우리나라는의 자원개발 정책 및 자원개발 추진현황에 대해서는 한국개 발연구원(KDI)에서 2009년 12월 한국가스공사에 제출한 “중장기 가스산 업 발전방향 연구”(임원혁 외, 2009)의 ‘자원개발’ 부문을 참조하여 연도 순으로 정리하였으며, 최근 우리나라 자원개발의 문제점에 대해서는 에
너지경제연구원에서 발행한 에너지포커스 2012년 여름호의 “해외자원개 발 투자동향 및 시사점”(성동원, 2012)를 참조하여 재구성 하였다.
(1) 우리나라의 자원개발 정책 및 현황
우리나라는 자원빈국으로서 에너지 안전보장 측면에서 태생적인 취약 성을 지니고 있다. 그럼에도 불구하고 에너지 정책의 기조가 일관성을 유지하지 못해 왔다는 지적이 꾸준히 제기되어 왔다. 국제유가의 등락 사이클에 따라 에너지 정책에 대한 우선순위는 전후가 뒤바뀌는 양상을 보여 왔다. 우리나라의 에너지 정책은 1970년대 1, 2차 오일쇼크를 계기 로 급진전을 보이기 시작하였다. 1977년 에너지 주관부처로 동력자원부 가 신설되었고 에너지원 다변화, 에너지 효율 개선 정책 등이 추진되었 다. 1978년 ‘해외자원개발촉진법’을 제정하여 해외자원개발 사업에 대한 지원을 제도화하는 한편 1984년에는 ‘성공불융자제도’18)가 도입되었다.
하지만 1986-2000년간 지속된 저유가 시대를 거치면서 우리나라의 에너 지 정책은 축소지향으로 선회하였다. 1993년 동력자원부가 산업자원부로 통 합되면서 에너지 정책은 국가정책의 우선순위에서 밀려나게 되었다. 1997년 외환위기 이후에는 국제유가의 하락으로 사업의 수익성이 저하되고 환율상 승으로 투자비에 대한 부담이 증가되는 한편 투자 재원의 부족으로 해외자 원개발 역시 크게 위축되었다. 1998-2002년 기간 동안 26개의 개발 사업을 해외에 매각하였으며 신규사업진출은 22개에 불과하였다. 해외자원개발 투 자 규모는 1997년 7.6억 달러 규모에서 2002년 5억 달러 규모로 축소되었다.
2000년 이후 유가가 상승기조로 전환하면서 에너지 정책의 중요성이 재 차 부상하였다. 특히 2004년 이후 참여정부는 해외자원 확보를 위한 자원
18) 탐사사업에 한하여 지원하며, 실패 시 원리금을 감면하고 사업성공시 원리 금 외에 추가적으로 특별부담금을 징수하는 제도로서, 성공한 사업이 부담하는 특별부담금으로 실패한 사업의 융자원리금을 회수하는 방식의 지원제도임. 일본 의 제도를 벤치마킹하여 1984년 처음으로 도입함.
년도 2002 2006 2008 2013 2016 2030 자주개발율(%) 2.8 3.2 5.7 20 28 40 외교를 적극 추진하는 한편 자원개발에 대한 지원책도 강화하였다. 자원부 국인 카자흐스탄을 비롯하여 러시아, 베트남, 브라질, 나이지리아, UAE등 17개국을 대상으로 정상외교를 추진하는 한편 ‘제2차 해외자원개발 기본 계획’을 수립하면서 자원개발에 대한 정부의 재정지원을 대폭 확대했다.
2005년에는 산업자원부에 에너지 차관(제2차관)을 도입하였고, 2006년 에는 부처 차원을 넘는 에너지 정책의 총괄적인 추진을 위해 대통령 직속 의 ‘국가에너지위원회’를 신설하였다. 또한 해외자원개발에 민간자금이 활 용되도록 ‘해외자원개발사업법’을 개정하고, 자원개발전문기업의 육성을 추진하는 등 해외자원개발에 대한 강력한 정책적 의지를 표명했다.
2008년에는 에너지 정책에 관련된 최상위 국가전략으로서 에너지 관련 전 분야에 걸쳐 2030년까지의 에너지 정책의 원칙과 방향을 제시한 ‘2030 국가에너지기본계획’이 수립되었다. 이 계획에 따르면 첫째, 해외자원개발 은 에너지 및 경제안보 구현을 위한 필수사업인 동시에 자원보유국의 제 조업, 서비스업, 인프라산업 수요 창출을 통한 새로운 고부가가치 성장동 력 산업이라는 점을 강조하고 있다.
<표-8> 석유 및 가스 자주개발률 추이 및 목표
* 출처; 해외자원개발정보시스템
둘째, 2030년까지 석유 및 가스 자주개발률19)을 2006년 3.2% 수준에서 2030년까지 40%로 대폭 확대하여 에너지 자립능력을 획기적으로 제고한 다는 정책의지를 명확히 표방하고 있다. 6대광물의 자주개발률은 2006년 16.6%에서 2030년 50%로 확대한다는 목표가 제시되었다.
셋째, 자원개발 목표를 달성하기 위해 추진체계의 확충, 전략적 자원개 19) 한 나라의 에너지 자립도를 측정하는 지표가 된다.(국내기업이 국내외에서 개발한 자원의 총생산량 * 국내기업 지분/총수입량)
발 추진, 투자재원 및 인프라 확충 등 해외자원개발에 필요한 기본 역량 을 확충하기 위한 정책방안이 제시되었다. 해외자원개발의 추진체계로는 지경부를 비롯한 관련 정부부처 및 지원기관(KOTRA, 산업은행 등)으로 구성된 범정부적 지원체계를 확립하는 동시에 국제경쟁력을 갖춘 자원개 발 전문기업을 육성한다는 것이 기본방침이다.
자원확보를 위한 정책 추진에도 불구하고 우리나라의 해외자원개발 능력은 크게 개선되지 않고 있는 상황이지만, 2002년 이후 해외 자원개발사업에 대한 투자규모는 크게 증가했다. 2002년 5억 달러 수준에서 2005년 최초로 10억 달 러를 넘어섰으며, 2007년에는 31.9억 달러로 2002년 대비 6.4배 증가했다.
<표-9> 해외자원개발사업 투자규모 추이(원유, 가스, 광물)
년도 2002 2003 2004 2005 2006 2007 투자(억 달러) 5.0 6.5 7.7 11.1 20.9 31.9 주: 투자규모는 원유, 가스, 일반광물을 포함
* 출처; 해외자원개발정보시스템
<그림-11> 해외석유개발사업 참여 국내기업 수 추이
* 출처: 한국개발연구원(KDI), 해외자원개발사업, 2008. (임원혁 외, 2009.12 재인용)
특히 2004년 이후 고유가 지속 등을 배경으로 과거 해외자원개발사업 을 주도해오던 공기업 뿐만이 아니라 종합상사 및 실수요 기업 등 민간 기업들의 해외자원개발 참여도 확대되었다.
정부를 중심으로 한 정책적 노력에도 불구하고 2005년 기준 시 해외자 원개발 투자규모는 경쟁국과는 비교할 수 없을 정도로 미흡한 수준이다.
주요 자원의 자주개발률은 에너지 수입국 중 최하위 수준에 머물고 있으 며, 해외자원개발사업의 수익성 및 기술력도 미흡한 상황이다.
<표-10> 주요 원유수입국의 원유․가스 자주개발률 및 투자규모 비교(2005)
구분 한국 일본 중국 독일 프랑스 스페인
자주개발률(%) 4.1 9.8 14.0 10.0 95.0 44.0 투자규모(억 달러) 9.5 64 177 N/A 65 24 주: 투자규모는 해외석유개발 투자규모
* 출처: 한국석유공사, IEA 및 각국의 석유개발기업연보 (임원혁 외, 2009.12 재인용)
2007년까지 진행된 455개20) 해외자원개발 사업에 대한 누적투자액은 135.7억 달러인 반면 회수액은 110.5억 달러로 투자회수율은 81.4%에 불 과하다. 수익성 악화의 주요 원인은 자금력 등을 이유로 자원개발사업의 50% 이상이 초기투자비용이 적지만 탐사성공률도 낮은 탐사사업에 집중 되어 왔으며, 기술력과 정보력 측면에서도 취약성을 지녔기 때문인 것으 로 평가되고 있다. 현재 우리나라의 자원개발 기술은 선진국의 50-70%
수준으로 평가되고 있으며, 특히 석유 및 가스개발 분야는 선진국의 40% 수준에 불과한 것으로 평가되고 있다.
2006년 기준 시 자원개발에 필요한 전문 인력 등의 기초 인프라도 열악 한 상황이다. 석유개발사업의 전문 인력은 400명 내외로 기술성과 사업성 20) 이 중 169개 사업은 종료사업으로 자원발굴에 성공하지 못했거나 채산성이 떨어진다는 이유로 철수한 사업을 지칭한다.
을 평가할 수 있는 인력이 절대 부족하며, 유전개발 기술 인력도 일본의 1/14 수준인 250명 수준에 불과한 것으로 조사되고 있다.(임원혁 외, 2009)
<그림-12> 국내기업 해외석유개발사업 참여 실적 추이
* 출처: 한국개발연구원, 해외자원개발 사업, 2008, (임원혁 외, 2009.12 재인용)
(2) 우리나라의 해외 자원개발의 문제점
성동원(2012)의 지적에 의하면 우리나라 해외 자원개발의 문제점은
① 투자규모 및 투자실적의 부진, ② 메이저급 기업의 부재, ③ 민간기 업 참여부진, ④ 자금 지원 부족으로 정리된다.
우선, ‘투자규모 및 투자실적의 부진’이 문제인데 2010년 우리나라의 해외자원개발 투자액은 91억 달러로서 2006년의 22억 달러와 비교하면 4배이상 증가한 것으로 나타난다. 최근 들어 해외자원개발 투자액이 증 가하고 있지만 선진국과 대비 시 많이 부족한 실정이다. 예로서 ExxonMobil, Shell 등의 메이저 기업의 연간 투자액은 개별기업 기준으 로 200억 달러를 상회, 우리나라 전체 규모를 훨씬 넘어서고 있다.
우리나라는 1977년부터 해외자원개발사업을 시행하여 2011년말 기준 으로 석유․가스자원개발사업의 경우 36개국에서 198개 사업을 진행중 이고 2010년말 기준 투입된 투자 누계실적은 342.2억 달러이고 이 중 205.5억 달러가 회수 되었다.
<표-11> 해외 자원개발사업(석유․가스)투자 추이 (단위; 백만달러) 구분 ∼’04
(누계) ’05 ’06 ’07 ’08 ’09 ’10 ’11 합계 에특융자 1,134 136 184 332 267 193 156 116 2,518 자체조달 3,761 858 1,809 1,898 3,663 4,994 6,298 9,108 32,389
계 4,895 994 1,993 2,230 3,930 5,187 6,454 9,224 34,907
* 출처; 해외자원개발정보시스템
<표-12> 5대 슈퍼 메이저 기업의 투자 규모 (단위; 백만달러, 토탈은 백만유로)
* 출처; 해외자원개발협회, 해외자원개발정보시스템
<표-13> 국내기업의 사업단계별 신규사업 진출 추이 (단위; 건수)
* 출처; 해외자원개발정보시스템
투자실적 부진은 국내기업의 자금력 한계로 초기투자비가 상대적으로 낮은 탐사단계에 주로 투자한 결과로 볼 수 있다. 2009년까지의 신규진 출 사업 중 탐사사업 비중이 절대적으로 높음을 <표-13>에서 확인 가 능하다. 자원개발 선도국 메이저 기업의 경우 투자 리스크 분산을 위해 생산사업과 탐사사업의 비중을 8대 2의 비율로 안배하여 수익률과 위험 도를 조절 한다. 즉 실패 위험이 낮은 생산사업에 약 80%를 투자하고 리스크는 높지만 성공시 수익성을 극대화 할 수 있는 탐사사업에 나머 지 20% 정도를 투자하는 전략을 추구한다.
둘째, ‘메이저급 자원개발 기업의 부재’의 문제가 있다. 우리정부는 공 기업 대형화를 위해 석유공사에 자금지원을 집중하여 2008∼2010년에 걸쳐 집중적인 M&A 및 자산매입을 통해 생산량 및 매장량이 급증하 는 등 석유공사의 비약적인 성장에도 불구하고 메이저 기업대비 생산 규모, 기술력, 사업추진 경험 측면에서 여전이 열세에 있다. Repsol(스 페인), Statoil(노르웨이) 등 중견기업 1개사의 생산규모가 100만 b/d(Barrels per day)이고, ExxonMobil 등 슈퍼 메이저 기업의 생산규 모는 250만 b/d로 석유공사 생산량 17만 b/d와는 상당한 격차가 있다.
미국 산업 주간 정보지 PIW(Petroleum Intelligence Weekly)의 순위에 따르면 석유공사는 95위권(’09년 기준)에 있으며 해외 메이저 기업의 탐사 성공률이 20∼30% 달하는데 비해 국내 기업 성공률은 10%대에 머물고 있는 등 기술력도 선진국 대비 40∼60% 수준에 그치고 있다.
셋째, ‘민간기업의 참여부진’의 문제가 있다. 국내 민간기업은 해외자 원개발사업에 관심은 높으나 대규모 자본투하가 요구되고, 투자금 회수 에 장기간이 소요되는 등 사업 리스크가 높고, 전문 인력 조차 부족하 여 투자에 나서기가 쉽지 않은 실정이다. 최근 자원개발 총투자 민간기 업 비중이 증가하여 2010년 약 22%에서 2011년 약 30% 까지 증가하였 으나 아직 영세한 수준에 있다. 그간 정부의 해외자원개발 자금지원이 석유공사 대형화를 위한 자본금 형태로 투입되어 민간기업 지원은 상