경 금지, 진흥지역을 대상으로 함.
<농업인 및 농민단체>
○ 생산조정에 참여한 농가들은 보조금을 받고 휴경할 수 있다는 점에 대 하여 대체로 만족하나, 생산조정에 참여하지 않은 농가들은 사후관리 부실로 잡초가 발생하고, 병해충 서식으로 인접한 논의 피해가 발생하 여 반대하는 입장임. ○ 식량자급률 법제화를 요구하고 있는 전국농민회총연맹, 한국농업경영 인중앙연합회의 경우는 식량생산을 줄이는 농지 휴경에 대해서 원칙적 으로 반대하는 입장임. 타작물로의 전작과 소비 촉진 등을 선호함. ○ 쌀전업농중앙연합회와 농협의 경우는 쌀가격의 하락을 일차적으로 우 려하는 입장이므로, 생산조정제에 대한 적극적인 찬성은 아니나 반대 입장도 아님. 쌀 가격하락을 완화할 수 있는 타작물로의 전작과 소비 촉진 등을 선호함.4. 생산조정제의 타정책과 상충성 문제
4.1. 경영이양직불제와의 상충
○ 경영이양직불제는 1997년에 도입되었으며, 10년 이상 벼농사에 종사한 63세 이상 69세 이하의 농업인이 3년 이상 소유하고 있던 농업진흥지 역 안의 2ha 이내 논을 농업기반공사 또는 경작규모가 2ha 이상이고 55 세 이하인 농업인에게 매도하면 70세까지 매년 289만 6천원/ha을 지급 하고, 5년 이상 장기임대하는 경우에는 일시불로 297만 7천원/ha을 지 급함. 1997∼2005년 실적은 45,367ha이며, 임대형이 80% 이상을 차지함. ○ 생산조정제 지급액은 300만원/ha로서, 경영이양직불제의 경우보다 높 음. 또한 생산조정제의 경우는 연령 제한 없이 실시기간 매년 지급되 는 반면, 경영이양직불제의 경우는 63∼69세의 농업인이 소유농지를 쌀전업농에게 장기임대할 경우 일시불로 지급하는 그치며, 매도하여 완전은퇴할 경우 연령별로 2∼8년간만 지급됨. 또한 생산조정제의 경 우는 해당 농업인이 계속 농지를 소유, 이용하고 농지가격 상승을 기 대할 수 있어 농업인이 더 선호하는 구조임. ○ 따라서 쌀 생산과잉을 완화하기 위한 생산조정제는 고령농업인의 은퇴 를 지연시킴으로써, 고령농업인의 은퇴를 촉진하여 쌀전업농의 규모화 를 촉진하려는 경영이양직불제를 유명무실하게 만든 주요인이었음. 앞 에서 본 농가조가 결과에서도 나왔듯이, 생산조정제 참여농지의 11%가 경영이양직불제에서 이전한 것으로 나타남. ○ 농림부는 2004∼2010년에 6만 ha를 경영이양제의 목표면적으로 설정하 고 있음. 만약 쌀농업 구조조정이 쌀과잉 완화보다 상위의 정책목표라 고 할 경우 그 목표가 달성되기 위해서는 경영이양직불제의 수혜조건 이 대폭 높아지거나, 생산조정제의 수혜조건이 낮아져야 할 것임.4.2. 쌀소득보전직불제와의 상충
○ 쌀소득보전직불제는 논에 벼나 벼 이외 작물을 재배하거나 휴경 시에 도 고정직불금 60만원/ha이 지급되는 제도임. 이는 소득보전직불제가 쌀 생산을 유도하지 못하도록 생산중립성을 높이기 위한 것임. 그런데 생산조정제 단가가 그보다 월등히 높은 300만원/ha이므로 소득보전직 불제의 생산중립 정책목표를 훼손하는 측면이 있음.제
3
장
주요국의 생산조정제 개황 및 시사점
1. 일본
<일본 생산조정제 요약> ○ 1969년 시범사업, 1971년 이후 본격실시, 2003년 현재 102만 ha(전체 논 의 38%)로 지속 ○ 소비량 감소와 단수 증대로 생산조정면적 증가하여 정책중단이 안됨. 영농규모화 저해, 농지임차료 상승 등 부작용 ○ 필지별 휴경보다는 권역별 휴경에 인센티브 제공 ○ 생산조정면적: (71) 55만 ha -> (76) 22만 ha -> (02) 101만 ha ○ 예산: (71) 1725억엔 -> (76) 771억엔 -> (02) 1,846억엔 ○ 휴경, 전작 평균단가: (71) 32만엔/ha -> (82) 57만엔 -> (02) 18만엔 ○ 2003년까지는 면적관리방식, 2004년부터 수량관리방식으로 전환하였으 며, 2007년에 자율적 방식으로의 전환을 계획 중1.1. 경과
가. 생산조정 착수
○ 1969년 시험사업후 1971년부터 생산조정을 본격적으로 실시함. 실시면 적은 1971년 54.7만 ha(전체 논 면적의 20%)에서 2003년 102만 ha(38%) 로 확대됨. 표 3-1. 일본의 생산조정대책 실적 대책 연도 목표면적 (천ha) 실시율 (%) 대책 연도 목표면적 (천ha) 실시율 (%) 도작전환 대책 1971 547 98 논농업 확립대책 1987 770 102 1988 770 103 1972 520 108 1989 770 103 1973 498 112 1990 830 103 1974 325 98 1991 830 103 1975 244 111 1992 700 108 1976 215 91 논종합 이용대책 논영농 활성화대책 1993 676 106 1977 215 99 1994 600 102 1978 391 112 논이용 재편대책 1995 680 101 1979 391 121 신생산조정 추진대책 1996 787 100 1980 535 109 1997 787 102 1981 631 106 긴급생산조정 추진대책 1998 963 99.5 1982 631 107 1999 963 100 1983 600 106 논농업경영 확립대책 2000 963 101 1984 600 103 2001 968 100 1985 574 103 2002 978 100 1986 600 103 2003 1,020 100 자료： 일본 농림수산성 식량청나. 확대 배경
○ 쌀 소비가 감소하는 반면, 채소․과일․축산물 등에 대한 수요 증가로 다른 품목으로의 생산전환이 용이한 조건이었음(대체품목이 존재했음). ○ 또한 고도성장과정에서 농촌공업화와 농지전용 수요증가, 취업기회 확 대 등에 따른 생산포기가 증가하는 현상도 있었음. ○ 제도적으로는 농업자연금제도, 농촌공업화 등 소득정책이 병행됨으로 써 생산자의 증산요인이 비교적 약하였다는 점도 작용함.1.2. 생산조정 실시방법
가. 면적 결정
○ 쌀 수급균형과 가격안정을 위해 생산조정면적을 결정하였으며, 3년 단 위로 조정면적을 결정, 매년 작황에 따라 목표를 신축적으로 운영함. ○ 지난 30년간 5개년을 제외하고 조정목표를 100% 이상 달성함. 그러나 생산조정면적 관리방식으로 과잉문제가 반복 발생하여 2004년에 수량 관리방식으로 전환함.나. 실시방법
○ 농가의 자율적 참여(공동보상)를 전제로 ‘부락 단위’의 면적조정으로 목표를 달성함. ○ 농가 참여율은 95%로 높은 수준이나 대규모 농가와 영세농은 인센티 브가 적어 참여가 저조한 편임. ○ 생산조정 면적비율은 지대별, 농가별로 차이가 심함. 예를 들면, 평야부 주산지 참여율 저조(면적비율 25%)한 반면에, 조건불리지역의 참여율 은 높은 편임(45%). - 나라현(奈良縣) 전체는 35%，중산간지역인 아스카무라(明日香村)는 80%표 3-2. 일본의 생산조정보상금체계 단위: 엔/10a 금 액 73,000엔 43,000엔 13,000엔 13,000엔 9,666엔 3,333엔 경 영 확 립 보 상 논고도이용등 가산금 1만엔 기본보상 4만엔 기본보상 2만엔 공 동 보 상 지구전체달성 3천엔 공동보상 2만엔 공동보상 2만엔 지구전체달성 3천円 공동보상 1만엔 공동보상 1만엔 3천엔 6,666엔 3,333엔 작 물 명 맥류, 대두, 사료작물, 벼발효조사료 두류, 메밀, 사료용쌀, 유채, 골풀, 자운영, 녹비, 청예 채소, 엽연초, 곤약 영년생작물, 경관형성논 등 조정논 보전관리, 토지개량 시행 등 일반작물 특례작물 주： ⑴ ｢기본보상｣요건은 단지화이며, 기준면적은 4ha 이상(북해도12ha) ⑵ ｢논 고도이용｣의 요건은 연 2모작 ⑶ ｢조정논｣은 벼 생산력을 유지하기 위하여 일정기간 담수관리 및 제초 등을 행 하는 논 ⑷ ｢보전관리｣는 경작이 가능한 상태로 휴경하는 경우 ⑸ 보상금 지급기간은 영년생 작물 이외는 매년 지급, 영년생 작물의 경우 과수는 4년간, 과수 이외의 목본성 작물은 3년간, 전환 밭은 4년간 ⑹ 상기 금액 외에 긴급종합쌀대책에서 결정된 긴급확대분(47,000ha)에 대한 추가 보상. 벼 발효 조사료, 볏짚전용 쌀, 메밀, 사료용 쌀에 대해서는 2만 엔이 추 가. 예를 들면 벼 발효 조사료의 경우, 상기 73,000엔에 20,000엔이 추가된다면 최고 93,000엔
다. 생산조정 보상금
○ 품목별, 단지화 등 요건에 따라 차등 지급. 특히, 전환품목이 맥류․대 두․사료작물은 최고 10ａ당 73,000엔을 지급하는 등 특정품목으로 생 산전환을 유도함.라. 소요예산액
○ 생산조정 소요예산(2002년)은 1,846억엔이며, 지난 30년간 연간 800억엔 (1995년)에서 4,000억엔(1982년)으로 30년간 5조 7,000억엔이 투입됨.1.3. 생산조정의 한계와 문제점
가. 과잉문제 발생
○ 생산조정 실시된 이후 지난 30년간 3차례의 쌀 과잉문제가 발생함. - 1차 과잉: 1976∼1982(재고 264∼666만 톤) - 2차 과잉: 1987∼1988(209∼222만 톤) - 3차 과잉: 1996∼현재(255∼352만 톤)나. 과잉 요인
○ 과잉 요인은 ① 1인당 쌀 소비 감소에 의한 총소비량이 감소한 것, ② 생산조정면적 확대에도 불구하고 단수가 증가한 것, ③ WTO 체제에서 의 MMA 수입쌀이 증가한 것 등을 들 수 있음.다. 생산조정의 문제점
○ 전반적 의견 - 점점 생산조정목표면적이 늘어나고 있는 것에 불만 - 생산조정을 달성하였음에도 불구하고 미가가 하락 - 생산자는 종래부터 생산조정면적을 확대하면서 증수 경향○ 제도․사무 관계 - 긴급확대 및 긴급수급조정대책 등이 추가, 제도가 복잡 - 생산자의 이해를 구하기 어렵고, 사무 복잡 ○ 생산조정의 한계감 - 대규모농가 등은 미가하락에 큰 영향, 추가 생산조정 한계 - 자급적 농가 비율이 높은 곳에서는 협력 곤란 ○ 생산조정의 불공평감 - 생산조정에 비협력적인 자에 대한 패널티 강구 요망
1.4. 2003년 생산조정 실시 현황
○ 일본은 지난 30여년간 실시하던 면적관리방식의 쌀 생산조정을 2004년 부터는 수량관리라는 새로운 방식을 도입함. ○ 2003년 쌀 생산조정면적은 102만 ha로 사상 최고에 달함. 이중 경작면 적이 전년 대비 3만 ha(5%) 증가한 62만 1,000 ha로 전체의 약 6할을 차 지하고, 그외 경관형성 논이 9,000 ha, 조정논 4만 9,000 ha, 자기보전관 리 6만 4,000 ha, 실적산입이 26만 9,000 ha 등임. ○ ‘실적 산입’이란 종래 생산조정의 대상이었으나, 현재 비농업용으로 전 용되었거나, 유실․매몰, 과수 등 영년생 작물재배 등으로 현재 논의 형상이 아닌 농지를 말함. 실제로 생산조정의 대상인 농지는 총면적 (102만 ha)에서 실적 산입(27만 ha)을 공제한 75만 ha 정도임. ○ 생산조정대상 중에서, 쌀 이외의 작물식부의 내역을 보면, 맥류(110천 ha), 대두(109천 ha), 사료작물(117천 ha) 및 채소(130천 ha)의 4대 작물로 전체의 약 8할을 차지함.표 3-3. 일본의 2003년 생산조정 실시내용 단위: 천 ha 구 분 2003년 2002년 (천 ha) 증감 (2003-2002) 천 ha % 작물식부 경관형성논 조정논 논예탁 자기보전관리 토지개량통년시행 실적산입 합계 621 9 49 3 64 3 269 1,020 61 1 5 0 6 0 26 100 591 8 48 3 64 3 261 978 30 1 1 0 0 0 8 42
1.5. 새로운 생산조정방식 검토: 생산관리방식
가. 생산관리방식의 도입
○ 생산관리방식은 산지가 품목별로 수급상황 및 판매 전략을 바탕으로 한 생산, 품질, 출하수량 등의 조정을 실시하는 체제임.나. 생산관리방식의 장점
○ 생산자의 노력에 의한 지역간 경쟁체제가 형성됨. 생산비절감 기술 도 입, 특색있는 쌀의 생산 및 품질 향상 등 생산자의 노력이 쉽게 발휘되 는 장점이 있음. 예를 들면, 규모 경제가 작용하기 쉬운 생산체제가 도 입되거나, 저농약재배 및 유기재배를 통한 품질관리가 가능함. ○ 자주적․신속한 수급조정이 가능함. 생산수량이 계획을 초과하는 경우 생산자가 출하수량을 조정함으로써 식부 후 수요동향 변화, 품종별 풍 흉에 대응한 출하단계, 유통단계에서 효과적인 수급조정이 가능함.○ 논농업 구조개혁을 원활히 추진할 수 있음. 생산조정이 규모확대를 저 해하지 않도록 하는 동시에, 전업농에 대해 규모확대 지원 등을 통해 논농업 구조개혁이 촉진될 수 있음. 단지, 탈락하는 농가․산지는 다른 조치를 강구해야함.
다. 생산목표수량 및 식부목표면적 배분방식
○ 시정촌(쌀수급연락협의회), 현(쌀수급검토회의), 전국(쌀수급검토회의) 등 3단계에서 쌀 수급에 관한 정보를 파악하여, 매년 쌀 생산목표수량 을 결정함. ○ 이를 현별로, 시정촌별로 배분한 후, 최종적으로 생산자에게 생산목표 수량과 식부 목표면적을 배분하는 수순 그림 3-1. 일본의 생산목표면적 배분방식 국 가 ㆍ 전 중 도 도 부 현 ㆍ 현 중 시 정 촌 ㆍ 농 협 생 산 자 전 국 쌀 수 급 검 토 회 의 현 쌀 수 급 검 토 회 의 시 정 촌 쌀 수 급 연 락 협 의 회 정 보 제 공 정 보 제 공 조 언 조 언 조 언 생 산 목 표 수 량 생 산 목 표 수 량 생 산 목 표 수 량 및 식 부 목 표 면 적1.6. 쌀 생산조정의 특징
○ 일본의 쌀 생산조정은 단기적으로는 쌀의 수급조정과 농지자원의 장기적인 보전이라는 양면의 목적으로 실시되고 있음. ○ 쌀 수급조정에 대해서는 한계가 노출되는 문제를 안고 있지만, 쌀 생산 조정을 통하여 농지에 대한 물관리 유지나 경관형성 등 농지자원을 보 전하는 동시에, 국내 수요가 늘어나는 맥류, 대두, 채소, 사료작물의 증 산을 통한 자급률 향상 등 부수적인 수확도 있음. ○ 2007년부터 품목횡단적 직불제 도입, 쌀 정책개혁 등과 함께 자율적 방 식의 생산조정을 계획하고 있음.
2. 대만
3 <대만의 생산조정제 요약> ○ 1970년대말부터 과잉구조, 1984∼97년에 벼논에 대한 휴경과 전작을 지 속적으로 실시함. 1998∼2004년에는 벼 이외에 잡곡과 사탕수수 등에 대한 농지이용조정계획을 전기, 후기로 나누어 시행함. ○ 벼논 생산조정제 이전인 1983년 벼 재배면적은 64만 6천 ha(1, 2기작 합 한 면적)이었으나, 2004년에는 23만 7천 ha로 줄어듬. ○ 벼논 생산조정면적은 1984년 6만 5천 ha(이중 휴경 6천 ha, 전작 5만 9 천 ha)에서 2004년 28만 1천 ha(이중 휴경 24만 ha, 전작 4만 1천 ha)로 증대됨.○ 생산조정직불 단가: 특수휴경(오염지) 100만원/ha, 일반휴경(경운 조건) 126만원/ha, 윤작 96만원/ha
3) 이 자료는 2001년 대만 행정원 자료를 주로 원용함으로써, 내용중 2001~2004년의 수치는 계획치임.
