국토 및 지역발전정책 패러다임은 시대적‧경제적‧사회적 여건 및 가치변화와 밀접하 게 연관되어 변천해 왔다. 이에 국정현안과 정책 방향, 정책수단을 지원하기 위한 지표도 변화하였다.(<그림 2-2> 참조) 여기서는 국토 및 지역발전정책의 초점 변화에 맞추어 해당 시기의 주요 정책방향 및 주요 지표를 시기별로 정리하였다.13)
<그림 2-2> 국토 및 지역발전정책 초점의 변화
출처 : 지역발전위원회. 2013. 지역행복도 지표 개발 및 시범적용. p.21
(1) 성장거점시대(1960~70년대)
국가의 경제기반을 형성하고 경제성장을 위한 제1차 및 제2차 경제개발 5개년 계획(1962~1971년)을 지원하는 차원에서 국토계획 기본구상(1962년)을 수립하고,
13) 이하의 내용은 문정호 2013. 경제발전경험 모듈화사업: 국토 및 지역개발정책 - 국토종합 계획을 중심으로(국토교통부 주관 KSP(Knowledge Sharing Program)사업 보고서)와 지역 발전위원회. 2013. 국민행복과 지역통합을 선도하는 새로운 지역발전 정책방향 보고서, 지 역발전위원회. 2013. 지역행복도 지표 개발 및 시범적용 등 3편의 보고서에서 발췌․재정리
핵심지역을 성장거점으로 개발하는 방식을 채택하였다. 계획의 성공적 추진으로 산업구조가 변화하고, 도시화가 진전되어 인구가 급증함에 따라 제1차 국토종합개발 계획을 수립하게 되었다. 이 때 권역개발과 성장거점 개발방식을 추진하여 대규모 산업단지와 고속도로가 건설되었다. 그 결과 수도권과 동남권 개발 편중으로 국토의 불균형 구조 형성, 지역격차 심화, 환경훼손 문제 등이 유발되었다.
이 시기의 주요 지표는 철도, 도로, 하천, 항만 등 기반시설사업의 길이와 면적에 대한 현황 지표와 경제성장률(%), 국토의 생산성(㎢당 국민총생산) 등 통계자료 등이었다.
(2) 광역발전시대(1980년대)
수도권 집중 및 지역간 격차문제가 심화되면서, 성장거점의 집적이익을 광역개발로 확산하는 정책방식을 채택‧추진하게 되었다. 지역간 격차문제가 심화되면서 수도권정 비계획법으로 인구 및 산업의 집중도를 억제하였다. 서해안 종합개발사업계획과 제2차 국토종합개발계획 등을 통해서는 지방의 산업화와 낙후지역 개발 촉진을 위한 노력이 이루어졌다. 제2차 국토종합개발계획 수정계획을 수립하여 지역경제권 단위의 균형개발전략을 채택, 다핵구조 형성 및 도농격차 완화, 지역경제권 지원, 지방정부의 역할확대 등을 추진하였으나 지역격차는 더욱 심화되었다.
이 시기의 주요 지표는 인구증가율, 인구밀도, 도시화율 등이고, 공업용지(㎢), 고속도로(㎞), 국도포장율(%), 철도전철화(㎞), 가입전화(천 회선), 주택(호), 상수도 (㎡/일) 등이었다.
1960 1970 1980 1985
총인구 (천명) 24,989 31,434 37,436 40,467
인구밀도 (인) 254 320 378 408
도시인구 (천명) 8,947 15,652 24,876 29,870
도시화율 (%) 35.8 49.8 66.4 73.8
<표 2-1> 인구 및 도시화 지표의 변화
출처 : 제2차 국토종합개발계획 수정계획 1987~1991(대통령공고 제92호), 문정호 외. 2013. 「경제발전경험 모듈화사업: 국토 및 지역개발정책 - 국토종합계획을 중심으로」에서 재인용.
(3) 균형발전시대(1990년대)
면적·인구 면적(㎢) 99,274 11,695(11.8) 99,394 11,724(11.8) 인구(천 명) 43,520 18,600(42.7) 45,512 20,445(44.9)
경제
총사업체수(개소) 128,668 74,011(57.5) 153,554* 89,249*(58.1) 총근로자수(천 명) 5,366 2,819(52.5) 5,733* 3,091*(53.9) 지방세징수액(10억원) 6,367 3,405(53.5) 11,018* 5,866*(53.2) 예금액(10억원) 84,054 55,078(65.5) 107,351 69,817(65.0) 대출액(10억원) 74,029 46,557(62.9) 135,850 82,315(60.6) 은행점포수(개소) 3,951 2,121(53.7) 5,246* 2,839*(54.1)
교육·문화
대학수(개소) 235 89(27.9) 266* 99*(37.2) 대학생수(천 명) 1,467 607(41.4) 1,565* 612*(39.1) 의사수(명) 40,359 21,329(52.8) 51,904* 26,477*(51.0) 병상수(개) 134,176 56,353(42.0) 164,588* 68,386*(41.5) 도시공원조성면적(㎢) 127 65(52.8) 189* 90*(47.6) 전화가입자(천 명) 13,276 6,212(46.8) 19,717* 9,219*(46.8) 상수도급수량(천t/일) 12,421 6,889(55.5) 14,394* 7,898*(54.9)
<표 2-2> 수도권의 집중도 변화 추이
*표시는 ‘93 통계임
(4) 혁신과 경쟁력시대(2000년대)
참여정부는 국가균형발전과 삶의 질을 중시하는 정책을 강화하였고, 이명박정부는 경쟁력 강화를 중시하는 新지역발전정책으로 정책 패러다임을 전환하였다. 2008년에 국가균형발전특별법을 개정하고, 국가균형발전위원회 대신 지역발전위원회를 설립 하는 제도기반을 구축하였다. 또한 지역 경쟁력 강화와 상생발전을 위해 초광역개발 권, 광역경제권, 기초생활권으로 구성된 ‘3차원적 지역발전시책’을 추진하였다. 제4차 국토종합계획에서는 행복도시, 혁신도시 등 다변화하는 여건에 대응하였으나 국토․지 역발전 효과와 추진력이 미흡하다는 비판이 있었으나, 생태와 환경을 중시하는 체계적 흐름의 변화를 수용하기 위한 노력은 평가되었다.
이 시기부터는 정책성과 및 환류에 대한 관심이 높아지면서 지역의 경쟁력, 지속가 능한 발전, 도시의 삶의 수준, 사회통합 등 다양한 지표의 개발이 이루어지고 활용되기 시작하였다.
(5) 국민행복시대(2010년대)
국토․지역발전정책의 패러다임을 전환하여 외형적 성장대신 성숙사회로의 진입을 지향하면서 국정목표를 국민행복과 창조경제 실현으로 설정하였다. 국민 개개인의 체감적인 행복 달성, 기초인프라, 교육, 복지 문화 등 지역행복생활권 육성을 정책의 기초로 삼으며 양적 성장보다 질적 성숙과 행복을 최우선으로 하는 지역발전정책 모색이 활발해졌다. 이에 지역행복지표(지역발전위원회), 국민통합지표(국민대통합 위원회)의 개발과 활용방안 연구 등이 정책적 차원에서 이루어지기 시작하였다.