연 구 자：박성재, 황의식, 박준기 연구기간：2002. 4 - 2002. 10
1. 연구의 필요성과 목적
농업구조개선사업을 추진하면서 부적격 대상자의 선정과 농가의 과잉 투자로 인하여 지원농가의 부실화가 발생하였다는 반성에서 농업정책금 융의 효율성을 제고하고자 농업종합자금제가 도입되었다. 자원배분의 효율성을 제고하고자 하는 목적을 가지고 있으면서도 신용제한 현상이 심화되는 것은 아닌가 하는 우려도 많았다. 이런 농업종합자금제를 원 예특작과 축산 부문에 도입한지도 올해 4년째가 되었다. 이제는 그동안 의 추진성과를 점검하고 앞으로의 추진전략을 재수립할 필요가 있다.
농업종합자금제는 정책금융 운용에 일대 혁신을 가져왔다. 담보 위주 의 대출관행에서 벗어나 사업 타당성과 사업의 적격 여부를 엄격히 심 사하고, 자금 수요자의 사업계획에 따라 자금을 충분히, 적기에 공급함 으로써 사업성공 가능성을 높이는 것을 중시한다. 자원배분의 형평성을 중시하고 세부적인 규칙과 기준에 맞출 것을 요구하던 기존 정책금융의 경직성을 과감히 탈피하여 자원배분의 효율성에 초점을 맞추고 있다.
정책목적에 대한 인식의 전환을 가져왔다.
정부는 그동안 원예․특작과 축산 부문의 자금을 통합한 데 이어 금 년부터는 농기업경영자금 및 전업축산경영자금을 농업종합자금에 흡수 하여, 자금공급규모를 2001년의 1,855억원에서 2002년에는 7,230억원으 로 대폭 확대하였다. 농업종합자금제가 농업정책금융의 핵심역할로 대 두하면서 농협에서도 품목별 전문가를 양성하고, 대출심사모형을 개발
하는 등 많은 노력과 투자를 확대해 왔다. 자금을 이용해 본 농업인들 도 신속한 대출과 자율적인 자금사용 등의 장점을 높이 평가하고 있다.
그러나 이러한 가시적인 성과에도 불구하고 농업종합자금은 당초 기대 했던 것보다 자금통합 속도가 느리고, 농업정책금융에서 차지하는 비중 도 낮다. 농업종합자금제 개념에 대해 관련자마다 서로 상이한 의견이 제시되고 있어 그 미래도 확실하지 않은 점이 있다.
일선에서는 비용이 많이 들고 업무만 과중한 귀찮은 자금정도로 여기 기도 한다. 다른 한편에서는 품목별 수급조절의 수단을 상실하였다는 비판이 제기되기도 하다. 추진 과정에서 드러난 작은 문제들을 해결하 는 것도 중요하지만, 이 시점에서는 추진역량의 극대화를 위해 목표의 식을 분명히 할 필요가 있다. 농업종합자금제도의 장기 비전과 비전달 성을 위한 효과적인 발전전략을 찾아야 할 때이다.
이 연구는 농업종합자금제도의 추진성과를 평가하고 장기비전과 발전 전략을 제시하는 것을 목적으로 하였다. 동시에 지금까지 드러난 문제 점과 발전전략에 따라 추진해야 될 개선과제를 발굴하고 그 해결방안을 모색한다.
2. 농업종합자금의 추진 현황
정책금융은 정부가 직접 또는 민간금융기관에 지시하거나 신용보증을 통하여 의도하는 부분에 공급하는 자금을 말한다.
정책금융은 시장실패를 보완하기 위해서 공급되는 금융자금으로 상업 금융의 보완수단으로 보는 것이 전통적 견해이다. 이러한 견해에 따라 정책금융을 운용하는 나라는 정책금융이 시장에서 차지하는 비중은 극 히 작다. 그러나 정책금융은 산업구조조정 시기에 구조개선의 수단으로 활용되기도 한다. 그때는 정책금융의 비중이 커지기도 하는데 현재 우 리는 농업정책금융이 구조개선 정책으로 활용되고 있어 농업금융의 절 반 가까이를 차지하고 있다. 농업정책금융의 효율성이 농업금융의 효율 성을 결정하므로 중요한 정책과제인 것이다.
우리 농업정책금융은 자금종류가 많고, 행정기관이 지원 대상자 선정
다. 과거의 정책금융은 품목별, 지역별 자금배분시 형평성이 우선되었지
으나 2002년에는 970건으로 3.7배가 증가하였고, 앞으로 경쟁이 심화되 고 위험관리의 중요성에 대한 인식이 높아지면 수요는 급증할 것으로 예상된다.
3. 농업종합자금의 성과와 문제점
농업종합자금제의 성과 평가 기준은 목표의 실현정도와 우려했던 부 작용의 최소화 정도가 될 것이다. 농업종합자금은 자금통합으로 농가 수요에 따라 지원, 적기대출, 엄격한 심사로 성공가능성 제고, 시장수요 변화에 따른 탄력적인 대응, 대출심사 평가 등 금융기법의 선진화 등을 지향하고 있다. 반면에 대출심사를 지나치게 까다롭게 하여 신용경색을 유발할 수도 있다. 이러한 요소를 평가하여야 한다. 마지막으로 농업종 합자금제와 관련한 이해 당사자인 농업인, 농협의 자금담당자, 시․군 농정담당 공무원들이 보는 추진성과에 대한 의견을 조사했다.
자금통합의 정도는 계획보다 늦어지고 있으나 통합의 효과는 상당히 있는 것으로 평가된다. 농업인이 보는 성과로 가장 많은 사람이 자금통 합을 들었고, 그다음이 즉시 대출로 시간 절약, 엄격한 심사로 올바른 자금사용 등을 들었다. 자금통합으로 수요자 중심의 지원체제가 확립되 었고, 적기, 적량의 지원도 이루어지고 있다.
한편 계획대비 자금지원 실적도 높아 우려했던 신용경색의 현상은 크 게 나타나지 않고 있다고 본다. 다만 개별 농가의 입장에서는 신청대비 대출결정 비율이 낮아 신용경색을 느낄 수 있다. 그렇지만 전체적으로 는 사업성이 있는 농가에게 지원되었기 때문에 자금배분의 효율성은 제 고되었다.
자원배분의 효율성을 보는 지표로는 지역별, 품목별 배분비율의 변동 의 크기로 삼았다. 지역 간 자금배분 비율은 자금의 도입을 전후로 해 서 상당한 편차를 보였는데, 농업종합자금이 도입된 후 경기, 강원을 제 외하고는 모든 지역의 편차가 커졌다. 이는 기존의 정책금융으로는 형 평성 기준에 의해 지역 간 배분기준이 고정적이었을 것이나 농업종합자
금제에서는 지역의 농업성장에 따른 자금수요를 반영하여 자금배분이
어려운 심사자료를 제공하고 사업계획을 수립하였지만 지원 조건이 보 다 불리하다는 반응이다. 특히 지자체의 자금이 많은 곳에서는 농업종 합자금의 수요가 적어 대출이 안 되는 경우가 있다.
대출심사 시 가장 큰 애로요인이 품목별 수익성과 시장전망 자료인데 이에 대해서는 투자가 신속히 이루어져야 할 것이다. 이제는 금융은 정 보창출의 산업이기 때문이다. 취급사무소의 인력도 순환배치로 인해 경 력이 축적되지 않아 업무효율성을 떨어뜨리고 있다.
농업종합자금의 취급비용이 커서 어려움이 있다. 취급사무소당 취급 규모가 적은 것이 근본 문제이나, 현재와 같은 기조로 운용한다면 앞으로 도 단위사무소당 취급규모는 작을 수밖에 없다. 종합자금의 영향으로 기 술혁신 효과가 확산되지 않는 한 제도의 지속성을 위협할 요소가 있다.
4. 선진국의 농업정책금융
유럽과 미국은 정책금융을 철저히 상업금융의 보완수단으로 활용하고 있다. 즉, 정책금융은 시장실패 부문에 대해서 보완적인 기능을 해야 한 다는 전통적인 견해에 충실하다. 따라서 선진국은 농업금융에서 정책금 융이 차지하는 비중은 매우 작다.
유럽 국가들은 정책금융의 비중을 낮추는 대신 농가에 대한 직접 보 조를 높였다. 독일의 경우 직접 지불에 의한 보조가 농가 지원자금의 97%를 차지하며, 정책금융은 3%에 불과하다.
농업금융은 대부분이 협동조합이 담당하지만 일반 상업은행과의 경쟁이 심하다. 농업정책금융은 금융자금을 재원으로 활용하고 이차만 보상하 는 경향이 증가하면서 일반 상업은행의 점유비중이 높아지는 경향이다.
프랑스가 대상자 선정에서 금융기관의 영향력이 약한 반면에 독일은 금융기관의 대출 받고 난 다음 농업회의소에 이자보조를 신청하기 때문 에 금융기관의 영향력이 더 크다.
프랑스는 은행본부가 정책금융의 취급을 경쟁입찰을 통해 결정하기 때문에 수수료의 시비가 있을 수 없다. 독일은 차입자에게 직접 이자보
조를 해주는 것이므로 금융기관은 아무런 관계가 없다. 미국은 신용보