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건설생산체계 개편에 따른 설득력 있는 건설시장 변화 분석과 대응방안 제시
장철기 | 한남대학교 토목건축공학부 교수 (ckchang@hnu.kr)
10년 전 건설산업 전반에 대해 고민하고 개선하고자 정부와 건설산업 차원에서 의욕적으로 건설산업선진 화위원회를 구성한 적이 있었다. 위원회 내 여러 분과 중 업종업역분과의 보고서만은 발간되지 못했다. 건 설참여자 간의 이해관계가 첨예하게 대립되었기 때문 이다. 속된 말로 밥그릇 싸움에는 논리가 먹히지 않 는다. 특히 협회, 단체들은 소속 회원사의 이익 보호를 위해 노력할 수밖에 없어 업종업역을 둘러싼 갈등은 끊 이지 않고 있다. 민감한 이슈에 대한 정책일수록 공청 회 등 다양한 방법을 통해 이해관계자의 의견을 수렴하 는 절차가 있지만, 갈등은 쉽게 해결되지 않는다. 이는 해당 정책이 어떠한 형태로 현실에 발현될지에 대한 막 연한 두려움에 기인하는 것이기 때문일 것이다.
업종과 업역을 개편한다는 것은 어려운 작업이다.
더욱이 수십 년간 고착되어 온 것이라면 더더욱 어렵 다. 하지만, 수십 년간 고착된 칸막이식 방식으로 건 설사업을 수행하기에는 지금의 건설산업 구조나 환경 이 달라졌다. 이에 작년 건설산업혁신위원회를 통해 종합 및 전문공사, 그리고 원도급 및 하도급공사의 구 분 없이 건설사업자들이 공사 수주를 위한 입찰을 할 수 있도록 하는 것을 목적으로 한 업역규제 폐지 등의 업종업역 개편안이 발표되었다. 이로 인해 종합 및 전 문건설사업자들은 상호시장에 진출하게 될 것이다. 그 러나 상호 진출 가능한 시장의 규모가 어느 정도인지,
업역규제 폐지가 시장에서 어떤 형태로 발현될지에 대 해서는 막연한 불안감이 여전히 남아 있게 마련이다.
이러한 이유로 정부 정책을 수립함에 있어 해당 정 책이 현실에 적용되었을 때 어떠한 형태로 발현이 될 지에 대한 시뮬레이션이 있었으면 하는 아쉬움이 늘 있었다. 그 연구는 민간이나, 대학보다는 국책연구기 관이 담당해야 할 부분으로 생각해왔다. 때마침 국토 연구원에서 건설산업생산체계 개편에 따른 건설공급 구조의 변화, 상호 진출 가능 시장 분석, 연계시장 영 향 분석 등 건설산업생산체계 개편안이 건설산업에 미치는 영향을 분석하고, 효과적으로 작동할 수 있는 제반 배경 및 향후 양상을 심도 깊게 살펴본 보고서를 출간하였다.
보고서에서는 먼저, 건설생산체계의 개편에 따른 종합 및 전문건설시장의 변화를 분석할 필요성과 본 연구의 목적을 명시한 후, 2장 건설생산체계 개편의 현황에서는 건설혁신로드맵에서 제시한 건설산업 생 산체계의 개편 현황과 함께 생산체계 개편의 주요 내 용인 업역규제 폐지와 업종체계 개편, 그리고 등록기 준 조정의 필요성을 설명하고 있다.
3장 건설시장 현황과 4장 상호시장 진출의 규모분 석에서는 종합 및 전문건설사업자들의 상호시장 진 출 관점의 분석을 위해 건설업종들 간의 겸업비율에 따른 분석, 건설업종들의 업무 특징과 등록기준에 따
제461호 2020 march
른 분석 등 두 가지의 분석방법을 통하여 업역규제 폐 지에 따른 건설시장 규모의 변화와 종합 · 전문건설사 업자들의 상호시장 진출 가능성이 높은 업종을 도출하 고, 그 시장 규모를 분석한 결과를 제시하고 있다. 물 론, 이 분석 결과는 현재의 건설산업 여건을 기반으로 분석이 이루어졌으므로, 향후 여건 변화에 따라 결과 의 차이는 있을 수 있지만, 업역규제 폐지에 의해 종합 및 전문건설사업자들의 진출 가능성이 높은 상호시장 의 규모를 예상하는 데 도움을 줄 수 있을 것이다.
마지막으로 5장 상호시장 진출 활성화 방안에서는 개편되는 건설생산체계 개편의 실효성을 확보하고, 활성화시키기 위한 정책적 · 제도적 지원 방안을 제안 하였다.
보고서에서는 종합 및 전문건설사업자들의 상호시 장 진출 관점에서의 분석을 위해 건설업종들 간의 겸 업비율에 따른 분석, 건설업종들의 업무 특징과 등 록기준에 따른 분석 등 두 가지의 분석방법을 통하 여 건설생산체계 개편에 따른 종합 · 전문건설사업자 들의 상호시장 진출 가능성이 높은 업종을 도출하고, 그 시장규모를 분석한 결과를 제시하고 있다. 아울러 건설생산체계 개편의 실효성을 확보하고, 상호시장 진출 활성화를 위한 정책제안으로 본 보고서에서는
① 상호시장 진출의 활성화를 위한 업종의 등록기준 완화, ② 상호시장 진출에 적용할 수 있는 기존 공사 실적의 평가기준 마련, ③ 전문건설사업자들의 종합 공사 진출 활성화에 도움을 줄 수 있는 공동도급형 공 공공사의 발주 증가를 통한 공동도급 활성화, ④ 개편 된 생산체계의 적응을 위해 투자할 수 있는 여력이 부 족한 중소규모 건설사업자들의 정책적 지원 등을 통 한 중소규모 건설사업자들의 보호, ⑤ 상호시장 진출 을 위한 직접시공과 시공능력평가를 위해 고용한 기 술 및 기능 인력들의 지속적인 고용지원 정책을 통한 기술 · 기능 인력의 고용 안정화 등을 제안하고 있다.
건설산업의 업역규제 폐지와 업종체계 개편에 대한 내용을 포함하는 건설생산체계의 개편이 단계적으로 추진되고 있다. 건설사업자들의 업무범위 조정을 의 미하는 업역규제 폐지와 업종체계 개편이 건설산업에 미치는 영향은 클 것이다.
따라서 업종체계 개편을 준비하는 과정에서 업역 규제 폐지가 건설산업에 미치는 영향을 분석함으로써 업종체계 개편의 단계별 적용 수준 결정에 도움을줄 수 있어, 관련 정책의 정밀한 구상이 가능해질 것이 다. 아울러 관련 건설참여자들의 막연한 불안감을 줄 이고, 준비 방향을 설정하는 데 큰 도움을 줌으로써, 종합 및 전문건설사업자들의 공감을 얻어 정책의 조 기 정착에도 기여할 수 있을 것이다. 또한, 개편되는 건설생산체계의 활성화 방안에 대한 제안을 통해 건 설사업자들뿐만 아니라 건설산업에 연계된 다른 참여 자들에게도 공감을 받을 수 있는 정책을 제시할 수 있 을 것이다.
건설생산체계 개편에 따른 건설산업 공급구조 정비 방안: 종합·전문건설사업 자들의 상호 간 시장 진출을 중심으로
A Study of the Supply Structure of the
Construction Industry through a Reorganization of the Construction Production Process
: Focused on mutual market entry between general and specialty contractor
김민철, 김성일, 윤하중, 조진철, 안종욱, 이치주, 문혁, 권혁진, 강형주 지음
KrIhS 보고서
오래전 우리나라의 교통망은 전국에서 서울로 모여드 는 깔때기 모양으로 만들어졌다. 우마차와 사람의 통 행로였다. 그 통행로에 철도노선이 얹어진 것은 일제 강점기였다. 사람보다는 물자수송이 더 중시되던 교 통망이었다. 그 후 1990년 제3차 국토종합계획을 수 립하면서 자동차 시대의 도로개발 수요를 대비한 현 대적 도로망 계획이 수립되었다. 이른바 남북 7축과 동서 9축으로 만들어진 ‘7×9 간선도로망’이 그때 제 시되어 지금까지 그 골격을 유지하고 있다. 이 격자형 의 간선도로망은 국토 전체의 균형을 고려한 노선으 로 볼 수 있어서 민주적이라고 보는 시각도 있다. 그 렇지만 이 간선도로망이 현실화되는 과정에는 경제 적 타당성이 중시되었다. 특히 1999년부터 예비타당 성조사가 적용되면서부터 그 경향은 더욱 고착화되 었다. 원인은 1997년의 외환위기로 인해 재정여건이 좋지 않았기 때문이며, 공공투자의 효율성이 강조되 었기 때문이다. 국가교통망을 책임지는 국토교통부 나 국가재정을 담당하는 기획재정부 입장에서도 경 제적 타당성이 보장된 떳떳한 사업들이 추진될 수밖 에 없었다.
하지만 경제성만 따져서 교통망이 만들어지는 것은 아니다. 1970년대부터 우리나라에서는 수도권 대 비 수도권의 공간구조가 고착화되기 시작하여, 지역개발 을 논할 때 늘 지역균형발전 논리가 등장하였다. 그
결과 인구가 적은 지역에도 고속도로와 고속철도가 놓여졌다. 물론 예비타당성 조사에서도 정책적 분석 을 통해 지역균형발전을 평가요소로 반영하였다. 최 근에는 공공투자사업의 예비타당성 조사에서 사회적 가치도 반영하려고 하므로 경제성이 점차 밀리는 추 세이다.
그리고 현 정부에서 포용성장이 국가정책의 어젠다 가 되었다. 교통망을 구상하는데도 경제성보다 포용 이 중시되면서 교통망 구상의 관점이 바뀌게 되었다.
결국은 기존의 방식으로는 해결하기 어려운 과제가 되었다. 이 어려운 도전적 과제에 과감한 연구를 시도 한 것이 이 보고서이다. 이 보고서는 기존의 연구방법 을 벗어나 새로운 시도를 했다는 노력만으로도 충분 한 가치가 있다. 더욱이 포용과 혁신을 고려한 국가교 통망 연구라서 기존의 연구들과는 차별화되어 있다.
이 보고서는 크게 세 가지 연구를 수행하였다. 첫째 는 전국의 교통축 중에서 개선이 필요한 축을 제시한 것이다. 전국 시군구 간 통행자료 중 1% 이상인 기종 점을 선정해서 통행시간을 분석했다. 통행자료는 모 바일 빅데이터를 이용했다. 이 과정에 ArcGIS를 이용 하여 TIN(불규칙 삼각망) 형태로 도출하여 각 링크의 통행속도와 우회율을 조사하여 사분면 분석을 시도했 다. 지방권에서는 충청권 2개, 호남권 2개, 대경권 1개, 동남권 2개 교통축을, 수도권에서는 동서축 6개,
방패형 교통망으로 온 나라를 포용한다
조남건 | 충북연구원 충북공공투자분석센터장 (ngcho@cri.re.kr)