가. 受給者
1) 資格要件
생활보호제도의 資格要件은 1961년 생활보호법 제정이래 커다란 변 동이 없었다. 그러나 保護의 區分에 있어서는 1982년에 생활보호법의 전면적인 법개정으로 기존의 영세민 및 준영세민의 구분에서 自活保 護 개념의 새로운 도입으로 居宅保護, 施設保護 및 自活保護로 구분하 게 되었다.
醫療保護制度의 경우 자격기준 자체에는 큰 변동이 없었으나 1977 년 법제정시에는 1종, 2종, 및 3종으로 구분하였던 것을 1986년에는 1 종, 2종, 의료부조로 분류하였으며, 다시 1994년 부터는 의료부조대상 자 분류를 폐지하였다. 이에 따라 1994년 현재 生活保護 및 醫療保護 受給 資格要件은 다음과 같다.
〈表 3-3〉 生活保護對象者 및 醫療保護對象者의 資格要件(1994) 구 분 자 격 요 건
생활보호
거택보호
생활보호자로서 다음과 같은 구성원으로 구성된 세대 ① 65세 이상 노쇠자, ② 18세 미만 아동, ③ 임신부, ④ 폐질 또는 심신장애로 인하여 근로능력이 없는자, 이들과 50세이상 부녀자로만 구성된 세대
시설보호
생활보호자에 해당하는 자로서 주거가 없거나 주거가 있 어도 그 곳에서는 보호를 행할 수가 없어 보호시설에 수 용된 자
자활보호 생활보호자 세대로서 거택 및 시설보호대상자 세대가 아
닌 세대의 세대원(근로능력자를 가진 생활보호대상 세대)
의료보호 1종
- 거택보호자, 시설보호자, 재해구호법에 의한 재해자, 국가유공자, 인간문화재, 의상자 및 의사자 유족, 월남귀순자, 성병감염자, 거택보호자와 유사한 자 2종 - 자활보호자
資料: 보건복지부, 보건사회백서, 1994.
2) 策定基準
生活保護對象者 策定基準은 1인당 月所得, 家口當 財産額 및 家口當 耕作地 面積에 의거하여 책정되어 왔다. 1987년 부터는 지역별 월소득 및 재산액 구분기준과 경작지 기준을 폐지하였으며, 1991년 부터는 居 宅保護對象者와 自活保護對象者에 대한 책정기준을 별도로 마련하여 구분 적용하고 있다. 한편 그동안 策定基準이 비현실적으로 낮게 설정 되었다는 점이 지속적으로 제기되어 옴에 따라 1993년의 경우 그 전
에 비해서는 획기적으로 策定基準의 上向調整을 시도하였다.
로 볼 수도 있겠지만, 社會福祉專門要員이 본격적으로 생활보호업무를
護人口는 1987년에는 약 439만명으로 總人口對比 10.5%까지 확대되었
〈表 3-7〉 生計保護 水準의 變化
1994년부터 外來의 경우 진료당 1,000원의 本人負擔金을 내도록 되었
〈表 3-10〉 自活支援 給與水準
自活保護의 支援水準을 살펴보면 〈表 3-10〉과 같다. 敎育保護의
이 실시되었다. 그 내용은 대도시에 거주하는 自活保護對象者가 지방 으로 이주할 경우에 한하여 국가가 移住費와 生計準備金을 지급하고, 전입지에서 주거 및 농경지를 알선하고 생업자금 등 필요한 自活資金 을 융자해주며, 자활시까지 거택보호대상자에게 지급하는 수준의 生計 保護를 지원하는 것이었다.
그러나 이 대책 시행후에도 離農向都 현상은 여전했으며, 대도시 영 세민의 지방이주도 8년동안 총 7,403세대에 불과하고 1985년도 1,559 세대를 정점으로 이주희망자가 계속 감소함에 따라 1990년 1월 부터 는 이 사업 자체를 폐지하고 말았다.
다. 財政
生活保護制度의 保護內容別 支出推移를 살펴보면 〈表 3-12〉과 같 다. 生計保護와 自活支援의 財政構成比率이 1985년의 경우 각각 47.3% 및 52.7%로 自活支援에의 지출비율이 좀 더 컸었으나, 1993년 현재는 58.5%와 41.5%로 生計保護의 비율이 약간 큰 것으로 나타나 고 있다. 이는 생계보호의 급여수준은 최근 비교적 큰 폭으로 인상되 었으나, 자활보호의 경우에는 포함되어 있던 직업훈련이 1993년부터 노동부 소관으로 이관되고, 취로사업이 중앙정부 차원에서 폐지되는 등 제도자체의 축소가 이루어졌기 때문으로 판단된다.
생활보호와 의료보호를 합한 社會扶助 總財政規模는 1994년 현재 8,394억원이며, 이 중 中央政府와 地方自治團體가 부담하는 비율은 각 각 55.1%와 44.9%로 나타나고 있다. 社會扶助支出 規模가 國民總生産 (GNP)에서 차지하는 비중은 0.35% 내외로 큰 변동이 없으며, 사회부 조가 總財政規模에서 차지하는 비율은 1.0%～1.5% 정도이다. 中央政府 의 社會保障支出對比 社會扶助支出은 사회보험지출이 상대적으로 증가 함에 따라 1979년의 49.4%를 정점으로 1992년 현재 16.6%에 그치고 있으며, 一般會計支出 對比 1.4%의 비율을 보이고 있다(表 3-13 참조).
〈表 3-12〉 生活保護 內容別 一般會計 支出推移
〈表 3-13〉 生活保護制度의 支出推移
〈表 3-14〉 社會保障費 支出推移
〈表 3-15〉 中央政府의 社會保障 內譯別 豫算
〈表 3-16〉 主要外國과 GDP對比 社會扶助費의 比較
한편 복지부 책임하에 이루어지던 生活保護對象者 職業訓練은 1993 년 부터 프로그램의 효과성의 제고와 행정적 낭비를 줄이려는 의도로 勞動部가 모든 職業訓練을 일괄적으로 관리하도록 하고, 保健福祉部는 대상자만 추천하도록 조정되었다.
3. 低所得層 政策의 特性
우리나라는 1960년대 이후 꾸준한 經濟成長에 힘입어 絶對的 貧困 解消에는 어느 정도 성공하였다고 할 수 있으나, 국민의 福祉欲求의 增大와 국민생활의 향상에 따라 최저생활보장을 위한 내실있는 生計 保護와 효과적인 自立支援政策이 요구되고 있다.
우리나라의 低所得層 政策은 1961년 生活保護法이 제정된 이래 지 금까지 財政의 量的 規模는 성장하였으나, 生活保護對象者의 규모나 GNP 對比 비율, 財政規模 對比 비율 등에 있어서는 거의 일정하게 낮은 비율을 유지해 오고 있다. 이는 우리나라 貧困人口의 規模나 貧 困의 정도가 늘 일정한 상태를 유지해 왔음을 의미하는 것이라기 보 다는 우리나라 저소득층 정책이 저소득층 인구규모 및 욕구의 크기에 상관없이 使用可能한 財政規模에 맞추어 일정한 범위만을 담당해왔음 을 의미하는 것이라 하겠다. 이는 또한 저소득층 정책의 財政規模나 受給者의 增減이 우리나라 빈곤문제의 실태나 정도를 알려주는 指標 가 되기 어렵다는 것을 의미하는 것이기도 하다.
한편 우리나라 빈곤대책은 經濟社會的 變動에 따라 새로운 보호내 용이 도입되기도 하고, 어떤 것은 없어지기도 하며, 保護內容의 性格 이 도입시점과 달리 變貌되기도 하는 등의 樣相을 보여주며 전개되어 왔다. 예컨대, 低所得層 人口의 大都市 集中抑制를 위한 大都市 零細 民 地方移住 프로그램은 수급자인 저소득층의 욕구에 적합하지 않은 보호내용은 도입되더라도 실제 효과를 얻기 어렵다는 것을 잘 보여주
는 대표적 사례이다. 이 제도는 농촌인구의 도시집중으로 도시빈곤 및 주거문제 등이 심각하게 제기되던 상태에서 1982년 零細民 綜合對策 의 주요 목표의 하나로 도입되었던 것이었으나, 사회변화의 흐름을 역 행하지 못하고 계속 제도가 축소하여 운영되다가 결국 폐지되었다.
또한 就勞事業의 경우 처음에는 미국의 잉여농산물 원조를 재원으 로 계절적 실업 등으로 인한 근로빈민을 포함하여 절대적 빈곤층의 생활안정 및 일거리를 제공하는데 그 목적이 있었으나, 점차 빈곤대책 이 정착되면서 취로사업에 참가하는 低所得層의 구성이 이전과는 달 리 勞動無能力者에 가까운 사람들이 대부분이어서 就勞事業 內容도 지역개발사업에서 輕勞務로 변화하였고, 就勞事業의 性格도 形式的 就 勞와 單純 生計支援의 성격으로 변모되었다.
우리나라 低所得層 政策의 特性은 다음과 같이 정리해 볼 수 있다.
첫째, 선진외국과 비교되는 저소득층 정책의 가장 중요한 특징 중의 하나는 빈곤상태에 빠질 수 있는 누구에게나 生計保障을 지원해 주는 것이 아니라는데 있다. 즉, 貧困狀態에 놓이게 된 모두에게 최저생활 을 보장해 주는 普遍的인 의미의 貧困對策은 아니라는 것이다. 이는 生活保護對象者의 資格이 빈곤상태에 놓일 수 있는 모든 사람에게 주 어지지 않고 勞動能力이 없다고 객관적으로 인정되는 연령계층(노인, 아동)과 심신장애자 및 폐질자에 한정되어 있으며, 이들의 경우에도 扶養者가 없거나 부양의무자가 노동능력이 없음이 인정되는 경우에만 수급 자격요건이 발생하는 것에서 분명히 드러난다.
둘째, 家族優先責任 및 國家責任의 最小化 原則이다. 즉, 最後의 安 全網(safety net)으로서의 國家의 役割만을 인정한다. 이는 扶養義務者 가 있을 경우에는 국가가 보호하지 않고 가족이 보호하는 것을 원칙 으로 하는 규정에서 알 수 있다. 다시 말해 個人의 福祉欲求가 一次的 으로 市場과 家族의 테두리 내에서 해결되고, 그것이 불가능할 때 어
쩔 수 없이 國家의 介入이 수반된다는 것이다. 이는 根本的으로 國家 의 無償保護는 가족이나 기타 私的으로 동원할 수 있는 모든 자원을 우선 활용한 이후에 제공되어야 한다는 補充性의 원리, 家族優先責任 主義 및 國家 最後・最小限의 保護原則이 관철되고 있는 것이라 볼 수 있다.
셋째, 실질적으로 國家의 最低生活保障 責任原則에 입각한 보호인 생계보호의 경우 지적한 바와 같이 勞動無能力者에 국한한 급여가 이 루어지고 있다. 즉, 勞動有能力者에 대한 급여제공은 自立支援에 한정
셋째, 실질적으로 國家의 最低生活保障 責任原則에 입각한 보호인 생계보호의 경우 지적한 바와 같이 勞動無能力者에 국한한 급여가 이 루어지고 있다. 즉, 勞動有能力者에 대한 급여제공은 自立支援에 한정