2020 건설경제

특집

2020 건설경제

산업의 혁신과제

2020 march vol.461

국토에

희망을 ^품다

02 국토시론

디지털 시대 건설혁신은 프레임 혁명에서 시작된다 이복남_ 서울대학교 건설환경종합연구소 교수

특집 | 2020 건설경제 ·산업의 혁신과제 06  2020 건설산업이 직면한 과제:

공정 혁신, 투자 확대, 해외 진출 윤하중_ 국토연구원 건설경제산업연구본부장 안종욱_ 국토연구원 책임연구원

12  건설산업 혁신역량 강화를 위한 공정경쟁과 상호 협력 주종완_ 국토교통부 건설정책과장

18  중소·중견 건설기업의 해외 인프라 사업 추진 방향 박동규_ 한양대학교 경영학과 교수

22  민간투자사업 추진 현황과 정책 방향 박용석_ 한국건설산업연구원 연구위원 27  건설산업 업역규제 폐지가 고용에 미치는 영향 신영철_ 건설경제연구소장

31  스마트 건설기술과 정책지원 방안 조훈희_ 고려대학교 건축사회환경학부 교수

38 용어풀이 <259>

BIM 외

석재성_ 국토연구원 연구원

40 KRIHS가 만난 사람 <30>

김영윤 대한전문건설협회장 “민간 주도 생활형 SOC 중심으로의 패러다임 전환에 대응할 필요”

인터뷰_ 안종욱 국토연구원 책임연구원

46 2020 어반 오디세이(URBAN ODYSSEY) <3>

있지만 없어야 했던 곳, 여수 애양원 방승환_ ‘닮은 도시 다른 공간’의 저자

54 우리 동네 도시재생 이야기 <22> 수원시 행궁동 역사의 거리를 걸으며 행궁의 미래를 보다 신지훈_ 수원시지속가능도시재단 행궁동도시 재생현장지원센터 대리

60 영화와 도시 <75> 영화 ‘벅시’

환상인가, 허상인가:

황무지 위에 새겨진 욕망, 라스베이거스 안치용_ 한국CSR연구소장

66 연구자의 서가 <22> Undercover Economist:

Unknown Binding

경제학적 사고로 세상을 보는 방식 정의철_ 건국대학교 부동산학과 교수

CONTENTS

40

54

60

제461호 2020년 3월호

68 해외리포트 광역맨체스터도시권과 베를린-브란덴부르크주의 광역계획과 행정

조판기_ 국토연구원 국·공유지연구센터장 정원기_ 국토연구원 연구원

74 글로벌정보

각국의 건설산업 발전 방안 외

88 국토연구원 단신

「도시의 숨겨진 자산」 발간 기념 제10차 세계도시포럼 국제세미나 외 91 국토 옴부즈만

92 KRIHS 보고서

건설생산체계 개편에 따른 건설산업 공급구조 정비 방안: 종합·전문건설사업자들의 상호 간 시장 진출을 중심으로(김민철 외)

장철기_ 한남대학교 토목건축공학부 교수 혁신과 포용을 위한 국가교통망 구상 연구 (김종학 외)

조남건_ 충북연구원 충북공공투자분석센터장

96 연구보고서 구입 안내

98 기자칼럼 다시 처음에 서서 최대열_ 아시아경제 기자

99 지도로 보는 우리 국토 <15>

업무상 사고에 의한 지역별 산업재해 발행일 2020년 3월 10일 발행인 강현수 편집위원장 문정호 편집위원 권규상, 김정화, 남기찬, 박소영, 박종순, 안예현, 안종욱, 윤서연, 이보경, 이재춘, 이후빈, 임용호(가나다 순) 간사 한여정 전화 044-960-0114(대표), 044-960-0425(구독문의)

「국토」는 국토 전반에 관한 국내외 최신 정보와 현안 문제를 다루는 월간지입니다. 「국토」에 수록된 내용은 필자 개인의 견해이며, 국토연구원의 공식적인 견해가 아님을 밝힙니다.

국토에

희망을 ^품다

Cover story

2020년 「국토」에서는 지난해 9월부터 10월까지 국토연구원에서 주최한 제7회 아름다운 우리 국토 사진공모전의 수상작을 표지로 게재합니다.

본 작품은 장려상으로 선정된 전가을 님의

‘인천항의 변화’(촬영지: 인천시 중구 인천항 7부두)입니다.

인천항 7부두

국토시론

디지털 시대 건설혁신은 프레임 혁명에서 시작된다

세계는 물론 국내에서 일어나고 있는 변화는 우리가 알고 있는 경험과 지식으로 판 단하기 힘들 만큼 빠른 속도로 전개되고 있다. 4년 전 다보스포럼이 제기했던 제 4차 산업혁명조차 예측하지 못한 속도와 방향이다. 시장과 산업, 그리고 기술 등이 직면한 당장의 현안이다. 현실적인 문제는 변화의 크기와 방향, 그리고 미치는 영향 을 누구도 예측하기 힘들어졌다는 사실이다. 그러나 전체적인 변화의 흐름은 생산 성과 성능 혁신을 추구하고 있다는 사실만큼은 확실하다.

시장과 산업, 그리고 기술의 경계선이 급격하게 무너지기 시작했다. 산업 간 경 계선이 무너지고 있다는 사실을 가장 잘 보여주는 사례가 있다. 한때 기계산업을 대 표했던 현대자동차가 현재와 미래의 경쟁자로 구글과 네이버를 지목한다. 건물이나 기차역은 이제 단일 목적이 아닌 복합시설로 바뀌었다. 시장의 경계선 붕괴는 이를 공급하고 관리하는 산업의 역할도 변할 수밖에 없게 만든다. 과거에는 시장과 산업, 그리고 기술이 1:1로 대응했다. 이제는 등가방식의 대응이 더 이상 통하지 않는다.

AI, VR/AR, 빅데이터 등은 신기술이지만 독자적인 기술은 아니다. 특정 산업에서 개발된 기술도 아니다. 어느 한 산업이나 기술의 독과점도 아니다. 외생기술이지만 파괴력은 상상을 넘어선다. 20년 전에는 통합기술이라는 용어가 대세였다. 통합기 술은 각각의 기술을 물리적으로 통합하여 상품을 생산했다. 통합기술의 수명은 10 년을 넘기지 못했다. 융합과 복합이라는 ‘융 · 복합기술’로 대체됐다. 외생기술과 토 종기술이 융합되어 새로운 기술을 만들어낸다. 통합이 물리적이라면 융합은 화학적 이다. 융합기술은 분해해도 원래 기술로 복원되지 않는 새로운 기술이다.

연도 끝자리에 ‘0’이 오면 새로운 10년, 20년 등 10년을 주기로 하는 각종 전략 및 이복남 | 서울대학교 건설환경종합연구소 교수 (bnleek@snu.ac.kr)

제461호 2020 march

계획들이 유행처럼 번진다. 연도 셋째 자리가 바뀌면 세기가 변한다. 세기가 바뀌면 당연히 새로운 세계가 펼쳐질 것이라 예감한다. 작년 12월 MIT대학 슬로안 재단이 2030년까지 일어날 변화를 주도하게 될 아홉 가지 변수를 정리했다. 결론은 단순했 다. 예측보다 알고 있는 사실에 주목하라고 주문했다. 급변하는 변화를 예측하기보 다 이미 알고 있는 사실에 집중하라는 뜻이다.

1월 초에 한 학술단체가 주관한 ‘BTS 국제컨퍼런스’에 참석했다. 우리 산업이 세 계 시장을 주도하는 ‘배터리(battery) to 반도체(semiconductor)’에서 일어나고 있 는 과학기술 혁신이 주제였다. 손톱 크기 반도체에서 일어나고 있는 과학기술의 혁 신은 건설은 물론 어느 산업에서도 도입 가능한 프로세스라는 사실을 절감했다. 또 한 과학기술은 끊임없이 변하지만 성능과 품질, 그리고 가격을 결정하는 프로세스 는 불변이라는 사실도 확인했다. 동시에 과학기술 혁신을 주도하는 패러다임이 외 생기술(예: AI, 빅데이터, VR/AR 등)에 좌우된다는 사실도 확인했다. 건설도 이런 변화와 절대 무관할 수 없다는 불안한 결론을 내렸다.

한국 건설의 프레임은 1958년에 제정되었던 「건설업법」이 모태다. 거래제도의 모 태 역시 1951년에 제정된 「국가재정법」이다. 산업이 요구하는 건설기술 수준은 1987 년에 제정된 「건설기술진흥법」 기반이다. 철저한 아날로그 시대에 제정된 법과 제도 가 디지털 시대로 대변되는 현재와 미래에도 유효한가? 이에 대한 대답은 ‘내수시장 울타리’ 내에서는 가능하다. 글로벌 시장에서 경쟁해야 한다면 답은 ‘불가’다. 한국 건설이 보유한 산업체와 인적자원은 내수시장만으로는 생존하기조차 힘들다. 생존 과 성장의 문제에 대한 답은 글로벌 시장 진출밖에 없다는 결론에 도달하게 된다.

국토교통부가 주도하는 스마트기술 R&D에 담긴 대부분의 기술은 고유기술보다 외생기술과 융합이 대세다. 과거 40년 이상 유지되어왔던 생산체계를 혁신하는 로 드맵이 2020년에 제도로 현실화된다. 한국 건설의 2040 비전과 전략도 가까운 시 일 내에 가시화될 것으로 예상된다. 건설현장의 제조공장화는 빠른 속도로 진행되 고 있다. 콘크리트가 건설현장에서 타설되면 건설관련 제도가 지배하지만 공장에서 제작되면 제조업 관련 제도의 영향을 받는다. 산업과 기술의 경계선이 무너지면 기 존의 법과 제도 역시 새롭게 정립되어야 하는 것이 불가피해진다.

철저한 아날로그 시대에 제정된 법과 제도가 디지털 시대로 대변되는 현재와 미래에도 유효한가?

이에 대한 대답은 ‘내수시장 울타리’ 내에서는 가능하다. 글로벌 시장에서 경쟁해야 한다면 답은 ‘불가’다. 한국 건설이 보유한 산업체와 인적자원은 내수시장만으로는 생존하기조차 힘들다.

디지털 시대 건설혁신은 프레임 혁명에서 시작된다

제461호 2020 march

외생기술을 고유기술과 접목하여 새로운 융합기술을 만들어내는 것은 모든 시장 과 산업, 그리고 기술이 피해갈 수 없는 현실이 되었다. 외생변수로부터 건설을 지 켜낼 수 있는 방법은 어디에도 없다. 시장과 산업, 그리고 기술 사이에 경계선이 더 이상 유지될 수 없다는 현실을 이해한다면, 한국 건설이 글로벌 시장에서 생존하고 성장하려면 불가피한 선택을 할 수밖에 없다.

지속가능한 건설을 만들기 위해 지금까지 끊임없이 노력해왔다. 개선 혹은 혁신 이 단골 메뉴였다. 개선이나 혁신의 핵심은 존재하는 것의 변형이다. 혁명은 현재와 과거의 존재를 파괴하고 전혀 새로운 것을 만들어낸다는 점에서 혁신과 차이가 있 다. 과거 우리가 경험했던 개선과 혁신은 ‘점진적’ 혹은 ‘한국형’이라는 장벽에 부딪 혀 당초 계획이나 전략이 일부 실천에 머물렀었다. 절반의 성공도 이루지 못했다.

건설혁신에서 가장 성공한 국가로는 영국이 지목된다. 2008년 영국의 이건 경이 과 거 10년간의 건설혁신 성과를 분석했다. 정부와 산업계가 공동으로 설립한 건설혁

신센터(CE)가 영국 건설혁신 성과를 평가한 결과 열 개 항목 혹은 목표에서 성과를 거둔 것은 네 개에 불과하다는 결론을 내렸다. 가장 모범적으로 평가받는 영국의 건 설혁신 운동도 절반에 못 미치는 성공을 거두고 있다는 자체 평가는 그만큼 국가 차 원의 건설혁신이 쉽지 않음을 말해주고 있다.

어렵고 힘든 과정이지만 건설혁신은 생존하고 성장하기 위해 불가피한 선택이 다. 아날로그 시대에 만들어진 법과 제도, 그리고 생산체계로는 디지털 시대에 서 살아남을 수 없다. 국가와 국민이 있는 한 건설시장은 존재한다. 그렇지만 시 장을 지배하는 산업과 기술은 달라질 수 있다. 한국 건설이 디지털 시대에도 국 가와 국민 경제를 지원하는 버팀목이 되려면 지금 무엇을 해야 하는지 주저하지 말아야 하는 이유가 분명해진다. 시장 유무가 아닌 프레임 혁명에서 답을 찾아야 한다. 불확실한 미래를 예측하는 노력보다 건설이 어떤 모습으로 미래를 향해 나 갈 것인지를 설계하는 노력이 확실한 대응이 될 수 있다. 한국 건설이 설계한 미 래 모습으로 가기 위해 외생변수를 포함한 현재를 맞춤식으로 재단하는 길로 들 어서야 한다.

국가와 국민이 있는 한 건설시장은 존재한다. 그렇지만 시장을 지배하는 산업과 기술은 달라질 수 있다. 시장 유무가 아닌 프레임 혁명에서 답을 찾아야 한다.

국토시론

특집

2020 건설경제 ·산업의 혁신과제

2019년 2.0% 성장에 그친 우리 경제는 2020년 글로벌 경기 회복과 확장적 거시정책 등의 노력을 통해 이를 개선할 수 있을 것으로 전망된다. 그러나 건설투자의 경우 작년과 올해 각각 4.0%, 2.4% 감소가 전망되는 등 부진이 지속되는 양상이다. 이번 호 특집에서 는 건설산업이 직면한 환경의 현재와 미래는 어떠하며, 지역경제 활성화 및 일자리 창출 등 본연의 역할을 수행하기 위해서 필요한 과제는 무엇이 있는지 알아보고자 한다.

특집기획: 안종욱 국토연구원 책임연구원

데이터 및 시장 분석 기업인 GlobalData에 따르면, 2019년 세계 건설산업은 미국, 영 국, 호주 등 선진국의 저조한 성적으로 인해 10년 내 최저 성장률(2.6%)을 기록하였다 (GlobalData 2019). 국내 건설경기 역시 크게 다르지 않은 상황으로, 2017년 하반기 이 후 민간 건설시장은 급격히 위축되어 지속적 악화를 경험하고 있다. 특히 2018년 3/4 분기 건설투자는 전년 대비 최대 감소율(-8.7%)을 기록하는 등, 6분기 연속 감소를 기 록하다 2019년 4/4분기(1.1%)가 되어서야 성장세로 돌아섰다. 2016년 9.8% 성장을 기록하며 국가 전체 경제성장(2.9%)에 상당히 기여(0.5%p)하던 우수 산업이 2018년 (-0.2%p)과 2019년(-0.2%p)에는 성장률을 깎아먹는 요인으로 전락했다(한국은행).

최근 정부는 생활 SOC(사회기반시설), 도시재생, 국가균형발전프로젝트 등의 건설 투자 대책을 발표하고 추진 중에 있다. 이는 2020년 정부의 SOC 예산이 2019년 대

건설 경기 현황 및 정책 동향

2020 건설산업이 직면한 과제:

공정 혁신, 투자 확대, 해외 진출

윤하중 | 국토연구원 건설경제산업연구본부장 (hjyoon@krihs.re.kr) 안종욱 | 국토연구원 책임연구원 (jwahn@krihs.re.kr)

<그림 1> 실질 GDP 성장률 및 산업별 기여도

자료: 한국은행.

GDP 제조업 건설업

2015 2016 2017 2018 2019 3.5

3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 -0.5 -1

2.8 2.9 3.2

2.7

2.0

0.4

-0.2 0.9

-0.2 1.0

0.3 0.6

0.5 0.5

0.3

제461호 2020 march

‘건설산업 재도약’을 위한 정책과제

비 17.6% 증가한 23.2조 원으로 2년 연속 증액된 것으로도 확인할 수 있다(국토교통부 2019a). 하지만 이러한 건설투자 활성화 대책과 3기 신도시 조성 등의 사업이 본격적인 건설투자로 이어지는 2020년대 초중반까지 건설경기의 침체 상황이 지속될 가능성이 높 은 것도 사실이다. 특히 전체 건설시장의 60% 이상을 차지하는 민간 부문의 위축이 지 속될 경우, 공공 부문의 투자 증대에도 불구하고 건설산업의 활력을 되찾는 데 걸리는 시간 역시 길어질 것이 틀림없다.

해외건설 성적도 좋지 않다. 2019년 해외건설 수주는 전년 대비 31%(98억 달러) 감 소한 223억 달러로, 2006년 이래 가장 낮은 실적을 기록하였다. 이는 2018년의 반등세 (321억 달러 수주)를 이어가지 못하고 2013년 수준으로 회귀한 것으로, 2019년의 전체 수주액이 2010년 1월 한 달간의 실적과 비슷한 수준이라 할 수 있다(손태홍 2020).

정부(국토교통부 등)와 업계(대한건설단체총연합회 등)는 이러한 건설산업의 위기 를 인식하고 있으며, 위기 상황을 타개하기 위한 대책을 함께 마련하고 있다. 2018년 산 · 학 · 연 · 정이 함께 산업 경쟁력 강화를 논의하는 상시 협의체인 ‘건설산업혁신위원 회’를 출범하고, 산업구조 개편과 발주 · 원가 개선 등 혁신 쟁점에 대한 로드맵을 마련하 기로 하였다. 이어 2018년 6월 ‘건설산업 혁신방안’을 발표하였는데, 이는 건설업 혁신을 위한 4대 부문을 ‘기술’, ‘생산구조’, ‘시장질서’, ‘일자리’로 선정하여 부문별로 핵심전략을 도출한 결과였다(관계부처 합동 2018).

4대 혁신 중에서는 특히 40여 년 지속된 ‘업역규제’를 완화하는 등 생산구조 혁신에서 성과를 보였다. ‘칸막이와 다단계가 없는 고효율 산업’을 목표로 ‘건설산업 혁신 노사정 선언’, ‘건설 생산구조 혁신 로드맵’ 등의 과정을 거쳐서 「건설산업기본법」의 개정이 이뤄 졌으며, 혁신 로드맵의 최대 과제인 종합건설업과 전문건설업 간 ‘상호시장 진출’의 실질 적 시도(세부 이행방안 확립 및 시범과제 등)가 연내 이뤄질 것으로 기대되는 상황이다¹⁾.

건설업계는 지난 1월 대한건설단체총연합회가 개최한 ‘2020 건설인 신년인사회’에서 “정 부 건설투자 확대를 토대로 글로벌 경쟁력을 갖춘 첨단 ‘건설사업자’로 거듭날 것”을 다 짐하였다(매일건설신문 2020). 이 다짐은 현시점에서 국토연구원이 생각하는 건설산업 의 주요 과제와 거의 일맥상통한다고 할 수 있다. 현재 경제상황 및 정책환경하에서 건 설산업의 발전을 위한 과제는 크게 세 가지로 정리할 수 있으며, ‘공정 혁신’, ‘투자 확대’,

‘해외 진출’이 바로 그것이다.

첫째로 ‘공정 혁신’은 저가 수주경쟁 및 중층 하도급 구조로 인해 발생한 시공 비효율, 고급 · 숙련 인력 부족, 영업 방식 획일화(업체별 특성 및 전문성 부족) 등 산업의 부정적 이미지를 탈피하기 위해 “끊임없는 자정 노력과 깨끗한 윤리경영을 실천”하도록 정책적

1) 이와 관련하여 「국토」에서는 2019년 2월(통권 448호) 특집으로 ‘건설산업 생산체계 혁신’을 다룬 바 있음.

으로 유도해야 함을 뜻한다. 이를 위해서는 생산구조 혁신 등 공정한 경쟁을 강화하는 노 력을 지속해야 하며, 적정임금제 등 상생 협력을 확산하고 건전한 생태계를 조성할 유인 을 강화해야 한다. 안전한 산업을 만들기 위한 노력 역시 빼놓을 수 없는 세부 과제이다.

다른 두 과제인 ‘투자 확대’와 ‘해외 진출’은 ‘국내 경제성장률 하향세, 글로벌 불확실성’

등의 경기 현황에서 기인한 문제를 해결하는 다른 방향의 도전과제를 뜻한다. 건설투자 확대를 위해서는 정부의 SOC 예산 확대 등 공공부문도 중요하지만, 민간의 대형 투자가 규모도 크고 경제활동에 직접적 연관성도 높은 측면이 있다. 그런 점에서 민관협력 형태 의 민간투자사업(public-private partnership: PPP)은 더욱 중요하며, 활성화를 위한 정책연구가 필요한 시점이다.

해외건설 실적이 부진한 지금 중소 · 중견 건설기업의 해외 수주는 그 비중이 5.6%에 그치며 더욱 열악한 상황에 처해 있다(조진철, 김성일 2019). 그마저도 대부분 대기업 공 사의 하도급 수행으로 채운 결과이며, 직접 수주는 거의 없는 형편이라 할 수 있다. 전통 적 도급에서 벗어나 창의적인 투자개발형 인프라 사업에 중소 · 중견 건설기업이 진출할 경우 해외건설 부진 탈출에 큰 도움이 될 것으로 예상된다.

1. 공정경쟁과 상생협력으로 혁신하는 건설산업

앞서 밝혔듯 건설산업의 생산체계 문제점 중 하나로 오랜 기간 지적받아온 ‘업역규제’를 완화하는 것에 전 산업이 동의하였고, 세부 이행 방안을 현재 마련 중이다. 이는 업역, 업종 등의 생산체계를 개선하여 산업의 경영 방식을 기술경쟁 및 상생협력으로 전환하 고, 산업 효율성 향상과 이를 통한 소비자 편익 증대를 노리는 산업 혁신 전략이다.

구체적으로 건설사업자가 등록한 ‘건설업종’에 따라 시공 참여영역에 제한을 두고 있 는 현행 시공자격을 업종에 대해서는 완화하는 대신, 직접시공 의무를 강화하고 실적 관 리체계를 정비하는 방향으로 생산구조를 변경하겠다는 것이다(국토연구원 2018). 2021

자료: 국토연구원 2018.

효율성

직접시공 확대로 비효율 제거 및

품질 향상

상생협력

갈등 대신 협업을 통해 수직관계를 수평관계로 전환

기술경쟁

업종분쟁 대신 시공역량 경쟁으로

생산성 향상

소비자 편익

시공역량 중심으로 업체를 선별하여 소비자 편익 증대

생산체계 혁신

업역규제 완화 업종체계 개편 등록기준 개선

제461호 2020 march

년 공공공사에서부터 현장 적용하기로 했는데, 이를 위해 현재도 세부 이행방안 마련 등 개선 작업을 진행 중에 있다.

하도급 단계를 축소하려는 노력과 동시에, 존재하는 도급에 대해서는 상생협업의 수 평적 관계를 맺을 수 있도록 유인해야 한다. 이를 위해 ‘공공발주자 임금직접지급제’와

‘적정임금제’ 등의 대금과 임금 관련 문제를 해소하고 투명한 산업 이미지를 구축할 수 있는 방안이 더 다양하고 정교하게 준비되어야 한다. 공공발주자 임금직접지급제는 임금 체불의 사전예방을 위해 공공발주자가 임금, 하도급대금 등을 노동자, 하도급자에게 직접 지급하는 ‘전자적 대금지급관리시스템’을 전면 확대하는 것으로, 2019년 6월부터는 의무 화되는 제도이다(국토교통부 2019b). 시행 이후에도 현장에 안착할 수 있도록 세부 운영 기준을 법제화하고, 시스템을 개선해 나가야 하겠다. 적정임금제는 건설현장의 근로자 임 금이 삭감되지 않고 발주자가 정한 금액 이상을 의무적으로 지급하도록 하는 제도로, 현 재 시범사업이 진행 중에 있으며 금년 도입방안을 확정할 예정이다(국토교통부 2018).

상기의 제도 이외에도 건설산업의 이미지를 개선하기 위한 혁신과제는 수없이 많다.

공정경쟁과 상생협력을 점점 확산하는 일이야말로 건설산업의 혁신이라 부를 만하다.

올바른 방향의 경쟁과 노력이 성과로 이어지는 효율적이고 생산성 높은 산업으로의 변 화를 기대한다.

2. 민간투자사업 활성화를 통한 건설투자 확대

경제가 지속적으로 성장하기 위해서는 민간의 자발적인 투자가 활성화되어야 한다. 민 간투자는 일자리 창출과 근로자 소득 증대, 소비 확대로 이어지게 마련이다. 소비는 다 시 생산과 투자 확대를 불러일으키며 경제성장의 선순환을 유도한다. 현재 시장은 신규 투자를 유보하는 형편이며, 부동자금이 쌓여 있어도 마땅한 투자처를 찾지 못하고 있다 고 한다. 이러한 상황에서 민간투자사업(PPP)은 경제성장의 주요 대안으로 활용될 수 있다. SOC의 시공 및 운영 과정에서 민간의 창의를 바탕으로 정부재정의 효율성을 높여 주는 장점이 있으며, 특히 적기에 SOC를 공급함으로 인해 지역균형발전과 경제 활성화 에도 중요한 기여를 하고 있다(박용석 2019).

정부는 2019년을 민간투자 활성화의 기반을 마련한 해로 정의하였다. 이는 13개 신규 민간투자사업(약 12.6조 원)을 착공하였고, 적격성조사 및 제안서 검토기관을 다양화하 는 등의 제도 변화를 완료했으며, 민간투자 대상을 포괄주의 법제로 변경하는 논의가 국 회에서 한창이기 때문이다. 이러한 맥락에서 2020년 초반에는 민자제도의 개선, 신규사 업 발굴, 민간투자사업 활성화 분위기 지속을 위한 ‘민간투자사업 혁신방안’을 발표하였 다(기획재정부 2020).

그동안 지속적으로 제기된 많은 문제들이 포함된 것으로 보이는 혁신방안이지만 세부

적인 정책별로는 더 많은 논의가 필요하다. 추진 방식의 다원화, 신규 사업 활성화, 신뢰 성 제고 등을 위한 다양한 제도적 기반을 마련하기 위한 연구가 시급하다.

3. 중소·중견기업 해외 진출 지원을 통한 해외 진출 활성화

최근 해외건설시장은 시공자 금융 주선 등 시공자의 직접 금융 조달을 요구하는 투자개 발형으로 변화 중이며, 각국은 이에 대처하고자 펀드 등을 동원해 자국 건설기업의 수주 및 투자개발형 진출을 지원하고 있다. 우리도 2018년 6월 한국해외인프라도시개발지원 공사(KIND)를 출범시킴으로써 정부와 민간의 합작 금융 지원에 의한 투자개발형 해외 진 출 토대를 마련한 바 있다. 향후에는 도시개발 소규모 인프라가 주요 사업 분야로 부상할 것 으로 예상되기 때문에, 중소 · 중견 기업의 진출 활성화가 필요한 상황이다. 그러나 우리 중 소 · 중견 건설기업은 투자개발형 해외 진출 경험과 자체 글로벌 역량이 부족하여 지원이 필 요함에도 불구하고 컨설팅 역할의 계획 수립 사업은 마스터플랜에 머무르는 경향이 크다.

따라서 중소 · 중견기업의 소규모 인프라 투자개발형 해외 진출 활성화를 위해 소규모 인프 라 사업 발굴 및 모듈화 기획, 계획 수립, 국내외 네트워크 구축, 금융지원체계 정비 등의 컨설팅 체계 구축에 대해 연구하고 정책 개선에 힘써야 할 시점이다.

특히 중소 · 중견기업의 컨설팅은 처음부터 자생력 강화에 초점을 맞추어 수행할 필요 가 있다. 사업 발굴 및 기획 단계에서는 자산운용사나 투자자문사의 참여가 핵심 요소임

<그림 2> 민간투자사업 혁신 추진방향(2020~2022)

경제활력 및 국민편익 제고

민자사업 활성화 및 공공성 제고

③ 민자제도 혁신기반 마련

① 민자사업 투자 확대

•민자사업 조기 착공(16조 원)

•신규 민자사업 발굴 (최대 17조 원)

민자 추진방식 다원화

•신규 방식 개발

•개량투자 추진

•서비스민자 추진

신규 사업 활성화

•정부고시 활성화

•민간제안 활성화

•금융규제 완화

민자사업 신뢰 제고

•출자자 책임 강화

•주무관청 관리 강화

•정보공개 강화

•전문기관 역량 강화

② 민자사업 사용료 인하

•MRG 축소 등(6개 사업)

•타인자본 조달금리 평균 4%대 이하로 인하(26개 사업)

⇧

⇧

자료: 기획재정부 2020.

제461호 2020 march

에도 참여가 미흡한 상황인데, 이를 해결하기 위해 해외건설 특화 중소규모 전문집합투자 자 등의 양성을 위한 방안이 필요하다. 또한 도시개발시설의 유형별 모듈화를 통해 사업모 델 접근을 용이하게 할 필요가 있는데, 이를 위해서는 가급적 중소 · 중견 건설기업에 알맞 은 틈새시장 모형을 모듈화하는 것도 좋은 대안이 될 것이다(조진철, 김성일 2019).

경제 성장률 하향세, 국제 정세의 불확실성 증대, 수익성 악화 등으로 건설업계가 어려 움을 겪고 있으며, 시장 축소 상황에서 내부 경쟁의 심화로 인한 갈등은 커지게 마련이 다. 공공 건설투자의 확대로 인해 급한 불을 껐다고 생각한 찰나, 이번에는 또 신종 코로 나바이러스감염증-19(코로나19)라는 재난을 맞고 있다. 정부와 건설업계는 발 빠른 대 응으로 피해를 최소화하고자 하나, 건설현장의 외국인 중 대다수가 중국인이므로 소규 모 현장 등은 관리에 어려움을 겪을 수 있다(최은정 2020). 건설산업 내부 문제뿐 아니 라 모든 산업과 전 세계에 닥친 위기를 함께 이겨내야 하는 시국으로 정리된다.

공정 · 상생 · 혁신을 통해 산업 내부에서 단단히 결속하고, 국가경제 기여를 위한 창의적 건설투자의 확대와 글로벌 경쟁력을 키운 중소 · 중견 건설기업의 해외 진출을 위해 더욱 용기를 낼 수 있기를 바란다.

맺음말

관계부처 합동. 2018. 건설산업 혁신방안, 6월 28일. 제9차 경제관계장관회의 보고 안건.

국토교통부. 2018. 적정임금제 시범사업 10개소 선정, 6월부터 발주, 4월 3일. 보도자료.

_____. 2019a. 2020년 국토교통부 예산 및 기금안 50.1조 원 확정, 12월 10일. 보도자료.

_____. 2019b. 발주자 임금직접지급제의 시장안착을 통해 건설근로자의 임금체불을 방지하겠습니다, 4월 9일. 보도자료.

국토연구원. 2018. 건설산업 경쟁력 강화를 위한 생산체계 개선방안 공청회 발표자료집. 세종: 국토연구원.

기획재정부. 2020. 사회기반시설에 대한 민간투자사업 혁신방안 발표, 1월 14일. 보도자료.

매일건설신문. 2020. ‘건설사업자’로 재탄생…건설 재도약 원년. 1월 3일자. http://m.mcnews.kr/a.html?uid=68222 (2020년 2월 29일 검색).

손태홍. 2020. 2019년 해외건설 수주, 전년 대비 31% 감소. 건설동향브리핑 745호. 서울: 한국건설산업연구원.

박용석. 2019. 민간투자사업 활성화를 위한 정책과제. 글로벌 건설 리더스 9월호. 서울: 한국건설경영협회.

조진철, 김성일. 2019. 중소·중견기업 소규모 인프라 해외진출 컨설팅 지원 방안 연구. 세종: 국토연구원.

최은정. 2020. 코로나19 확대, 건설현장 인력 수급 차질 위기. 건설동향브리핑 745호. 서울: 한국건설산업연구원.

한국은행. 국민계정 중 “주요 지표”(http://kosis.kr/statHtml/statHtml.do?orgId=301&tblId=DT_111Y002&conn_path=I2, 2020년 2월 29일 검색) 및 “경제활동별 성장기여도”(http://kosis.kr/statHtml/statHtml.do?orgId=301&tblId=DT_111 Y072&conn_path=I2, 2020년 2월 29일 검색) 통계 참조.

GlobalData. 2019. Global Construction Outlook to 2023–Q4 2019 Update. https://store.globaldata.com/report/

gdcn0017go—global-construction-outlook-to-2023-q4-2019-update/ (2020년 2월 29일 검색).

참고문헌

2020 건설경제·산업 정책과제

현황: 경제성장 둔화 | 국제정세 불안 | 경쟁갈등 고조

공정건설 혁신

생산구조 개선 상생협력 확대

민간투자 확대

공공성 강화 민자제도 혁신

중소중견 해외 진출

금융 자생력 육성 도시개발 유형화

내년부터 공공공사를 시작으로 40년 넘게 유지되어온 칸막이식 업역규제가 폐지된다.

우리나라는 1976년 전문건설업을 도입한 이후, 종합과 전문 건설업체의 업무영역을 법 령으로 엄격히 제한하는 생산구조를 유지하여 왔으나, 많은 문제점을 야기해 왔다는 비 판에 직면해 있다. 종합업체는 시공역량 축적보다는 하도급 관리나 입찰영업에 치중 하여 왔고 실제 시공은 하도급업체에 의존하며 입찰을 위한 페이퍼 컴퍼니가 양산되었 으며, 전문업체 또한 사업물량 대부분을 종합업체의 하도급에 의존하다 보니, 수직적 원 · 하도급 관계가 고착화되어 저가 하도급 등 불공정 관행이 확산되었다는 것이다. 분 업과 전문화를 위해 도입된 업역 제한이 상호 경쟁을 차단하고 생산성 향상을 저해하는

‘칸막이’로 변질된 것이다. 업역규제가 폐지되면, 발주자의 선택에 따라 종합과 전문업체 가 상호시장의 원 · 하도급이 모두 가능해진다. 상대 업역에 진출하는 경우 전부 직접시 공이 원칙이기 때문에 다단계 생산단계가 축소되고 시공효율이 제고될 것으로 보인다.

앞으로 종합건설과 전문건설기업은 오직, 시공 역량으로 공정하게 경쟁하면서 건설산업 의 미래를 열 수 있는 토대를 닦아줄 것이다.

업역, 업종 등 건설산업의 생산구조 외에도 정부는 시장질서, 건설기술, 일자리 등 다 방면에 걸친 전 방위적 건설산업 혁신을 추진 중에 있다. 부족한 기술력과 비효율적 생 산구조를 임금과 대금 조정을 통한 가격 경쟁력 확보로 극복하는 종전의 방식으로는 더 이상 건설산업의 성장을 담보하기 어려운 상황이기 때문이다. 경제발전이 성숙단계에 들어서면서 신규 인프라 수요 감소 등 국내 건설시장의 양적 성장이 한계를 노출하고 있 고 해외시장에서도 중국 등 후발국들의 추격이 거세지면서 글로벌 점유율이 하락하며 경쟁력이 약화되는 추세를 보이고 있다. 아울러, 우리나라의 건설산업은 글로벌 최고 수 준 대비 기술력은 약 80%, 노동생산성은 50%에 불과하다. 특히, 50대 이상 고령자가 건 설근로자의 절반 이상을 차지하고 20·30대는 채 20%도 되지 않는 인력구조는 우리의 근대화 과정과 열사의 사막에서 체득한 현장기술의 전수가 단절되고 아무도 찾지 않는

머리말

건설산업 혁신역량 강화를 위한 공정경쟁과 상호 협력

주종완 | 국토교통부 건설정책과장 (bomi7@korea.kr)

제461호 2020 march

산업이 되어가고 있다는 위기감마저 갖게 한다. 이제 건설산업 혁신은 미룰 이유도 없 고, 더 이상 지체할 시간도 없다.

우리는 아주 쉽게 혁신에 대해 이야기하지만 수십 년 동안 쌓인 구조를 근본적으로 개 선하는 것은 사실 매우 어려운 일이다. 우리는 단순한 신제품 출시를 혁신이라고 말하 지 않는다. 왜냐하면 혁신은 기존 방식과는 다른 변화를 통해 문제 상황을 해결해야 하 며, 더 나아가 새로운 가치를 창출할 수 있어야 하기 때문이다. 하지만 대부분의 경우 일 하는 방식의 변화조차 쉽지 않은 것이 현실이다. 변화를 위한 노력 없이는 대부분 공사 수주 후 하도급 과정이 일반적인 종합건설사가 하루아침에 직접시공을 위한 조직과 네 트워크를 갖추기는 어렵다. 전문건설사가 현장관리와 공종 간 조정 계획을 수립하는 것 도 쉬운 일은 아닐 것이다. 결국, 건설산업 혁신의 성공여부는 혁신을 가능하게 하는 핵 심역량과 끊임없는 역량강화 노력에 달려있다고 말할 수 있다. 따라서 건설산업 혁신의 방향을 명확히 정립하고 이를 위해 민관의 역량을 결집하는 것이 매우 중요하다. 그렇다 면, 건설산업에 요구되는 비전과 혁신역량은 무엇일까.

<그림 1> 건설산업 현주소

건설산업이 요구하는 혁신역량

자료: 국토교통부 2018b; 국토교통부 2019.

Global Top 대비 주요 기술수준

초고층건물 고효율에너지빌딩 서비스로봇(건설) 슈퍼 건설재료, 자재 최첨단 인프라 건설 미래 첨단도시 건설

77.5%

82%

74%

82.8%

77.5%

80.7%

건설업 노동생산성(2015)

업종별 R&D 투자규모(매출액 대비)

연령별 건설근로자 비율 전 산업 평균

1.29%

0.2%

1.78% 2.29%

건설업 농업 제조업

(대기업 기준)

45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0

20대 이하 30대 40대 50대 60대 이상

2000.12 2001.12 2002.12 2003.12 2004.12 2005.12 2006.12 2007.12 2008.12 2009.12 2010.12 2011.12 2012.12 2013.12 2014.12 2015.12 2016.12 2017.12 2018.12

50대

60대이상 18.7

50

40

30

20

10

0

42.9

30.4

37.1 32.1

한국 스페인 영국 프랑스 독일

(단위: 달러/시간)

1. 수요자를 만족시키는 생산역량

기본적으로 수요(Needs)의 충족, 즉 발주자가 원하는 시설물 또는 건축물을 원하는 시기 에 적정한 가격으로 공급할 수 있어야 한다. 물론 우리나라의 건설산업은 그동안 국내와 세계 각지에서 근면성실하며 공기를 철저히 준수하고 가격에 비해 작업수준(quality)이 높다는 명성을 쌓아왔다. 하지만 이는 합리적인 현장관리 기법을 축적하고 발전시켜 나 가기보다는 공기를 맞추기 위해 인력 의존도가 높은 밤샘작업과 정당한 대가요구보다는 저가로 공사를 수주한 결과인 경우가 많았다. 특히, 하도급사와 불법 십 · 반장 등에게 시 공을 외주화함으로써 공사비의 누수를 가져왔다. 보스턴컨설팅그룹은 우리나라의 건설 산업이 중층의 생산구조로 인해 선진국과 비교할 때 10% 이상의 비효율이 발생하고 있 다고 진단한 바 있다. 이제 건설사업자가 적어도 자신의 주력 분야에 대해서는 직접시공 할 수 있는 역량을 보유하고 투자를 통해 이러한 시공 기술력을 더욱 제고할 수 있어야 한다. 직접시공 역량을 확보하기 위해서는 필연적으로 현장인력 운영능력을 포함한 체 계적인 공정관리 능력을 갖추어야 할 것이며, 특히 체계적인 사업비 산정과 공사참여 주 체에 대한 합리적인 대가 산출능력 또한 요구된다.

정부는 불합리한 제도는 보완하고 시장에서 건설기업의 역량을 파악할 수 있도록 정 보를 충분히 제공함으로써 ‘공정한 경쟁’의 틀을 만들어 생산역량의 혁신을 촉진하고자 한다. 앞서 언급한 것처럼 경직적인 업역규제는 폐지하고 시공실적과 기술력 등 전문성 을 바탕으로 공정한 경쟁이 가능하도록 대업종 중심으로 업종체계를 개편하고 있다. 종 합과 전문 건설사업자가 상호시장에 진출하는 경우, 직접시공을 의무화하고 이를 바탕 으로 상호 실적 인정기준을 마련할 계획이다. 또한 발주자가 원하는 우량업체가 선별될 수 있도록 주력분야 공시제도 도입을 준비하고 있다. 주력분야 공시제도가 도입되면 업 역규제 폐지에 따른 당장의 혼란을 방지하고 발주자의 선택권을 강화하는데도 크게 도

<그림 2> 주력 분야 공시제도 도입 방안

현행: 전문 분야를 알 수 없는 포괄적 업종 개선: 주력 분야를 참고하여 자유롭게 선택

토목건축

토목건축 토목

토목 토목

A업체 토목

A업체

아파트건축 도로 신설

도로 개보수 하천 정비

B업체

B업체

? ? 도급

?

C업체

C업체

※◊◊시 고속화도로 진입로 공사 ※◊◊시 고속화도로 진입로 공사

업종

주력 분야

자료: 국토교통부 2018a.

제461호 2020 march

움이 될 것으로 기대된다. 아울러 건설산업종합정보망(KISCON)에 관련 통계, 실적, 사 고현황 등의 정보를 집적하여 공개하고 건설사업자 평점 · 이용후기 등과 같은 발주자의 의견이 피드백을 이룰 수 있도록 건설산업의 정보관리 체계도 고도화해 나갈 예정이다.

2. 모든 참여자들의 근로가치를 보호하는 상생역량

수요자를 만족시키더라도 내부의 참가자들을 만족시킬 수 없다면 산업은 계속 존속할 수 없다. 개별 기업의 노력을 넘어 원청은 물론 하도급사, 자재 · 장비업자, 현장근로자에 이르기까지 근로의 가치가 온전히 보호받는 시스템을 내재화하기 위한 역량이 요구되는 이유다. 저가 하도급이나 불공정 갑질 등 다양한 문제점들이 있지만, 결국 핵심은 발주 자부터 적정 공사비를 지급하고 공사비가 원 · 하도급사는 물론 근로자 임금과 자재 · 장 비대금까지 누수 없이 전달되도록 하는 체계를 갖추는 것이 될 것이다. 이를 위해 2019 년 6월부터 국가 · 지자체 · 공공기관이 발주한 공사는 건설사업자 임금 등의 유용을 원천 차단하는 기능을 갖춘 전자적 대금지급시스템 활용을 의무화하는 ‘공공발주자 임금 직접 지급제’를 전면 시행하였다. 압류, 선급금 지급, 사기성 등에도 임금 등을 확실히 보장할 수 있도록 시스템을 개선함과 동시에 발주기관이 책임감을 갖고 체불근절 노력을 강화 할 수 있도록 제도도 개선할 계획이다. 다단계 도급과정에서 임금삭감을 방지하고 발주 자가 정한 노임단가 이상 지급을 의무화하는 ‘적정임금제’도 2018년부터 진행한 시범사 업에 대한 성과분석을 토대로 올해 상반기 내 도입방안을 확정할 예정이다.

하지만 건설현장의 체불을 완전히 근절하고 공사비가 누수 없이 전달되기 위해서는 다양한 참여자들 간의 ‘상생협력 문화’가 절실히 요구된다. 건설현장에는 적게는 수십 명 에서 많게는 수만 명이 다양한 관계를 맺고 참여하고 있으며, 현장에서 이루어지는 모든 관행까지 시스템만으로 예방 · 통제하는 것은 사실상 불가능에 가깝기 때문이다. 또한,

<그림 3> 대금지급시스템 개편 방안

자료: 국토교통부 2019.

대금지급 시스템 개선 개요

발주기관

(공공기간) 원도급사社

(종합건설사)

일반계좌 일반계좌 일반계좌

① 청구금액 지급

② 원도급 몫 지급 ③ 하도급 몫 지급 ④ 노무비 장비대금

자재대금 지급 하도급社

(전문건설사) 소상공인

(근로자, 장비/자재)

대금지급시스템 전용계좌

•원도급 몫

•하도급 몫

•임금 및 장비·자재대금

대금 지급 등에 대한 관리가 강화됨에 따라 건설업계의 경영부담이 일부 증가할 수도 있을 것이다. 따라서 상생협력 기업들이 점차 늘어나는 산업 생태계 조성을 위하여 적 정 인센티브를 부여하는 것도 중요한 과제 중 하나이다. 이에 민간공사에서도 직불시 스템을 활용하는 기업에는 상호 협력평가 가점 등의 혜택을 부여하는 방안을 검토 중 이며, 적정임금제 도입의 기반인 적정공사비 확보 방안도 관계부처와 적극 협의해 나 갈 계획이다.

3. 현장의 생명을 보호하는 안전역량

무엇보다 이 모든 혁신 노력들은 안전이라는 토대 위에서 이루어져야 할 것이다. 아직도 건설산업은 전체 산업재해의 절반을 차지하며, 주요 선진국과 비교해 보면 건설업 사망 만인율은 미국 대비 1.8배, 영국 대비 8.8배에 달하는 수준이다. 사고가 발생하더라도 실 제 권한을 가진 발주자와 원도급사 등의 처벌은 상대적으로 미미하고 책임과 위험이 하 위로 전가되는 구조를 가지고 있다. 안전한 귀가를 담보할 수 없고 위험한 3D업종이라 는 인식이 개선되지 않는다면 결국 건설산업은 아무도 찾지 않을 것이다. 안전역량은 아 무리 강조해도 지나치지 않다.

안전한 건설현장을 만들기 위해서는 권한에 비례하는 책임이 부여되는 산업구조를 조성하는 것이 중요하다. 그간 책임의 사각지대에 놓여 있던 발주자가 능동적인 안전 관리의 주체로 탈바꿈하고 예방비용이 사고대가보다 경제적인 환경을 조성해야 한다.

공정한 책임 부과와 서로의 안전을 염려하는 상호 협력 문화가 정착되어야 한다. 다 행히 건설업계를 중심으로 캠페인, 결의대회 등 현장안전 노력을 강화하는 자정노력 이 계속되고 있다. 이에 더하여 소형 타워크레인, 추락 · 굴착 사고 등 취약분야를 집 중 관리하고 종합적인 시설물 관리체계를 구축함으로써 건설안전 체질혁신을 이루어 야 할 것이다.

건설경기 위축 우려가 있지만, 고도성장 과정에서 압축적으로 공급한 인프라와 건축물 을 안전하게 관리하기 위한 유지보수 시장이 점차 성장할 것으로 예상된다. 정부도 제 3기 신도시, 광역교통망 계획, 생활SOC 등 서민 주거안정, 편리한 교통과 생활환경 조 성을 위한 대규모 공공 투자계획을 지속적으로 발표한 바 있다. 하지만 이러한 물량 지 원을 통한 단기부양에는 한계가 있다. 성장잠재력의 근본적인 확충을 위해 산업 경쟁력 을 강화해야 한다. 최근 코로나19 사태와 관련하여 중국에서는 신선한 시도가 이루어지 고 있다. 외신 등 언론보도에 따르면 중국은 후베이성 우한에 1만 3천여 개의 병상을 모 듈러 방식으로 공급하고 있다고 한다. 천 개에 달하는 병상을 갖춘 병원을 단 열흘 만에 건설하는 것이다. 이는 단순히 건설산업에서 프리캐스트 공법을 개발하거나 활성화하는

맺음말

제461호 2020 march

차원에 그치지 않을 수 있다. 아직은 모듈이 다양화되지 못하고 단가도 높은 편이지만, 어쩌면 앞으로의 건설시장은 제조업의 일환으로 종속되거나 제조업체가 건설사업자와 경쟁하는 때가 올지도 모른다. 즉, 융복합이 일상화되고 산업 간 경계가 허물어지는 4차 산업혁명 시대에는 과거 우리가 생각하던 건설과는 다른 건설이 다가올 수 있다. 결국 건설산업에 대한 시장의 판단이 건설산업의 지속가능 여부를 결정할 것이다.

이제 우리 사회에 새로운 가치를 창출하기 위한 건설산업 혁신을 더는 미룰 수가 없 다. 물론 혁신의 세부방안을 조율하는 과정에서 특정한 이해의 유불리를 강조하거나 자 칫 기울어진 운동장이 되지 않을까 하는 우려가 있을 수 있다. 모두가 만족하는 해법은 없을지도 모른다. 하지만 모두가 수용할 수 있는 방안은 분명히 있다. 정부는 사항마다 업계와 현장 근로자, 그리고 국민의 의견을 균형 있게 수렴하고 공정경쟁과 상호 협력의 기반 위에서 최적의 방안을 마련하기 위해 노력할 계획이다.

국토교통부. 2018a. 건설산업 생산구조 혁신 로드맵, 11월 7일. 발표자료.

______. 2018b. 건설산업 혁신방안, 6월 28일. 발표자료.

______. 2019. 건설 일자리 지원 대책, 11월 19일. 발표자료.

참고문헌

2020년 1월 현재 전 세계 인프라 투자실적은 79조 달러로 나타났는데, 이는 필요액인 94조 달러의 84%에 해당하는 금액으로서 15조 달러(16%)의 엄청난 갭(gap)을 보이고 있다(<그림 1> 참조). 이러한 인프라 갭을 지역별로 나타낸 것이 <그림 2>이다.

문제는 <그림 1>에서도 볼 수 있듯이, 상기한 인프라 갭이 2040년까지 계속 벌어질 것 이라는 전문가 대다수의 예측이다. 이만큼 글로벌 인프라 시장은 향후 지속적으로 확대 될 전망이고, 때문에 시장포화 등 각종 악재에 시달리고 있는 우리나라 건설 · 엔지니어 링 업계가 활로로 삼아야 할 대상이다.

글로벌 인프라 투자 현황

중소·중견 건설기업의

해외 인프라 사업 추진 방향

박동규 | 한양대학교 경영학과 교수 (tkpark@hanyang.ac.kr)

<그림 1> 글로벌 인프라 투자 실적 및 예측(2007~2040)

자료: Global Infrastructure Hub(2020년 1월 기준).

(단위: 조 달러)

$5.0 th

$4,5 th

$4.0 th

$3.5 th

$3.0 th

$2.5 th

$2.0 th

$1.5 th

$1.0 th

$500 bn

$0

2007 2012 2017 2022 2027 2032 2037

제461호 2020 march

우리 기업의 해외 건설/

인프라 실적

국내 건설기업의 해외 수주는 2010년의 UAE 원전 수주에 힘입어 2014년까지 5년간 연 평균 653.6억 달러를 기록하였으나 2015년 이래 최근 5년간은 침체 양상을 보였다(<그 림 3> 참조). 최근 10년간 추이를 보면 2010년 716억 달러로 최고를 기록한 후, 2014년 의 단기 정점을 지나 이후에는 급격한 하락추세를 나타내고 있다. 특히 최근인 2017년 290억 달러, 2018년 322억 달러는 전성기의 2분의 1 수준이며, 2019년도 223억 달러로 극히 부진했다.

<그림 2> 인프라 갭의 지역별 분포

<그림 3> 연도별 해외건설 수주 실적 자료: Global Infrastructure Hub(2020년 1월 기준).

자료: 해외건설협회, 해외건설종합서비스 수주통계.

＞$200 billion $100-$150 billion $0-$50 billion $150-$200 billion $50-$100 billion N/A

(단위: 억 달러)

800

600

400

200

0

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 71

75

101 53 67 125 82

227

86 32 89 162

110 81 30 79 40 95

352 409 439

505 617

563 498

351

201 260 243

111 183 164 331

398 477 491

716

652 660

461

282 290 322 223 108 95

이후금액 동기금액 2013

이후금액: 563억 달러 동기금액: 89억 달러

이처럼 전체적인 해외건설도 쉽지 않지만 중소 · 중견 건설기업이 느끼는 어려움은 더욱 심각한 실정이다. 이는 <표 1>에 잘 나타나 있다. 2010년부터 최근 10년간 우리나라 중 소 · 중견 건설기업의 해외건설에서 차지하는 비중은 대략 5~8%에 불과하다. 세계금융 위기 전후인 2007년부터 2009년까지 글로벌 부동산 붐과 그 여파 등으로 이 점유율이 약 13%까지 올라간 것은 예외적인 상황이었다. 최근의 전체적인 해외건설 침체 속에서 중소 · 중견기업의 비중도 2016년 8.51%, 2017년 6.90%, 2018년 5.61% 등으로 지속적 으로 낮아지는 등 대기업에 비해 어려움이 가중되고 있다.

이렇게 어려운 상황에서 우리나라의 중소 · 중견 건설기업들은 해외 인프라 사업에서의 활로를 어디에서 찾아야 할까? 현재 많은 난관에 부딪혀 있는 도급 사업이 아닌 투자개 발형 사업의 활성화에 해답이 있다. 즉, 대기업에 얽매인 전통적인 도급에서 벗어나 소 규모라도 창의적인 투자개발형 인프라 사업에 우리 중소 · 중견기업들이 적극 진출함으 로써 물량 확보와 수익 제고를 동시에 도모할 수 있다.

투자개발형 사업의 실행에는 자금 조달(financing)이 핵심인데, 중소 · 중견기업들이 가장 애로를 느끼는 분야이다. 투자개발형 사업은 사업주가 사업 발굴, 기획, 자금 조달 등을 주도해야 하는데, 대기업 및 공기업은 그동안 많은 국제협력 경험을 통해 어느 정 도 글로벌 네트워크를 마련한 상황이므로 이 작업들이 큰 문제가 되지 않는다. 그러나 중소 · 중견 건설기업은 정보역량, 자본력, 인적자원, 신용도 면에서 상대적으로 열악하

중소·중견 건설기업의 해외진출 현황

중소·중견 건설기업의 해외 인프라 사업 추진방향

<표 1> 중소·중견기업 해외건설 수주 계약금액 및 비중

구분 총 계약금액 중소·중견기업 계약금액 비중

자료: 해외건설협회, 해외건설종합서비스 수주통계.

(단위: 억 달러)

2004 75 4 5.33%

2005 109 9 8.26%

2006 165 13 7.88%

2007 398 67 16.83%

2008 476 72 15.13%

2009 491 55 11.20%

2010 716 47 6.56%

2011 591 48 8.12%

2012 649 34 5.24%

2013 652 36 5.52%

2014 660 30 4.55%

2015 461 39 8.46%

2016 282 24 8.51%

2017 290 20 6.90%

2018 321 18 5.61%

제461호 2020 march

여 대기업 및 공공기관의 네트워크를 활용할 수밖에 없었다.

따라서, 중소 · 중견 건설기업들이 사업 발굴 및 기획 단계부터 자금 조달과 연계할 수 있는 능력과 환경을 갖추도록 하는 것이 절실하며, 이를 위해서는 사업 발굴 및 기획 단 계부터 금융회사 및 자산운용사들이 중소 · 중견 건설기업과 함께 컨소시엄을 구성하여 접근하는 것이 중요하다. 구체적으로 소규모 해외 인프라에 관심을 가질 만한 중 · 소규 모 자산운용사, 사모펀드 등이 중소 건설 및 엔지니어링 기업과 컨소시엄을 구성할 경 우, 사업타당성조사 선정과정에 가점을 부여함으로써 중소 금융회사들이 적극 참여할 유인을 마련해야 한다.

자본금 기준을 완화하여 중소 규모 전문집합투자업자를 양성하는 것도 적극 검토해야 한다. 2015년 7월 「해외건설 촉진법」 개정을 통해 해외건설특화펀드 제도가 시행되고 있 지만 이의 활용도는 극히 미흡한 상황이다. 이것의 주된 요인은 법 개정 후 여타 자산운 용사의 설립 자본금 요건이 많이 완화된 현시점에서 동법상 10억 원의 자본금 요건은 매 력적이지 못하다는 점에서 찾을 수 있다. 이를 감안해 해외건설특화펀드 전문집합투자 업자의 자본금 요건을 현재의 10억 원 이상에서 5억 원 이상으로 대폭 낮추는 것을 검토 해야 한다. 이러한 규제완화가 이루어질 때, 현재 대형 건설기업에 한정된 글로벌 인프 라 펀드(GIF) 등의 해외 인프라 펀드 혜택이 중소 · 중견 건설기업에도 돌아갈 수 있을 것이다.

중소 · 중견 건설기업의 해외 인프라 진출을 위한 네트워크 구축도 시급한 과제이다.

즉, 중소 · 중견 건설기업의 해외 진출 활성화를 위해 대상국 현지 정보, 인허가 관련 공 무원 및 전문가들과의 정기적 소통을 통해 우리 중소 · 중견 기업인들과 해외 인프라 및 부동산 투자 정보를 신속하게 습득하는 장을 마련해야 하는 것이다. 이러한 프로그램은 중소 · 중견 건설기업들 자체로서는 주도하기 어렵다는 점에서 관련 부처나 국토연구원 을 비롯한 국책연구기관이 운영 주체를 맡는 것이 바람직할 것이다.

해외건설협회, 해외건설종합서비스 수주통계. https://www.icak.or.kr/sess/login.php.

Global Infrastructure Hub 홈페이지. https://www.gihub.org/.

참고문헌

도로, 철도, 학교, 하수관거와 같은 사회기반시설은 전통적으로 재정사업으로 공급되고 운영되어 왔다. 민간투자사업(이하 민자사업)은 재정사업과 달리 민간이 정부와 협력해 서 사회기반시설을 공급하고 서비스를 제공하는 사업이다.

1994년 「민자유치법」이 제정되면서 국내에 민자사업이 본격화되었다. 1995년부터 2018년 12월 말까지 추진했거나 추진 중인 민자사업은 협약체결 기준으로 총 724개로 총 투자비 117조 9085억 원 규모이다. 2005년에 임대형(BTL) 민자사업이 본격화되면서 사업수와 총 투자비는 큰 폭으로 증가했다. 2007년의 경우 117개 사업에 10조 원 규모로 민자사업이 추진되었는데, 그 이후부터 민자사업의 건수와 총 투자비는 축소되는 추세를 보였다. 그런데 2018년의 경우 사업건수는 11개에 불과한데 총 투자비가 9.9조 원으로 민 자사업의 전성기라 할 수 있는 2007년의 수준에 이르고 있다. 이는 신안산선 3.4조 원,

민간투자사업 추진 현황

민간투자사업 추진 현황과 정책 방향

박용석 | 한국건설산업연구원 연구위원 (yspark@cerik.re.kr)

<그림 1> 1995~2018년간 민간투자사업 사업건수 및 총 투자비 추이

자료: KDI 공공투자관리센터 2019, 85.

(단위: 개, 억 원)

총 투자비 사업수 140

120

100

80

60

40

20

0

120,000

100,000

80,000

60,000

40,000

20,000

0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 15,055

66,544

28,359

10,948 25,800

55,324

25,922 48,183

55,079 66,528

100,173 95,522

89,233

66,560

37,507 54,970

32,679 25,152

53,436

15,629 40,146

99,252

1,143

1 1 4

13 15 15 19

26 84

117

78 97

51

37 31

18 24

18 14 6 11

13 15 16

69,940

제461호 2020 march

2020년 민간투자사업 추진 계획

GTX-A 2.9조 원, 동북선 경전철 0.9조 원 등과 같은 대형 민자사업의 추진에 기인한다. 현 재의 민자시장은 점차 활성화로 가는 중인 것 같다. 정부는 다양한 민자사업을 발굴 · 추진하 려는 의지를 보이고 있고, 민자사업 활성화를 위한 다양한 대책을 마련하고 있다.

1995~2018년간 추진방식별 실적을 보면 수익형(BTO)은 244건, 임대형(BTL)은 480 건이 시행되었다. 수익형 민자사업 244건 중 정부고시사업은 전체의 44.7%인 109건이 고, 민간제안사업은 135건으로 55.3%를 차지하고 있다. 1995~2004년간은 정부고시사 업으로 발주하는 사업이 많아서 민자시장은 정부가 주도적으로 추진한 것으로 평가된 다. 하지만 2005년 이후부터는 민간제안사업이 많아지면서 민자사업의 발굴과 추진이 민간 주도로 추진되고 있다.

정부는 민자사업 활성화를 위한 다양한 대안을 검토하고 있다. 2020년 1월 31일 개최된 제1차 민간투자사업심의위원회에서 혼합형(BTO+BTL) 민자방식 도입, 최초제안자 우대 강화 등을 골자로 한 민간투자사업 기본계획을 심의 · 의결했다. 금번 민간투자사업심의 위원회에서 검토한 내용을 보면, 민간투자사업 활성화를 위한 정부의 고민이 많이 담겨 있는 것으로 평가된다. 주요 내용은 다음과 같다.

BTO와 BTL을 혼합한 민자방식은 2013년에 발표한 민간투자 활성화 방안에도 포함되 어 있었지만 아직 관련 사업추진 실적이 없다. 이 방식은 시설 이용자가 지불하는 사용료 와 국가, 지자체가 지급하는 정부지급금으로 투자비를 회수하는 사업방식이다. 정부는 혼 합형 민자사업 방식을 도입하기로 하고 이와 관련된 종합적인 규정을 신설하기로 했다.

현재 주무관청은 기본설계비에 20~30%의 요율을 적용한 금액을 상한으로 자체 예산 을 통해 제안비용을 보상하고 있다. 그런데 충분한 보상이 되지 않아 입찰과정에서 경쟁

<그림 2> 1995~2018년간 수익형 민간투자사업의 발주방식 추이

자료: KDI 공공투자관리센터의 데이터를 가공 및 작성.

(단위: 개, 억 원)

정부고시사업 민간제안사업

18

16

14

12

10

8

6

4

2

0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 200 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 9

8 8

7 6

3

3 3

2 2 2

1 1 1

1 1

7

1 1

0 0 0 0 0 0 0 0

1 16

4 12

4 9

3 10

5 10

11

6 10

5 13

5

11 11

12 14

9

3