가. 독일 연방행정절차법의 연혁과 그 구성
(1) 독일연방행정절차법의 연혁
독일연방행정절차법은 1976년 5월 25일에 제정되었다30). 독일의 연방 행정절차법은 1976년 이전까지 개별법령에 흩어져 규정되어 있었던 행정 절차를 통일적으로 규정함으로써 행정절차에 관한 투명성과 효율성을 확립 하고자 하는 데 법 제정의 1차적 목표가 있었다. 그러나 다른 한편으로는 연방의 행정절차법이 행정청이 행정과정을 함에 있어 준수하여야 할 절차 를 통일적인 법률에 규정함으로써 행정청이 행정작용에 대한 절차에 있어 서의 적법성과 정당성을 확보하도록 하여, 행정과정에 있어서의 국민의 권 익을 보다 보호하도록 하는 데 기여하였다.
독일의 연방행정절차법은 헌법의 구체화법으로써 법치국가성의 확보 특 히 행정의 법률적합성의 확보, 법적 안정성과 신뢰보호원칙의 구현, 국민 의 법앞의 평등의 원칙의 행정과정에서의 실현, 민주국가원칙의 행정과정 에 있어서의 구체화, 국민의 기본적 인권의 효율적 보호요청의 행정과정에 서의 실현 등에 다각적으로 기여하였다고 평가되고 있다31).
이와 같은 연방행정절차법의 이념이 보존되도록 하기 위하여 독일의 연
30) “김철용, 독일의 행정절차법; 한국행정과학연구소, 행정절차법 연구”, 161쪽 이하는 독일행정절차법의 제정연혁을 19세기 말의 행정법의 법전화의 시도에서부터 추적하고 있다. 현행 행정절차법은 1963년의 모범초안(Musterentwurf)에서 기원하며, 1970년에 1차로 의회에 제출되었으나, 연방의회의 해산으로 무산되었고. 1973년 다 시 의회에 제출되어 2년여의 심의를 거쳐 1976년 의결․공포되었다.
31) 독일연방행정절차법의 의의 및 그 헌법적 근거 등에 관하여는 Kopp, VwVfG, Vorbem. §1, Rdn. 3 ff. 참조.
방행정절차법은 1976년 2월 7일 입양법(Adoptionsgesetz) 제7조제4호 에 따라(BGBl. I. S. 1749) 제20조 제척규정에서 제척되어야 할 인물의 범위가 약간 달라진 것 외에는, 1990년 독일의 통일이 이루어지기까지 전 혀 개정되지 아니하였다.
독일연방행정절차법은 연방의 각종 행정작용에 대한 표준적 절차를 규정 한 법률이다. 독일은 연방국가이며, 주의 행정에 관하여는 원칙적으로 주 의 법률이 적용된다32). 따라서 각 주의 행정을 위한 행정절차에 관하여는 주의 행정절차법이 적용된다. 연방행정절차법이 제정된 후 각 주에서는 빠 짐없이 주행정절차법을 제정하였다33)
독일의 통일에 따라 구동독에 속해 있다가 새로운 독일의 연방주로 편입 되게된 5개 주에서는 행정절차법을 제정할 때까지 주의 행정을 위한 행정 절차에 연방행정절차법이 적용되도록 독일통일조약에 명시되었다. 독일통 일조약은 새로운 주가 행정절차법을 신속히 제정하도록 강제하기 위하여 연방행정절차법이 1992년 12월 31일 까지만 적용되도록 규정하였다. 이에 따라 새로운 5개주는 1992년 중으로 모두 행정절차법을 제정하였다34).
1976년부터 1990년까지 24년동안 연방행정절차법이 시행되는 동안, 연
32) 독일기본법 제70조는 “기본법이 연방에 대하여 입법권을 부여한 경우를 제외하고는 주가 입법권을 가진다”고 규정하여, 주의 행정에 관하여는 원칙적으로 각 주가 입법권 을 가짐을 명백히 하였다. 각 주에서 주 행정의 집행을 위하여 필요한 행정절차에 관 하여는 연방행정절차법이 적용되는 것이 아니라 각 주의 행정절차법이 적용된다.
Jarass/Pieroth, GG, 3. Aufl., Art. 70, Rdn. 1 ff; Maunz-Dürig, GG, Art. 70, Rdn. 1 ff.
33) 바덴뷔르템베르크주(Baden-Württemberg)는 1977년 6월 21일에, 바이에른주 (Bayern)는 1976년 12월 23일에, 베를린주 (Berlin)는 1976년 12월 8일에, 브레 멘주(Bremen)는 1976년 11월 15일에, 함부르크주 (Hamburg)는 1977년 11월 9 일에, 헤센주(Hessen)는 1976년 12월 1일에, 니더작센주(Nieder-Sachsen)는 1976년 12월 3일에, 노르트라인베스트팔렌주(Nordrhein-Westfalen)는 1976년 12월 21일에, 라인란트팔츠주(Rheinland-Pfalz)는 1976년 12월 23일에, 자아르 란트주(Saarland)는 1976년 12월 15일에 각각 행정절차법을 제정, 공포하였다.
Satorius, VwVfG 100, 각주(1) 참조.
34) 브란덴부르크주(Brandenburg)는 1993년 2월 26일에, 멕켈른부르크-포아폼머른주 (Mecklenburg-Vorpommerm)는 1993년 4월 12일에, 작센주(Sachsen)는 1993년 1월 21일에, 작센-안할트주(Sachsen-Anhalt)는 1993년 8월 18일에, 튀링겐주는 (Türingen) 1991년 8월 7일에 각각 행정절차법을 제정, 공포하였다.
방행정절차법이 행정의 예견가능성 및 투명성을 확보하는 데 기여한 것은 분 명하나, 다른 한편으로는 연방행정절차법은 행정청이 행정을 수행함에 있 어 행정의 신속성을 저해하고, 더 나아가 행정의 효율성을 저해하는 측면이 있다는 점에서 특히 계획확정절차를 중심으로 그 수정이 요구되어왔다35).
1990년 10월 3일 독일의 통일이 이루어지면서 독일의 정치, 경제, 사 회, 문화의 모든 분야는 급격한 변혁을 겪게 되었다. 이 변혁의 과정에서 행정의 신속한 대응이 요청되었다. 구동독의 국영기업들은 신속히 민영화 되어야 했으며, 부족한 도로, 공항, 항만, 철도등 기반시설은 보다 신속히 설치되어야 했다. 이를 위하여 건설법전 등 실체법 분야에 많은 손질이 가 해졌다. 더 나아가 도로의 건설, 각종 산업시설의 설치 등을 위하여는 신 속한 허가 절차가 요구되었다36).
독일의 통일로 인하여 급격히 변화한 정치적, 사회적 및 경제적 여건은 실체적 분야의 행정법뿐만 아니라 연방행정절차법에도 상당한 영향을 미칠 수밖에 없었다. 독일의 통일 이전부터 가져온 경제적 위치를 공고히 하고, 허가절차를 촉진하며, 규제를 완화하고, 국가임무를 민영화하며, 행정법을 간소화하고 통일화 하기위하여는 연방행정절차법의 변혁이 필수적으로 요청 되었다.
1990년 이전의 연방행정절차법관계의 기초를 뒤흔들었던 첫 번째 조치 는 연방건설법전 제214조 제3항의 개정이었다. 이에 따르면 형량과정의 흠은 그 흠이 형량의 결과에 중대한 영향을 미치는 경우에 한하여만 의미 가 있다는 것이었다. 이는 1990년 5월 17일의 연방건설법전조치법 제9조 에 의하여 독일통일후 새롭게 편입된 5개주에 보충적으로 반영되었다37). 이는 계획 결정의 흠의 법적 중대성에 관한 상당한 변경을 의미했고, 계획 법 분야의 행정소송법상의 판결에도 상당한 수정을 가져오는 것이었다.
종래의 구조를 뒤흔든 두 번째의 변경은 1991년 12월 16일에 제정된, 35) 독일 행정절차법의 의의와 기능에 관하여는, 오준근, 공정행정구현을 위한 행정절차
법의 제정방안, 한국법제연구원 현안분석, 1995 참조.
36) 독일의 통일에 따른 법제정비에 관하여는 법제처, 독일통일관계법 연구 I, II, (1991, 1992); 법무부, 독일 법률․사법통합개관, 1992; 통일독일․동구제국 몰수재 산처리개관, 1994 등에 소개되어 있다.
37) Baugesetzbuchmaßnahmengesetz vom 17.5.1990, BGBl. I. 926.
독일의 통일로 새로 편입된 주들에 있어서 도로, 철도, 수로 등의 건설과 그 촉진을 위한 교통로계획촉진법이다38).
이러한 경향은 1993년 6월 26일의 ｢계획간소화법｣에 의하여 보충되고 확대되었다. 이 법률은 종래의 계획확정절차와 이 절차가 적용되는 전문계 획법률들에 대하여 적용되어 계획확정절차의 내용에 대한 수정을 가져오도 록 제정된 것이었다39).
1993년의 ｢계획간소화법｣에 이르기까지 행정절차적 규정은 각 개별법령 에서 많은 변혁을 겪었다40). 그러나 이와 같은 변혁은 연방행정절차법 그 자체의 변혁에까지 이르지는 못하였다.
독일의 통일 이후 연방행정절차법의 일부조문의 개정이 전혀 없었던 것은 아니다. 1990년 9월 12일 후견법(Betreuungsgesetz) 제7조에 따라(BGBl. I. S. 2002) 행위능력에 관한 제12조와 법정대리인에 관 한 제16조가 일부 개정되었으며, 1994년 9월 14일 우편구조혁신법 (Postneuordnungsgesetz) 제12조 제5항에 따라(BGBl. I. S. 2325) 적용범위의 예외로서 독일연방의 우편관청의 작용을 포함시켰던 제2조 제 3항 제4호가 삭제되었다.
1996년 5월 2일 행정절차관련규정의개정법률(Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften), (BGBl. I. S. 656) 제1조는 연방행정절차법에 보다 많은 변혁을 가했다. 이 법률은 행정행위의 취소와 철회에 관한 행정절차법의 내용에 상당한 변혁을 가하고 있다41).
38) Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz vom 16.12.1991, BGBl. I. 2174.
39) Planungsvereinfachungsgesetz vom 26.9.1993 BGBl. I. 2123 이들 법률들 에 의하여 수정된 내용은 아래와 같이 요약될 수 있다. 1. 시민과 행정청 모두에 대한 이의신청 및 소제기 기간의 단축 및 사전절차와 소송절차에 있어 상대적으로 강력한 제 척효과 ; 2. 특정한 사소한 계획에 대하여 많은 시간을 요하는 계획확정절차 대신에 계 획허가절차라는 간소한 절차의 도입 ; 3. 형량의 하자로 인한 계획결정의 취소가능성의 제한 ; 4. 통일 후 새로 편입된 주에 있어서의 소송절차의 단축 및 집중.
40) 각 행정절차에 관한 개별법령속에서 이루어진 행정절차간소화법제의 내용과 문제점에 관하여는 김성수, 행정절차간소화법제의 내용과 문제점 - 폐기물처리시설설치를 위한 절 차촉진의 입법적 과제 -, 공법연구, 제25집 제4호, 1997, 327쪽 이하에 소개되어 있 다. 이 논문은 투자간소화및택지조성법, 계획간소화법의 내용을 상세히 소개하고 있다.
41) 이 규정의 내용에 관하여는, 오준근, 독일연방행정절차법의 변혁, 한국법제연구원, 1997 참조.
연방행정절차법에 보다 근본적인 변혁을 가져온 입법은 1996년에야 이 루어졌다. 특히 1996년 9월 12일에 제정된 “허가절차촉진법”42)은 1996년 10월 9일에 제정된 “환경보호법적허가절차의촉진과단순화를위한법률”43)과 1996년 11월 1일에 제정된 “행정소송법과다른법률의개정을위한제6차법 률”44)과 더불어 연방행정절차법과 개별법령에 따른 행정절차에 근본적인 변혁을 가하였다.
허가절차촉진법은 교통로계획촉진법 및 계획간소화법에 의하여 시작된
허가절차촉진법은 교통로계획촉진법 및 계획간소화법에 의하여 시작된