(OECD, 2013). 정부가 수출주도 산업으로 중화학공업을 육성하면서 에 너지소비에서 산업비중은 <그림 6>에서 볼 수 있듯이 1990년대 51.7%
에서 2013년 63.6%로 증가했다(한국에너지공단, 2016). 한국의 GDP성장 률을 감안하더라도 전력을 비롯한 에너지소비가 과도하게 늘어나고 있 다.
<표 8> 한국의 주요 에너지 수급 현황표 (1970∼2014)
구분 단위 1970년 1980년 1990년 2000년 2010년 2014년 1차 에너지소비 백만TOE 19.7 43.9 93.2 192.9 263.8 282.9 최종에너지소비 백만TOE 17.9 37.6 75.1 149.9 195.6 213.9
에너지원단위 TOE
/백만원 - 0.316 0.222 0.235 0.208 0.198 에너지소비1인당 TOE/인 0.61 1.15 2.17 4.10 5.34 5.61
전력소비량1인당 KWh/인 240 859 2,202 5,096 8,787 9,472
GDP 성장률 % 9.5 -1.5 9.2 8.5 6.5 3.3 출처: 에너지경제연구원, 2015 토대로 재구성
출처: 한국에너지공단, 2016
<그림 6> 1차 에너지기준 부문별 에너지 소비 비중(%)
2014년 기준 한국의 1차 에너지 비중을 보면 석탄(29.9%), 석유 (37.1%), LNG(16.9%)로 화석연료의 비중이 83.9%를 차지하고 있다. 핵 발전이 차지하는 비중은 11.7%이고, 신재생/기타는 3.9%밖에 되지 않는 다.16) 경제협력개발기구(OECD, 2016)의 기준에 따르면 한국의 에너지 소비량 중 재생가능에너지 비중은 2014년 기준 1.06%로 OECD 평균 9.17%에 비해 매우 낮다. 세계적으로 전력분야에서 추가되는 재생가능에 너지가 화석연료를 넘어섰으며, 2015년 기준 재생가능에너지가 세계 전 력생산에서 차지하는 비중은 23.7%(수력 16.6%)로 나타났다(REN21, 2016).
한국의 에너지체제에 대한 분석과 대안제시에 관한 연구를 해온 윤 순진(2008: 52)은 “경제, 환경, 사회적 지속가능성 측면에서 한국의 화석 연료와 핵에너지 중심 체제는 다른 국가에 비해 지속불가능성의 정도가 높다고 분석”했다. 한국 에너지체제의 지속불가능성을 뒷받침 하는 현상 으로 전력소비의 급증, 핵발전과 석탄화력에 대한 높은 의존도, 낮은 재 생가능에너지 비율이 있다. 그리고 이 세 가지 현상은 서로 연결되어 있 는데, 공급중심 정책이 중앙집중형 발전방식을 구축했고, 이로 인해 분산 형에너지는 배제되는 결과를 낳았다.
국제에너지기구(IEA, 2016)에 따르면 OECD회원국의 전력 생산량은 1990년 7천629테라와트시(TWh)에서 2013년 1만796TWh로 41.5% 증가 했는데, 같은 기간 한국은 105TWh에서 538TWh로 410.5% 급증했다. 전 력소비 증가율이 회원국 전체 증가율의 10배에 해당하며, 증가율이 가장 높다.17) 한국의 빠른 전력소비량 증가는 전력다소비 산업구조와 핵발전 중심 에너지정책의 결과이다. 이러한 현상은 1970년대부터 시작되는데, 16) 각국마다 재생가능에너지에 대한 분류체계가 다른데 한국은 신재생에너지 에 석탄가스화(석탄, 중질잔사유 등의 저급원료를 고온, 고압으로 가스화), 가연 성 폐기물, 부생가스, 연료전지를 포함하고 있어, 이를 제외하면 재생가능에너지 가 차지하는 비중은 더 낮다.
17) 같은 기간 전 세계적으로는 97.2% 증가했으며, 교토의정서에 의한 Annex 1 국가는 16.8% 증가하는데 그쳤다. 일본은 같은 기간 24.3% 증가했다.
1971년 전력예비율이 34.6%, 1972년 55.6%까지 올라가 전력설비 과잉이 발생했다. 이에 정부는 1972년 <과잉 전력 활용방안>을 수립해「제3차 경제개발 5개년계획」을 대폭 수정하고 전력수요가 많은 전선·전열 등 중화학공업에 우선 투자하게 된다(국가기록원, 2015).18) 전력설비가 남아 돌게 된 것은 1967년<10개년 전원개발계획>으로 수요관리와 민간 부문 전력산업 참여를 허가한 이후 발전설비가 증설되고, 경제 불황이 시작되 었기 때문이었다. 동시에 정부는 제4차 전원개발 5개년 계획(1977∼1981 년)에서 석유파동을 계기로 기저부하설비를 핵발전과 유연탄화력으로 전 환하게 된다. 1978년 4월 고리핵발전소 1호기가 준공되었고, 이 시기에 모두 8기(고리 2호기, 월성 1호기, 고리 3, 4호기, 영광 1, 2호기, 울진 1, 2호기)의 핵발전소가 착공되었다(한국전기산업진흥회, 2009).
전력수급기본계획에 핵발전 건설계획이 반영될수록 수요예측과 수급 계획은 어려워진다. 핵발전소는 1기당 1,000∼1,400MW를 생산하고, 건설 에서 준공까지는 평균 7∼10년이 걸리기 때문에 준공될 때마다 전력공급 량이 급증한다. 1980년대 중반 제4차 전원개발 계획에 따라 핵발전소가 잇달아 준공되면서 발전설비 예비율이 여름철 피크기준 최대 72.6%까지 치솟았다(석광훈, 2004). 정부와 한국전력은 이 시기 여유전력 해소를 위 해 모두 9차례의 전기요금 인하 정책을 펼쳤다. 핵발전 설비과잉은 소규 모 분산형 발전설비가 확대되는 데도 영향을 미쳐 이 시기에 계획되어 있던 LNG 등 중소형발전소 설비 계획이 취소되었다. 전력예비율이 남아 돌면 전기요금을 인하해 남는 전기를 소비하는 지속가능하지 않은 방식 이 반복되면서 분산형 에너지인 가스와 재생가능에너지 확대에 장벽으로 작동하고 있다.
18) 1972년 3월 25일 경제과학심의회에 상정되어 의결되었다. 주요내용은 1. 전 력 의존형 산업의 육성 2. 한전의 경영개선과 전력가격 인하대책 강구 3. 농어 촌 전력화 사업의 촉진 4. 수요개발 적극화 5. 발전소 건설시기 및 운영방법의 조정 6. 1970년대 후반에 전력부족의 사태가 발생하지 않도록 유의 할 것으로
윤순진(2008)은 한국 에너지체제의 지속불가능성이 확대 재생산되는 구조적 이유로 성장지상주의적 에너지정책과 기존에너지 사회기술체계의 관성이라는 결론을 도출했다. 한국의 에너지관련 법제, 조직, 거버넌스에 이러한 성장주의적 정책과 기존 관성이 반영되어 있다. 2006년 정부는
<에너지기본법>을 제정하고, 대통령을 위원장으로 하는 국가에너지위원 회를 통해 2008년 8월, ‘제1차 국가에너지기본계획: 2008∼2030’을 수립하 였다(지식경제제부, 2008).19) 국가에너지기본계획은 에너지정책에 있어 최상위 계획으로 5년마다 수립한다. 계획초안은 에너지경제연구원이 마 련했으며, 기준 전망안(BAU: Business As Usual)을 제시하고, 수요관리 를 반영한 목표 전망안을 제시했다. 최종 확정 계획은 총에너지 수요가 매년 1.1% 증가해 2030년에는 300.4백만TOE이 될 것으로 전망되었다.
2014년 1월 14일 확정된 ‘제2차 에너지기본계획: 2014∼2035’는 수요가 매년 1.3% 증가한다는 것을 전제로, 석탄(29.7%), 석유(26.9%), 가스 (19.4%), 수력(0.5%), 핵발전(18.5%), 신재생․기타(5%)로 제시했다(산업 통상자원부, 2014).
2차 에너지기본계획의 에너지믹스를 보면 20여 년 뒤에도 총에너지 에서 화석에너지가 76%를 차지하고, 핵발전 비중도 20%에 육박하게 된 다. 2035년 핵발전 설비용량 43GW는 건설 중인 5기, 계획 중인 6기 외 에 7GW분이 증설되는 것을 전제로 하고 있다. 가동 중인 23기(2014년) 의 핵발전소가 39∼41기로 대폭 늘어나는 것이다. 윤순진(2008: 46)은 이 러한 에너지믹스의 배경에는 “화석연료와 원자력 관련 산업계- 나아가 관련학계- 가 거대한 인프라와 사회적 연결망을 가지고 있으면서 강력 한 이해관계자 집단으로 다양한 에너지정책 결정 과정에 관여”하기 때문 으로 보았다. 이러한 정책관여는 법률로 뒷받침 되는데, 예를 들면 ‘원자
19) 에너지기본법은 대통령을 위원장으로 하고 25명 이내로 구성된 국가에너지 위원회에 5명 이상을 ‘에너지관련 시민단체에서 추천한 자’로 둘 수 있도록 해 서 시민사회단체의 참여를 보장하고, 원전적정비중TF, 사용후핵연료 공론화TF 등의 활동을 하였다.
력진흥법’과 같이 핵발전 진흥이 법제도에 반영되어 있다(하승수, 2013).
한국에너지체제의 거버넌스적 특징은 하향식 계획수립 방식으로 시 민참여를 배제하고 있다. 1차 국가에너지계획 수립당시 ‘참여정부’는 국 가에너지위원회 산하 전문위원회와 분야별 작업반에 시민사회단체 활동 가와 추천 전문가가 2∼3명씩 참여하도록 하는 등 정부관료 중심 에너지 정책을 수립해오던 방식에 있어 일부 개선된 모습을 보였다(이헌석, 2013). 그러나 이명박 정부 들어서면서 국가에너지위원회는 지식경제부 산하 위원회로 격하되었고, 박근혜 정부의 2차 에너지기본계획 수립당시 구성된 민관워킹그룹도 시민단체들이 민관 거버넌스의 기본정신과 합의 를 위반했다는 입장문을 발표하면서 거버넌스의 한계를 드러냈다(제 2차 에너지기본계획 민관워킹그룹 참여자, 2013).20)
한국의 에너지정책은 국가에너지기본계획, 전력수급기본계획에 의해 에너지 수요를 예측하고, 주무부처인 산업통상자원부가 에너지원별 공급 계획을 결정하면 그에 따라 기반시설 투자가 진행된다. 한국의 공급지향 적인 에너지체제는 하향식 에너지 계획의 수립과 집행을 통해 운영되는 중앙집중화된 시스템으로 에너지정책의 결정과정에 일반 대중의 참여를 배제해왔다(윤순진, 2002; 임성진, 2009). 그 결과 에너지계획 공청회는 열린 때마다 파행으로 진행되었고, 정부 정책에 동의하지 못하는 핵폐기 장이나 핵발전소 후보지에서 주민들이 스스로 주민투표(부안, 삼척, 영 덕)를 진행하는 현상이 나타나고 있다.
거시경관 차원에서 1990년대부터 활발하게 논의된 지속가능성 담론 과 기후변화협약의 전개, 후쿠시마 핵발전소 사고는 한국정부의 에너지 정책 전환에 영향을 미치지 못했다(안정배·이태동, 2016). 거시경관의 압 박과 변화를 기존레짐이 반영하지 못하고 있는 것이다. 파리기후변화협 약 당사국 총회를 앞두고 정부는 2015년 11월, ‘신기후체제에 대비한 에 20) 민간 거버넌스 워킹그룹 시민단체 참여자들은 1) 에너지 수요전망 검토, 2) 에너지믹스 국민 수용성조사, 3) 2035년 신재생에너지 보급 목표 15% 상향조정