서구 복지국가의 위기

1980~1990년대 서구 복지국가가 저성장‧고실업 문제에 직면하여 복지지출을 줄이고 성장 친화적인 복지정책을 구축하는데 고심하고 있었다면, 대부분의 저 발전국은 여전히 산업화를 통한 경제성장으로 고심하고 있었다. 따라서 최근까 지도 이들 저발전국 내에서 복지정책에 대한 활성화된 논의를 발견하기란 힘든 일이었다. 그나마 이들 국가 중 일부가 복지문제에 관심을 갖게 된 것은 산업 화가 일정 수준에 도달하고, 가족을 중심으로 하는 사적 안전망이 해체되고, 실 업과 빈곤이 심각한 사회문제로 떠오른 1990년대부터였다. 그리고 한국 등 일 부 국가는 외환위기 등으로 인해 실업과 빈곤문제가 심각한 사회문제로 부각되 었던 1990년대 후반에 이르러서야 복지문제에 관심을 기울이게 되었다.

21세기 초 서구와 한국이 직면하고 있는 상황과 쟁점은 사뭇 다르다고 말할 수 있다. 그럼에도 서구 복지국가의 형성과 위기 그리고 재편에 이르는 일련의 과정은 한국사회가 현재 직면하고 있는 문제를 풀어 가는데 매우 큰 시사점을 갖는다. 실제 한국사회에서 복지영역이 압축성장을 하면서 겪고 있는 문제점은 서구 복지국가가 성장기에 겪었던 문제와 성숙기에 겪었던 문제점이 중첩되어 나타나고 있다(김연명, 2001). 한국 사회보장체계는 1950~60년대 서구가 직면했 던 선별적 보장체계에서 보편적 보장체계로의 성장기(成長期) 문제와 1990년대 경제여건 및 고용구조의 변화로 인한 복지국가 재편기(再編期)의 문제에 동시 에 직면하고 있는 것이다. 좀더 구체적으로 공공부조제도와 관련해서 언급하면, 한국 공공부조제도는 수급자의 확대와 급여의 내실화와 같은 성장기의 문제를 해결해야 할 뿐 아니라, 서구의 근로연계형 복지정책이 갖는 재편기의 문제 또

한 수용해야 하는 상황에 처해 있는 것이다⁴⁾. 그리고 저발전국 또는 개발도상 국이 직면하고 있는 실업과 빈곤의 문제를 지혜롭게 풀어 가는데, 서구 복지국 가의 경험은 교사와 반면교사의 역할을 할 수 있을 것이다.

이러한 관점에서 서구의 복지국가 재편을 둘러싼 논의를 정리해 보면 아래와 같다. 서구 복지국가는 제2차 세계대전 이후 1970년대 중반까지 황금기, 즉 ‘30 년 간의 번영'을 누릴 수 있었다. 그러나 1970년대 두 차례에 걸친 석유파동을 겪으며, 더 이상 과거와 같은 성장과 분배의 조화를 유지할 수 없었다. 그리고 그 이유는 자본과 노동간의 역사적 대타협⁵⁾을 가능하게 했던 토대가 흔들리고 있었기 때문이다. 물론 그 이면에는 세계질서의 재편을 알리는 새로운 변화들 이 잠복되어 있었다. 국제질서가 냉전에서 데땅뜨로 변화하고, 신생독립국 중 일부가 빠른 속도로 산업화되면서 서구가 향유했던 ‘고요한 안정의 시기’는 서 서히 종식되기 시작하였다. 이들 신생독립국 중 일부는 독자적인 정치세력을 형성하거나, 자원을 무기로 삼아 서구 일변도의 세계질서에 도전하기 시작하였 고, 다른 일부는 산업화를 통해 세계시장에서 선진국들이 지배해 왔던 영역들 을 점진적으로 잠식하기 시작하였다. 비록 그것이 여전히 세계의 불균등발전이 라는 구조에서 완전히 벗어나지 못했다 할지라도, 저발전국에 대한 수탈을 통 해 내부의 계급간 타협 혹은 평화를 유지하는 방식에 기초했던 서구 복지국가 를 위태롭게 하기에는 충분한 것이었다. 그리고 이 점에서 서구 복지국가 재편 을 위한 사회세력간의 힘 겨루기가 그 내부로터 다시 시작되지 않을 수 없었던 것이다.

4) 달리 표현하면, 현재 한국사회는 복지욕구 증대에 따른 사회보장체계 확대과정에서 나타나는 제 반 문제점을 해결해야 함은 물론이고, 서구가 경험하고 있는 고령화‧가족관계 변화 등의 여건과 고용형태 변화 등에 따라 발생하는 문제점을 동시에 해결해야 하는 것이다. 그리고 이러한 관점 에서, 자활지원정책의 개편은 복지국가 재편기의 서구 국가들이 추진하고 있는 근로연계형 복지 정책을 통해 보다 많은 시사점을 얻을 수 있을 것으로 여겨진다. 물론 이 문제와 관련해서도 무 조건적인 답습보다는 비판적 이해를 통한 제한적 수용이 바람직할 것이다.

5) 서유럽 국가에서 1970년대를 장식했던 가장 흥미로운 담론 중 하나는 ‘역사적 타협’

(Compromis historique)이었다. 그러나 이 역사적 타협은 그리 오래 가지 못했다. 1980년 대 들어서면 한편으로는 신자유주의적 공세 앞에서, 다른 한편으로는 고실업과 정체된 경제 성 장 앞에서 심각한 위기에 직면하게 되었기 때문이다.

68

‘케인즈적 합의’의 시대에는 사회보장과 경제성장, 평등과 효율 사이의 상충 관계는 크게 문제가 되지 않았다. 그러나 1980년대 이후 그와 같은 합의의 기 초를 이루었던 질서는 급격히 변화하고 있다. 더 이상 인플레이션을 유발하지 않는 수요견인 성장이 불가능해졌다는 점, 제조업 분야의 고용상실을 서비스분 야에서의 고용창출로 해결해야 한다는 점, 남성중심으로 구성된 전통적 형태의 가족이 해체되어가고 있다는 점, 표준적 생애주기가 변동하고 있는 점 등은 케 인즈적 합의가 기반하고 있던 사회질서와는 다른 것이었다. 그리고 이와 같은 구조적 변화는 기존의 사회보장체계에 변화를 가져올 수밖에 없었던 것이다.

물론 복지국가 위기의 원인을 바라보는 시각은 매우 다양할 수 있다. 첫째, 복지국가의 지나친 개입정책이 노동, 저축, 투자 등에 대한 인센티브를 축소시 켜 시장을 왜곡시킨 결과라고 보는 시각이 있으며, 둘째, 장기적인 관점에서 인 구 노령화 경향이 사회보장체계에 변화를 가져 왔기 때문이라고 보는 견해가 있으며, 셋째, 새로운 세계경제질서가 공공부문을 축소하고 시장개입을 최소화 하도록 압박함에 따라 나타난 현상이라고 보는 시각이 있을 수 있다. 그러나 이러한 관점들은 일반화의 수준이 지나치게 높아, 개별 국가가 갖는 특성을 간 과할 위험성이 있다 하겠다.

이 점을 고려할 때, 복지국가 위기의 원인을 내‧외적 요인으로 나눠 설명하 는 방식이 보다 실용적이라고 말할 수 있다. 이것은 앞의 문제의식을 상당부분 공유하지만, 복지국가 위기의 원인을 개별국가의 경제적‧제도적 특성에 따라 설명할 수 있다는 점에서 복지국가 유형의 다양성과 함께 위기에 대한 다양한 대처방식에 주목할 수 있게 하는 장점을 갖는다. 이 관점에 따르면, 현대복지국 가가 겪고 있는 문제는 ‘시장의 실패’(외적 요인)와 ‘복지국가의 실패’(내적 요 인)로 대별된다. 전자는 노동시장이 제 기능을 발휘하지 못해 현재의 사회보장 체계에 지나친 부담이 되는 것이 위기의 본질이라고 주장한다. 반면 후자는

‘복지국가의 실패’, 즉 사회보장체계가 과거의 사회경제적 질서에 고착되어 발 전해옴에 따라 새로운 욕구와 위기에 적절하게 대응할 수 있는 능력을 보유하 지 못하는 점을 문제로 지적한다(Piersen, 2001; Iversen and Cusack, 2000; Sarfati and Bonoli, 2002).

이상의 논의를 정리하면, 현대 서구복지국가의 문제점은 사회구조의 급격한 변화에 대한 사회보장체계의 부적응에 기인한다고 이해할 수 있다. 즉, 기존의 사회보장체계가 변화하는 현실과 그에 따른 시민들의 새로운 욕구를 충분히 반 영하지 못하고 있기 때문인 것이다. 여기서 변화된 현실 중 가장 대표적인 것 으로는 가족‧인구구조의 변화와 직업구조의 변화를 들 수 있다.

먼저 가족‧인구구조의 변화에 대해 설명하면 다음과 같다. 개별 국가가 겪고 있는 인구학적 변화의 핵심은 사회 전반의 노령화다. 인구의 노령화는 본질적 으로 낮은 출산율과 기대수명의 연장에서 기인하여 궁극적으로는 사회보장체계 중 연금제도에의 의존률에 영향을 미치게 된다. 따라서 이를 상쇄할 수 있는 수준 이상의 경제성장이 동반되지 않을 경우 사회보장체계는 심각한 재정위기 를 겪을 수 있다. 그런데 인구노령화가 복지재정위기로 이어지기까지에는 여러 매개변수가 작용할 수밖에 없다. 우선 인구노령화를 겪고 있는 국가가 장기적 인 경제성장의 추세를 지속해갈 수 있다면, 노령화가 재정위기로까지 이어지지 는 않을 것이다. 또한 노령화 문제는 해당사회의 저출산 문제와 밀접한 관련이 있다. 그리고 저출산의 문제는 각국의 노동시장 구조와 여성친화적 복지정책의 유무에 영향을 받는다고 말할 수 있다. 이는 보육 등의 사회적 서비스와 더불 어 유급 출산휴가의 보장정도 등에 따라 여성고용과 출산력이 변화하고, 이것 이 노령화에 미치는 영향 또한 다르게 나타날 수 있음을 말해준다.

다음으로 서구 복지국가가 공통적으로 직면하고 있는 또 다른 변화는 노동시 장의 구조적 변화라고 말할 수 있다. 제조업 분야를 중심으로 일자리가 사라져 가고, 기타 분야에서 새로운 일자리가 창출되지 않는 한, 실업문제는 본원적으 로 해결될 수 없다. 그리고 이는 불가피하게 고실업과 장기실업 문제에 봉착하 게 된다. 반면에 노동시장 유연화를 통해 저임금‧고용불안의 일자리를 양산한

다음으로 서구 복지국가가 공통적으로 직면하고 있는 또 다른 변화는 노동시 장의 구조적 변화라고 말할 수 있다. 제조업 분야를 중심으로 일자리가 사라져 가고, 기타 분야에서 새로운 일자리가 창출되지 않는 한, 실업문제는 본원적으 로 해결될 수 없다. 그리고 이는 불가피하게 고실업과 장기실업 문제에 봉착하 게 된다. 반면에 노동시장 유연화를 통해 저임금‧고용불안의 일자리를 양산한