1. 미국 탈빈곤정책의 시대적 배경
1930년대 미국은 대공황으로 인해 대량의 실업자 및 빈곤층이 발생함에 따라 심각한 사회문제에 직면하였고, 연방정부는 이 문제를 해결하기 위해 뉴딜 정 책(New Deal)을 실시하게 되었다. 이로써 미국 사회복지의 제도화 과정이 시작 되었으며, 이는 1935년의 사회보장법(Social Security Act) 제정과 2차 세계대전 이후 다양한 사회보장정책의 수립과 실시로 이어졌다. 즉, 미국은 대량의 실업 자와 빈곤층의 발생 등과 같은 사회문제에 대처함에 있어서 실업과 빈곤을 구 조적 문제로 인식하고 사회보장제도와 사회복지 프로그램을 확대하는 정책을 취하게 되었던 것이다. 그리고 1960년대의 “위대한 사회(The Great Society) 건 설”이라는 슬로건 하에 시작된 빈곤과의 전쟁(War on Poverty)은 사회복지 프로 그램의 수와 지원규모를 급속하게 증가시키는 역할을 하였다.
그러나 이러한 제도화 과정은 정부의 공공복지가 오히려 빈곤문제를 악화시켰 으며, 빈민들의 자립심을 손상시키고, 자기책임정신을 파괴하였으며, 복지의존계층 을 양산하는 등 많은 부작용을 초래하였다는 비판을 불러일으켰다. 실제로 1970~1980년대 사이 복지수혜자의 증가에 따른 복지비 지출의 증가로 미국정부의
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재정은 큰 부담을 안고 있었으며, 더욱 심각한 문제는 막대한 정부의 복지지출에 도 불구하고 이 기간 동안 미국의 공식 빈곤율은 오히려 증가하였다는 점이다.
1978～1980년 사이 미국은 급속한 경기침체를 체험하였고, 이 과정에서 실업 률은 1980년대 말까지 급속히 증가하는 양상을 나타내게 되었고 실업률이 장기 간 높은 수준을 유지하게 됨에 따라 장기실업률 또한 급격히 증가하기에 이르 렀다. 그리고 1980년대 말 경기가 부분적으로 회복됨에 따라 실업률이 5% 초 반까지 낮아지는 듯 하였다. 그러나 1992년 다시 찾아온 경기침체로 인해 실업 률이 다시 7%로 상승하고 실업자수도 1000만 명에 육박하기에 이르렀다. 그러 다가 1993년 이후 미국 경제의 장기호황에 따라 실업률이 계속 하락하여 2001 년에는 24년만의 최저 수준을 기록하였다.
〈표 3-12〉 미국의 고용자 및 실업자 수 변화
(단위: 천명, %)
년도 전체고용인구 실업자 실업률
1994 124,450 7,412 5.95
1995 125,221 7,392 5.90
1996 127,840 7,173 5.61
1997 130,504 6,413 5.01
1998 132,302 6,138 4.64
1999 134,292 5,711 4.25
2000 135,649 5,609 4.13
2001 134,308 7,983 5.94
자료: Bureau of Labor Statistics, Current Population Survey, U.S, 2001
이와 같이 실업률이 낮은 상황에서 장기실업자 문제는 심각하게 다루어지지 않았다. 실제 미국의 장기실업률은 유럽 각국의 장기실업률보다 매우 낮은 수 준에 머물러 있는데, 이는 국가간 비교라는 측면에서 상대적인 의미를 갖고 있 다. 즉, 장기실업률이 상대적으로 낮은 것이 미국의 노동시장구조가 다른 유럽 국가에 비해 건강하다는 것을 의미하는 것이 아니라, 오히려 노동시장 유연화 정책으로 인해 취업과 실업을 반복하는 단기실업자 혹은 근로빈곤계층의 증가 를 대가로 하였음을 의미하는 것이다(표 3-13 참조).
이처럼 경기변동과 그에 따른 실업률의 증감은 근로빈곤층의 문제를 제대로 설명해 주지 못한다. 앞에서 언급하였던 것처럼, 미국사회는 실업률과 빈곤율이 비슷한 수준을 유지하는 것이 아니라, 실업률이 낮더라도 빈곤율은 상대적으로 높은 수준을 유지하는 양상을 나타내고 있기 때문이다.
〈표 3-13〉 미국의 실업기간별 실업자 규모
(단위: 천명) 연도
실업기간 1998 1999 2000 2001 2000/2001
5주 이하 2,648 2,593 2,497 3,066 569
5～14주 1,906 1,748 1,772 2,606 834
15주 이상 1,567 1,383 1,306 2,256 950
15～26주 728 691 689 1,213 524
27주 이상 839 692 617 1,044 427
자료: Bureau of Labor Statistics, Current Population Survey, U.S, 2001.
결국 실업문제나 장기실업문제에 대한 해결 노력에 있어 미국은 유럽과 다소 차이를 보이고 있다. 유럽 각국이 이러한 문제를 하기 위해 적극적 노동시장정 책을 통해 노동시장의 구조를 변화시키는데 초점을 두고 있다면, 미국은 역으 로 노동시장의 원활한 기능을 위해 복지축소 및 근로연계형 복지정책을 강화하 는데 주력하였던 것이다.
1990년대 이전까지 미국에서 사회적 취약계층에 대한 대책은 공공부조에 의 한 소득보장전략 위주로 전개되었으며, 고용지원정책은 부가적인 역할을 하고 있었다. 정책결정자들은 관대한 소득이전정책이 노동시장으로 재진입하려는 실 업자들의 동기를 약화시키는 한편, 복지수혜자로 복지제도에 안주하게 만들었 다고 생각하기에 이르렀다. 그리고 이러한 문제해결을 위해 복지축소와 근로를 통한 노동시장 참여를 강조하는 ‘근로연계형 복지정책’을 강화하게 되었다. 이 는 1993년 빌 클린턴 대통령의 ‘복지개혁’(Welfare Reform) 정책에서 본격화되 었다. 이후 미국의 사회적 취약계층에 대한 대책은 일방적‧시혜적 복지정책에 서 벗어나 고용과 복지를 연계하는 근로연계형 복지정책으로 변모하게 되었다.
복지개혁은 미국의 기존 정책에도 많은 영향을 미치게 되었다. 1935년 사회
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보장법에 근거한 각종 공공부조제도는 점차 근로연계형 복지(Workfare)를 강조 하는 양상을 나타내었고, 1996년 ‘개인의 책임과 근로기회 보장법'(Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act)의 제정으로 이어지게 되 었다. 이 법은 복지급여 삭감과 함께 근로의무를 부과하는 것을 골자로 하는데, 실제 아동부양가족지원금(Aid to Families with Dependent Children: AFDC)의 하 향조정과 함께 저소득 아동가족, 노인, 장애인을 위한 복지 혜택을 대폭 삭감하 는 조치를 취하고 있다. 요보호 아동을 가진 가족이면 별다른 조건 없이 생계 급여를 제공하던 아동부양가족지원금(AFDC)제도는 전 생애에 걸쳐 5년 간만 수급할 수 있도록 수급기간을 제한하고, 이 제도의 적용을 받는 수급자는 반드 시 근로활동에 참여하는 노력을 하도록 규정한 빈곤가구 일시부조프로그램 (Temporary Assistance for Needy Families Program: TANF)과 취업기회 및 기초기 술 훈련 프로그램(Job Opportunities and Basic Skills Support Act: JOBS), 그리고 긴급부조 프로그램 등으로 대체되었다.
이는 1996년 복지개혁 이후 실시된 각종 근로연계형 복지정책이 수급자의 노동시장 참여의무를 강화하고, 위반자를 제재하며, 수급기간을 제한하는 조치를 취함으로써 미 국 공공부조제도를 저소득층의 근로동기를 강화하는 노동중심의 복지체계(Work-Based Welfare System)로 변화시켰음을 잘 보여주는 것이다. 하지만 이는 공공부조 수급자가 아닌 사회적 취약계층에 대한 고용촉진정책의 강화를 의미하는 것은 아니었다.
2. 취약계층 대상 소득보장 프로그램
미국의 소득보장 프로그램은 크게 사회보험과 공공부조로 구성되어 있다. 먼 저 사회보험은 노령‧유족‧장애연금제도(Old-Age, Survivors and Disability Insurance: OASDI), 노인의료보험(Medicare), 실업보험(Unemployment Insurance), 산재보험 및 기타 특수직역 연금제도로 구성되어 있으며, 공공부조는 빈곤‧노 인‧장애인을 위한 보충적 소득보장(Supplemental Security Income), 식품교환권 (Food Stamp), 일시부조제도(TANF), 일반부조(General Assistance)로 구성되어 있 다. 이와 함께 세금공제를 통해 저소득 근로계층의 소득을 보장하는 제도인 근
로소득세액공제(The Earned Income Tax Credit: EITC)제도가 근로빈곤계층을 대 상으로 하는 소득보장기능을 수행하고 있다.
미국 소득보장제도의 특징은 지극히 선별적이라는 점이다. 즉 다른 선진국과 달리, 빈 곤층 전체를 대상으로 하는 보편적 소득보장 프로그램이 취약하다는 점이다. 현재 운영되 고 있는 지원제도인 실업보험을 제외하면, 공공부조제도인 보충적 소득보장제도(SSI)는 근 로능력이 없는 빈곤노인과 장애인만을 대상으로 하고, 일시부조제도(TANF)는 노동능력이 있으나 소득이 낮고 부양아동이 있는 가구만을 대상으로 하며, 근로소득세액공제(EITC)는 노동능력이 있고 취업상태에 있는 노동자만을 대상으로 하고 있는 것이다. 주정부 차원에 서 운영되는 일반부조만이 빈곤층 전체를 대상으로 하고 있을 뿐이다.