1. 연구배경
본 연구는 최근 중요한 사회적 문제로 부각되고 있는 근로빈곤층을 대상으로 하는 고용창출 및 고용지원을 위한 정책개선방안을 다루고 있다. 그리고 이러 한 연구를 하게 된 배경은 2000년 10월 1일 국민기초생활보장제도와 더불어 시 작되었던 자활사업이 본래 의도했던 ‘취업이나 창업을 통한 실직빈곤계층의 경 제적 자립’이라는 목표를 달성하는데 심각한 어려움을 겪고 있어, 개선방안 마 련이 절실하기 때문이었다.
먼저 자활사업은 많은 근로빈곤층 중 불과 4만 5천명에게 일자리를 제공하는 수준에 그치고 있으며, 사업내용에 있어서도 직업훈련 등의 취업촉진사업보다 정부의 직접고용창출(Public Work)에 치우쳐 있는 상황이다. 근로능력이 미약하 여 노동시장 진입이 힘든 집단이 자활사업에 집중되고, 급여체계 또한 근로유 인효과가 미미하여, 완전한 의미의 경제적 자립보다는 정부의 보조금지원 일자 리 창출정책을 통한 소득보전형 근로활동 촉진사업이 주를 이루게 되었던 것이 다. 사업이 진행되는 과정에서는 시장과 시민사회의 다양한 자원을 활용한 빈 곤탈출의 역동성보다는 자활근로 등에 의존한 소극적 소득보장의 성격이 강해 지는 양상이 나타나게 되었다.
이처럼 한국 자활사업이 탈빈곤정책 고유의 역동성을 상실하게 된 원인은 크 게 세 가지 관점에서 살펴 볼 수 있다.
첫째, 외환위기이후 근로빈곤층을 양산하는 산업구조 및 노동시장구조를 지 적할 수 있다. 우리사회는 충분한 고용창출, 더 나아가 적절한 임금과 안정성을 보장하는 일자리(decent jobs) 창출에 심각한 어려움을 경험하고 있다. 경제성장
률이 낮아지고, 산업구조가 급속히 개편되고, 노동시장의 유동성이 가속화되는 상황은 역동적이고 풍요로운 일자리를 창출하기보다 근로빈곤층을 양산하는 저 임금의 불안정한 일자리를 양산하는 경향을 나타내고 있다. 이는 외환위기 이 후 비정규직 노동자의 증가와 비자발적인1) 영세자영업의 증가 등을 통해 쉽게 확인할 수 있다. 이것이 왜 자활사업이 근로빈곤층이 노동시장 내에서 안정적 인 일자리를 확보할 수 있도록 지원하는데 어려움에 직면해 있는가를 말해 주 는 것이다. 아울러 이를 보완하는 대안의 하나로 국가와 시민사회의 파트너십 을 통해 사회적 일자리를 창출하는 정책 또한 순탄한 길을 걸어가고 있지 못하 다. 먼저 사회적 일자리 자체를 충분히 창출하지 못하고 있으며, 수익성 또한 낮 아 참여자에게 시장임금에 준하는 소득을 보장하지 못하고 있으며, 사회적 일자리 를 창출하는 조직(일종의 사회적 기업)의 제도적 위상마저 불확실한 상황이다. 요 약하면, 노동시장으로의 진입여건 악화와 대안적 고용창출정책의 지체가 근로빈곤 층의 빈곤탈출을 촉진하는데 어려움을 겪는 주요한 원인인 것이다.
둘째, 급격한 사회적 변화에 대처할 수 있는 사회보장체계의 미비를 지적할 수 있다. 1990년대 후반 한국사회는 가족관계의 약화, 고령인구의 증가 등 다양 한 변화를 체험하고 있다. 하지만 사회보험과 공공부조제도는 이러한 위험을 예방하거나, 급속한 빈곤화를 차단하기에는 여전히 많은 한계를 드러내고 있다.
국민연금 미가입자와 고용보험 사각지대, 더 나아가 건강보험 체납인구 등은 사회보험이 1차 사회안전망으로서의 역할을 다하지 못하고 있음을 말해주는 것 이다. 더욱이 사회보험 미가입자나 사각지대 계층의 빈곤화를 차단할 수 있는 지원체계가 중층적으로 설계되어 있지 않은 상황에서, 공공부조제도(기초생활 보장제도)에 무거운 하중이 집중되는 양상마저 우려되고 있다.2) 그 외에도 복
1) 한국사회는 선진국에 비해 자영업자의 비율이 높은 사회이나, 그 중에서도 영세자영업자의 비 율이 매우 높은 사회라고 말할 수 있다. 그리고 이들 중 상당수는 임금노동자로서의 취업에 어려움을 겪고 다른 선택의 여지가 없어서 자영업을 택한 경우에 해당된다.
2) 물론 2002년 말 현재 기초생활보장제도가 지원대상이나 지출측면에서 심각한 수준에 이른 것 은 아니다. 하지만 이것이 최후의 사회안전망인 공공부조제도가 다양한 선정기준을 통해 상당 규모의 빈곤층을 지원하지 않고 있기 때문이라면, 현재의 기초생활보장제도는 결코 안정적인 상태가 아닐 것이다.
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지서비스 또한 미미하여 중산층‧서민가구가 보육‧간병 등의 이유로 빈곤화되는 것을 차단하지 못하고 있다는 점 또한 지적되어야 할 것이다. 이는 사회보장체 계가 전체적으로 빈곤예방 기능을 다하지 못하는 상황에서, 이미 빈곤화된 실 직수급자를 대상으로 하는 자활사업이 정책적 효과를 발휘하기에는 한계가 있 음을 의미한다.
셋째, 실직수급자의 탈빈곤을 지원하는 자활사업의 운영체계 문제를 지적할 수 있다. 이를 좀더 구체적으로 정리하면 다음과 같다. ① 제한된 자원으로 자활지 원 대상자를 선정하는 과정에서 자활지원을 필요로 하는 다양한 집단이 소외되 는 문제점이 발생한다는 것이다. 먼저 현재 취업상태에 있는 수급자는 비록 근 로활동에 참여하고 있을지라도 취업과 실업을 반복하는 전형적인 근로빈곤계층 이라고 말할 수 있으며, 이들 중 상당수는 자활사업 참여자와 별 차이가 없는 집단이다. 따라서 이들 또한 소득보장 외에도 직업능력개발을 통한 고용안정과 임금상승을 목표로 하는 자활지원이 필요한 집단이라고 말할 수 있다. 이어서 기초생활보장제도 수급자에서 탈락하였으나 자활지원을 필요로 하는 집단이 존 재하고 있다. 이들은 소득이 최저생계비를 초과하는 차상위층 뿐만 아니라, 소 득이 최저생계비 이하이나 다른 수급기준을 충족시키지 못해 기초보장제도의 보호를 받지 못하는 비수급 빈곤층으로 구성되어 있다3). ② 기초생활보장제도 가 전제로 하고 있는 보충급여방식과 통합급여체계, 그리고 근로소득 공제제도 가 함께 작동하지 못하고 있기 때문이다. 달리 표현하면, 보충급여방식은, 적용 상의 어려움(특히, 저소득층 소득파악의 어려움)은 논외로 하더라도 근로소득 공제제도가 제대로 적용되지 않는 상황에서 근로유인효과보다는 근로기피 또는 근로소득은폐라는 현상을 유발하고 있으며, 마찬가지로 통합급여체계 또한 근 로소득이 최저생계비를 넘어서 수급 혹은 빈곤에서 벗어나도록 유인하려는 정 책목표와 달리 소득이 최저생계비를 초과하면 모든 급여를 박탈함으로써 자활
3) 실제로 현재 1만 명 가량의 차상위층(실제로는 비수급 빈곤층을 포함한 집단)이 자활사업에 참여하고 있는데, 그 이유는 이들이 현재의 공공부조제도 하에서 소득보장을 받지 못하고 있 기 때문이라고 말할 수 있다. 그럼에도 이들에 대한 자활지원의 확대는 재정적인 측면에서나 제도적인 측면에서 많은 제약이 있는 실정이다.
지원을 무색하게 하고 있다. ③ 자활지원 프로그램이 체계화‧내실화 되어 있지 않다는 점이다. 이는 앞의 두 가지 이유와 밀접한 관련이 있다. 적절한 자활지 원 대상자가 확보되지 않았고, 이들을 위한 탄력적인 제도가 갖추어져 있지 않 다는 점에서 프로그램의 체계화와 내실화는 태생적으로 한계를 갖고 있는 것이 다. 그렇지만 자활지원사업은 내적으로도 다음 두 가지 문제점을 안고 있는 것 처럼 보인다. 먼저 대상자에 대한 심층상담을 거쳐 욕구와 능력을 파악하고 그 것에 걸맞게 단계적으로 프로그램을 제공하는 대상자 관리 및 사업추진 체계를 구축하지 못했다는 점이다. 이어서 취업연계 프로그램, 소득보장형 일자리 창출 프로그램, 직업훈련 프로그램, 창업지원 프로그램 등도 대상자의 욕구에 맞게 효과적 편성‧운영되지 못하였다는 점이다.
결국 시장을 통한 일자리 창출전망이 불투명하고, 사회안전망마저 취약한 상황 에서 소극적인 고용창출대책, 획일적인 소득보장제도, 취약한 고용지원 인프라 로 직업능력이 취약한 이들의 자활을 촉진하기란 여간 어려운 일이 아니다. 이 점에서 기존의 탈빈곤정책이 기대했던 성과를 거두지 못하고 있는 것은 당연한 일이라 여겨진다.
2. 연구목적
본 연구의 궁극적인 목적은 현재 정책지원의 사각지대에 놓여 있는 근로빈곤층 의 빈곤탈출을 지원할 수 있는 효과적인 지원정책과 전달체계 구축방안을 제시 하는 것이다. 좀더 세부적으로 언급하면 아래와 같다.
첫째, 다양한 능력과 욕구를 가진 근로빈곤층이 ‘접근하기 쉬운’ 일자리 창출방 안을 제시하는 것이다. 하지만 저임금‧고용불안의 일자리를 대규모로 창출하는 것이 아니라, 일정 수준 이상의 임금과 근로조건을 보장하는 적절한 일자리 (decent jobs) 창출을 지향해야 한다는 점을 염두에 둘 것이다. 이러한 취지에서
① 노동시장에서의 고용창출을 촉진하는 방안과 ② 사회적 일자리 창출을 지원 하는 방안에 주목할 것이다. 특히 사회적 일자리 창출과 관련해서는 사회적 서 비스영역처럼 고용창출 잠재력이 큰 영역을 중심으로 일자리를 개발하여, 근로