이제 어떠한 방법으로 한국 탈빈곤정책을 위한 구체적인 정책대안을 도출할 것인가. 한 마디로 본 연구는 서구 각국이 1990년대 이후 실험해 왔던 근로연 계형 복지정책(Welfare to Work Program)이나 취약계층 대상 반소외정책(Policies against Social Exclusions)으로부터 시사점을 얻고, 한국사회의 저소득층의 실업‧
빈곤실태와 정책현황에 대한 분석을 토대로 제도개선과 프로그램 내실화를 위 한 정책대안을 제시할 것이다.
하지만 탈빈곤정책이 각국 특유의 소득보장체계와 고용지원정책으로 구성되 어 있고, 그에 대한 연구경험마저 축적되어 있지 않은 상황에서 연구대상을 명 확하게 규정하기조차 힘든 일이다. 그리고 연구대상을 명확하게 정의했다 할지 라도, 연구방법을 선택함에 있어 2차 자료를 중심으로 한 문헌분석에 치중할 수밖에 없는 한계에 직면하게 된다. 더욱이 각국의 관련 정책에 대한 연구자료 를 구하는 일마저 용이하지 않다.
따라서 탈빈곤정책의 범위를 어떻게 한정하고, 비교대상 국가를 어떻게 결정하 였는지, 그리고 어떠한 연구방법으로 분석을 하였는지 간략히 언급하기로 하겠다.
1. 탈빈곤정책에 대한 정의
본 연구는 자활사업 활성화를 위한 고용창출‧지원체계 구축방안을 탈빈곤정 책이라는 맥락에서 분석하고 있다. 따라서 여기서 탈빈곤정책이 무엇을 의미하 는지 명확하게 정의할 필요가 있다. 먼저 광의의 탈빈곤정책은 빈곤상태에 빠 진 집단의 빈곤탈출을 촉진하는 제반 지원정책을 총칭하는 것으로 정의할 수 있다. 이러한 관점에서 보면, 조세정책이나 문화정책 등도 그것이 빈곤층의 탈 빈곤을 촉진하는 경우, 하나의 탈빈곤정책이라고 말할 수 있다. 반면에 협의의 탈빈곤정책은 빈곤상태에 빠진 집단의 탈빈곤을 위해 다양한 정책수단, 특히 빈곤층에 대한 소득보장과 고용지원의 기능을 통합한 하나의 정책 또는 제도를 지칭하는 것으로 정의할 수 있다.
그리고 본 연구는 탈빈곤정책을 주로 협의의 개념으로 사용할 것이다. 그럼 에도 문제는 간단하지 않다. 협의의 탈빈곤정책이라 할지라도 국가마다 그것을 지칭하는 용어가 동일하지 않기 때문이다. 실제로 국가에 따라 반소외정책 (Social Inclusion Policies), 근로연계형 복지정책(Workfare, Welfare to Work), 자활 지원정책(Self-Sufficiency Policies) 등 다양한 표현이 사용되고 있다. 더욱이 각 각의 정책은 지원대상과 지원내용에 있어서도 큰 차이를 보이고 있다. 따라서 본론에 들어가기에 앞서, 이 세 가지 개념을 간략하게 정의함으로서 본문에서 발생할 수 있는 혼란을 최소화 하고자 한다.
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첫째, 반소외정책은 “지원대상이 복지수혜자에 국한되지 않고, 지원내용 또한 취업촉진뿐 아니라 소득보장, 조세정책, 문화정책, 사회서비스 정책 등을 포괄 하는 하나의 정책 또는 제도”를 의미한다. 이 점에서 반소외정책은 탈빈곤정책 중 가장 포괄적이며, 하나의 체계를 갖춘 것이라고 말할 수 있다. 둘째, 근로연 계형 복지정책은 ”공공부조나 실업부조 수급자 중 근로능력자에게 근로활동의 기회를 제공함으로서 복지의존도를 최소화하는 것(탈복지)을 목표로 하는 정책 또는 제도“를 의미한다. 구체적인 사례로는 미국의 TANF나 영국의 New Deal, 프랑스의 Insertion par l'activité écnomique 등을 들 수 있다. 셋째, 자활지원정책 은 근로연계형 복지정책의 한국형 모델에 해당된다. 이는 현 자활지원제도가 수급자의 탈복지를 중요한 목표로 설정하였다는 점에서 근로연계형 복지정책과 유사한 성격을 띠고 있기 때문이다.
그렇다면 탈빈곤정책은 어떠한 하위정책으로 구성되어 있다고 정의할 것인 가. 이와 관련해서 본 연구는 ① 적극적 노동시장정책, ② 사회보험, ③ 공공부 조(실업부조 포함), ④ 근로연계형 복지정책(또는 자활지원정책)을 탈빈곤정책 의 주요 내용으로 다루고 있다. 그리고 이러한 정책을 추진하는데 필요한 두 가지 요소, 즉 전달체계와 예산에 대해서도 언급할 것이다. 먼저 전달체계는 각 정책의 특성을 설명하면서 간략히 소개하고, 각각의 정책을 추진하는데 소요된 예산은 별도의 절(節)을 할애하여 비교‧분석할 것이다. 그리고 적극적 노동시장 정책과 관련해서는 장기실업자, 고령자, 장애인, 여성 등 주요 취약계층에 대한 지원정책을 간략하게 소개할 것이다.
2. 비교대상 국가의 선정
본론에 들어가기에 앞서, 취약계층을 위한 각국의 탈빈곤정책을 비교‧분석함 에 있어서 왜 미국, 영국, 프랑스, 스웨덴 4개국을 선택하였는지 설명하고자 한 다. 첫째, 한국사회가 처한 복지국가의 위상문제를 고려하여 다양한 형태의 복 지국가를 비교대상 국가로 선택하였다. 현재 한국사회는 복지국가 형성기 혹은 구성기에 들어서고 있으며, 복지예산의 급속한 증가를 경험하고 있다. 이 점에
서 서구 각국의 다양한 복지국가 모형을 비교할 수 있도록 국가를 선정할 필요 가 있었다. 둘째, 이질적인 노동시장구조와 사회보장체계가 고르게 반영되도록 대상국가를 선정하였다. 본 연구의 목적은 사회적 취약계층을 위한 각국의 지 원정책을 비교하여 한국사회의 경제 및 산업구조, 노동시장구조, 사회보장체계 에 적합한 지원정책을 모색하는 것이다. 이 점에서 각국의 노동시장구조와 사 회보장체계의 성격을 대상국가 선정의 기준으로 삼았다.
이를 좀더 구체적으로 설명하면, 다음과 같다. 먼저 서구 복지국가의 지배적인 두 가지 모형을 중심으로 이것과 차별성을 보이고 있는 복지국가 모형을 반영하였 다. 따라서 서구 복지국가의 두 가지 대표적인 모형이라고 할 수 있는 영국(베버 리지형 복지국가)과 스웨덴(스칸디나비아형 복지국가)을 대상국가에 포함시켰다.
노동시장정책과 관련해서, 전자는 시장개방과 노동시장 유연화를 지향하고, 후자는 노동시장에 대한 강력한 국가간섭을 지향한다는 점에서 차이를 보이고 있다. 또한 사회보장체계에 있어서도 전자가 보편적 소득보장체계에서 근로연계형 복지정책의 강화로 선회하고 있다면, 후자는 복지지출의 급격한 감소를 피하며, 노동시장에 대 한 정책적 간섭을 통해 실업과 빈곤의 문제를 해결하려는 경향을 보이고 있다.
서구 복지국가의 모형을 대표하고있는 두 국가가 영국과 스웨덴이라면, 이러 한 지배적 모형과 다른 비교대상 국가로 최소복지국가를 지향하는 미국과 복지 국가 강화를 표방하는 프랑스를 선택하였다. 먼저 미국은 복지국가 모형이라는 표현을 사용하기 어색할 정도로 복지정책의 최소화를 지향하는 특이한 형태를 띠고 있으며, 프랑스는 1980~90년대의 전반적 위기상황에서도 복지국가의 강화 및 현상유지를 주장하는 예외성을 보이고 있다. 좀더 구체적으로 언급하면, 미 국은 경제정책 및 노동시장 정책과 관련해 전형적인 신자유주의적 접근방법을 취하고 있으며, 취약계층 및 빈곤계층을 대상으로 해서는 근로활동을 통한 수 급탈피를 조건으로 부과하는 근로연계형 복지정책(탈복지정책)을 추진하고 있 다. 반면에 프랑스는 1998~2001년까지 경제영역의 세계화가 초래하는 불균등발 전을 비판하고, 복지재정 지출에 있어서도 축소 지향적이기보다 확대 지향적인 정책을 추진하고 있다. 특히 근로연계형 복지정책과 관련해서 프랑스는 대세를 따르고 있지만, 구체적인 적용에 있어서는 다른 방식을 취하고 있다.
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결국 이 네 국가는 탈빈곤정책의 다양한 흐름을 고르게 대변한다고 말할 수 있다. 그렇다면 이들 국가는 경제 및 노동시장구조와 사회보장체계의 다양한 형태와 관련해서도 차별성을 보이고 있는가. 뒤에 구체적으로 언급하겠지만, 이 네 국가는 노동시장정책과 사회보장정책에 있어 매우 복잡한 흐름을 보이며, 서로 독 특한 형태를 띠고 있다고 말할 수 있다. 이 점에서 네 국가의 탈빈곤정책에 대한 비교는 한국의 탈빈곤정책 수립과 관련해서 중요한 시사점을 안겨 줄 것이다.
3. 연구방법
본 연구는 외국의 다양한 정책구성 및 성과평가 등과 관련한 문헌연구, 국내 자활사업 관련 실태분석, 각국 정부의 공식현황 자료를 활용한 분석 등의 방법 을 사용하였다.