第4章 行政立法에 대한 國會의 直接統制 改善方案
第3節 行政立法에 대한 새로운 國會의 直接統制手段의 導入
2. 一般的 議會直接統制
우리나라의 일반적 의회직접통제라고 일컫는 국회법 제98조의2 상의 행정입법의 국회제출 및 검토제도는 일반적이기는 하지만 직접통제로 보
417) 사전협의를 행정입법에 대한 ‘일반적’ 통제제도인 국회법 제98조의2와 비교하여 설명하고 있다. 김병화, 앞의 논문, 272면.
418) 행정입법안의 사전협의방식은 위헌적 요소가 없고, 협의를 통한 비공식적 영향력 행사를 선호 하는 우리 정치문화에 부합하며, 법적 구속력은 없지만 협의과정에서의 문제점을 행정부가 반영하 지 않을 수 없을 것이라는 점에서 실효성이 상당하다고 한다. 정재룡, 앞의 논문, 203-204면.
기에는 매우 불완전하다 할 수 있다419). 무엇보다 사전제출이 아닌 제∙
개정된 이후의 사후제출이며 행정입법의 효력에 영향을 미치지 못하는
‘검토 후 통보’에 지나지 않기 때문이다. 이러한 현행 제도의 실효성을 높이기 위해서는 첫째, 제출에 있어 현행대로 모든 행정입법을 그 대상 으로 삼는 것이 바람직하고 나아가 대법원 등 독립기관의 규칙 및 내규 도 제출하도록 확대하고 둘째, 검토대상으로 법령보충적 행정규칙과 독 립기관의 규칙 등을 포함시키며 셋째, 적법성뿐 아니라 적정성 즉 정책 심사도 가능하게 하여야 한다. 그리고 국회의 시정요구권을 인정하는 것 이 통보에 비해 실효적일 수 있지만 구속력이 없기는 마찬가지이고 사후 적 통제로서 법적 안정성 등의 문제를 야기할 수 있으므로 결국 내용통 제는 사전통제로 가는 것이 가장 이상적이라고 앞서 검토하였다.
한편, 행정입법에 대한 일반적 통제는 국회법 제98조의2 이외에도 행정 절차법, 행정규제기본법, 정부조직법, 법령 등 공포에 관한 법률, 법제업무 운영규정 및 동 시행규칙, 사무관리규정 등 법령에 근거하여 행정부 자체 내지 국민에 의해 이루어지고 있다420). 이처럼 개별법에 산재된 행정입법 절차규정은 비체계성421), 입법예고제도의 부실422) 등 미흡한 국민참여423),
419) 김대현, 앞의 논문, 259면 참조.
420) 자세한 내용은 박정호, “행정입법의 절차적 통제 연구”, 서울시립대 석사학위논문, 2009, 39-47면 참조.
421) 예컨대, 행정절차법, 국회법, 행정규제기본법 등 법률에서 규정하고 있는 입법예고, 공청회, 규제심사 등 사항을 대통령령인 법제업무운영규정에서 다양한 내용으로 달리 정하고 있는 것은 법체계에 맞지 않는 것이다. 신상환, “정부입법과정의 발전적 법제화방안”, 외국법제정보 통권 제22호, 한국법제연구원, 2002, 242면.
422) 법령과 관련되는 실질적 이해관계인에 대한 적극적 통지가 없는 점, 의견 제출이후 의견수렴 관련 정보가 제대로 제공되지 않는 점, 광범위한 입법예고 예외가 인정되는 점 등이 그것이다.
423) 국민참여적 통제를 강화하기 위해 행정절차법상의 청문, 공청회 등을 중요한 법령의 경우 필수적으로 거치도록 동법을 개정하거나 개별수권법률에 청문유보 규정을 두는 방안을 적극 고 려해야 한다. 정재룡, 앞의 논문, 191-193면 참조.
법령입안과정에서의 비전문성 및 세분화 부족 등 여러 문제점이 지적되고 있고 그 해결책으로 소통∙조정∙체계성 제고를 위한 통합적 법제화424) 등 행정입법절차의 전반적 정비가 제시되고 있는데425) 이와 조화될 수 있 도록 이들에 대한 연구와 병행하여 국회의 일반적 직접통제수단의 개선방 안을 마련하고 실천하여야 할 것이다.
일반적 직접통제라 하더라도 제출, 보고, 심사 등 구체적 수단에 따라 그 대상을 모든 행정입법으로 할 것이 아니라 중요한 행정입법으로 한정 할 필요가 있다426). 대통령령으로 제한해야 한다는 견해427), 대통령령, 총리령, 부령 등에 한해 적용해야 한다는 견해428), 법령보충적 행정규칙 을 포함하여야 한다는 견해429), 행정규제기본법상의 규제와 관련된 고시 등과 법률에서 직접 위임한 규칙 등을 포함하여야 한다는 견해430) 등이 이 범주에 든다고 할 수 있다.
424) 행정절차법을 개정하거나 가칭 ‘행정입법절차법’을 제정하여 행정입법절차에 관해 상세히 규 정하는 방식(홍준형, “행정입법에 대한 국회의 통제”, 공법학회 116회 학술발표회 자료집, 2004, 81면 참조), 나아가 행정입법절차와 법률안제∙개정절차는 밀접히 관련되므로 이 모두를 하나의 절차법에 종합적으로 규정하는 방식 등을 적극 검토할 필요가 있다고 본다.
425) 박정호, 앞의 논문, 153-156면; 신상환, 앞의 논문, 242-249면 등 참조.
426) 이지민, “행정입법에 대한 국회의 통제방안에 관한 연구-직접적 통제를 중심으로-”, 서울대 석사학위논문, 1999, 88-89면 참조.
427) 총리령과 부령은 대통령의 지휘∙감독권과 행정부의 내부적인 절차에 의하더라도 그 통제에 그다지 문제가 없을 것으로 보는 견해이다. 이규정, “미국 연방의회의 거부권에 관한 연구”, 경 희대 박사학위논문, 1993, 228-229면 참조.
428) 김병화, 앞의 논문, 269면 참조.
429) 남도환, 앞의 논문, 148-149면 참조.
430) 최민수 외 7인, 앞의 논문, 272-274면 참조.