모순을 해결하기 위해 급진적인 국유화, 집단화 정책을 폈으나 노동자·농민들의 인센티 브 상실로 이어지면서 실패로 돌아갔다. 경제 원리에 반한 무리한 정책과 이상 추구가 어떤 결과로 이어지는지 잘 보여준 사례라고 할 수 있다.
<표 2> 계획경제시대 기본건설투자의 산업별 비중(1952~78) (%)
농업 경공업 중공업 기타
1차5개년계획 7.1 6.4 36.2 50.3
2차5개년계획 11.3 6.4 54.0 28.3
1963-65 17.6 3.9 45.9 32.6
3차5개년계획 10.7 4.4 51.1 33.8
4차5개년계획 9.8 5.8 49.6 34.8
자료: 린이푸(2012), 서봉교 역. 중국 경제 입문. p115
(1) 개혁 정책
∙ 개혁초기단계(1978~91년)
시장화 개혁은 농촌에서 먼저 시작되었다. 1970년대 말 중공은 농산물 수매가격을 올리고 목표 수매량을 줄였다. 농민들이 농작물 일부를 시장에서 팔 수 있게 허용했다.
농가생산책임제를 도입하여 농민의 자율성을 확대하였다. 그 결과 농업 생산성과 농민 소득이 증가하였다. 또한 소득 증가와 함께 투자 유인이 커지면서 비료와 농기계 등에 대한 수요가 생겨났다. 일부 소득이 저축으로 축적되면서 공업 발달을 위한 자금도 마 련되었다. 생산성 향상으로 잉여노동력이 생겨나면서 공장노동력으로 전환되기도 하였 다. 이에 지방정부 소유의 향진기업이 등장한다. 향진기업은 농기구, 소비재 같은 경공 업 제품을 생산하여 판매하면서 1980년대 크게 성장했다. 최전성기에는 향진기업을 포 함한 지방기업이 전체 노동인구의 약 18%를 고용하고 국내총생산의 1/4 가량을 차지 할 정도였다. 이후 효율적인 민영기업과 국유기업이 등장하면서 향진기업의 전성기는 저물었지만 민영기업의 활동 기반을 마련하고 농촌 수입 증대에 이바지한 공헌이 크다.
농촌개혁과 향진기업의 성공으로 1980년대 중반 중국의 지역 간, 도시-농촌 간 소득격 차가 크게 줄어들기도 했다.
농촌 개혁의 성공은 도시 국유기업 부문 개혁으로 이어진다. 1980년대의 국유기업 개혁은 ‘기업의 자율권 확대’를 지향하였다. 중공은 1979년 이윤유보제, 1983~1984 년 이개세(利改稅), 1984년에 기업생산책임제(承包制)를 실시하면서 생산·투자·이익분 배 등 경영 활동에 대한 기업의 자율권을 넓혀 주었다. 이런 정책의 결과로 일부 국유 기업들의 성과가 개선되는 모습을 보이기도 했다. 다만 소유권 정비 등 국유기업에 대 한 본격적인 개혁은 이루어지지 않았다. 국유기업은 사회주의 계획경제의 핵심이었기 때문에 성급한 개혁 추진은 극심한 혼란을 가져올 수 있기 때문이었다.
중공은 상품에 대한 가격 자유화 개혁도 실시한다. 1983년 일부 품목에 대한 가격자 유화, 1985~1989년 주요 생산재에 대한 이중가격제, 1990~1992년 주요 소비재에 대한 가격자유화 추진을 거쳐 1992년 이후 소비재 및 생산재에 대한 가격을 전면 자유 화하였다. 금융 부문에서도 일부 개혁을 진행하였다. 1980년대 중국인민은행으로부터 4개 국유 상업은행 분리(농업, 중국, 건설, 공상은행)하였고, 국유기업의 자금조달을 국가 재정이 아닌 은행대출로 전환하는 발개대(發改貸)를 시행하였다.
∙ 개혁심화단계(1992~2002년)
이 시기 중공은 본격적으로 국유기업 개혁 정책을 시작한다. ‘현대적 기업제도 수립’
을 지향하면서 중소형 국유기업의 구조조정과 대형 국유기업의 주식회사 전환을 추진 하였다. 1993년 11월 중공은 일부 국유 기업을 대상으로 현대적 기업제도 수립을 위한 시범사업을 진행하였다. 1995년 9월 14기 5중 전회에서 정해진 ‘조대방소(抓大放小, 큰 것은 쥐고 작은 것은 놓아준다)’의 원칙하에, 대형 국유기업은 효율성 증대에 집중하 고 중소형 국유기업은 합병, 매각, 임대 등 다양한 방식을 통해 정리하였다. 1999년 9월에는 중대형 국유기업의 주식회사로의 전환을 추진하여 기업의 자산매각 및 IPO (기업공개) 등을 통해 외부로부터의 자본 조달이 가능토록 하였다.
금융개혁으로는 중앙은행·상업은행·정책은행의 은행제도를 구축하고 보험·신탁회사 등 비은행금융기관을 설립하였다. 또한 국가개발은행·수출입은행·농업발전은행 등 3대 정책은행을 설립하여 정책금융지원을 확대했고 중국인민은행법 및 상업은행법을 제정 하여 금융관리시스템을 보완하였다.
∙ 개혁조절단계(2003~2012년)
과감한 국유기업 개혁은 일부 부작용을 낳으면서 중국에서 논쟁의 대상이 되었다.7) 후진타오 시기 중공은 ‘국유기업 관리시스템 강화’, ‘혼합소유제 발전’, ‘국유기업 대형 화’를 추진하면서 국유기업 개혁의 방향과 속도를 조절한다. 개혁 초점을 소유권 매각 을 통한 과감한 정리에서 국유기업에 대한 국가의 거버넌스 강화, 민간자본 참여를 통 한 효율성 증대, 대형화를 통한 경쟁력 확대로 전환하였다. 2003년 3월 주식제 국유기 업을 확대하여 민간자본의 참여를 유도하고 효율적인 국유자산 관리를 위해 국무원 산 하에 국유자산관리감독위원회를 설립하였다. 또한 국유기업 구조조정 범위를 넓혀 중 앙국유기업 수는 줄이되 개별 기업 규모는 대형화하였다. 금융개혁으로 금융감독 관리 체계(1行3會 체제: 중국인민은행, 은감회, 증감회, 보감회)를 확립하고 2005년 외국금 융기관의 위안화채권 발행을 허용해서 금융시장 개방도를 높이기 시작하였다.
이 시기 중공은 과학적발전관과 조화사회론을 제시하면서 양적 성장에서 질적 성장 으로의 전환, 정부의 적극적 재분배 정책을 통한 사회적·지역적 불평등 해소 문제를 제 기하면서 시장화 개혁의 부작용에 대처하고자 하였다. 그러나 당시 생산력 발달은 충분 7) 2004년 홍콩 중문대 교수였던 량센핑은 국유기업 개혁과정에서 국유자산 유실이 크게 발생했다고
강력히 문제를 제기하였다. 이는 국유기업을 둘러싼 대표적인 논쟁으로 발전되었고 소위 ‘량센핑 논쟁’으로 불리기도 했다.
하지 않았고 2007~8년 금융위기 등 악재도 터지면서 본격적인 정책 전환은 다음으로 미뤄지게 된다.
(2) 개방 정책8)
∙ 초기 개방단계(1978~91년)
중국은 자본, 기술, 외환 부족을 외국인투자 유치와 수출 확대로 해결하고자 했다.
이에 외국인투자 유치를 위한 개방 창구를 지정하고 관련 제도를 정비하였다. 지방정부 와 기업의 무역 자율권을 확대하고 외투 관련 삼자기업법을 제정하였으며 경제특구, 경 제기술개발구, 연해개방지역을 지정하였다. 개방 지역에는 수출형 외자기업을 유치하 는 반면 자국 기업의 수출능력을 강화하기 위한 조치를 실시하였다. 1980년 광둥성의 선전, 주하이, 샨터우, 푸젠성의 샤먼이 경제특구로 최초 지정되었다. 초기 경제특구의 특징은 바다에 접해있고 홍콩, 마카오, 대만, 동남아시아와도 가깝다는 점이다. 대외 수 출입, 외국인 투자, 해외 화교 활용을 위한 최적지였다. 중공은 1984년에는 다롄, 진황 도, 톈진, 옌타이, 칭다오, 연운항, 난통, 상하이, 닝보, 원저우, 푸저우, 광저우, 전장, 베이하이의 14개 연해 도시를 개방했다. 이어서 1985년 장강 삼각주, 민강 삼각주 개 방, 1987년 랴오닝 및 산둥반도 개방, 1988년 하이난 경제특구 지정, 1990년 상하이 푸동신구 설립 등을 통해 대외개방을 확대한다.
∙ 개방심화단계(1992~2002년)
천안문 사건 이후 잠시 주춤하던 대외개방은 덩샤오핑의 ‘남순강화’를 계기로 다시 심화되었다. 특히 WTO 가입을 위해 필요한 제도개혁이 광범위하게 이루어진다. 국제 규범에 맞는 무역시스템을 구축하고 대외무역 관리제도를 개혁하였으며, ｢중국대외무 역법｣을 제정하면서 대외무역관리의 법제화 개혁을 실시하였다. 외국인투자 정책과 산 업정책을 연계하여 외자기업을 통해 자금, 기술, 인재, 관리경험을 도입하고자 하였다.
외환 부문에서는 1994년 이중환율제도를 폐지하였고 1996년 IMF 권고에 따라 경상 거래에 대한 자유태환이 시작되었다. 각 지역에서는 전방위적 개방이 추진되고 특수 경 제구역도 다양화되었다.
8) 중국의 대외개방에 대한 종합적 정리로는 양평섭 외(2018), “중국의 대외개방정책 40년 평가와 전망”, 대외경제정책연구원. 참조.
∙ 제도적 개방단계(2003~12년)
2002년 WTO 가입 양허사항을 이행하면서 국제적인 규정에 맞춘 국내 제도 정비가 이루어졌다. ‘대개방을 통해 대개혁을 촉진한다(以大开放促大改革)’는 기본 원칙 아래 관세 및 비관세장벽의 철폐가 실시되었다. 개방정책과 지역발전전략을 연계하여 서부 대개발, 중부굴기, 동북진흥 전략이 추진되는 지역에 외국인투자 유치를 위한 정책이 추진되었다. 중국의 대외 영향력 확대를 위한 정책이 시작되면서 ‘인진라이(引進來)’와
‘저우추취(走出去)’의 상호 결합을 통한 해외투자대국 지위 확보, FTA와 지역경제협력 을 통한 자유무역전략 추진, 금융시장 개방과 위안화 국제화를 통한 국제 영향력 확대 를 도모하였다.
2) 질적 전환기(2013년~현재) (1) 개혁 정책
2017년 10월 제19차 전국대표대회에서 중공은 중국의 주요 모순이 ‘인민의 커져가 는 삶의 질에 대한 요구와 불균형 및 불충분한 발전 사이의 모순’으로 전환되었다고 선언하였다. 1981년 제기된 주요 모순인 ‘증가하는 인민의 물질문화에 대한 수요와 사 회생산 간 모순’과 비교하면 인민의 요구는 ‘물질문화’에서 ‘삶의 질’로, ‘사회생산’은
‘불균형 및 불충분한 발전’으로 전환되었다. 이에 개혁 정책의 방향도 ‘양적 성장’에서
‘질적 발전’으로 바뀌어 갔다.
이 중대한 전환은 후진타오 정부에서도 모색한 것이다. 중공은 2007년 17차 당대회 에서 과학적 발전론과 조화사회론을 승인하면서 양적 성장에서 질적 성장으로의 성장 방식의 변화, 적극적 정부의 재분배 정책을 통한 사회적·지역적 불평등의 해소를 추진 했다. ‘과학적 발전관’은 성장에만 방점을 뒀던 정책에 대한 보완으로, 경제성장 뿐만 아니라 분배, 형평, 사회, 환경 등 모든 분야에서 지속 가능한 발전을 이루겠다는 것이 다. ‘조화(和諧)사회론’은 민주와 법치, 공평과 정의, 성심과 우애, 활력과 충만, 안정과 질서, 인간과 자연의 조화로운 생존이 실현되는 사회를 일컫는다. 그러나 당시 중국은 사회생산력이 충분히 발달하지 못해 질적 발전을 추구하기에는 역부족이었고 2007~8 년 글로벌 금융위기도 중국의 질적 전환에 장애물로 작용하였다. 이 전환은 2013년 시 진핑 정부가 들어서면서 본격화된다.9)
∙ 신형도시화(2014년)
신형도시화계획은 ‘사람 중심 도시’, ‘지속가능한 발전’에 중심을 두고 기존 ‘물적 도시 화’에서 ‘인적 도시화’로의 전환을 제시했다. 도농간의 통합발전 및 격차해소, 산업구조 및 체제 전환, 농민공의 삶의 질 개선을 통해 내수 확보 및 사회·정치적 안정을 추구한다.
2020년까지 상주인구 기준 도시화율을 60%로, 호적인구 기준 도시화율을 45%까지 늘려 농민 약 1억명을 도시 인구로 편입하는 것을 목표로 했다. 신형도시화계획은 토지 제도, 호구제도, 도시 투융자 제도, 조세제도 등 다양한 제도개혁과 연관되는 종합적 도시계획이다. 특히 사람 중심의 신형도시화가 성공하기 위해서는 호구제도 개혁을 통 한 농민공 문제 해결이 중요하다. 도시 호적이 없는 농민공들은 각종 사회보장 및 공공 복지 혜택에서 소외되고 있다. 농촌 토지제도의 개혁도 시급하다. 농민들의 토지 사용권 매매가 불가능하기 때문에 기계화·규모화된 농업 발전과 농민 소득 증대를 막고 있다.
∙ 지역발전정책(2015년)
기존 동부우선발전, 중부굴기, 서부대개발, 동북진흥 등 4대 권역 전략을 계속 지원 하되 초(超)권역적인 징진지 협동발전, 장강경제벨트 발전, 일대일로 건설 등 3대 경제 축벨트(Economic Exial Belt)를 확대 형성한다. 특히 지역별 특성을 반영한 지역간 균형협조발전이 중요하다. 지역 간 생산자원의 이동이 자유롭고 지역의 주요 기능이 효 과적으로 발휘되며, 기본공공서비스가 균등하게 제공되는 새로운 구도를 형성한다. 이 전 지역발전정책들이 4대 권역별로 나뉘어 진행되어 지역 간 협력이 다소 어려웠다는 평가가 반영되었다.
∙ 공급측 구조개혁(2015년)
중국의 공급측 구조개혁은 그간 경제 성장의 방점을 수요 확대(양적 성장)에 두었다 면 이제는 공급 개선(질적 성장)에 두겠다는 것이다. 수요 측면에서 방만한 재정정책·금 융정책을 지양하고 금융 레버리지를 축소하며, 공급 측면에서 과잉공급·과잉설비를 청 산하고 기업원가를 감세와 규제 완화를 통해 절감한다. 결국 공급 측면에서 기술, 자본, 노동의 효율성을 높이는 총요소생산성(TFP) 향상을 통한 질적 성장이 목표다. 중공은 9) 시진핑 정부의 질적 전환은 후진타오 정부보다 더 포괄적인 내용을 담고 있다. 후자가 소득, 도농, 지역 격차 해소에 집중했다면, 전자는 공급과 수요, 과학기술 발전, 환경 등까지 포괄하는 총체적인 사회경제 불균형을 논하고 있다.