해외 전력시장의 경험에 의하면 소비자보호 차원에서 디폴트 서비스 (default service)를 누가 제공하며 어떻게 제공할 것인가 하는 문제는 전력시장이 자유화되면서 가장 중요한 문제로 등장하고 있다.24) 디폴트 서비스의 문제는 소매경쟁이 시작된 이후에 공급자를 선택하지 않은 소 비자, 기존의 공급자가 더 이상의 공급을 중단한 소비자, 그리고 공급지 역으로 새롭게 이주한 소비자 등에 대한 서비스 제공과 관련한 것이 다.25) 일반적으로 디폴트 서비스는 시장이 개방되어 규제환경에서 경쟁 적 시장체제로 이행하는 단기간에 중소규모 소비자를 위해 반드시 필요 한 것으로 인식되고 있다. 그러나 어떤 식으로 디폴트 서비스를 제공하 느냐에 대한 공통적인 합의는 없으며, 이는 미국의 각 주별로 여러 가지 형태의 디폴트 서비스 제공 방식에서 그대로 나타나 있다. 디폴트 서비 스의 제공이 합리적으로 이행되지 못하면 이는 소비자가 경쟁적 공급자 를 선택하는데 있어서 부적절한 인센티브로 작용하게 될 우려가 있다.
따라서 디폴트 서비스의 제공 혹은 최종공급의무의 이행(POLR, provider of last resort)은 소매경쟁을 추진함에 있어 중요한 정책적 이 슈의 하나임에 틀림없다.
24) 본 절은 CAEM(2003)을 참조하여 작성하였음을 밝혀둔다.
25) 디폴트 서비스는 여러 가지 다른 이름으로 불리고 있는데, standard offer service, the price to beat, provider of last resort, shopping credits 등이 유사한 내용이다.
전력시장의 개방이 추진되면서 디폴트 서비스는 대개 특정지역의 전 력회사(local utility)가 해당지역에서 동 서비스를 제공하는 것으로 되어 있다. 그러나 디폴트 서비스 제공자가 누구인가 보다는 디폴트 서비스의 제공이라는 공공정책적 요인으로 인해 다양한 시장위험, 비효율, 그리고 비경쟁적 요소 등이 결합된 문제가 나타나게 된다. 특히 가격상한은 디 폴트 서비스 제공자가 전력회사든 혹은 독립적인 에너지공급자든 위험 과 비효율의 문제를 초래하는 요소이다.
안정적 서비스의 공급이라는 전력산업의 공공정책 목표를 수행하기 위해 경쟁체제로 가는 과도기에 반드시 디폴트 서비스의 제공이 필요하 며, 전력시장 자유화 정책의 원활한 추진을 위해 다양한 소비자의 욕구 를 맞추어 주는 정책이 요구된다. 따라서 전력시장 자유화를 위해 도입 되고 있는 다양한 디폴트 서비스의 제공 방식을 검토하면서 시사점을 도출하는 것은 매우 중요한 작업이라고 여겨진다.
첫째, 경쟁적 할당 방식이다. 모든 소비자는 특정 시점까지 경쟁적 공 급자를 선택하거나 전력중개업자(marketer)에게 할당된다. 미국의 조지 아 주에서 1999년에 이 방식을 채택하였다. 특정 시점에 80%에 해당하 는 소비자가 경쟁적 공급자를 선택하였으며, 나머지 20%에 해당하는 고 객은 전력중개업자의 시장점유율에 따라 할당되었다. 즉 15%의 고객이 선택한 전력중개업자에게 15%의 비선택 소비자를 할당하는 방식이다.
더 많은 고객으로부터 선택받은 사업자는 더 많은 비선택 소비자를 할 당받게 됨으로써 신규 사업자가 판매시장에 등장하는 유인책으로 작용 하였다. 약 20명의 전력중개업자가 전력시장에 등장하게 되었다. 그러나 조지아의 이 방식은 파산한 전력중개업자와 많은 고객을 취급할 정도의 충분한 후방지원부서(back office)를 갖추지 못한 사업자로 인해 발생한
요금징수 문제 등으로 인해 좌절을 겪었다. 최근 조지아는 법을 개정하 여 최종공급의무의 이행자를 도입하였다. 디폴트 서비스는 전력중개업자 에 의해 제공되지만 규제당국에 의해 가격승인을 받아야 한다.
둘째, 독점적 할당 방식이다. 모든 소비자는 소비자선택권이 부여되는 시점에 하나의 공급자에게 할당된다. 이 공급자는 일정한 기간동안 규제 가격으로 모든 소비자에게 서비스를 제공한다. 텍사스와 영국이 이러한 방식을 도입하였다. 텍사스의 경우 모든 고객은 배전회사의 자회사 (affiliate)에게 할당되었다. 그리고 이 자회사에게 40%의 할당된 고객이 특정 시점까지 전력중개업자에게 가도록 해야 하며, 이를 어기는 경우 재무적 불이익을 당하도록 하였다.
영국의 경우에도 하나의 소매사업자에게 모든 소비자를 할당하였는데, 이 소매사업자와 배전회사가 서로 연계되어 있지는 않았다. 소비자는 과 도기동안 규제가격으로 서비스를 제공받았다. 그러나 이제는 과도기가 끝나면서 모든 소비자는 경쟁적 가격으로 서비스를 제공받아야 한다. 영 국은 이제 소매경쟁의 최종단계로 이행한 것이다.
셋째, 입찰방식이다. 미국의 뉴저지, 메인, 펜실베니아에서 이 방식을 시험적으로 도입하고 있다. 전력중개업자가 특정 전력회사의 모든 고객 혹은 일부 고객에게 서비스를 제공하기 위해 입찰을 한다는 것이다. 소 비자가 경쟁적 공급자를 선택하는 것이 아니라 규제당국과 전력회사가 일정한 고객을 이 범주로 규정하여 입찰을 통해 서비스를 제공하도록 만드는 것이다.
넷째, 유인가격 방식(pricing incentives to switch)이다. 고객은 여전히 종전의 규제가격으로 전력을 공급받을 수 있는 권한이 있다. 그러나 이 방식은 규제당국(공익규제위원회)이 경쟁적 공급자로의 이동에 대해 인
센티브를 제공하는 것이다. 이 방식은 펜실베니아에서 최초로 시도하였 는데, “shopping credits”라는 일종의 보조금을 경쟁적 공급자로 바꾸는 소비자에게 지불하게 된다. 그러나 도매전기요금이 상승하게 되면서 인 센티브가 더 이상 유효하지 않게 되었다. 그래서 약 20%에 해당하는 공 급자 변경 고객이 다시 디폴트 서비스로 되돌아 왔다.
이 방식은 표준공급가격(standard offer rate) 방식과는 다르다. 고객의 공급자 변경을 유도하기 위해 표준공급가격을 명시적으로 규정해 두지 는 않는다. 매사추세츠의 경우 이 방식을 적용하였지만 표준공급가격이 너무 저렴해서 어느 전력중개업자도 이 가격보다 저렴하게 공급할 수 없게 되었다.
다섯째, 소비자의 이분화 방식이다. 오레곤을 포함한 일부 주에서는 고객을 두 그룹으로 구분하여 차별적인 디폴트 서비스를 제공하고 있다.
대규모 산업용 및 상업용 고객은 공급자를 선택할 수 있는 권한을 부여 하고 나머지 가정용 고객은 경쟁적 공급자를 선택하지 못하게 하는 방 식이다. 일부 배전회사에서는 “공급자 선택권(supplier choice)”은 부여 하지 않고 대신에 “제품선택권(product choice)”을 주고 있다. 이러한 제 품선택의 예로는 친환경적인 전력제품(green option)이나 기상위험과 연 계한 제품(weather-risk products)을 들 수 있다. 이를 종종 가상소비자 선택권(virtual customer choice)이라고도 한다.
여섯째, 공정보수(cost of service)에 근거한 규제가격 방식이다. 미국 의 대부분의 주에서는 모든 소비자에게 공급자선택권을 부여하고 있는 동시에 전력회사(utility)가 디폴트 서비스와 동일한 서비스를 언제라도 제공할 수 있도록 하고 있다. 그래서 전력회사는 규제된 공정보수율에 따라 소비자에게 서비스를 제공하게 된다. 또한 대부분 경쟁체제로 이행
하는 과도기에 10% 정도의 가격할인을 소비자에게 제공하도록 하고 있 다.
일곱째, 도매가격과 소매가격의 비대칭 방식이다. 이 방식은 캘리포니 아의 에너지위기사태를 초래한 방식으로 캘리포니아는 에너지위기 이후 소비자선택권의 제공을 포기함으로써 이 방식을 더 이상 유지하지 않게 되었다. 캘리포니아의 배전회사는 디폴트 서비스 고객을 위해 도매시장 에서 전력을 구입하지만 최종소비자에게는 상한가격으로 팔도록 했다.
이 방식에서는 소매가격은 도매가격 보다 저렴하도록 했던 것이다. 하지 만 도매시장가격이 급등하고 소매가격은 상한가격으로 규제받아 손실을 고스란히 떠안게 되자 캘리포니아의 두개의 배전회사가 파산하게 되었 다.
여덟째, 전력중개업자에 대한 가격상한 방식이다. 전력중개업자들은 경쟁적인 가격으로 서비스를 제공할 수 있지만 그 가격은 상한이 정해 져 있다는 것이다. 주식시장의 “circuit breaker”와 같은 역할을 하는 가 격범주를 사전에 정해두어 극단적인 가격변동에 대처하도록 하는 것이 다. 그러나 가격상한의 수준에 따라 이 방식은 경쟁적 공급자의 인센티 브를 심각하게 훼손할 수 있다. 미국 연방규제위원회(FERC)는 시장을 왜곡하지 않는 수준에서 가격상한을 부여할 수 있도록 했다. 그리고 캐 나다의 온타리오는 평상시에도 가격을 제한할 수 있는 소매가격상한을 설정하도록 했다.
한편 디폴트 서비스를 받게 되는 소비자의 범주 설정이 모호한 경우 가 많은데 다음과 같은 소비자들이 대표적으로 디폴트 서비스 고객으로 인식되고 있다. 우선 공급자 선택권을 행사하지 않은 고객으로 대부분 디폴트 서비스 고객은 이 유형의 소비자이다. 둘째는 기존의 공급지역에
있는 주거시설이나 새로운 신규주택개발지 등으로 이주한 신규고객을 들 수 있다. 셋째, 기존의 공급자가 파산하거나 조업을 중단하면서 발생 한 고객도 있다. 넷째, 요금체납 등의 이유로 경쟁적 공급자가 서비스 제공을 거부한 고객이다. 다섯째, 디폴트 서비스로 다시 복귀한 고객도 이에 해당한다. 그러나 다시 복귀한 고객의 허용 여부는 다른 고객에게 미치는 영향을 검토하여 결정해야 한다는 규제조항이 따른다. 여섯째, 저소득계층을 보호하는 공공정책의 차원에서 저소득 고객을 디폴트 서 비스 고객으로 분류하기도 한다.