第2章 行政立法에 대한 議會直接統制에 관한 一般的 考察
第2節 行政立法에 대한 議會直接統制
1. 美國의 議會拒否權
미국의 의회거부권(Congressional Veto)은 개별법률에 근거하여 의회 의 위임권한 하에서 행정기관이 정립한 규칙 또는 행정기관이 행한 결정 을 의회의 의결(resolution)로써 무효로 할 수 있게 하는 제도로서 입법
127) 행정국가적 상황에 따른 의회주의의 위기를 극복하기 위한 방안으로 의회의 행정부에 대한 감독과 통제기능의 강화를 들면서 이것이 의회에게 가장 기대되는 역할이라고 설명하는 견해가 있다. 정만희, 『현대헌법과 의회주의』, 법문사, 1995, 36면 참조.
128) 2004년 5월 27일 행정법이론실무학회와 국회법제실간의 공동학술발표대회, 2009년 4월 13 일 국회와 유럽헌법학회 공동학술대회 등이 개최되어 국회의 행정입법 통제에 관한 논의를 전개 한 바 있었다. 후술하는 제4장 제3절 Ⅲ. 참조.
129) 자세한 내용은 김대현, “행정입법에 대한 의회통제에 관한 연구-미국의 경우를 중심으로-”, 중앙대 박사학위논문, 2010; 최정일, “독일과 미국에서의 의회에 의한 위임입법의 직접적 통제 에 관한 연구-동의권유보와 입법적 거부를 중심으로-”, 행정법연구 제21호, 2008; 정하명, “미 국연방의회에 의한 행정입법통제를 중심으로”, 행정입법통제 강화를 위한 세미나, 국회∙유럽헌법 학회 공동주최, 2009; 이규정, “미국 연방의회의 거부권에 관한 연구”, 경희대 박사학위논문, 1993 등 참조.
거부권(Legislative Veto)이라고도 한다.
의회거부권은 수권법률의 개별조항에서 필요에 따라 정하였기 때문에 그 형태가 다양하다130). 양원 중 어느 일 원의 의결로써 행사하는 것이 대다수이나, 양원의 의결을 거치도록 하거나 위원회의 의결만으로 행사 하는 경우도 있다131). 행사방법으로는 의회의 적극적인 동의 또는 승인 을 요하는 동의 내지 승인의결과 의회에서 부인하지 않으면 효력이 발생 하는 부인의결, 그리고 넓은 의미에서 의회거부권의 일종으로 볼 수 있 는 것으로서 협의(consultation, agreement)132)와 보고-대기(report and wait)133) 등이 있다. 이 제도는 1932년 이후 빈번히 활용되었는데 1983 년 차다판결134)에서 위헌결정된 이후 사용빈도가 줄어들어 현재는 예산 법률에 다수의 의회거부조항이 존재하고 있다.
그리고 1996년에는 개별적인 의회거부제도 외에 의회가 모든 연방규칙 에 대해 심사∙부인할 수 있는 일반적∙포괄적 의회거부제도로 소위 의 회심사법(Congressional Review Act)135)에 근거한 의회행정입법심사 (Congressional Review of Agency Rule)제가 도입되었다136). 의회행정 입법심사제도는 의회거부권의 위헌적 요소를 치유하여 의회의 불승인의
130) 김대현, 앞의 논문, 55면.
131) 1952년 추경예산법(supplement appropriation act)에서 하원의 세출위원회 위원장의 동의만으 로 특정 예산안을 변경토록 하는 위원장 단독 거부권을 인정하기도 했다. 김대현, 앞의 논문, 57면.
132) 행정기관의 규칙제정과 관련하여 의회의 위원회 또는 위원회 직원(staff)과 협의 또는 합의 하는 것을 수권법률에서 정한 경우를 말한다.
133) 보고 후 일정 기간 경과 후 해당 규칙안이 효력을 발생하게 하는 것을 말한다.
134) 차다판결에서 미국연방대법원은 의회거부를 입법적 행위, 즉 새로운 법률제정행위로 보고 법률제정행위는 양원제 요건에 합치하여야 하고 대통령거부권 대상이 되도록 대통령에의 제출이 있어야 한다고 하고 따라서 문제가 된 한 원의 거부는 권력분립조항인 미국헌법 제7조 제7항(3) 등에 위반한 것으로 위헌으로 보았다. 김대현, 앞의 논문, 68-70면 참조.
135) 미합중국법전(5 U.S.C.) 제801조부터 제808조까지 규정되어 있다.
136) 자세한 내용은 김대현, 앞의 논문, 102-116면 참조.
결은 양원에 의해 행사되도록 하고 대통령에게 이송되어 서명을 받아야 그 효력이 발생되도록 하면서137), 거의 모든 규칙을 심사대상으로 하 고138), 주요규칙(major rule)139)은 60일의 심사대기기간이 주어져 의회제 출 후 60일 동안 효력발생이 유보되고140), 의회심사법상의 의회의 어떤 행위도 사법심사의 대상이 되지 않는141) 등 행정입법에 대한 의회통제를 강화하고 있다. 그러나 의회거부권에 비해 심사대상이 광범위하고 부인 의결절차가 까다로워짐으로 인해 효율성 측면에서 비판이 제기되기도 하 지만 적어도 보고-대기조항의 효과는 모든 행정입법에 영향을 미치고 있는 점은 긍정적이다 할 수 있다142).
의회거부권을 위헌으로 판단한 차다판결에도 불구하고143) 동의권유보 등 의회직접통제는 입법부의 정당한 이익이 있는 범위 내에서 우리 헌법
137) 박영도, “행정입법에 대한 의회통제”, 헌법규범과 헌법현실(권영성 교수 정년기념논문집), 법 문사, 1999, 376면; 의회거부권의 위험성을 보완한 의회심사법과 더불어 의회 상임위원회의 위 원장의 요청이 있는 경우 감독대상이 되는 주요규칙에 대한 의회감사원(the General Accountability Office)의 독자적 분석보고가 가능하도록 한 행정법령진실법률(the Truth in Regulating Act) 등은 행정법령에 대한 정치적 책임을 강화하겠다는 미국 연방의회의 의지를 반영한 것이라 할 수 있다. 정하명, 앞의 논문, 2009, 209면.
138) 행정입법에 대한 의회통제 관련 제도개선 논의 중에는 의회의 심사부담을 줄여주기 위해 오 직 주요규칙만 의회에 보고토록 의회심사법을 개정하여야 한다는 의견도 존재한다. 김대현, 앞 의 논문, 169면.
139) 주요규칙이란 관리예산처 산하의 정보규제국에서 해당법령이 ①매년 1억불이상의 경제적 효 과 ②비용이나 가격의 주요한 인상 ③경쟁력, 고용, 투자, 생산성 등에 주요한 부정적 영향 등을 미친다고 판단한 법령을 말한다(5 U.S.C. §804(2).). 주요규칙여부를 판단함에 있어 법규성은 불문하므로 우리의 행정규칙에 해당하는 경우에도 위 요건을 충족하는 한 의회심사를 받도록 하 는 점은 특기할 만하다고 한다. 정하명, 앞의 논문, 2009, 209면.
140) 5 U.S.C. §801(a)(3)(A).
141) 5 U.S.C. §801(g).
142) 김대현, 앞의 논문, 171면.
143) 미국 차다판결의 다수의견의 가장 큰 오류는 권력분립관점에서 변화하는 헌법현실 속에서 입법부와 행정부의 타협∙조정의 결과로서 나타난 의회거부권을 그 역사와 배경, 기능 그리고 구 체적인 사안에 따른 남용가능성을 고려하여 권력분립규정을 체계적이고 합리적으로 해석하지 못 하였다는데 있다고 한다. 김대현, 앞의 논문, 214면.
상 허용된다고 하며, 의회심사법에 비추어 국회법 제98조의 2 상의 행정 입법의 국회제출 및 검토제도를 중장기적으로 중요한 행정입법에 대하여 는 사전제출 또는 보고와 심사대기기간이 결합된 제도로 발전시킬 필요 가 있다는 견해가 있다144). 또한 미국의 의회통제제도 중 부인의결과 대 기기간제도는 우리 실정에 맞게 변형시켜 충분히 반영할 수 있다는 견해 도 있다145).