2. 외교정책
수단으로서의 제재 3. 미국의 대북제재
현황 4. 행정명령
13687호와 북한제재 이행법안 발의의 함의 5. 정책적 고려사항
문제 제기 1
지난 2014년 11월 24일 발생한 미국 소니 픽처스 해킹 사건을 이후로 미국은 여러 대북제재 조치를 추가로 단행하였음.
- 미국의 대북제재는 한국전쟁을 전후로 이미 시작되었고, 현재 비확산, 지역 안보위협, 테러리즘, 마약밀매, 비민주적 거버넌 스, 자금세탁 및 위폐발행과 같은 국제시장에서의 불법행위 등 다양한 명분을 기반으로 함.
- 이번 소니 픽처스 해킹 사건으로 인해 ‘사이버 안보’라는 대북 제재 명분이 추가되었음. 실제로 미 의회 의원들은 그동안 북 한의 핵과 미사일 위협만을 우려해왔으나, 이번 사이버 공격 으로 인해 북한의 위협은 더 이상 ‘물리적인 탄도미사일 거리 로만은 측정될 수 없음이 밝혀졌다’고 주장하게 되었음.
- 이번 소니 픽처스 해킹 사건을 계기로 등장한 미국의 추가적 인 대북제재 조치는 행정명령 13687호(2015. 1. 2.)이며, 의 회에서는 <2015 북한제재 이행법안(North Korea Sanctions Enforcement Act of 2015, H.R. 757)>이 재발의 되었고 (2015. 2. 5.), <2015 북한제재 및 외교적 비승인 법안(North Korea Sanctions and Diplomatic Nonrecognition Act of 2015, H.R.204)도 발의됨(2015. 1. 8.).
우선 행정부 차원에서 2015년 1월 2일 오바마 대통령은 행정명령 13687호(E.O. 13687: Imposing Additional Sanctions with Respect to North Korea)를 통해 대북제재 추가조치를 발표함.
*2015. 2. 27. 발표
**객원교수
- 본 행정명령은 사이버 공격으로도 제재를 할 수 있다는 것을 보여준 가장 첫 번째 사례라는 의미를 가짐. 또한, 이번 사이 버 공격 사건을 ‘사이버 반달리즘’이라고 표현함으로써 단순 해킹사건이 아닌 ‘표현의 자유를 억압할 목적으로 예술가들과 개인을 억압한’ 인권침해 사건으로도 정의하고 있음.
- 이번 행정명령으로 인해 재무부는 국무부와의 협의하에 북한 정부 혹은 노동당 관료 및 기관 등을 직접 겨냥해 제재할 수 있는 권한을 갖게 되었음. 즉 ‘신분기반(status-based)’ 제재 조치라는 점에 있어 이전보다 훨씬 포괄적인 제재로 평가되 며, 누가 제재대상으로 지정될 것인가에 대한 결정이 본 제재 의 실효성을 결정할 것임.
- 비록 본 행정명령의 발동 계기는 소니 픽처스 해킹사건이었으 나, 명시된 제재의 목표는 더욱 포괄적임. 즉 ‘북한이 불법적 인 행위를 저지르는 비용을 높이고, 핵과 미사일 개발에 쓰이 는 재원을 줄이며 북한의 외교적 운신의 폭을 좁히고자 함’이 라 밝혔음.
한편 미 하원에서는 <2015 북한제재 이행법안(North Korea Sanctions Enforcement Act of 2015, H.R. 757)>과 <2015 북한제재 및 외교적 비승인 법안(North Korea Sanctions and Diplomatic Nonrecognition Act of 2015, H.R.204)>등이 발의됨.
- <2015 북한제재 이행법안>은 과거 대이란 세컨더리 보이콧 (secondary boycott)의 수준에는 못 미치지만 대량살상무기 확산, 무기, 사치품 거래 등과 관련해 북한과 거래하는 미국 기업 및 개인뿐만이 아니라 제3국 기업과 개인을 제재하는 내용을 담고 있으며 재무부가 북한을 돈세탁우려국가(a jurisdiction of primary money laundering concern)로 지정할지 결정 해야 한다는 내용도 언급되어 있음.
- <2015 북한제재 및 외교적 비승인 법안>은 북한을 테러지원 국으로 재지정하자는 내용을 담고 있음.
- 또한, 북한만을 대상으로 한 결의안은 아니나, <종교적 소수 집단의 인권과 자유 보호를 위한 결의안(Calling for the protection of religious minority rights and freedoms 본 행정명령의 목표는
‘북한이 불법적인 행위를 저지르는 비용을 높이고, 핵과 미사일 개발에 쓰이는 재원을 줄이며 북한의
외교적 운신의 폭을 좁히고자 함’이라 밝혔음…
worldwide, H. Res. 105)>으로, 종교의 자유가 억압받고 있 는 이란, 중국, 수단과 함께 북한의 사례가 언급되어 있음.
미 하원 외교위원회는 지난 1월 21일 운영위원회(organizational meeting)를 통해 114대 회기 동안의 우선순위 의제를 정하였는 데, 이란 핵문제, 러시아의 침공, IS 확장 등과 더불어 인권침해 및 사이버 공격을 명분으로 한 북한제재를 주요 현안으로 다룰 것을 밝힘.
- 상원에서도 로버트 메넨데즈 의원(Robert Menendez, 민주-뉴저지)과 밥 코커 의원(Bob Corker, 공화-테네시)에 의해 유 사한 대북제재법안이 조만간 발의될 것으로 알려져 미 의회차 원에서 발의된 대북제재법안은 계속 늘어나고, 제재 강도 역 시 높아질 것으로 보임.
- 의회 상하원을 모두 공화당이 장악하고 있어 대북제재 관련 법안은 쉽게 처리될 전망임.
요컨대 향후 미국의 대북제재는 그 빈도나 강도가 심화될 것으 로 보이며 궁극적으로 오바마 2기 행정부의 ‘engagement and pressure’의 대북 투트랙 접근방식의 균형이 깨질 가능성이 높 지만 제재 효과에 대해선 논란의 여지가 있음.
- 미국의 경우 전 세계 금융거래의 70% 이상이 달러로 결제되 고 미국 재무부가 통제하는 은행들을 통해 이루어진다는 전략 적 우위를 점하고 있기 때문에, 북한에 대한 금융제재는 상대 적으로 저비용의 외교정책 수단임.
- 또한, 지속적으로 제재가 유지될 시, 제재대상국에 대응하는 국제사회의 연합(coalition)을 지속시키는 기제가 되기도 하 며, 향후 제재의 유효성이 소진되었다고 판단될 시 보다 강압 적인 정책수단으로 정책전환(policy substitutability)을 정 당화시킬 수도 있음. 예컨대 1990년 걸프전 직전 미국은 이 라크 제재를 기반으로 군사력 사용을 위해 동맹국들을 결집 시켰음.
- 그러나 미국의 대북제재는 이미 한국전쟁 이후로 반세기 넘게 지속되어왔고 이와 더불어 유엔 차원의 다자적 제재가 있었음 에도 북한의 핵무기 및 미사일 개발, 마약 거래, 위폐발행 및
향후 미국의 대북제재는 그 빈도나 강도가 심화될 것으로 보이며 궁극적으로 오바마 2기 행정부의
‘engagement and pressure’의 대북 투트랙 접근방식의 균형이 깨질 가능성이 높지만…
돈세탁 등 불법적 대외활동이 중단되지 않았다는 점으로 인해 그 실효성에 대한 의문이 제기되는 상황임. 더욱이 김정은 집 권 이후 개선되는 듯한 북한경제 상황 및 사치품 증가, 시장 활성화, 평양 내 위락시설 증가로 인해 제재의 효과에 대한 논 란이 나타남.
본 보고서는 이러한 현황을 고려해 미국의 대북제재 현황을 분 석하고 다음의 문제들에 대해 논함.
- 강압 외교 정책수단으로서의 제재를 어떻게 이해할 것인가?
- 미국 대북제재정책의 특수성은 무엇이며, 향후 제재정책의 방 향을 어떻게 전망할 수 있는가?