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전력판매부문 자유화정책의 파급효과 분석 및 시장구조 적정화 연구

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전력판매부문 자유화정책의 파급효과 분석 및 시장구조 적정화 연구

김 현 제

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연구책임자 : 선임연구위원 김현제

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요 약

1. 연구필요성 및 목적

국내 전력산업은 1999년 전력산업 구조개편 기본계획이 마련된 이후 발전경쟁을 시작으로 시장자유화의 첫걸음을 내딛었다. 전력시장의 자유 화와 규제완화를 위해 발전자회사의 설립, 전력거래소의 운영과 전문규 제기관의 구축으로 전력산업에 초보적 단계의 경쟁을 도입하게 된 것이 다. 그러나 전력시장 자유화에 대한 일부 이익집단의 반대와 자유화정책 추진 의지의 상실로 인해 완전한 소매경쟁 단계로의 이행이라는 최종적 인 목표를 달성하지 못한 채 현재까지 전력시장 자유화정책은 표류하고 있다. 전력시장에 대한 전면적인 경쟁체제의 확대는 당분간 기대하기 힘 들 것으로 보인다.

국내 전력산업의 구조개편 작업이 중단되고 있는 현시점에도 영국, 호 주, 노르웨이, 미국의 일부 주를 중심으로 소비자에게 더 많은 혜택을 보장하기 위해 전력시장 자유화의 범위를 점차 확대해 나가고 있다. 즉 소비자에게 저렴하게 양질의 서비스를 제공하기 위해 기존 전력시장의 개선 및 소비자 선택권의 확대를 지속적으로 추진하고 있다. 그리고 전 력시장 자유화의 추진실적에 대한 평가 작업을 통해 전력시장의 경쟁체 제와 시장개방에 대한 보완작업이 이루어지고 있다.

본 연구는 2003년 12월 전기사업법 개정으로 구역전기사업이라는 새 로운 제도가 도입되면서 대두된 전력판매부문 자유화 정책의 파급효과

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를 분석하고 적정한 시장구조를 모색하는데 있다. 하지만 전력시장의 자 유화정책이 제대로 정착되지 않은 상태에서 제도의 파급효과를 분석하 고 적정한 시장구조를 논의하는 것은 시기상조라고 할 수 있다. 따라서 해외 전력시장의 소매경쟁 추진 성과를 바탕으로 구역전기사업을 포함 한 국내 전력시장에서의 자유화정책에 대한 제반 문제점과 향후 소매경 쟁 추진을 위한 정책적 고려사항을 검토하는데 본 연구의 주된 목적이 있다.

2. 내용 요약

본 연구는 연구제목에서 의도하는 바와는 달리 연구방향을 약간 수정 하여 다음과 같은 내용을 포함하고 있다. 우선 일반적인 소매경쟁에 대 한 필요성이나 해외의 소매경쟁 추진 현황을 간략하게 살펴보고, 국내 전력시장의 소매경쟁 도입을 위한 기존 분석내용을 검토하였다. 주요한 관련 연구는 우선 한전의 배전부문 분할에 대한 에너지경제연구원(2001) 의 연구, 소매경쟁의 도입과 배전분할에 대한 PWC Consulting(2002)의 용역, 소비자선택권 확대를 위한 추진일정과 향후 과제에 대한 Freehills

Consortium(2002)의 용역, 판매사업 관련 검토사항을 다룬 전력거래소

(2002)의 내부보고서, 직접구매 도입 및 배전분할 대비 배전/판매부문

요금전략에 대한 기초전력공학공동연구소(2003)의 연구 등을 들 수 있 다.

그리고 전력판매부문 자유화 정책과 관련하여 구역전기사업의 의미와 추진현황에 대해 정리하였다. 아울러 해외 전력시장에서의 자유화 정책 의 추진성과 및 실적에 대한 평가사례를 소개하면서 시사점을 도출하고

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자 시도하였다. 그리고 해외시장의 경험을 바탕으로 소매경쟁 추진 시 고려해야 하는 시장개방 전략, 소비자보호, 유인규제 방안, 관련 법 및 제도의 보완 등에 대해 살펴보면서 국내 전력시장에 대한 시사점을 정 리하였다.

3. 연구결과 및 정책제언

현재 추진되고 있는 구역전기사업은 전력시장에 새로운 사업자가 등 장한다는 차원에서 긍정적인 측면이 있지만 구역전기사업에 대한 부정 적인 시각도 엄연히 존재함으로 사업의 초기단계인 현 시점에 정부당국 의 재평가 작업이 필요하다. 다수의 소비자를 상대로 하는 에너지사업의 특성상 제대로 사업이 추진되지 않을 경우 여러 가지 문제점이 제기될 수 있다는 점을 간과해서는 안 될 것이다.

해외 전력시장의 경험을 바탕으로 시장개방화 정책이 추진되면서 부 각되고 있는 판매부문에서의 주요 이슈와 소매경쟁을 위한 검토사항으 로 판매사업자의 시장 참여, 소비자선택권 확대의 추진, 소비자 보호, 소 매시장에 대한 규제, 가상적 소비자선택권 등이 있다. 이러한 이슈들과 더불어 소매경쟁을 도입하는데 있어 정책적으로 검토해야 할 사항을 다 시 재정리해 보면 다음과 같다. 첫째, 우선 소매경쟁에 대한 정의와 소 매경쟁 추진방식에 대한 정책방향을 정립해야 한다. 둘째, 소비자선택권 확대 추진일정을 제시해야 한다. 셋째, 소매시장의 경쟁체제 구축에 대 한 방안이다. 넷째, 소비자선택권을 행사하는 최종소비자에게 부과하는 요금이 결정되어야 한다. 다섯째, 비자유화 고객 혹은 소비자선택권을 행사하지 않은 고객에 대해서는 표준적인 기본 서비스를 제공해야 할

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것이다. 여섯째, 좌초비용의 회수이다. 일곱째, 신규 판매사업자에 대한 허가기준이 설정되어야 한다. 여덟째, 소비자의 공급자변경에 대한 규정 이다. 아홉째, 소비자조합의 시장참여 허용 여부이다. 열째, 소비자의 선 택권 행사를 위한 정보제공 등이 있다.

PJM 전력시장을 포함한 해외 전력시장의 사례분석에 의하면 전력시 장의 자유화 및 규제완화의 목표는 단순히 KWh 당 요금 얼마를 축소하 는데 있는 것이 아니라 소비자의 생활양식에 맞는 편안하고 비용효율적 인 서비스를 제공하는 것이다. 즉 소비자의 관심이 가격보다는 가치에 두어져 있음을 인식하는 것이 중요하다. 공급신뢰도와 양질의 서비스에 대한 소비자의 욕구는 다양하기 때문에 소비자의 필요에 따라 다양한 공급조건을 제시하는 것이 요구된다. 규제당국도 이러한 시장의 변화에 맞추어 그동안 통합적인 서비스 제공에 대한 규제 마인드에서 벗어나 순수 독점적인 네트워크부문의 규제에만 주안을 두는 것이 필요하다.

또한 전력시장 자유화의 편익 추정을 통해 전력시장 자유화 정책의 정당성을 밝히고, 보다 경쟁적인 전력시장으로 발전할 수 있도록 하는 다음 단계의 정책 추진이 가능하게 될 것이다. 그리고 해외 전력시장의 자유화정책 추진과정에서 발생한 다양한 문제점과 대응방안을 검토하여 국내 전력시장의 자유화 정책을 추진하는데 있어 교훈을 삼을 수 있을 것이다.

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ABSTRACT

1. Research Purpose

In 1999, the Basic Plan for the Electricity Industry Restructuring was released by the Ministry of Commerce, Industry and Energy. It was a historical moment of the Korean Electric Industry. There were huge advancements toward market liberalization and deregulation. Six generating companies were separated from the generation sector of KEPCO. The Korea Power Exchange(KPX) and Electricity Committee were established as a independent system/market operator and regulatory body, respectively. But no further market liberalization has been implemented since the declaration of no separation in the KEPCO's distribution sector.

In the revised Electricity Law in December 2003, District Electric Power Business(DEPB) can participate in the electricity market as a special entity which provides electricity and heat with consumers within the specific service area. The DEPB should have their own distribution network and generating facility. An introduction of new participants into the electricity market may increase competition, but DEPB projects have some difficulties of economic viability and consumer protection. Six entities have already earned the license for the DEPB as of November 2005. Hence, it should be reevaluated

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before many DEPBs enter into the electricity market. And policy directions should be prepared for retail market liberalization.

2. Summary

This study attempted to investigate a necessity of retail competition and experiences of foreign countries. Also several researches about distribution separation and retail competition timetable such as KEEI(2001), PWC Consulting(2002), and Freehills Consortium(2002) were surveyed. There were pros and cons in the current DEPB policy. Hence the effects of DEPB should be reviewed in the context of electric industry restructuring and market liberalization. In order to evaluate the performance of electricity market, the Competitiveness Indicator designed by the OXERA(Oxford Economic Research Associates) were used. Besides, a survey of PJM(Pennsylvania-New Jersey-Maryland) electric market was also introduced. Based upon these foreign experiences, 10 policy issues were considered to develop full retail market liberalization in the near future.

3. Research Results and Policy Suggestions

There are totally different views of introducing the DEPB into the Korean electricity market. The DEPB has positive effects; enlargement of Distributed Generation, increment of competition in electricity

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market, and environment improvement. But its economical efficiency mostly depends on current electric tariff system, so it could become a kind of stranded costs after the electricity market liberalization and a revision of electric tariff system. More comprehensive studies on the DEPB should be needed.

According to the evaluation results through the Competitiveness Indicator by the OXERA, UK has the most competitive electricity market in the world. In the meantime, the Korean electricity market should be needed energy polices toward a competitive and efficient market. Above all things, the electric industry restructuring plan, which was designed in the year of 1999 and has been delayed, must resume as soon as possible.

From a brief survey of PJM electric market and other electricity markets, it is believed that one of the final goals of market liberalization is not to save a penny per KWh. Consumers want more convenient and cost-effective services from their service providers. It is common that price doesn't really matter, but consumers put more emphasis on value. Under the competitive market environment, consumers want more options for their services with the reliability of supply. Utilities and retail service providers should provide them with diverse choices of services such as product differentiation, real time pricing, demand response program, green power, and so on. In addition, regulator should focus on the regulation of monopoly services, not the regulation of the integrated services in the energy

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supply chain.

It is very important to quantify the benefits of market deregulation.

Even though proper data sets are not available, preliminary estimates of restructuring benefits could be used as a good explanation for implementing market liberalization policies. We can probably utilize these benefits to persuade opponents against electric industry restructuring.

We can find out several issues related to market deregulation and retail competition from the advanced electricity markets. Those issues are introduction of new retailers into the retail market, enlargement of consumer choices, consumer protection, performance-based regulation, virtual consumer choices, etc. In the process of electric industry restructuring, these problems should be addressed and prepared in advance to make retail market fully liberalized.

Finally, this study tried to answer some issues based upon the previous experiences of foreign energy markets, however, further researches on electricity market liberalization should be needed to tackle all of them in detail and to establish a reasonable proposal of full retail competition.

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제목 차례

. 서 론···1

. 전력산업 구조개편과 소매경쟁···5

1. 소매시장의 필요성···5

2. 소매경쟁 관련 기존 연구···9

. 구역전기사업과 전력시장 자유화···16

1. 구역전기사업 추진현황···16

2. 문제점과 정책적 시사점···20

. 전력시장 자유화의 성과···28

1. 유럽의 추진성과···28

2. 북미의 추진성과···33

. 소매경쟁을 위한 검토사항···40

1. 판매사업자의 시장 참여···40

2. 소비자선택권 확대의 추진···46

3. 소비자 보호···48

4. 소매시장에 대한 규제···53

5. 가상적 소비자선택권(virtual customer choice)···57

6. 정책적 검토사항···59

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. 요약 및 결론···63

참고문헌···71

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표 차례

<표 2-1> 평가기준의 내용과 평가지표···10

<표 2-2> 소매시장 자유화 일정(추천안)···12

<표 2-3> 소매시장 자유화 일정(정부의 계획안)···13

<표 3-1> 구역전기사업의 설비규모···18

<표 3-2> 구역전기사업자와 판매사업자의 구매가격 비교···19

<표 3-3> 구역전기사업 허가 현황···20

<표 4-1> 경쟁력 지수의 평가기준 및 가중치···29

<표 4-2> 유럽 전력시장의 경쟁력 지수 평가점수 분포(2001년)···31

<표 4-3> 유럽 전력시장의 경쟁력 지수의 평가순위(2001년)···32

<표 4-4> 유럽 전력시장의 경쟁력 지수의 평가순위(2002년)···32

<표 4-5> 미국 전력시장의 경쟁력 지수 평가점수 분포(2001년)···34

<표 4-6> PJM 전력시장의 구조개편 편익···36

<표 5-1> 판매사업자의 시장참여 형태별 장단점···41

<표 5-2> 장래 전력(에너지) 서비스 대안···46

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그림 차례

[그림 3-1] 구역전기사업의 개념도···16

[그림 5-1] 전력시장에서의 사업모형···43

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. 서 론

국내 전력산업은 1999년 전력산업 구조개편 기본계획이 마련된 이후 발전경쟁을 시작으로 시장자유화의 첫걸음을 내딛었다. 전력시장의 자유 화와 규제완화를 위해 발전자회사의 설립, 전력거래소의 운영과 전문규 제기관의 구축으로 전력산업에 초보적 단계의 경쟁을 도입하게 된 것이 다. 그러나 전력시장 자유화에 대한 일부 이익집단의 반대와 자유화정책 추진 의지의 상실로 인해 완전한 소매경쟁 단계로의 이행이라는 최종적 인 목표를 달성하지 못한 채 현재까지 전력시장 자유화정책은 표류하고 있다.

국내 전력산업의 구조개편 작업이 중단되고 있는 현시점에도 영국, 호 주, 노르웨이, 미국의 일부 주를 중심으로 소비자에게 더 많은 혜택을 보장하기 위해 전력시장 자유화의 범위를 점차 확대해 나가고 있다. 즉 소비자에게 저렴하게 양질의 서비스를 제공하기 위해 기존 전력시장의 개선 및 소비자 선택권의 확대를 지속적으로 추진하고 있다. 그리고 전 력시장 자유화의 추진실적에 대한 평가 작업을 통해 전력시장의 경쟁체 제와 시장개방에 대한 보완작업이 이루어지고 있다.

해외에서는 지금까지 추진해 온 전력산업 구조개편과 시장자유화 정 책의 성과와 실적을 평가하는 단계에 있는데 반해 국내의 동향은 이와 는 동떨어진 모습을 여전히 드러내고 있다. 예를 들면 현행 CBP (cost-based pool) 시장 하에서 경쟁 제고 및 개선 방안의 도출이나 국가 주도의 전력수급기본계획의 수립 및 집행 방안 마련 등 시장체제와는

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개념적으로 맞지 않는 그래서 더욱 부적절한 해결책을 재생산하는 양상 을 보이고 있다.

한편 2003년 12월 전기사업법의 개정으로 “구역전기사업”이라는 새로

운 사업형태가 신설되었으며, 이에 따라 한전이 아닌 제3의 구역전기사 업자가 특정지역에서 발전, 배전 및 판매사업을 동시에 수행할 수 있게 되었다. 기존의 전력산업 구조개편 및 시장자유화 정책이 여러 가지 사 회경제적 요인으로 인해 중단되어 있는 현 상황에서 판매부문의 자유화 정책을 추진함으로써 틈새시장의 개발과 신규사업자의 등장으로 간접적 인 구조개편 효과를 도모하고자 하는 정책 의지가 반영되어 있다고 할 수 있다.

이러한 구역전기사업을 통해 수도권 전원개발 및 발전소 입지난의 해 소와 안정적 전력수급 확보, 송전선로 건설비용 및 송전손실 저감과 전 력계통의 안정성 제고, 에너지 이용효율의 향상 및 환경개선과 연관산업 의 발달 촉진 등의 직간접적인 효과가 기대된다. 그러나 전력시장 전반 의 경쟁체제를 공고하게 마련하지 않은 상태에서 일부 시장에 대한 규 제완화 혹은 경쟁 확대를 통한 전력시장 자유화 정책 및 새로운 제도의 도입은 그 성과를 충분히 기대하기 어렵다.

본 연구의 연구배경은 구역전기사업이라는 새로운 제도가 도입되면서 대두된 전력판매부문 자유화정책의 파급효과를 분석하고 적정한 시장구 조를 분석하는데 있다. 하지만 전력시장의 자유화정책이 제대로 정착되 지 않은 상태에서 제도의 파급효과를 분석하는 것은 시기상조라고 할 수 있다. 또한 시장구조 적정화 문제도 배전부문 분할에 의한 기존 판매 사업 분할과 신규 판매사업자에 대한 허가 및 진입규제 완화에 달려있 다. 따라서 한전의 배전분할에 대한 정확한 그림이 그려져 있지 않은 상

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태에서 시장구조를 논의하는 것은 부적절하다고 판단된다. 신규 택지개 발지역이나 재개발지역 등 특정지역 중심으로 추진되는 구역전기사업의 수행으로 인해 판매시장 전체에 미칠 파급효과는 미미할 것으로 예상된 다.

그러므로 본 연구는 연구제목에서 의도하는 바와는 달리 연구방향을 약간 수정하여 다음과 같은 내용을 포함하고 있다. 우선 일반적인 소매 경쟁에 대한 필요성이나 해외의 소매경쟁 추진 현황을 간략하게 살펴보 고, 국내 전력시장의 소매경쟁 도입을 위한 기존 분석내용을 검토한다.

전력판매부문 자유화 정책과 관련하여 구역전기사업의 의미와 추진현황 을 정리한다. 아울러 해외 전력시장에서의 자유화 정책의 추진성과 및 실적에 대한 평가사례를 소개하면서 시사점을 모색한다. 그리고 해외시 장의 경험을 바탕으로 소매경쟁 추진 시 고려해야 하는 시장개방 전략, 소비자보호, 유인규제 방안, 관련 법 및 제도의 보완 등에 대해 살펴보 면서 국내 전력시장에 대한 시사점을 정리한다.

국내 전력시장의 최우선 과제는 본격적인 경쟁체제의 구축으로 이를 위해서는 효율적인 도매경쟁시장의 운영과 소매경쟁의 확대가 필요하다.

이는 경쟁적 전력시장체제의 두 가지 축으로, 어느 하나만을 추진하여 전력시장에서의 경쟁의 효과를 기대하기는 어렵다는 점을 이미 해외사 례를 통해서 알 수 있다. 따라서 도매경쟁시장의 구축과 더불어 소매경 쟁에 대한 다양한 분석이 필요하며, 본 연구는 향후 추진되어야 할 소매 경쟁을 위한 정책수립에 기여할 수 있을 것이다.

본 연구는 다음과 같이 구성된다. 서론에서는 본 연구의 추진배경과 필요성을 간략하게 정리한다. 이어 2장에서 소매경쟁에 대한 일반적인 사항을 정리하면서 소매경쟁 추진에 대한 기존의 분석결과를 간략하게

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소개한다. 3장에서는 구역전기사업의 추진현황과 그 의미를 살펴본다.

그리고 4장에서는 유럽 및 미국 전력시장에서의 자유화 정책의 추진성

과와 실적을 살펴본다. 5장에서는 소매경쟁 추진시 고려해야 할 다양한 요소를 해외 전력시장의 추진경험을 바탕으로 정리한다. 마지막으로 6장 에서는 본 연구의 결과를 요약하면서 국내 전력시장에 대한 시사점을 제시하고자 한다.

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. 전력산업 구조개편과 소매경쟁

1. 소매경쟁의 필요성

전력산업의 구조개편은 수직통합형 독점적 산업구조를 탈피하여 발전, 송전, 배전 및 판매부문별 기능 분리와 함께 각 기능별로 다양한 사업주 체가 전력시장에 등장하여 경쟁체제로 서비스를 제공하게 됨을 의미한 다. 발전부문의 경우 IPPs(independent power producers, 민자발전사업 자)를 포함한 다수의 발전회사가 등장하여 도매전력시장에서 전력공급을 위한 경쟁체제를 구축하게 된다. 판매부문에도 기존 전력회사의 배전 및 판매부문으로부터 시작된 사업주체를 포함하여 전력중개인, 브로커, 소 비자조합 등 새로운 신규 판매사업자가 등장하여 공급자선택권이 부여 된 고객을 대상으로 소매전력시장에서 경쟁을 하게 된다. 전력산업의 하 류부문인 판매부문에서 소비자가 다수의 소매사업자로부터 자신에게 필 요한 서비스를 공급받을 수 있는 선택권을 행사한다는 것이다.

일반적으로 전력시장의 자유화(market liberalization)는 전력산업 전반 에 걸친 시장개방이나 경쟁체제 도입을 의미하는 광의의 개념으로 사용 되고 있으며, 소매경쟁(retail competition)은 전력판매부문에서의 경쟁 확대만을 의미한다고 할 수 있다. 하지만 전력시장에서의 경쟁은 도매시 장과 소매시장에서의 경쟁을 분리하여 성립할 수 없다. 즉 소비자의 선 택권이 없는 도매경쟁시장의 존재나 발전부문의 경쟁만 존재하는 수요 독점상태는 진정한 의미의 경쟁체제라고 할 수 없다. 따라서 전력시장의 자유화와 시장개방 그리고 소매경쟁은 유사한 의미로 사용할 수 있다.1)

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여기에서 전력산업이 독점체제에서 경쟁체제로 이행하는 과정에서 소 매경쟁이 필요한 이유에 대해서 간략하게 살펴보자. 일반적으로 경제학 에서의 수요와 공급의 균형(equilibrium)은 다수의 수요자와 공급자가 가격의 변동에 따라 수요량과 공급량을 조절하는 시장기능에 의해 달성 된다. 전력시장에서도 동일한 원리가 적용된다. 만약 소매경쟁이 없는 상태라면 소비자들은 도매가격의 변동에 대해 실시간 요금이나 시차요 금 등을 통해 반응하지 못하게 된다. 즉 도매가격이 상승하게 되면 소비 를 줄이고 도매가격이 하락하면 소비를 늘리는 등의 경제적 소비행위를 하지 못한다. 이 경우 전력공급자들은 가격을 인상시킬 유인이 생기게 된다. 이러한 도매시장가격의 인상에 대해 전력수요자인 판매사업자들은 제대로 반응하지 않을 것이다. 왜냐하면, 일정 시점의 개별 소비자들의 수요는 판매사업자들의 수요로 나타나게 되는데 최종소비자들이 도매가 격에 대해 전혀 반응을 보이지 않기 때문이다. 도매와 소매가 이러한 불 가분의 관계로 나타나는 이유는 대규모로 저장이 안 되는 전기의 물리 적 특성에서 기인한다고 볼 수 있다.

따라서 소매시장의 전력공급자(판매사업자)가 도매시장에서 구입하는 가격을 제대로 반영하는 가격으로 최종소비자에게 서비스를 제공하게 되면 소매시장에서 균형에 도달하게 될 것이다. 그런데 소비자가 가격에 제대로 반응하지 않는다면 시장의 균형은 달성되지 못할 것이다. 즉 소 비자가 전력시장에서 결정되는 균형가격으로 전기를 구입한다면 실제 부하는 균형 시점에서 결정되는 수준만큼 높지는 않을 것이다.

이는 도매시장에서 양방향 입찰을 통해 수요와 공급의 균형을 맞추려 는 도매시장 설계의 기본원칙과도 통하는 점이다. 하지만 비록 수요측이

1) 본 연구에서도 시장자유화, 시장개방, 소매경쟁의 의미를 구분하지 않고 사용하였 다.

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도매시장에서 입찰에 참가하더라도 최종소비자의 시장가격에 대한 반응 을 제대로 반영하지 못한다면 이상에서 지적한 동일한 문제를 초래하게 된다. 결국 한 손으로 박수를 치는 형국이 될 것이다.

해외전력시장에서의 소매경쟁 확대 및 시장자유화 추진 경험을 간략 하게 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 현재까지 전력산업의 구조개편 정책 을 추진한 나라 가운데 영국이 가장 효과적으로 소매시장 자유화를 추 진하였다.2) 특히 2002년 4월부터 비자유화 고객에 대한 가격통제를 폐 지함으로써 소매시장에 대한 규제당국의 자신감을 나타내었다. 영국 전 력산업의 구조개편 성과와 전력시장의 효율적 운영은 관련 업계 및 이 해당사자들로부터 가장 높은 평가를 받고 있다.

둘째, 뉴질랜드는 1980년대에 규제완화 작업을 시작하였다. 하지만 뉴 질랜드의 경우 다른 나라와는 달리 배전사업에 대해서는 경량규제 (light-handed regulation)를, 도매시장과 소매시장에 대해 자율규제 (self-regulation)를 실행하고 있다. 비록 약 60%의 발전부문이 정부에 의 해 소유되고 있지만 발전시장은 경쟁적으로 운영되고 있는 점도 특징적 이라고 할 수 있다.

셋째, 미국의 경우 각 주별로 전력산업 구조개편의 추진실적이 다르게 나타나고 있는데, 텍사스, 펜실베니아, 메인, 뉴욕, 워싱톤DC, 메릴랜드, 미시간, 뉴저지의 8개 주에서 소매경쟁에 대한 긍정적인 성과가 나타나 고 있다. 텍사스주의 전력시장(ERCOT)은 텍사스주의 약 85%에 해당하 는 지역과 소비자를 담당하고 있는데, 텍사스 공익산업규제기관(PUCT) 의 일관적인 규제정책으로 소매시장의 효율적인 운영이 이루어지고 있

2) 영국은 소비자 선택권을 점진적으로 확대하였는데, 구조개편이 시작된 1990년

1MW이상, 1994년 100kW 이상, 그리고 1998년 모든 소비자에게로 소매부분의 완

전자유화를 허용하였다.

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다. 물론 텍사스주의 경우 가스시장에서의 소비자 선택권이 부여되지 못 하고 있는 점이 전력시장에서의 소비자 자유화와의 진전과는 다소 괴리 가 있는 규제체계상의 문제점으로 지적되고 있다.

한편 캘리포니아의 경우 2002년 캘리포니아 사태 이후 강력한 주정부 규제강화로 인해 소매경쟁의 자유화가 반전되는 상황이 전개되었다. 또 한 위스콘신주를 비롯한 22개의 주에서는 전력산업 구조개편 및 규제완 화 작업이 전혀 추진되지 않고 있는 실정이다. 위스콘신, 조지아, 하와 이, 인디애나, 노스캐롤라이나, 플로리다, 와이오밍, 캔사스, 유타, 미주 리, 테네시, 알라스카, 사우스다코다, 사우스캐롤라이나, 오클라호마, 미 네소타, 미시시피, 루이지애나, 알라바마, 아이다호, 콜로라도, 네브라스 카 등이 22개 주에 해당된다.

넷째, 캐나다의 각 주별 동향을 개략적으로 살펴보면, 캐나다의 알버 타주와 온타리오주의 전력산업 구조개편 및 자유화 정책은 비교적 성공 적으로 추진되고 있다고 할 수 있다. 온타리오의 경우 2002년에는 소비 자의 공급자 전환비율이 25%로 급격하게 증가하기도 했지만, 온타리오 주 정부가 가격상한제를 도입하여 규제를 강화하는 법안을 2002년에 발 의함에 따라 시장자유화는 위축되었다. 온타리오의 동 법안(Electric Pricing Conservation and Supply Act 2002)은 2002년 11월부터 2006년

5월 1일까지 소비자의 전기요금을 kWh 당 4.3센트로 고정시키는 것으

로 이러한 가격결정으로 인해 발생하는 손실은 조세로 보전한다는 것이 주된 내용이다.

다섯째, 호주에서 소매경쟁은 대규모 상업용 수용가와 산업용 수용가 에 대한 소매경쟁을 허용한 이후 빅토리아주와 뉴사우스웨일즈주 등에

서 2002년 1월부터 본격적으로 시작되었다. 그러나 퀸즈랜드주의 경우

(23)

연간 전력소비량이 160MWh 이상인 수용가에 대해 소비자선택권을 부 여하였지만, 소규모 수용가에 대한 소비자 선택권의 확대는 보다 구체적 인 검토를 거친 이후에 결정하는 것으로 지연되고 있다.

2. 소매경쟁 관련 기존 연구

전력산업 구조개편에 대한 실질적인 추진 중단이 선언되기 이전에 도 매경쟁시장 구축과 함께 소매경쟁의 도입에 따른 제반 고려사항에 대한 검토가 있었다. 주요한 관련 연구를 들면 우선 한전의 배전부문 분할방 안에 대한 에너지경제연구원(2001)의 연구, 소매경쟁의 도입과 배전분할 에 대한 PWC Consulting(2002)의 용역, 소비자선택권 확대를 위한 추진 일정에 대한 Freehills Consortium(2002)의 용역, 판매사업 관련 검토사 항을 다룬 전력거래소(2002)의 내부보고서, 직접구매 도입 및 배전분할 대비 배전/판매부문 요금전략에 대한 기초전력공학공동연구소(2003)의 연구 등이 있었다.

에너지경제연구원(2001)은 한전의 배전부문을 일정한 수의 사업자로 분할하여 수요독점의 상태를 벗어나 구매부문에 경쟁체제를 도입하자는 것이 가장 주된 연구목표이었다. 한전이 배전 및 판매부문을 수직적으로 통합하여 수행하고 있기 때문에 배전부문과 판매부문의 기능적 분리에 대한 내용은 본 연구에서 핵심적인 이슈가 아니었다. 따라서 이 연구에 서 검토한 4개 내지 7개의 독립된 배전회사는 각각 배전망을 소유하고 있는 사업지역에서 배전 및 판매사업을 수행하게 된다.

인접성, 운영의 효율성, 규모의 적정성, 적정경쟁의 유도, 형평성, 분할 및 매각의 용이성, 그리고 분할이후 수익성 확보 등이 배전부문 분할시

(24)

평가기준 내용 평가지표 적정 경쟁의 유도 담합 방지, 진입장벽 해소

등 경쟁환경 조성

HHI, CR3 (시장집중도)

판매전력량의 형평성

- 배전회사간 유사한 규모로 분할하는 것이 바람직 - 상당기간 배전과 판매부문

을 겸업하는 점 중시

변이계수

운영의 효율성

배전망의 유지관리, 물류이 동, 고객관리 등 운영효율 제고 가능성

정성적 평가

민영화의 용이성 매각에 적정한 수준의 회사 자산규모

대형회사 개수 (2.5조, 3조원)

수용가 분포의 유사성

- 시간대별 전력구매 전략, 요금정책 변화의 영향 등 경영여건 고려

- 과도기의 정책적 보완대책 부담의 최소화

용도별 판매비중의 격 차

<표 2-1> 평가기준의 내용과 평가지표

고려요소에 해당되는데, 이 가운데 에너지경제연구원(2001)에서 적용한 분할기준은 다음의 <표 2-1>에 나타나 있다. 이러한 기준에 따라 적정한 배전회사의 개수로는 최소 5개에서 최대 7개 정도의 추천안을 지역별 조합에 따라 제시하였다. 이 추천안에는 서울지역과 경기지역의 분리 및 이들 지역을 어느 지역에 포함시키느냐에 따라서 최적 배전회사의 수가 결정되는 것이다.

출처 : 에너지경제연구원(2001), 260쪽.

한전이 독점적으로 유지해 온 배전부문의 분할은 최적 배전회사의 수 가 어는 정도인가에 대한 의미도 중요하지만 이제 다수의 배전회사가

(25)

전력시장에 등장하게 된다는 점이 더욱 더 중요한 의미를 지닌다. 다수 의 사업주체가 소매시장에 나타나게 되고 이들과 직접적으로 거래할 수 있는 소비자에게 선택권이 부여되면 경쟁적인 소매시장이 구축되는 것 이라고 판단된다. 따라서 소비자 선택권의 확대는 시장개방의 주요한 지 표로 나타나게 된다.

소매경쟁의 도입과 배전분할에 대한 PWC Consulting(2002)의 용역에 서는 소매경쟁을 도입하는데 있어 주요한 핵심이슈를 시장규칙, 운영책 임, 규제 측면에서 정리하고 있다. 그리고 배전부문 분할의 이유와 분할 방식 및 분할의 걸림돌에 대해서도 서술하고 있다. 나아가 실제 소매경 쟁을 추진하는데 필요한 구체적 역무를 나열하면서 단계별 핵심사안을 소개하고 있다.

PWC Consulting(2002)에 의하면 소매경쟁을 도입하는 목표는 소비자 에게 직접 판매사업자를 선택하도록 함으로써 경쟁을 통한 가격과 양질 의 서비스 제공이 가능하도록 하는 것이다. 또한 소매경쟁을 통해 시장 의 효율성 제고, 소비자선택권 확대의 장애요소 제거, 다수의 판매사업 자에 대한 공정한 경쟁 환경 조성, 시장거래 및 기술혁신 도모, 판매사 업에 대한 신규진입 촉진, 소비자의 이익 보호, 새로운 전력거래체제의 개발과 이행에 따른 정부의 부담 완화 등의 부수적인 효과도 기대한다.

소매경쟁을 도입하게 되면서 전력시장에는 기존의 사업주체인 송전회 사로서의 한전, 시장 및 계통의 운영주체인 전력거래소, 발전회사 이외 에 배전회사, 계량서비스 제공회사, 판매사업자(소매업자) 등이 나타나게 될 것이다. 한전의 배전 및 판매부문이 배전서비스만을 제공하는 회사, 계량업무만을 제공하는 회사, 순수 판매사업을 영위하는 회사 등으로 분 할될 것이며, 일부에는 이들 기능을 겸업하는 사업자도 나타날 것이다.3)

(26)

구분 연도 최대부하 소비자수 총부하

(GWh) 점유비

1 2005 > 50MW 160 56,200 22%

2 2007 > 5MW 2,000 41,400 16%

3 2009 > 100kW 95,500 77,000 30%

4 2012 < 100kW 15백만 83,100 32%

<표 2-2> 소매시장 자유화 일정(추천안)

그리고 PWC Consulting(2002)는 소매경쟁 도입과 관련한 규제 이슈 로 시장 거버넌스(governance)와 분쟁조정 절차, 소규모 가정용 소비자 에 대한 요금조정을 포함한 요금규제, 품질 유지 및 요금납부 등의 소비 자 보호, 소비자의 공급자 선택에 따른 이동 절차, 정산 및 망서비스 사 용 등에 관련된 비용회수, 최후서비스 공급자의 지정 등을 들고 이에 대 한 간단한 검토의견을 제시하고 있다.4)

소비자 선택권의 확대와 관련한 기존의 분석은 도매시장의 시장가격 안정과 위험관리(Pool Price Stabilisation & Risk Management)에 대한 2002년의 용역에서 구체적으로 다루어졌다. Freehills Consortium(2002) 의 용역보고서에서 소매시장 규제완화 추진일정(Retail Deregulation Timetable, RDT)을 다음과 같이 제시하고 있다.

출처 : Freehills Consortium(2002), 78쪽.

이 소매시장 자유화 일정은 당초 정부에서 제안했던 추진안에 비해

3) 경쟁적 전력시장에서 나타나는 사업모델과 서비스에 대해서는 5장에서 구체적으로 서술하고 있다.

4) PWC Consulting(2002)의 보고서는 소매경쟁 도입에 관련한 문제제기와 함께 다음 에 해야 할 과업을 제시하고 있다. 따라서 소매경쟁 도입을 위해서는 이 보고서를 기초로 더 많은 검토와 분석이 요구된다.

(27)

구분 연도 최대부하 소비자수 총부하

(GWh) 점유비

1 2003 > 50MW 160 56,200 22%

2 2005 > 10MW 750 24,600 10%

3 2006 > 5MW 1,250 16,800 6%

4 2007 > 1MW 10,600 34,600 13%

5 2008 > 0.5MW 21,450 22,000 9%

6 2009 ≤ 0.5MW 15백만 103,500 40%

<표 2-3> 소매시장 자유화 일정(정부의 계획안)

완전자유화가 이루어지는 시점을 뒤로 미루면서 소비자등급을 단순화하 여 소매시장에서의 경쟁도입에 따른 부작용을 줄이고자 하였다. <표 2-3>에 제시되어 있는 정부의 계획안은 전력산업 구조개편 기본계획에 따라 소매시장 완전자유화 일정을 2009년으로 짜 맞춘 듯하다.5) 또한 세분화된 소비자등급으로 인해 특정 소비자등급에 속하려고 소비자들의 이합집산이 확대되면 소매시장의 혼란이 가중될 수 있다. 그리고 소비자 등급이 확대됨에 따라 시장규칙의 정비, 계량설비의 구비, 부하 프로파 일링의 작성, IT시스템의 구축 등 물리적인 시스템을 구축하는데 충분한 시간이 필요하게 된다. 또한 도매시장에서의 가격이 향후 어떤 추세를 보일 것인가에 대한 전망 등을 포함한 제반 요소를 고려하여 Freehills Consortium은 정부의 추진일정보다는 단순하고 최종완료시점이 늦춰진 추진일정을 제시한 것이다.

출처 : Freehills Consortium(2002), 69쪽.

5) <표 2-2>와 <표 2-3>은 2001년 부하자료를 기준으로 작성된 것이다.

(28)

한편 판매부문 자유화에 대한 전력거래소(2002)의 내부 검토에 의하면 점차적인 소비자 선택권의 확대를 제시하고 있다. 2003년 50MW 이상의 소비자, 2005년 5MW 이상, 2007년 0.1MW 이상, 2009년 0.1MW 미만의 소비자에게 선택권을 부여한다는 것이다.6) 소비자 선택권이 주어진 대 규모 소비자는 기존의 판매사업자 뿐만 아니라 신규 판매사업자로부터 도 선택하여 거래할 수 있도록 허용한다. 또한 소비자 선택권이 주어진 소비자는 기존의 규제 요금체제에서 제외하여 판매사업자와의 경쟁가격 에 따라 거래할 수 있도록 한다. 또한 소비자선택권 허용에 대한 일정과 함께 신규판매사업자에 대한 면허발급 시기의 조정과 판매사업자와 발 전사업자의 겸업허용에 대한 의견을 포함하고 있다.7)

또한 2003년 1월부터 전기사업법에 의해 50,000kVA 이상 소비자에게

직접구매를 허용하였는데, 전력거래소(2002)는 이러한 직접구매에 따른 효과 및 문제점을 검토하여 관련 시장운영규칙의 정비 및 송전설비이용 규정 등 별도 규정의 신설을 제시하고 있다. 직접구매의 허용은 다수의 구매자가 전력시장에 등장하게 되어 전력시장에서의 경쟁촉진과 민간의 시장참여 증대로 전력산업 구조개편에 긍정적인 영향을 미칠 것으로 기 대된다. 하지만, 실제 50,000kVA 이상 소비자는 모두 산업용 전력(병) 요금을 부담하고 있는데 이는 현행 요금구조 하에서 혜택을 보고 있는 소비자에 해당하므로 전력시장에 직접 참여하지는 않고 있다.8)

6) 이러한 소비자 선택권 확대 추진일정은 당초 정부의 계획과 거의 유사하다.

7) 신규판매사업자에 대한 면허발급 시기를 2004년 4월에서 2003년 1월로 앞당겨서 소 비자 선택권의 허용과 더불어 신규 판매사업자가 시장에 등장하여 실질적인 판매사 업의 경쟁이 나타나도록 해야 한다. 그리고 경쟁부문에 해당하는 발전사업과 판매 사업의 겸업을 허용하여 발전사업자가 대규모 소비자에게 직접 전력을 판매할 수 있도록 허용해야 한다.

8) 실제 대규모 소비자의 전력시장 직접 참여는 시장참여에 따른 부수적인 비용 증가 로 인해 이루어지지 않고 있다.

(29)

직접구매 도입 및 배전분할에 대비하여 기초전력공학공동연구소(2003) 는 배전 및 판매부문 요금전략을 연구하였다. 향후 배전망에 대한 제3자 접속의 허용에 대비하여 배전망 요금산정 절차 및 규정에 대한 근거를 마련하고, 분할된 배전회사의 요금체계와 설비이용 규정의 기초가 될 수 있는 배전망 이용 및 접속에 따른 요금체계를 개발하였다. 아울러 직접 구매 및 소매경쟁에 대비하여 한전 및 신규 판매회사 등의 고객서비스 및 경영전략을 제시하고 있다.

(30)

. 구역전기사업과 전력시장 자유화

1. 구역전기사업 추진현황

전기사업법 제31조 제3항에 근거한 구역전기사업제도는 구역전기사업 허가를 획득한 사업자가 발전한 전력을 공급구역 내의 소비자에게 직접 판매하고, 남거나 부족한 전력을 전력시장 혹은 한전과 거래하는 제도이 다. 구역전기사업의 개념을 간략하게 도식화하면 아래의 그림과 같이 나 타낼 수 있다.

전력거래소 전력거래소

한국전력한국전력

특정 공급구역

(열병합) 발전기

자체선로자체선로 고객고객

잉여전력

잉여전력

부족전력

열판매 전기판매

전력거래소 전력거래소

한국전력한국전력

특정 공급구역

(열병합) 발전기

자체선로자체선로 고객고객

잉여전력

잉여전력

부족전력

열판매 전기판매

[그림 3-1] 구역전기사업의 개념도

출처 : 김용완, 구역전기사업제도 정책설명회 발표자료, 한국전력거래소, 2005. 11.

(31)

구역전기사업제도의 도입 배경은 분산형 전원의 개발을 촉진함으로써 공급력이 부족한 수도권의 전원개발 및 발전소 입지난의 해소, 안정적 전력수급 확보, 송전선로 건설비용 및 송전손실 저감과 전력계통의 안정 성 제고, 에너지 이용효율의 향상 및 환경 개선, 관련 산업의 발달 촉진 등을 들 수 있다. 또한 새로운 형태의 전기사업자가 시장에 진입함으로 써 경쟁이 활성화되고 전기요금 체계의 조정이 촉진되는 등의 효과를 기대한다.

여기에서 분산형 전원으로서 구역전기사업에 대한 기대효과를 간략하 게 정리해 보면 다음과 같은 두 가지 측면으로 요약할 수 있다. 첫째, 전력망에 연계된 분산형 전원의 경우 전력망으로부터 공급받는 전력에 대해 수요자의 가격탄력성이 상대적으로 높다는 점이다. 이러한 높은 가 격민감도는 발전사업자의 시장지배력을 저하시키는 작용을 할 것이다.

더욱이 분산형 전원에서 발전하는 전력량이 자가소비를 초과하는 경우 이는 다른 소비자에게 공급대안으로 간주되어 경쟁을 유발하는 효과를 가져올 것이다. 둘째, 소규모 분산형 전원으로 전력망에 연계가 되어 있 지 않은 경우에도 분산형 전원은 계통전체의 총수요를 낮추는 역할을 할 것이며, 이는 판매사업자에게 다른 나머지 소비자를 상대로 하는 가 격경쟁의 유인으로 작용할 것이다.9)

9) Federal Trade Commission(2001), 28-29쪽 참조.

(32)

접속구분 사업구분 하한 상한 비고

22.9/154kV 구역전기사업

특 정 공 급 구역 전력 수 요 의 70% 이상

3.5만kW 이하 잠실 롯데월드

(3.5만kW)

154kV 이상

지역 냉․난방

사업 15만kW 이하

인천공항(12.7만 kW), 현대건설(부산, 10만 kW)

산업단지

집단에너지사업 25만kW 이하 사이스 이천(25만kW), 한주(16.5만kW)

<표 3-1> 구역전기사업의 설비규모

출처 : 김용완, 구역전기사업제도 정책설명회 발표자료, 한국전력거래소, 2005. 11.

전기사업법 시행령에 따라 구역전기사업자는 공급구역 수요의 70%

이상의 설비규모에 대한 하한과 <표 3-1>에서 제시된 사업자별로 설비 규모의 상한을 충족하는 발전설비를 갖추어야 하며, 공급구역 내의 송배 전 설비는 자체적으로 건설하여 운영해야 한다.

구역전기사업자는 특정한 공급구역의 수요에 부족하거나 남는 전력을 전력시장에서 거래하거나 또는 한전(판매사업자)과 거래할 수 있다. 한 전과 전력을 거래하는 경우에는 ‘보완공급약관’에 따라 구매가격은 일반 용과 산업용으로 나누고 이를 다시 배전망에 접속하는 고압A와 송전망 에 접속하는 고압B로 구분하여 결정한다. 그리고 판매가격은 역송전 전 력에 대해 계통한계가격(SMP)를 적용하게 된다. 전력시장과 거래하는 경우에 구매가격은 <표 3-2>와 같이 49.31원/kWh로 한전과 동일하게 결정된다. 이 표는 2004년의 전력거래실적을 기준으로 작성된 것이다.

한편 판매가격은 계통한계가격을 적용하게 된다.

(33)

구분 전력량

가격 용량가격 부가 정산금

정산 단가

거래 수수료

전력구

매단가 송전요금

구역전기 사업자

S M P와 BLMP의 가중평균

일 반/기 저C P의 가중평균

실 적 을 전력거래 량 으 로 배분

49.22원 /kWh

0.086원/k Wh

49.31원 /kWh

발 전 측: 4 . 5 7원 /kWh 부 하 측: 지 역 별 차등 판매사업

자 상동 상동 상동 상동 상동 상동

자체비용 으로 처 리

<표 3-2> 구역전기사업자와 판매사업자의 구매가격 비교

출처 : 김용완, 구역전기사업제도 정책설명회 발표자료, 한국전력거래소, 2005. 11.

현재까지 구역전기사업의 추진 현황을 <표 3-3>에서 살펴보면 6개 사 업자가 허가를 취득한 것으로 나타났다. 이 가운데 에너지절약전문기업

인 (주)케너텍은 산업자원부로부터 국내 최초로 구역전기사업 허가를 취

득하였는데, 지난 11월 24일 준공식을 거행하였다. 케너텍은 연간 1,200 만kWh의 전력을 생산하여 총 3,650여 세대에 직접 판매할 예정이다. 한 편 케너텍이 부과하는 가격은 과거보다 열요금은 30%, 전기요금은 4%

정도 저렴할 전망이다.10)

10) 산업자원부, 산업자원Weekly, 2005. 11.

(34)

업체명 사업지구 허가취득 설비용량

(MW) 사업개시

(주)케너텍

서울 사당동 극 동아파트 등 4개 단지지구

2004.11 2 2005.11

대구도시가스 대구 죽곡지구 2004.12 9 2007.1 주택공사 아산 배방지구 2005.3 103 2008.1 대 한 도 시 가 스

등 3개사 서울 강일지구 2005.4 11 2008.1 대림산업, 한국

가 스 기 술 공 업, 한진도시개발

양주 고읍지구 2005.3 25 2008.12

서울도시가스 고양관광문화단

지지구 2005. 11 49.4 1단계: 2008.9

2단계: 2011.7

<표 3-3> 구역전기사업 허가 현황

2. 문제점과 정책적 시사점

전력산업 구조개편의 추진이 중단된 이후 하나의 정책대안으로서 등 장한 구역전기사업제도는 전력시장의 경쟁체제가 성숙되지 못한 상황에 서 급작스럽게 나타남으로써 수익성의 확보, 정부의 요금규제, 인허가 조건, 포화수요까지의 과잉설비 보유 등 다양한 문제점을 내포하고 있 다. 아래에서는 구역전기사업의 문제점에 대해서 살펴보고 그 해결방안 을 간략하게 정리하고자 한다.11)

첫째, 구역전기사업의 수익성 확보에 관련된 문제점이다. 구역전기사 업은 열병합 설비를 이용하여 하나의 생산공정에서 두개의 상품을 생산

11) 에너지경제연구원, 구역전기사업자의 전기요금체계 합리화 방안 연구, 2005.2.

(35)

하여 구역내 소비자에게 열과 전기를 동시에 판매함으로써 열과 전기를 별도로 생산하는 방식에 비해 비용을 절감할 수 있다. 즉 열효율을 높여 수익성을 제고할 수 있다.

한편 구역전기사업자는 구입가격의 차이에서 발생하는 유리한 사업여 건을 활용할 수 있다. 구역전기사업자는 한전이나 전력시장으로부터 보 완전력을 공급받을 수 있는데, 한전으로부터 보완전력을 공급받을 때와 전력시장으로부터 보완전력을 공급받을 때의 가격이 서로 다르게 된다.

한전으로부터 구입하는 경우 전력요금은 배전망 접속을 전제로 kWh 당

100원 수준이며, 전력시장으로부터 구입하는 경우에는 한전과 동일한 자

격으로 kWh 당 50원 수준으로 구입할 수 있다.12) 전력시장으로부터 구

입하는 경우 송배전설비의 이용요금을 합하더라도 한전으로부터 보완공 급을 받는 것보다는 저렴한 가격이 된다.

구역전기사업의 수익성은 주된 소비자가 주택용 요금을 적용받는데 서 나타난다고 할 수 있을 것이다. 이는 현행 주택용 전기요금이 서민보 호, 에너지절약유도 등의 이유에서 극단적인 누진제를 시행하고 있기 때 문이다. 따라서 구역전기사업에 대해 부정적인 시각을 가진 측에서는 전 력산업 구조개편의 진행과 전기요금체계 개편에 따라서 구역전기사업자 의 열병합 설비가 좌초자산이 될 것이라고 주장하기도 한다. 이는 역설 적으로 구역전기사업이 활성화될수록 주택용 전기요금체계를 합리적으 로 개선해야 한다는 압력이 증가하게 된다고 볼 수 있다. 따라서 구역전 기사업자는 제도시행 초기에는 초과이윤을 기대할 수 있지만, 판매부문 의 자유화가 추진되면서 한전의 요금체계 조정이 이루어지면 구역전기 사업자의 초과이윤은 사라질 것이다.

12) <표 3-2>의 구매가격 참조

(36)

또한 전력망사업자(한전)의 가격정책에 의해 구역전기사업자의 수익성 이 달라지게 된다. 구역전기사업자가 전력시장과 과부족한 전력을 거래 하는 경우 송배전망에 대한 중복투자는 법에서 금지하고 있으므로 기존 전력망사업자의 송배전망을 이용해야 한다. 구역전기사업자는 한전과 송 배전망 이용계약을 맺고 송배전망 이용에 따른 요금을 지불하게 되는데 이 때 송배전망의 이용 부하율은 매우 낮을 것이다. 즉 비상시를 제외하 고는 송배전망을 이용하여 전력을 거래할 가능성이 낮기 때문이다. 따라 서 한전의 송배전망 이용요금 중 기본요금의 비중이 높을 경우 구역전 기사업자의 수익성은 악화될 수 있다.

다음으로 구역전기사업의 운영형태에 따른 수익성의 확보이다. 구역전 기사업자가 발전설비만 보유하고 보완전력을 구매하여 순수하게 전력사 업만 시행하는 경우 분산형 전원의 특성상 소규모 설비 건설에 따른 규 모의 비경제와 연료선택의 제약으로 수익성이 확보되기 어렵게 된다. 따 라서 구역전기사업자는 열과 전기사업의 겸업이 필수적이며 이 경우에 도 열판매 사업을 통하여 상당한 수익을 올려야 한다. 따라서 소비자의 열과 전기부하의 조건이 양호할 경우 열공급을 위해 발전기를 가동하고

(열부하 추종운전) 생산된 전기와 열을 동시에 판매하는 시간 및 전력량

이 많아지게 되어 수익성이 개선될 것이다. 결국 구역전기사업자의 경제 성은 공급구역의 열/전기부하 조건, 에너지시스템 구성, 에너지시스템의 효율, 보완공급전력의 가격수준 등에 따라 좌우될 것이다.

둘째, 구역전기사업에 대한 요금규제 및 규제방식이 마련되어야 한다.

구역전기사업자는 공급구역 내 소비자에 대해 현재의 판매사업자가 소 비자를 대상으로 정한 공급조건(전기공급규정)과 같은 내용을 담은 공급 약관을 작성하여 정부의 승인을 받아야 한다. 법이나 시행령에서 구역전

(37)

기사업의 전기요금 수준에 대한 명시적인 언급은 없으나, 판매사업자에 비해 같거나 낮은 수준에서 결정될 것으로 예상하는 것이 타당하다.13) 따라서 구역전기사업자는 전기부문에 있어서는 판매사업자에 비해 소비 자에게 유리한 가격조건을, 열부분에 있어서는 개별난방방식에 비해 소 비자에게 유리한 가격조건을 제시해야 사업이 성립될 수 있을 것이므로 사전에 경제성에 대한 충분한 검토가 필요하다.

한편 판매사업자인 한전에게는 전기요금 산정기준 등 총괄원가주의에 바탕을 둔 최종소비자요금 규제원칙이 확립되어 있다. 구역전기사업자에 대해서도 소비자보호 차원에서 기본공급약관에 대한 산업자원부의 인가 가 필요하며, 이 때 요금규제에 대한 원칙이 요구된다.

총괄원가주의에 의해 가격규제를 할 경우 전기와 열을 동시에 생산하 는 구역전기사업에 대한 객관적이고 투명한 가격규제가 어려워지고, 또 한 주변의 소비자와 현저하게 다른 요금체계를 갖게 되어 현행 전기요 금제도에 큰 영향을 미칠 것으로 전망된다. 또한 한전과 동일한 가격규 제를 실시할 경우 공급비용 구조가 한전과 다른 구역전기사업자에게 과 도한 초과이익이나 초과손실이 발생할 가능성이 있다.

완전 판매자유화를 전제하는 경우 구역전기사업자가 (한전가격 - ε)의 수준에서 가격을 설정하게 되면 현행가격체계가 지닌 구조상의 문제점 에 의해 동일한 효과가 나타날 것이다. 그러나 구역전기사업자에 대한 정부의 가격규제는 결국 전기공급약관의 인허가를 통해 상한규제방식이 적용될 가능성이 가장 높다고 할 수 있다.

셋째, 구역전기사업자의 사업영역 특히 공급구역 내 독점적 공급권 허 용에 대한 문제이다. 구역전기사업 공급구역 내의 전기소비자가 판매사

13) 이는 일본의 특정전기사업자가 공급구역 내 소비자에게 부과하는 요금수준에서 짐 작할 수 있다.

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업자로부터 전기를 공급받기를 원하는 경우에 해당하는 문제이다. 구역 전기사업자의 공급조건이 일부 소비자를 만족시키지 못할 경우가 발생 가능하며 이 때에는 판매사업자가 구역전기사업자의 배전망을 이용하여 전기를 공급해야 하는 문제가 발생할 수 있다. 이 경우 해당구역의 구역 전기사업자는 자신이 소유한 배전망에 대한 이용규정을 작성하여 산업 자원부의 인가를 받고 이를 제3의 공급자가 구역전기사업자의 배전망을 이용할 때 적용할 준비를 해야 한다. 공급구역 내 배전망에 대한 제3자 접속(open access)을 허용해야 하는 경우 이에 대한 명확한 규제원칙이 필요하게 된다.

일본에서는 특정전기사업자의 공급구역내의 소비자가 일반전기사업자 의 전기공급을 선호하여 해당 구역을 공급하는 특정전기사업자가 공급 구역 내의 일부 소비자에 대해 전기 공급을 하지 못하는 사례가 있다.

하지만 일본의 경우 배전망의 중복투자를 허용하고 있으므로 이러한 사 례가 발생하면 별도의 배전선로를 건설하게 된다.

넷째, 구역전기사업의 허가기준에 관련된 문제이다. 개정된 전기사업 법은 <표 3-1>에서 제시되어 있는 대로 당해 공급구역 전력수요의 70%

이상의 공급능력을 갖추도록 허가기준을 마련하고 있는데, 공급구역의 전력수요를 정확하게 사전에 알 수 없다는 점에서 문제가 된다. 특히 이 러한 상황은 아직 수요를 알 수 없는 신규 택지개발지역의 경우 더욱 심각한 요인으로 작용하게 된다.

또한 공급구역내의 소비자에게 공급자 선택권을 부여하는 경우 구역 전기사업 대상지역의 최대수요를 사전적으로 결정하기는 더욱 어려워진 다. 이와 더불어 공급구역내의 특정 소비자를 대상으로 또 다른 구역전 기사업을 신청하는 경우에도 복잡한 문제가 발생할 수 있다.

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다섯째, 포화수요가 달성되기까지의 과도기에 발생할 수 있는 문제를 들 수 있다. 신규 택지개발지역이 구역전기사업의 공급구역일 경우 구역 전기사업의 허가에서부터 사업시행까지 다양한 문제가 발생할 수 있다.

우선 사업의 허가단계에서 사업자가 건설해야 할 발전설비의 용량을 어느 수요에 맞추어야 하는가의 문제이다. 신규 택지개발지구의 경우 개 발지구 전체를 공급구역으로 정한다고 해도 최종적인 포화수요는 초기 수요가 발생한 이후 10년 내지 20년 뒤에 나타나게 될 것이며, 또한 전 력수요도 지속적으로 증가할 것이기 때문이다. 전력설비를 점진적으로 증대시킬 방법이 없으므로 공급구역 내 최대수요의 70%의 발전설비를 갖추고 있는 지의 여부를 판단하기 어려운 문제가 발생한다.

또한 사업의 허가는 소비자와의 공급계약을 전제하는데 신규지역의 경우 실질적인 소비자가 아닌 개발사업자 등과의 공급계약만이 체결 가 능하다. 공급조건에 따라서는 실제 개발지역에 입주하는 소비자 중에는 구역전기사업자에 의해 공급되는 전기를 선호하지 않을 수도 있으므로 사업시행에 차질을 자져올 수도 있다.

신규 택지개발지구는 장기간에 걸쳐 개발이 이루어지게 되며, 개발이 진행됨에 따라 수요가 증가하게 된다. 따라서 구역전기사업자가 초기 수 요가 발생하는 시점에 포화 수요를 상정하고 과잉설비를 갖추기는 곤란 하다. 또한 구역전기사업자는 일정한 수준의 수요가 발생하기까지는 판 매사업자 또는 전력시장을 통해서 구입한 전력을 공급하고 적절한 시점 에 발전설비를 준공하여 전기를 직접 판매하고자 할 것인데, 이 때 구역 전기사업자의 단순 재판매를 허용할 것인가의 문제도 발생한다.

반면에 보완공급을 해야 하는 판매사업자의 입장에서는 구역전기사업 자가 자체의 발전설비 준공을 미뤄가면서 단순 재판매와 용도별 요금체

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계에 따른 초과이윤만을 향유하고 사업을 포기할 경우를 대처할 방법이 없다는 점을 지적하기도 한다. 사업자의 부도 등 극단적인 공급중단사태 에 대한 대처방안도 필요하다. 이 문제에 대해서는 구역전기사업자는 허 가시 명시한 사업개시일까지 공급능력을 갖추되 구역전기사업자의 설비 준공시까지는 한전으로부터 보완공급을 받는 것을 규정화하고, 설비 준 공이후 사업개시일까지는 보완전력공급을 한전 또는 전력시장 중에서 구역전기사업자가 선택할 수 있도록 하는 방안이 있을 수 있다.

이상에서 제시한 여러 가지 문제점을 검토하면서 다음과 같은 정책적 시사점을 도출할 수 있다.

첫째, 현행 법과 관련 제도는 구역전기사업자의 자유로운 기업활동을 보장하는 측면을 강조하고 있고, 구역전기사업 공급구역 내 소비자의 권 익을 보장하는 측면은 다소 소홀하다. 따라서 다음의 내용이 보완되어야 할 것이다. 구역전기사업자가 사업의 허가 요건을 충족하지 못하였거나, 공급구역 내 소비자의 이익을 침해하는 경우 등에 대비한 허가 취소와 관련한 규정을 만들어야 한다. 구역전기사업자의 공급약관 인가시에 비 해 여건이 변화하여 약관의 변경이 불가피한 경우를 대비하여 공급약관 의 변경 명령에 대한 규정이 필요하다. 이러한 내용은 구역전기사업자의 전기요금에 대한 규제조항을 신설하거나 또는 약관의 인가시 약관에 명 시해야 한다.

둘째, 구역전기사업제도 도입 초기에 비해 많이 나아졌지만 허가와 관 련한 일부 조항에 대해서도 분명하게 해야 할 필요성이 있다. 특히 신규 개발지역의 구역전기사업에 대한 허가용량 기준, 배전망이 이미 건설된 지역에서의 구역전기사업의 가능 여부, 구역전기사업 공급구역 내 전기 소비자의 전기공급자 선택권 보유 여부 등에 대한 명확한 방침이 제시

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되어야 한다.

셋째, 구역전기사업자의 약관의 제․개정의 충분한 검토를 위한 전기 공급약관 인가절차서가 마련되어야 한다.

마지막으로 구역전기사업제도에 대한 정책방향을 다시 한번 고려해 보아야 한다는 것이다. <표 3-1>의 구역전기사업의 허가현황에서 알 수 있듯이 향후 구역전기사업은 신규 택지개발지역 및 도심 재개발지역을 중심으로 크게 확산될 가능성이 있다. 전력시장에 새로운 사업자가 등장 한다는 차원에서 긍정적인 측면이 있지만 구역전기사업에 대한 부정적 인 시각도 엄연히 존재하므로 사업의 초기단계인 현 시점에 정부당국의 균형감각이 있는 재평가 작업이 필요하다는 것이다. 지금까지 국가가 주 도적으로 추진해온 집단에너지사업이 아직도 사업자체의 경제성 확보나 발전회사와의 합리적인 비용배분 그리고 지역주민의 이기주의 등으로 인해 많은 문제점을 안고 있다는 사실을 상기해 볼 필요가 있다. 물론 구역전기사업은 민간주도의 소규모 사업으로 추진된다는 점에서 집단에 너지사업과는 분명한 차이가 있다. 그러나 다수의 소비자를 상대로 하는 에너지사업의 특성상 제대로 사업이 추진되지 않을 경우 여러 가지 문 제점이 제기될 수 있다는 점을 간과하면 안 될 것 같다.

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. 전력시장 자유화의 성과

1. 유럽의 추진성과

해외 전력시장 자유화의 추진실적은 영국의 컨설팅 기관인 OXERA (Oxford Economic Research Associates)에서 고안한 경쟁력지수(competitiveness indicator)를 이용한 평가결과를 바탕으로 살펴본다. OXERA는 에너지시 장의 자유화 수준을 평가하기 위해 경쟁력 지수를 개발하고, 이 경쟁력 지수를 활용하여 EU와 G7 국가의 에너지시장에 대한 경쟁력 순위를 조 사하였다. 다음은 OXERA(2003)에서 만든 경쟁력 지수를 통해 영국을 포함한 조사대상국의 전력시장 자유화에 대한 성과를 간략하게 소개한다.

우선 경쟁력 지수의 평가기준 및 가중치는 다음의 <표 4-1>에 나타나 있다. 영국을 포함한 조사대상국의 전력시장 및 가스시장을 상류부문, 도매부문, 하류부문, 네트워크부문으로 구분하여 각 부문별로 적절한 평 가기준에 따라 시장의 자유화 수준을 평가하게 된다. 전력시장의 각 부 문을 평가하는 기준은 경제적 관련성, 통계자료의 획득 가능성, 그리고 평가결과 해석의 용이성에 주안을 두고 <표 4-1>과 같은 평가기준이 선 택되었다. 그리고 각각의 평가기준에 따른 평가점수는 다음과 같이 계산 된다. 우선 각 평가기준은 10점을 최고 점수로 하고 최하위 점수는 0점 을 부여한다. 그리고 <표 4-1>에 제시되어 있는 대로 각 부문별 가중치 는 각각 100%가 되도록 하였으며, 판매시장의 개방정도(%로 표시)는 최 종적인 판매부문의 점수와 개방정도를 곱하여 판매부문의 점수가 되도 록 하였다.

수치

[그림  3-1]  구역전기사업의  개념도
[그림  5-1]  전력시장에서의  사업모형

참조

관련 문서

그 과정에서 개정 누리과정을 시범적으로 운영하는 유치원 과 어린이집과 비교 집단 간 개정 누리과정 적용 전후 비교를 통해 개정 누리과정

은행의 주식소유에 대한 우려는 독일과 일본의 역사적 경험 을 통해서 이미 검증된 바 있다 먼저 독일의 역사적 경험을 살. 펴보면 기업의 주식소유가 허용됐던