의견청취절차에 관하여 행정절차법은 “의견제출”, “청문”, “공청회” 등의 세 가지 절차가 규정되어 있다.
의견제출을 받고 제출된 의견을 반영하여 처분을 하는 행정절차는 처분 담당 부서 및 지방자치단체마다 다양한 편차를 보여주고 있었다. 특히 시행 령 또는 시행규칙에 규정된 불이익처분기준을 해석하지 못하고 기계적으로 적용하는 경향 때문에 의견청취절차가 형식에 그치고 마는 경우가 많았다.
청문의 경우도 역시 편차가 많았다.
몇몇 지방자치단체 및 지방환경청 등 처분담당 행정청의 경우 청문과 단 순한 의견제출절차를 혼동하고 있었다. 과태료부과와 같은 비교적 사소한 불이익처분에 대하여도 청문을 실시한다고 당사자에게 통지하고, 실제적으 로는 처분담당 공무원이 당사자 등에게 의견진술을 받는 방식으로 청문제 도를 시행하는 경우도 종종 발견할 수 있었다.
(2) 청문장 설치현황
별도의 청문장을 설치하여 운영하는 것은 청문제도의 정착을 위하여 매 우 중요한 요소에 해당한다. 청문을 실시하면서 별도의 청문장이 없이 특 히 처분부서의 서무실을 사용하는 경우 청문의 공정성이 저해될 것이 명백 하기 때문이다.
청문장 설치의 중요성에도 불구하고 그 이행 상황은 매우 미흡한 것으로 평가되었다. 점검결과 ①독립적인 상설청문장을 설치․운영하고 있는 기 관, ②상설청문장이 설치되어 있지 아니하지만 예비군 중대본부 사무실과 같은 빈사무실 등을 임시방편으로 이용하고 있는 기관, ③처분부서의 사무 실을 사용하는 기관 등이 골고루 나타났기 때문이다. 특히 처분부서의 사 무실에서 청문을 실시하고 있는 경우는 청문의 공정성을 현저히 저해하는 사유에 해당하여 그 시정이 요구되었다.
(3) 청문주재자의 선정현황
청문주재자 선정의 공정성을 확보하는 것은 청문의 공정성 확보와 직결 된다.
확인결과 청문주재자 선정은 다음과 같은 세 가지 유형이 섞여서 사용되 고 있는 것으로 조사되었다.
첫째, 처분 부서의 공무원이 청문주재자가 되는 경우이다. 이는 처분의 공정성을 확보할 수 없는 최악의 경우에 해당된다. 이 경우에 해당하는 것 으로 조사되는 기관도 상당수에 이르렀다. 이들 기관에 대하여는 시정이 요구되었다. 조사 결과 행정절차법의 개정을 통하여 처분 부서의 공무원이 청문의 주재자가 됨을 금지하여야 한다는 의견이 제시되었고, 이 의견은 폭 넓은 공감대를 형성하였다.
둘째, 제3의부서 직원을 청문주재자로 지정하는 경우이다. 이는 행정청 의 소속 직원 중에서 청문주재자를 선정하되, 법무담당관실의 직원, 기획 감사실의 직원 등의 가운데서 청문주재자를 정하는 경우와 같이 그 공정성 을 확보하기 위하여 노력하는 경우에 해당한다.
셋째, 행정청의 내부 직원 및 외부 전문가 중에서 청문의 공정성의 확보 할 수 있는 인력의 풀을 구성하고 이들 중에서 가장 적합한 자를 정하여 청 문주재자를 선정하는 경우이다. 이 경우는 가장 모범적인 사례에 해당한다.
조사대상 기관 중 서울지방식품의약품안전청, 경상남도 및 창원시 등이 인력풀에 관한 내부 규칙을 제정하고, 일부분 실시하거나 그 실시를 준비 중이었다.
예컨대 서울식품의약품안전청의 경우 “청문주재관 운영지침”을 근거 규정 으로 제정하고, 전직 공무원 1인을 포함한 외부 전문가 5인으로 청문 주재 자 인력 풀을 구성하되, 이들 인력 풀의 구성원은 관련단체에게 추천을 의 뢰하고, 그 추천을 받은 자중에서 위촉하는 방식으로 실시하고 있었다.
경상남도의 경우 근거규정으로 “경상남도청문주재자선정및운영에관한규 정”을 제정하고, 인력풀을 구성하고 있다. 구성방법은 청문대상 업무를 14 개 분야 45개 업무로 구분하고 85명의 인력풀을 구성하되 이들 중 공무원 을 70명(본청 65, 교육원 1, 기타 4) 민간인을 15명(변호사 1, 언론인 1, 협회의 전문가 13)으로 할당하고 있었다.
이와 같은 인력풀의 구성이 가장 모범적인 사례이기는 하지만, 외부전문 가를 청문주재자로 선정할 경우 및 그에 대한 일당 및 여비의 지급 등에 관하여 행정절차법 및 행정절차법의 시행령이 명문의 규정을 두지 아니함 이 문제점으로 지적되었다. 그 이유는 지방자치단체 및 중앙행정기관의 지 방행정청의 경우 외부 전문가를 청문주재자로 선정하고 그에 대한 여비와 일당을 지급하고자 할 경우 별도의 예산을 책정하여야 하나, 그 책정 근거 가 미비되어있기 때문이다. 따라서 행정절차법에 이에 관한 규정을 도입하 고, 지방자치단체가 그 개별적인 내용을 조례로 정하도록 함으로써 인력풀 제도를 확산하여 청문주재자 선정의 공정성을 확보해 나가도록 하여야 함 이 요구되었다.
(4) 의견청취 결과의 반영현황
의견청취결과의 반영현황은 기관마다 매우 편차가 많은 것으로 조사되 었다.
예컨대 제1차 조사대상이었던 10개 기관의 의견청취가 이루어진 416건 처분중 40%인 166건이 의견이 반영된 것으로 보고되었다. 이들의 사례조 사 결과 제출된 의견이 처분의 이유가 된 사실을 시인하고 단순히 선처를 요청한 사례들도 포함되어 있고, 영업정지와 과징금을 선택적으로 부과할 수 있는 경우들도 포함되어 있어 의견청취 결과반영으로 보기 어려운 경우 도 있어 그 객관적인 성과를 판단하기에는 많은 어려움이 있었다.
의견청취 결과반영의 주요사례를 제시하면 다음과 같다.
- 기술인력 미확보 등 등록기준이 미달된 경우 의견청취 후 일정기간 처 분을 유예해 준 경우
- 국세체납의 이유로 한 등록말소 처분을 의견청취후 일정기간 유예기간 을 주고 처분을 보류한 경우
- 법령상 규정된 기술인력의 교육불참에 따른 경고 및 과태료 처분과 관 련 의견청취결과 fax에 의한 문서통보가 당사자에게 종업원 파업이 있어 접수되지 아니한 이유로 처분을 하지 아니한 사례
의견청취결과의 반영과 관련하여 불이익처분을 하고자 하는 경우 청문․
의견제출 등 의견청취 결과를 반영할 수 있도록 한 행정절차법 관련규정에 도 불구하고 각 개별법령(주로 시행규칙)에 규정된 처분기준 때문에 의견 청취 결과반영을 기피하는 사례가 많다는 점이 제시되었다.
이와 같은 점으로 인하여 개별 볍령상의 입법상 조치(처분감경 조항 신 설) 및 처분기준의 해석에 변화가 필요함이 지적되었다.
3. 행정상 입법예고절차의 운용현황
가. 조사의 경과｢행정상입법예고｣제도는 “국민의 일상생활과 직접 관련되는 법령안의 내 용을 입법에 앞서 국민에게 예고함으로써 국민의 입법참여기회를 확대하여 입법의 민주화를 기하고, 법령의 실효성을 높여 국가정책수행의 효율화를 도모함을 목적으로 하는 제도”이다.
행정상 입법예고의 대상이 되는 법령은 국민의 권리․의무 또는 일상생 활과 밀접한 관련이 있는 법령등이다.
행정상 입법예고제도에 대한 조사는 두 가지로 나뉘어 실시하였다.
첫째, 정부입법에 대한 행정상 입법예고제도의 조사를 실시하였다. 정부 입법에 대한 행정상 입법예고제도의 주무부서는 법제처이다. 법제처가 1998년 행정절차법에 따라 행정상 입법예고제도를 실시한 이후, 2000년 말까지의 행정상 입법예고결과를 도표로 축약하는 방식을 채택하였다.
둘째, 지방자치단체의 자치입법에 대한 행정상 입법예고제도의 조사를 실시하였다. 자치입법에 대한 행정상 입법예고제도의 주무부서는 행정자치 부이다. 행정자치부가 행하였던 실사의 범위에 조례의 입법예고현황을 포 함시켰다.
나. 국가입법의 입법예고현황과 그 평가
(1) 입법예고비율
국가입법의 범주에는 법률, 대통령령, 총리령 및 부령이 포함된다3). 행정절차법이 대상으로 하는 법률의 범위에는 “행정부가 입안하여 국회 에 제출되는 법률”만이 포함된다. 중앙행정기관이 관장하는 법령의 입법예고 는 다음 도표에서 보는 바와 같이 78% 내지 80%가 입법예고되고 있다.
즉 1998년에는 공포법령 1393건 중 1086건이 입법예고되고, 307건의 예고가 생략되어 78%의 예고율을 나타내었고, 1999년에는 공포법령 1346건중 1058건이 입법예고되고 288건의 예고가 생략되어 79%의 예고 율을 보였고, 2002년에는 공포법령 1001건 중 801건이 입법예고되고 200건의 예고가 생략되어 80%의 입법예고율을 보였다.4)
이와 같은 입법예고율은 행정절차법 제41조가 정한 요건을 준수하여 충 실히 이행한 결과라 평가된다.
3) “국가입법”이라는 용어는 지방자치단체가 행하는 “자치입법”과의 구분을 위하여 사용한 것이다. “국가입법”의 범위에는 정부입법과 국회입법, 법원 및 헌법재판소 등 헌법기관의 규칙 제정 등 중앙행정기관, 입법기관, 사법기관의 국가차원의 입법을 모두 망라한다.
4) 1983년부터 1997년까지의 입법예고 통계와 그 분석 및 평가에 관하여는, 조정찬, 입 법예고제 운영현황, 문제점 및 개선방안, 국민의 입법참여와 입법예고제, 한국법제연구 원 학술회의 자료집, 1992, 76쪽 이하; 최정일, 행정입법절차의 정착방향, 법제연구 제13호, 1997, 64쪽 이하; 오준근, 행정절차법, 213쪽 이하 등 참조.