가 . 정책환경 - 통일대비 직업교육훈련 정책 방향과 과제

정책에 대한 초기의 연구^{27 )}는 정책의 환경보다는 정책과정 중에서 정책대 안의 결정단계를 중요시하는 경향이 있었다. 이러한 경향은 당시만 하여도 정책문제는 자연적으로 나타나고, 문제의 해결은 정책의 집행을 통해서 기 계적이고 수동적으로 해결된다는 입장이었다. 그러다 보니 각 정책 과정에

27) 초기의 정책학자들은 정책을 연구하는데 정책의 실체(policy subst ance), 정책의 원인(policy causation ), 정책영향의 평가(policy ev aluation )를 주 대상으로 삼거 나, 정책과정(policy process ) 중심의 연구가 주류를 이루었다. 정책과정 중심의 연구는 일반적으로 정책의제의 형성(policy agenda form ation ), 정책대안의 결정 (policy m aking or policy formulat ion ), 정책의 집행, 정책의 평가 등의 4단계가 연구의 대상이 된다(곽효문, 1995; 박성복・이종렬, 1994; 노화준, 1995).

중대한 영향을 미치는 환경요인을 도외시하게 되어, 정책의 투입과 산출에 서 효과성이 감소되는 결과를 초래하였다.

초기의 이런 경향과 달리 정책의 환경에 대한 연구는 이스턴(David E a st on )²⁸⁾에 의해서 연구되기 시작하였다. 이스턴(David E aston )은 체계이 론(sy stem s theory )의 대표자로서 그는 체계모형(sy stem s m odel)에서 요구 (dem an ds )와 지지(su pport s )로 대표되는 투입 (inpu t )과 의사결정, 그리고 정 책(policy )으로 대표되는 산출(output ) 사이에 정치체계를 설정하였다. 그의 모형에서 투입은 환경으로부터 나오거나 환경 그 자체를 의미한다. 그리고 정치체계는 환경과 정책사이에 개입하여 앞쪽으로부터 뒤쪽으로 전환시키는 과정으로서 매개변수 또는 정책에 대한 독립변수가 되는 것이다.(D. E ast on , 1965 ) 결국 환경은 정책의 성격과 종류에 따라 정책에 있어 독립변수나 종 속변수가 될 수 있다. 따라서 환경에 대한 충분한 분석이 없이는 어떠한 정 책연구도 완전할 수가 없는 것이다(김병진, 1989).

정책환경(policy env ir onm ent )^{29 )}은 정책체계를 둘러싸고 있는 일련의 외부 변수들로 상호작용에 의해서 영향을 주고받는 역할을 하고 있다. 즉 공공정 책은 정책문제가 발생하여 정부나 정책결정 단위가 현상을 파악하고, 이를 해결하기 위해 대안을 검토한 후 하나의 최적 안을 선택(결정)하여 이를 집

28) 이스턴과 같은 체계이론가들은 환경에 관심을 둔 것이 사실이지만, 특히 정치적 인 요인에 더 비중을 두고 정책을 연구하였다고 볼 수 있다. 그러나 정치학자들 가운데는 정치나 정치체계는 환경과 같이 여러 독립변수 가운데 하나이거나, 사 회 혹은 경제적 환경요소보다 하위 요소라고 보는 학자도 있다(Jeff St onecash ,1979).

29) 정책환경의 특징으로 F . Em ery와 E . T ris t는 환경의 변화를 진화론적인 차원에 서 설명하고 있다(F . E , Emery and E . L. T rist , 1965). 이들에 의하면 환경은 첫째, 정적・임의적 환경(placid randomized environment ) 둘째, 정적・집단적 환경(placid clustered environment )셋째, 혼란・반응적 환경(disturbed- reactive envir onm ent )넷째, 소용돌이의 장(turbulent field) 등의 네 단계의 진화과정을 거 친다는 것이다. 특히 소용돌이의 장에서는 동태적인 과정이 일어나며, 여기에서 는 구성원들의 교호작용에 의해서 뿐만 아니라 환경 안에서의 토착적인 과정에 의해서도 변화가 일어나고, 상호작용의 복잡성과 급속한 변화는 구성원들로 하 여금 예측을 곤란하게 하고, 자기 행동의 영향을 통제하기 곤란하게 하는 상태 가 나타난다고 한다(조석준, 1986).

행하며, 집행된 결과를 평가하는 일련의 연속적인 과정을 거치게 된다. 그런 데 이런 정책문제의 해결과정은 독립적 혹은 폐쇄적으로 이루어지는 것이 아니라 정책문제에 관련된 주변의 상황변수와 상호 영향을 주고받으며 이루 어진다는 것이다. 즉 정책활동에 대한 요구는 환경으로부터 나와서 정치체 제에 전달되며, 동시에 환경은 정책활동을 통해 실현 될 수 있는 내용에 한 계와 제약을 가한다. 예를 들어 자연자원・기후 및 지형과 같은 지리적 특 성들・인구의 규모・연령의 구조 및 공간적인 분포 상태와 같은 인구통계학 적인 변수들・정치행정이념 및 문화・사회구조・경제체제・정당・이익집 단・언론기관 등이 환경에 속한다고 볼 수 있다. 따라서 통일을 대비한 직 업교육훈련정책에서도 환경을 무시한 정책의 방향 혹은 대안은 그 실효성이 떨어질 수밖에 없기 때문에 이에 대한 검토가 반드시 필요한 것이다.

우선, 환경이 정책에 미치는 영향을 보면, 환경 요인들은 정책과정에 끊임 없이 영향을 미치고 있다. 정책과정체계에 투입되는 요구(dem and )와 지지 (support )는 정책에 직접적인 영향을 미쳐서 이들의 내용에 따라 정책의 내 용이 달라진다는 것이다. 이러한 투입의 내용에 직접적으로 영향을 미치는 환경적 요인들이 있는가 하면, 정치체제의 특성 등에 영향을 미침으로써 간 접적으로 정책의 추진방법 및 내용에 영향을 미치는 것도 있다(박성복, 1994 ). 예를 들어 대북 정책에 있어 정권의 교체는 통일에 대한 정책의 기본 노선에 따라 그 내용이 바뀌고, 이에 따라 남북간의 긴장 정도에 영향을 주 어 식량의 원조 혹은 남북간의 경제협력 및 금강산 관광 등이 이루어지고, 다시 서해안의 교전은 대북 정책에 새로운 영향을 줄 수 있는 것이다. 이렇 게 대북 정책은 국내외의 정치・경제 혹은 국내적인 상황의 변동, 북한 내 부의 변화 등 환경의 영향을 받고 있는 것이다.

둘째, 정책이 환경에 미치는 영향을 보면, 일반적으로 환경이 정책에 미치 는 영향을 강조해 오고 있지만, 반대로 정책이 환경에 영향을 미치기도 하 며, 이는 매우 중요한 역할을 하고 있다. 정책이 환경에 미치는 영향은 정책 효과와 정책비용으로 나누어 볼 수 있다. 정책효과 혹은 정책결과는 의도된 효과와 부수 효과가 있는데, 전자는 정책성과로서 정책평가의 핵심적인 내

용이다(박성복, 1994). 예를 들어 북한에 대한 햇볕정책은 남북 대화와 식량 부족으로 인한 북한 주민의 기아를 도와 민족의 동질성과 동포애를 발휘할 수 있지만, 계속되는 북한의 적대적인 행위와 군비의 확충은 우리 국민과 야당의 반발이라는 부수 효과를 동시에 가져오는 것이다. 물론 부수 효과는 긍정적인 것과 부정적인 것이 있을 수 있다.

셋째, 직업교육훈련정책에 영향을 미치는 주요 환경 요인을 보면 다음과 같다.

1 ) 정치행정적 요인

첫째, 정치행정이념은 일반적으로 정치행정체계가 지향하는 최고의 가치 혹은 지도정신으로 정부가 우선적으로 실현시켜야 할 가치가 무엇이며, 정 부가 무엇을 해야하고, 또한 국민과의 관계는 어떠해야 하는가 하는 정치행 정적 가치에 대한 일관성 있는 관념체계를 뜻한다. 따라서 이것은 국가사회 의 지배적인 가치관을 반영하며 정책과정의 모든 단계에 적용될 가치기준의 역할을 한다^{30 )}. 이런 관점에서 볼 때, 남북한의 직업교육훈련정책에서 정치 행정의 이념은 주요한 변수가 될 수 있는 것이다. 즉 북한의 일인독재 체제 및 일당전제와 사회주의 노선 및 사상 등은 직업교육훈련정책에 지대한 영 향을 줄 것으로 판단된다. 동시에 우리의 자본주의체제와 자유민주주의 및 현 정부의 노선도 역시 직업교육훈련정책에 영향을 주는 주요한 요인이라고 볼 수 있다. 따라서 이 부분에 대한 이해와 검토는 통일을 대비한 직업교육 훈련정책의 방향 설정에 기본적인 근거가 될 수 있을 것이다.

둘째, 정치행정체계의 발전수준도 주요한 용인이 되고 있다. 관료제와 의 회 혹은 정당과 선거체제 등의 정치행정체계는 정책과정의 구조 및 기능적 인 환경으로 볼 수 있으며, 이런 정치행정의 체계가 얼마나 분화되고 통합

30) 예를 들어 정책과정에 영향을 미치는 정치행정 이념으로는 자유민주주의와 공산 주의, 자본주의와 사회주의, 그리고 민주성과 능률성, 사회적 형평성 등이 잇다.

자유민주주의와 결합된 자본주의는 개인의 기본권적 자유와 경제적 활동의 자유 를 강조하는 반면에 공산주의 내지 사회주의는 협동적인 사회관계와 경제적 평 등을 중시하는 측면이 강하다.

되었는가는 정책의 합리성과 민주성에 직접적인 영향을 미친다고 볼 수 있 다. 즉 정치행정체제의 발전^{3 1)} 수준은 정책이 국민의 바램과 요구에 얼마나 잘 부응하느냐 등 정책과정의 합리성 수준과 관련이 있음을 알 수 있다. 특 히 정치행정의 능력이 향상되고 과학적인 차원의 수준 높은 정치행정이 달 성된다는 것은 정책의 효과성을 높여 사회문제를 해결하는데 그 기능과 역 할을 충실히 할 수 있다는 것이다. 이런 차원에서 직업교육훈련정책은 각 정부의 정치행정적 체계의 발전 수준에 따라 그 효과성 등에서 영향을 받는 다고 볼 수 있다.

셋째, 정치행정 문화를 들 수 있다. 문화란 국민의 의식구조・사고방식・

가치관・태도 등 인간행동을 규제하는 가치적 요소를 말한다. 따라서 정치 행정문화는 일반문화의 하위문화로써 일반문화의 변화에 따라 정치행정문화 도 변하게 되어 있다. 즉 일반문화는 행정문화를 결정하는 환경적 세력 (env ir on m ent al for ces )으로 역할을 하고 있다 (백완기, 1982). 정치행정문화 는 개인들이 사회화 과정을 통해 정치행정과 관련된 가치・신념・태도를 습 득함으로써 한 세대로부터 다음 세대로 전승된다. 따라서 이것은 개인의 심 리적 기질의 한 요소가 되며, 그의 행동에 영향을 미친다. 한 사회 속에서도 지역과 집단에 따라 상이한 정치행정문화³²⁾가 형성 될 수 있다. 특히 같은 민족이라 하더라도 우리의 현실과 같이 남북으로 오랜 기간 분단되고, 상이 한 정치행정체제를 유지하고 있는 경우에는 그 차이가 더 심할 것이다. 일

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