우리나라는 1995년 7월 1일 지방선거를 통하여 地方自治團體가 새 로이 구성되면서, 실로 30여년 만에 본격적으로 地方自治時代를 다시 맞이하고 있다. 이러한 지방자치제의 실시는 기존의 中央執權的인 行 政體制와는 전혀 다른 새로운 체제를 요구하고 있다. 이는 특히 중앙 집권 행정체제에서 지방분권 행정체제로, 하향적 행정체제에서 상향적 행정체제로, 주민통제의 행정체제에서 주민참여의 행정체제로, 규제위 주의 행정체제에서 보호위주의 행정체제로의 이행을 요구하고 있다.
이러한 地方自治時代로의 移行은 저소득층 자립지원정책을 비롯한 사회복지정책의 분야에 있어서도 중앙과 지방의 역할분담에서도 새로 운 원칙과 기준을 요구하고 있다.
가. 中央과 地方의 役割分擔의 意義와 原則
地方自治는 民主主義의 實踐原理로서 그 지역의 실정에 맞는 행정 을 효율적으로 수행하는 것을 근본 취지로 하는 제도이다. 따라서 中 央政府와 地方自治團體의 役割分擔이라는 개념은 지방자치와 관련하 여 형성된 개념이다. 여기서 정부는 통치권 또는 자치권을 가진 행정 주체를 말하며, 통치권을 갖는 중앙정부인 국가와 자치권을 가지는 지 방자치단체인 각급 지방자치단체가 이에 해당된다. 이러한 政府間 役 割分擔은 중앙정부와 지방자치단체간의 통치권의 배분이라는 정치 권 력적인 측면과 주민을 위한 행정의 효율성 확보라는 행정기술적인 측 면을 동시에 갖는다. 즉, 政府間 役割分擔이란 첫째, 누가 권한을 가질 것인가(Who has a authority?)를 정하는 政治權限의 問題 둘째, 누가 지불할 것인가(Who pays?)하는 財政負擔의 問題 셋째, 누가 책임질 것인가(Who is accountable?) 하는 行政責任의 所在를 糾明하는 문제 이다.7) 따라서 政府間 役割分擔이란 행정적인 시행책임과 재정적인 예산책임을 어느 정부가 지는가 하는 문제이다.
地方自治에 있어서 中央과 地方自治團體間의 役割分擔에 있어서 고 려하여야 할 원칙에 관한 연구는 주로 지방자치가 발달한 미국을 중심 으로 이루어 지고 있다. 이러한 연구 중에서 대표적인 연구라고 할 수 있는 政府間關係自問委員會(Advisory Commission on Intergovern- mental Relations)의 보고서에서는 사회복지를 포함한 정부간 기능배분 에서 고려하여야 할 일반적인 원칙을 다음과 같이 제시하고 있다.8) (1) 經濟的 效率性(economic efficiency): 정부간 기능배분은 ① 규모 의 경제가 가능하고, 규모의 비경제를 초래하지 않을 정도의 규모로
7) 한국지방행정연구원, 지방행정 기능분석에 관한 연구, 1985, pp.102～104.
8) Advisory Commission on Intergovernmental Relations, Governmental Functions and Process: Local and Areawide, ACIR, 1974, pp.7～11
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(economies of scale), ② 주민들이 다른 서비스를 선택할 수 있도록 경 쟁이 가능하고, 지역주민들이 수용할 수 있는 가격범위 내에서 효과적 으로 제공하여야 하며(service competition), ③ 필요할 경우에는 언제 나 서비스에 대한 공공가격정책을 도입할 수 있도록(public pricing) 이 루어져야 한다.
(2) 財政的 公評性(fiscal equity): 정부간 기능배분은 ① 서비스의 비용과 이익을 충분히 상쇄하거나, 그렇지 않더라도 서비스의 비용과 이익이 다른 것을 보상하여 줄 수 있고(economic externalities), ② 서 비스를 재정적으로 적절히 감당할 수 있고 기능수행에 있어서 재정적 공평성이 이루어 질 수 있도록(fiscal equalization) 이루어져야 한다.
(3) 政治的 責任性(political accountability): 정부간 기능배분은 ① 서비스를 수행하는데 있어 주민들이 통제할 수 있으며 접근할 수 있고 (access and control), ② 행정기능을 수행하는데 있어서 활동적이고 생 산적인 주민들이 최대한 참여할 수 있는 여건과 기회를 보장하도록 (citizen participation) 이루어 져야 한다.
(4) 行政的 效果性(administrative effectiveness): 정부간 기능배분은
① 행정기능의 다양성을 보장하고 정부간 상충되는 이해관계를 조절할 수 있고(general-purpose character), ② 지리적으로 효율적인 행정기능 이 수행될 수 있고(geographic adequacy), ③ 서비스를 제공하는 수단 과 목적을 명확히 하고, 정기적으로 서비스의 목적을 기준에 맞추어 사 정하고(management capability), ④ 지역간 협력을 증진시키고 지역간 갈등을 줄일 수 있고(intergovernmental flexibility), ⑤ 적절한 법적 권 위를 갖고 행정기능을 수행할 수 있도록(legal adequacy) 이루어져야 한다.
이와 함께 영국의 사회복지서비스 지방화의 계기를 마련한 시봄보고 서(Seebohm Report)에서는 중앙정부가 대인봉사와 관련하여 수행하여
야 할 세가지 핵심적 기능으로 ① 中央政府는 長期的 計劃을 세우는데 있어서 급여나 서비스 제공의 목적이 무엇인가를 결정하고, 이러한 결 정을 地方政府가 수용하도록 하여야 하고, ② 전국에 걸쳐 제공되는 급 여와 서비스의 국민최저기준(national minimum)을 설정하고 이를 보장 하여야 하며, ③ 中央政府는 수급자들의 욕구에 관한 情報를 수집하고 이를 地方政府에 配分하는 기능을 담당해야 한다.9)
나. 自活政策에서의 中央과 地方의 役割分擔
이러한 中央과 地方의 役割分擔의 原則은 일반 사회복지분야에서 뿐만 아니라 자활지원에서도 똑같이 적용될 수 있다. 즉, 自活支援政 策에서의 役割分擔에 있어서도 첫째, 자립지원서비스의 規模의 經濟 (economies of scale)와 선택이 가능하도록 경제적 효율성이 확보되어 야 하고 둘째, 中央과 地方自治團體간의 財政的 負擔이 공평하게 이루 어져야 하고 셋째, 受給者가 자립지원서비스에 參與할 수 있고 接近이 가능하여야 하며 넷째, 地域的 特性과 欲求를 반영하여 적절한 자활지 원프로그램을 제공함으로써 自立支援政策의 목표를 달성할 수 있도록 하여야 할 것이다.
특히 受給者의 欲求는 그가 거주하는 지역과 환경에 따라서 다를 수 밖에 없으며, 이에 따라 社會福祉政策에서 제공하는 서비스도 地域 的 特性이나 社會經濟的 狀況을 고려하여야 한다. 사회의 변화에 따른 福祉慾求의 量的 增加 및 多樣化를 감안할 때, 低所得層 自立支援政策 에서는 都市地域은 職業訓練 및 就業斡旋이, 農漁村地域은 生業資金融 資가 효과적일 수 있다.
따라서 自立支援에 필요한 급여나 서비스도 劃一的이거나 一律的이
9) Seebohm Committee, Report of the Committee on Local Authority and Allied Personal Social Services, Cmnd, 3703, HSMO, 1968, pp.196～197.
지 않고, 地域의 實情이나 與件에 맞게 개발되고 제공되어야 하며, 이 러한 지역의 실정이나 여건은 地方自治團體가 중앙정부보다 더 잘 파 악할 수가 있을 것이다. 즉, 自活支援政策에 있어서 中央과 地方의 役 割分擔은 中央政府에서는 자립지원과 관련된 基本的인 原則 및 基準 의 設定과 財源의 마련에 치중하고, 地方自治團體는 중앙정부가 마련 한 원칙 및 기준내에서 地域의 特性을 고려하여 對象者를 選定하고 地域與件에 맞는 프로그램을 開發하고 자활지원에 따른 事後管理를 강화하는데 치중하여야 할 것이다.
第1節 現況
敎育保護는 生活保護者에게 학비를 지원하여 사회가 요구하는 최소 한의 敎育機會를 提供해 주고 이를 바탕으로 貧困의 惡循環을 防止하 고 自活・自立基盤을 造成시키는 것을 그 目的으로 하는 自立支援 프 로그램이다.1)
敎育保護는 1979년에 ‘생활보호대상자 중학교과정 수업료 지원규정’
에 의거하여 生計保護 給與의 일환으로 처음 제도화되어 中學生에 대 하여 授業料와 入學金을 지원하기 시작하였고, 1982년 生活保護法의 개정으로 生計保護에서 분리되어 敎育保護라는 독립적 프로그램으로 창설되었다. 그리고 1987년부터는 중학교 졸업만으로는 취업이 어렵다 는 현실을 감안하여 實業系 高校生에 대해서도 授業料와 入學金을 지 원하고 있다. 實業系 高校生에 대한 敎育保護의 확대는 1987년에는 거 택 및 시설보호대상자와 面이하거주 자활보호대상 자녀 중 실업계 고 교 1학년에게 실시되었고, 1988년에는 동일대상 1・2학년과 邑이상 거 주 자활보호 자녀 1학년에게 실시되었으며, 그리고 1989년에는 거택보 호, 시설보호, 面이하지역 거주 자활보호가구 자녀 전학년, 邑이상 거 주 자활보호가구 자녀 1・2학년, 의료부조자 자녀 1학년에게 실시되었 다. 또한 1990년에는 생활보호자 자녀 전학년과 의료부조자 자녀 1・2 학년에게 실시되었다. 1991년 이후 현재까지는 低所得層(생보대상자, 의료부조자) 자녀로서 中學校 및 實業系 高校에 재학중인 학생 전체
1) 보건복지부, 생활보호사업지침, 1995, p.21.
에 대하여 敎育保護가 적용되고 있다.
이러한 과정을 거쳐 발전해 온 1995년 현재의 敎育保護의 現況은 다음과 같다.
1. 適用範圍
敎育保護는 中學校와 實業系 高等學校 入學生 및 在學生을 그 대상 으로 하고 있다.2)
여기에서 敎育保護의 대상이 되는 中學生은 의무교육의 혜택을 받 는 읍, 면, 또는 도서벽지 지역에 거주하는 중학생을 제외한 都市地域 의 中學校에 다니는 학생이다. 이때 도시지역 중학생에는 정규 중학교 는 물론 기술학교, 고등공민학교, 특수학교, 중학교, 기술학교 또는 고 등공민학교에 준하는 각종학교의 학생이 포함된다.
〈表 4-1〉 敎育保護 對象 學校
학 교 해당 학교의 범위와 종류 중 학 교 정규중학교, 기술학교,
고등공민학교, 특수학교,
기술학교 또는 고등공민학교에 준하는 각종 학교
(단, 읍・면 또는 도서벽지 지역에 거주하는 중학생은 의무교육 혜택을 받으므로 제외)
실업계고등학교 농림고등학교, 공업고등학교, 상업고등학교, 수산고등학교, 해양고등학교, 실업고등학교,
종합고등학교(이중 인문과정 학생은 제외)
또한 實業系 高等學校過程 學生에는 도시와 농촌 전지역의 農林業,
또한 實業系 高等學校過程 學生에는 도시와 농촌 전지역의 農林業,