가. 大韓民國 政府樹立 以前
우리나라의 근대적 구빈법의 시작은 일제말기 1944년 3월 1일에 조 선총독부의 朝鮮救護令이 제정・공포되면서 부터라고 할 수 있다. 이 에 의거하여 65세이상의 노쇠자, 13세미만의 아동, 임산부, 불구, 폐질 자 등 생활이 곤란한 자에 대하여 生活扶助를 실시하였으나, 形式的인 施惠에 그치는 수준이었다. 朝鮮救護令은 1946년 1월 12일에 후생국보 제3호로 그 효력이 승계되었다가 1961년 12월 30일에 生活保護法의 제정・공포로 폐지되었다. 일종의 過渡期的 救護關係 法令의 성격을 가지는 朝鮮救護令은 美軍政期와 대한민국정부 수립후 生活保護法이 제정・발효된 1962년 1월 1일 이전까지 유효하였던 우리나라의 唯一 한 救貧關係 法令이었으며 現行 生活保護法의 母胎가 되었다.
한편 美軍政 3년간의 구호행정은 미군정하 일본에서 미군정 당국이 행한 ｢社會保障에 관한 勸告｣와 같은 장기적이고 적극적인 사회보장 방안의 제시 없이 몇개의 美軍政 法令 및 處務準則에 근거하고 있었 을 뿐이며, 保健厚生政策의 실제내용도 기아방지, 최소한의 영세민 생 계유지, 보건위생 및 질병치료 등 應急措置에 중점을 두는데 한정되어 있었다. 또한 이 시기의 우리나라 貧困對策은 정치・경제・사회적 혼
3) 이두호 외, 빈곤론, 나남, 1990.
보건복지부, 보건사회백서, 각년도.
란속에서 재원의 절대적인 부족으로 월남동포, 귀환동포 및 극빈영세 민에 대한 應急救護의 차원을 벗어나지 못하였다.
나. 1950年代
우리 대한민국 貧困對策의 歷史는 1948년 우리나라 制憲憲法 제19 조에 “노령, 질병, 기타 근로능력이 없는 자는 법률이 정하는 바에 의 하여 국가의 보호를 받는다.”라는 국민의 生存權保障의 명문화된 규정 에서 시작되었다. 그러나 이 헌법에 규정된 국민의 기본생활을 보장하 는 관계법률이 제정되기도 전에 6・25가 발발하여 구빈사업은 평상시 의 생활보호차원에서 벗어나 戰災民에 대한 應急救護에 치중하게 되 었다. 6・25동란이 발발한 직후인 1950년 8월 4일에는 避難民收容에 관한 臨時措置法(법률 제145호)이 제정공포되어 戰災民 應急救護에 주 력하게 되었다. 이 시기에도 朝鮮救護令은 유일한 구빈관계법령으로 유효하였고, 그 공식적인 法定 救護對象者는 ① 65세이상의 노인, ② 13세미만의 아동, ③ 6세이하의 자녀를 부양하고 있는 여자, ④ 난치 병 환자, ⑤ 분만보호를 필요로 하는 임산부, ⑥ 정신적・육체적 결함 이 있는 장애자로 한정되어 있었다. 生計保護 基準은 구호 대상자 1인 당 1일 양곡 3홉, 소맥분 250g이었으며, 施設收容者는 그외 약간의 부 식비와 주거비가 지급되었다.
이 시기의 구호사업은 集團的 收容救護方式이 특징적 양상이었으며, 救護財源은 유엔구호계획에 의하여 우방국가들로부터 지원된 구호금 품과 외국 민간원조단체의 자원봉사활동에 의해 모집된 기부금품이 주를 이루었다. 특히 구호금품 중 미공법(PL) 480에 의한 美國의 剩餘 農産物 援助는 당시 전재민 및 영세민구호, 한해대책 등 救護行政에 커다란 역할을 담당하였다.
다. 1960年代
1961년 5월 16일 군사혁명으로 “도탄에 빠진 민생고를 시급히 해 결...”을 대국민공약으로 내세우며 등장한 군사정부는 동년 12월 30일 에 대한민국 역사상 최초로 社會扶助의 기본법으로 生活保護法(법률 제913호)을 탄생시켰다. 이로써 社會扶助의 法的根據가 마련되고 生活 保護制度의 형태가 확립되었으나, 政府의 재정형편에 의하여 전면적으 로 실시되지는 못하고 부분적인 生計保護에 그쳤다.
1961년 생활보호법은 保護對象者의 범위를 부양의무자가 없거나 있 어도 부양능력이 없는 ① 65세이상의 노쇠자, ② 18세미만의 아동, ③ 임산부, ④ 불구, 폐질, 상병 등 기타 정신 또는 신체의 장애로 인하여 근로능력이 없는자, ⑤ 기타 보호기관이 법에 의하여 보호가 필요하다 고 인정하는 자에 제한함을 원칙으로 하였다. 단 모자보호 규정이나 부양의무자에 대한 예외규정을 두어 종전의 制憲憲法 제19조나 朝鮮 救護令의 구호대상자보다 그 범위를 확대 규정하였다.
保護의 種類도 ① 生計保護, ② 醫療保護, ③ 解産保護, ④ 葬祭保護 로 다원화하였고, 보호대상자의 상황에 따라 이들 보호를 동시에 받을 수 있도록 정하였다(동법 제4조).
한편 1962년 제6차 헌법개정에서는 제30조에서 ① 모든 국민은 인 간다운 생활을 할 권리를 가짐, ② 국가는 사회보장의 증진에 노력하 여야 함, ③ 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가 의 보호를 받는다라고 규정하여 국민의 생활권적 기본권으로서 社會 保障權을 도입하였다.
또 1968년 7월 23일 自活指導에 관한 臨時措置法(법률 제2039호)이 제정되어 근로능력이 있는 영세민에 대한 근로구호(취로구호사업)가 실시되었다.
라. 1970年代
生活保護法 발효시기인 1962년 1월부터 醫療保護法이 발효된 1978 년 이전까지 약 15년간의 우리나라 貧困對策은 구빈을 위한 직접적인 사업보다는 국민경제의 전반적인 고도성장에 의하여 絶對的 貧困을 상당수준 해소하는 방향으로 추진되어 왔다. 1970년대의 지속적인 經 濟成長으로 인하여 財政能力이 향상된 우리나라는 1977년말에는 종전 의 유명무실했던 醫療保護事業을 生活保護法으로부터 분리・독립시켜 醫療保護法(법률 제3076호)을 새로이 제정・공포하여 1978년부터 생활 보호대상자에 대한 醫療保護가 본격적으로 실시되었다.
醫療保護法의 保護對象은 ① 생활보호법상의 보호대상자 이외에 ② 재해 이재민, ③ 국가 보훈대상자 및 이들의 가족, ④ 중요무형문화재 의 보유자와 그 가족, ⑤ 기타 생활유지능력이 없거나 생활이 어려운 성병감염자, ⑥ 기타 저소득계층 등을 추가 규정하였으며(동법 제4조 및 동시행령 제2조), 受給者를 1・2・3종으로 나누어 황색카드소지자, 녹색카드소지자, 청색카드소지자로 구분하고, 각각 保護水準을 달리하 였다. 그러나 醫療保護는 의료보험과 診療酬價를 차등급여함으로써 受 給者가 의료기관에 냉대를 받는 등 제도시행의 실효성을 확보하기가 어려웠다.
한편 1979년 부터는 生活保護對象者 中學校課程 授業料支援規程(대 통령령 제9495호)이 제정되어 생활보호대상자의 중학생 재학자녀에게 수업료가 지원되었다.
마. 1980年代
1980년에 제5공화국이 들어서면서 내건 국정목표의 하나였던 ｢福祉 社會 建設｣에 따라 1980년 10월 27일 제9차 헌법개정에서 “모든 국민 은 人間으로서의 尊嚴과 가치를 지니며, 행복을 추구할 권리를 가진다
(제9조).”고 선언하고, 그 외 국가의 사회복지 증진의무, 근로자의 적 정임금보장, 환경권, 소비자보호 등의 福祉權을 대폭 강화하였다. 이어 1981년 3월 3일에는 제12대 대통령 취임식에서 “3대 고통으로부터의 해방”을 강조하면서 그 첫번째로 ‘빈곤으로부터의 해방’을 주창하였으 며, 제5공화국의 4대 국정지표 중에서도 ｢福祉社會 建設｣을 표방하였 다. 이에 따라 1981년에는 빈곤대책의 일환으로 생활보호대상자에 대 해 職業訓練事業이 실시되어 취업・자활할 수 있도록 지원하도록 하 였으며, 1982년 2월에는 지금까지 실시되었던 생활보호사업의 재평가 와 아울러 적극적인 지원방안을 강구하기 위하여 零細民 綜合對策을 수립・실시하게 되었다.
이 영세민 종합대책은 1981년 상반기 중에 대통령의 2회에 걸친 지 시, 즉 1981년 2월의 “零細民 大都市 集中抑制 對策을 講究할 것”이라 는 지시와 6월의 “貧困解消를 위한 綜合的 根本對策을 樹立할 것”이 라는 지시를 받아 이루어진 것이다. 구체적인 실무작업은 국무총리 행 정조정실과 한국개발원이 공동으로 구성한 연구팀을 중심으로 이루어 졌으며, 이들이 1982년 1월에 작성・제출한 최종보고서에 대한 대통령 의 재가로 그 내용이 확정되었다.
이 보고서의 기본방향은 零細民의 最低生活保障 對策과 零細民의 大都市 集中 抑制 對策을 수립하는데 두고 있으며, 그 주요내용은 ① 勤勞能力이 없는 자에 대한 最低生活保障, ② 職業訓練對象者의 家族 生計費 支援, ③ 大都市 低所得層 地方移住의 실시, ④ 生業資金 融資 事業의 실시, ⑤ 生活保護 傳達體系의 개선 등이었다.
이 대책(안)이 제시하고 있는 改善方案의 특징적인 면을 정리하면, 첫째, 영세민 구분방법에 ‘自活保護對象者’라는 개념을 새로이 도입하 고, 이러한 맥락에서 職業訓練制度의 內實化 및 生業資金融資制度를 신설하였다는 점이다. 둘째, 零細民의 大都市集中 抑制對策을 중심적
과제로 설정하였다는 점이다. 그 내용은 6대도시로 이주해 오는 영세 민에 대하여는 子女學費 지원과 職業訓練을 2년간 유보하는 반면, 2년 이상 6대도시 거주 영세민으로서 중소도시나 농촌으로 이주를 희망하 는 가구에 대하여는 1982년 7월부터 가구당 10만원씩 지원한다는 것 등이다.
1982년 12월 31일에는 零細民 綜合對策에 따른 關係法令을 보완・
정비하는 차원에서 지금까지의 單純 生計保護法인 生活保護法을 全面 改正(1982. 12. 31. 법률 제3623호)하여 生活保護對象者에게 生計保護 뿐 아니라 이들의 적극적인 自活支援까지를 규정하였다. 就勞事業의 근거규정인 自活指導에 관한 臨時措置法을 廢止(1982. 12. 31)하여 그
정비하는 차원에서 지금까지의 單純 生計保護法인 生活保護法을 全面 改正(1982. 12. 31. 법률 제3623호)하여 生活保護對象者에게 生計保護 뿐 아니라 이들의 적극적인 自活支援까지를 규정하였다. 就勞事業의 근거규정인 自活指導에 관한 臨時措置法을 廢止(1982. 12. 31)하여 그