1976년 마오쩌둥의 사망과 사인방(四人幇) 체포로 문화대혁명이 종결되었다. 문화대 혁명이 종결되었을 때 중국은 아시아의 “네 마리의 용”보다 훨씬 낙후되어 있었고, 중국 공산당의 새 지도부는 사회주의 정권의 정당성의 위기를 극복하기 위해 개혁·개방정책 을 채택했다. 중국공산당 제11기 3중전회가 개최되어 개혁·개방정책을 선언한 1978년 12월을 개혁·개방기의 출발점으로 보면 개혁·개방기는 40여 년, 건설기는 30년으로 개혁·개방기의 기간이 건설기보다 더 길다.
개혁·개방 초기 두 가지 정책의 성공이 중국 사회구조의 변화에 심대한 영향을 미쳤 다. 우선, 농촌에서의 개혁정책이다. 인민공사체제가 해체되고, 토지가 농가 단위로 분 배되어 경영되었다. 농가 단위로 노동이 조직되면서 농촌의 잉여노동력은 비농업 분야 43) 李維漢, “事情正在起變化,” 魯林、衛華、王剛(編), 《中國共産黨歷史口述實錄: 紅色(1949-1978)》 (濟南:
濟南出版社, 2002), p.316.
44) 백승욱 (편), 『중국 노동자의 기억의 정치: 문화대혁명 시기의 기억을 중심으로』 (서울: 폴리테이아, 2007).
45) 전리군(연광석 역),『모택동 시대와 포스트 모택동 시대 1949-2009』 (파주: 한울아카데미, 2012).
에서 일할 수 있게 되었다. 농촌에서 설립된 향진기업은 그 잉여노동력을 흡수했고, 저 렴한 노동력을 활용하여 발전했다. 농산물을 판매·유통하는 농민, 도시에서 일자리를 찾으려는 농민이 도시로 흘러 들어왔다.
그 다음, 경제특구의 설치다. 서구의 자본과 화교자본 뿐만 아니라 소득세 혜택과 희 소 상품의 내지 수출로 자본을 축적하고자 한 내련기업(內聯企業)46)이 경제특구로 대거 들어오면서 경제특구는 설립된 지 얼마 지나지 않아 활성화되었다.47) 경제특구의 성공 적인 운영 경험은 중국의 지방정부를 자극했다. 중앙정부가 각 지방정부의 요구를 수용 하면서 1980년대를 걸쳐서 연해 도시들이 하나씩 개방되었다. 중국의 도시에서는 독자 기업, 합자기업, 합영기업, 사영기업, 자영업자(個體戶) 등 사회주의 계획경제체제 하에 서는 볼 수 없었던 “다양한 성분”의 경제가 출현했다.
개혁·개방 초기의 정책으로 중국 경제는 활력을 띠고 비약적으로 성장했지만, 물가 폭등과 관료의 부패 문제 등 부작용도 나타났다. 특히 관료의 부패 문제는 계획과 시장 이 병존하는 소위 ‘이중체제(dual track system)’에서 나타나는 고질적인 문제여서 근 절하기가 대단히 어려웠다. 중국 사회는 중국공산당의 정치체제 개혁정책을 계기로 그 간 누적되었던 다양한 요구를 표출하기 시작했는데, 그 요구는 1989년 6월 천안문 민 주화운동으로 집중적으로 표출되었다. 중국공산당은 천안문 민주화운동을 무력으로 진 압한 후 3년 간의 ‘조정기’를 거쳐 정치체제 개혁을 미루고 다시 계획경제체제 개혁정 책을 강화했다. 1990년대 중반기 들어 사회주의 계획경제체제의 골격에 해당하는 국유 기업을 본격적으로 개혁해나갔다. 상당수 국유기업은 비국유기업과의 경쟁에서 패배하 여 적자가 확대되고 있었고, 그 적자는 국가의 재정으로 보전되고 있었다. 국유기업의 구조조정을 위해서는 국유기업이 담당하고 있던 사회보장 기능을 국유기업으로부터 분 리하지 않으면 안 되었다. 1990년대 중·후반기의 대대적인 국유기업의 구조조정은 양 로보험제도, 의료보험제도, 실업보험제도 확립과 동시에 추진되었다.48)
1980년대-1990년대 중국의 도시에서는 사회주의 계획경제체제 시기에는 없었던 농 민공, 실업 노동자, 자영업자(個體戶), 사영기업가, 외자·합자·합영기업에 고용된 화이 트컬러 등 다양한 계급·계층이 등장했다.49) 이 시기 각 계급·계층의 이익을 대변하려는 사회단체들도 속속 등장했다. 중국의 사회단체는 특히 1990년대 중반기 이후 폭발적으 로 증가했는데, 1990년 4,560개에서 1998년 18만1,138개로 증가했다.50) 중국의 도
46) 경제특구 밖의 중국 내지에 있는 국유기업이 경제특구에 설립한 자회사, 합자회사를 말한다.
47) 中共深圳市委宣傳部, 《深圳實踐與中國特色社會主義》 (廣州: 廣東人民出版社, 2002), p.51.
48) 장영석, “중국 국유기업 개혁과 노동관계 변화,” 『한국사회학』 제36권 (3)호 (2002).
49) 陸學藝 (編), 《當代中國社會階層硏究報告》 (北京: 社會科學文獻出版社, 2002).
50) 잉싱(2017), p.368.
시에서 다양한 계급·계층이 등장하고, 그들의 이익을 대변하는 사회단체가 폭증하자 중 국공산당과 정부는 건설기 때 확립되었던 도시 주민 관리 방식을 보완하고, 또 사회단 체를 규율하는 새로운 제도를 도입하여 그에 대처해 나갔다.
우선, 건설기 때 확립되었던 도시 주민의 관리 방식의 보완이다.51) 건설기 때 중국공 산당은 단위 성원은 단위를 통해서, 비단위 성원은 도시의 행정 조직 체계인 “가도-거 민위원회”를 통해서 도시 주민을 관리하는 방식을 확립했다. 중국의 도시 행정체계는 시 정부-구 정부-가도판사처로 구성되어 있고, 가도판사처 산하에는 자치조직인 거민 위원회를 두었는데, 가도-거민위원회는 도시에 막 진입한 사람, 범법 등의 원인으로 단 위로부터 배제되거나 단위에 진입할 수 없는 사람 등 주로 비단위 성원을 관리해왔다.
1980년대 이후 도시에 유입된 농민의 수가 급증하고, 1990년대 중반기 이후 국유기업 의 구조조정이 가속화되면서 직장을 잃은 도시 노동자가 급증하고 단위체제가 해체되 자52) 가도-거민위원회가 이들 인원을 관리할 책임을 떠안게 되었다.
그러나 가도-거민위원회는 기존의 한정된 인력과 재원으로는 이들 인원을 제대로 관리 할 수가 없었다. 각 도시별로 가도-거민위원회의 역량을 강화하는 실험이 전개되었고, 국무원 판공청은 그 실험을 종합하여 2000년 11월 <전국에 도시 사구 건설을 추진하 는 데 대한 민정부의 의견>을 하급 정부에 하달했다. 이 문건은 중국공산당의 도시 거 주 주민 관리 방식이 크게 변화했다는 것을 보여준다. 그 변화는 크게 두 가지로 요약 할 수 있다. 첫째, 각 도시에 가도 산하에 행정 관리 단위로 “사구(社區, community)”
를 설치하라는 요구이다. “사구”는 본래 주민이 거주하는 공간적 의미를 가진 말이었으 나 이 문건이 발표된 이후 공간적 의미뿐만 아니라 행정이 개입되는 행정적 의미를 띠 게 되었다. 둘째, 당 조직과 자치조직을 건설할 때 전임직과 겸직이 결합된 사구 공작대 오를 건설하도록 요구하고 있는데, 가도판사처는 이 요구를 근거로 전임직 사구 공작자 를 채용할 수 있게 되었다. 가도판사처가 채용한 전임직 사구 공작자는 각 사구에 파견 된 후 주민의 ‘민주’적 선거 절차를 거쳐서 사구 거민위원회의 간부가 되었다.53)
2000년대 이후 가도판사처-사구를 통해서 도시 거주의 주민을 관리하는 하는 방법 은 계속 진화하고 있다. 베이징(北京) 시가 가도-사구를 “격자로 세분화(網格化)”하여 주민을 관리하는 실험을 가장 먼저 전개했는데, 그 성과가 입증되자 2013년 중국공산 당 18기 3중전회는 “격자로 세분화”하는 방법을 “혁신적인 사회관리 방법”으로 공식화
51) 잉싱(2017), pp.311-312.
52) 1995-2002년 사이 국유기업과 집체기업은 약 6천만 명에 달하는 직공을 감원했다. 이들 중 재취업을 한 사람도 있지만, 상당수는 도시 빈민으로 전락했다. 잉싱(2017), p.317.
53) 잉싱(2017), pp.321-322.
하고, 전국의 사구에 주민에게 제공하는 서비스를 관리하는 플랫폼을 건설할 것을 요구 했다.54) 베이징 시의 사례를 살펴보자.
2004년 베이징시 둥청구(東城區)는 17개 가도, 205개 사구를 589개 격자로 세분화 하여 주민을 관리하는 실험을 전개했다. 베이징 시는 이 실험을 기초로 하여 2008년 베이징올림픽 때에는 각 격자의 주민들로부터 수집된 정보를 시민에게 제공하는 온라 인 플랫폼을 운영하면서 주민 관리의 범위를 치안 문제로까지 확대했고, 2010년에는 사회 서비스의 관리로까지 확대했다.55)
격자는 어떤 방식으로 조직되는가? 아래는 쑤저우(蘇州) 시의 한 격자의 조직 구조이 다.56) 하나의 격자는 통상 3-5동의 아파트, 대략 300-600 가구를 포괄한다. 하나의 격자에는 5-7명의 격자원(網格員)이 있는데, 이들은 거민위원회의 위원, 각 동의 주민 봉사자, 주민 사회활동 집단의 대표, 주택 소유자 대표, 아파트 관리자 등으로 구성된 다. 격자는 거민위원회와 당 지부의 지도를 받는다. 거민위원회가 격자에서 주도적인 역할을 담당하는데, 거민위원회의 당 서기는 직접적으로 일을 처리하기보다는 격자 팀 의 일 처리를 지도한다.
중국공산당은 ‘격자 당 조직’의 건설을 강조하고 있다. 위에서 사례로 살펴본 베이징 시 둥청구의 경우 2004년 당시 589개 격자에 822개 ‘격자 당 조직’이 건설되었다. 격 자를 단위로 사회 서비스를 제공하는 것은 당 조직, 사구로 진입하는 전임직 사구 공작 자, 사회 서비스를 담당하는 사회단체, 사회 서비스에 필요한 재원의 문제 등 여러 문제 와 연관되어 있다.57) 격자를 단위로 주민에게 사회 서비스를 제공하는 것은 중국공산 당과 정부의 사회던채 관리 방식의 변화와 맞물려 진행되고 있다.
그 다음, 중국공산당과 정부는 사회단체를 제도 내로 편입시키고, 도시 주민에게 사 회 서비스를 제공하는 매개 조직으로 활용해 나가고 있다. 개혁·개방기 사회단체가 대 량으로 출현하자 중국 정부는 1988년, 1989년 각각 <기금회 관리 방법> <사회단체 등 록 관리 조례>를 발표하고 사회단체를 관리하는 법적 근거를 마련했다. 사회단체는 정 부의 관련 부문에 등록해야 하고, “등록 기관”과 “업무 주관단위”의 “이중적 관리”를 받도록 했다. 등록 부문은 사회단체의 성격에 따라서 달라진다. 통상 영리를 목적으로 하는 사회단체의 등록 부문은 공상국이고, 비영리를 목적으로 하는 사회단체의 등록 부
54) Beibei Tang, “Grid Governance in China’s Urban Middle-class Neighbourhoods,”
The China Quarterly Vol.241(Mar 2020).
55) Tang(2020).
56) Tang(2020).
57) 백승욱·장영석·조문영·김판수, “시진핑 시대 중국 사회건설과 사회관리,” 『현대중국연구』 제17권 (1)호 (2015), p.15.
문은 민정부이다. “업무 주관단위”는 사회단체가 업무적으로 소속되는 기관을 말하는 데, 사회단체를 관리하는 일종의 상급 사회단체라고 할 수 있다. 한 사회단체가 등록 부문에 등록하려면 업무 주관단위가 있어야 하는데, 그 업무 주관단위를 찾기가 쉽지 않다. 이처럼 이중적 관리 방법은 중국 사회단체의 발전을 제약했다.58)
이런 제약에도 불구하고 사회단체가 지속적으로 증가하자 중국공산당과 정부는 사회 단체를 유형별로 분류하여 관리하고, 나아가 사회단체를 적극적으로 활용하는 정책을 확립해 나가고 있다. 사회단체의 유형별 관리와 관련하여 중국공산당과 정부가 내놓은 중요한 조치는 두 가지이다. 먼저, “경내(境內)”와 “경외(境外)” 사회단체의 구분이다.
2016년 중국 당국은 <경외 비정부조직 경내 활동 관리법>을 발표했는데, 여기서 “경 외”는 외국뿐만 아니라 중국의 주권 범위인 홍콩과 대만까지를 포괄하는 개념인데, 경 외 비정부조직(NGO)이 중국 국내에서 영리활동과 정치활동, 종교활동에 대한 자원 지 원을 금지하고 있다. 중국의 공안기관은 권리투쟁, 문제 야기 조직을 지원하는 국제조 직의 지원은 중국의 레짐을 불안정하게 만든다고 우려한다.59)
그 다음, 경내 사회단체를 유형별로 분류하여 관리하는 방법이다. 공·상업 유형, 사회 복지 유형, 공익자선 유형의 사회단체에 대해서는 업무 주관단위가 없이 직접 등록할 수 있도록 등록의 문턱을 낮추었다. 중국공산당과 정부는 이들 유형의 사회단체를 적극 적으로 양성하고 활용하여 사구의 주민에게 서비스를 제공해 나가고 있다. 중국공산당 과 정부는 이들 유형의 사회단체에게 프로젝트를 발주하고, 그 프로젝트를 수주한 사회 단체가 사구의 주민에게 서비스를 제공하는 “정부의 서비스 구매(政府購買服務)” 방식 을 장려하고 있다.60) “정부의 서비스 구매” 방식은 정부의 책임을 사회에 전가하는 홍 콩의 사회복지 모델인데, 그 모델이 중국에 이식되고 있다.61)
“정부의 서비스 구매”는 지방정부의 재정 능력과 지방의 사회단체 발전 정도에 따라 서 그 표현 방식이 다르다. 크게 두 가지의 유형이 있다. 지방정부의 재정 능력이 약하 고, 국유기업의 유산이 많이 남아 있으며, 사회단체의 발전 정도가 낮은 동북지역과 지 방정부의 재정 능력이 강하고, 국유기업의 유산이 많지 않으며, 사회단체의 발전 정도 가 높은 광둥성 등 연해지역의 방식이 그것이다. 전자는 당의 기층조직과 당원이 조직
58) 잉싱(2017), p.369.
59) Jude Howell and Dukett Jane, “Reassessing the Hu-Wen Era: A Golden Age or Lost Decade for Social Policy in China?”, The China Quarterly Vol.237 (Mar 2019), p.5.
60) Mun Young Cho, “Unveiling Neoliberal Dynamics: Government Purchase(goumai) of Social Work Services in Shenzhen’s Urban Periphery,” The China Quarterly Vol.230 (June 2017); 조문영·장영석·윤종석, “중국의 사회 거버넌스(治理) 확산 속 동북지역 사회건설의 진화: 노후사구(老舊社區)의 모범화,” 『중소연구』 제41권 (2)호 (2017).
61) 백승욱·장영석·조문영·김판수(2015).