EU 일반
제1부
제2장 EU 정책의
특성과 결정과정
2장
EU 정책의 특성과 결정과정
1부1. EU 정책의 특성
EU 정책의 기본적인 특성은 회원국간 정치적 타협의 산물이라는 것이다. EU 는 그 통합단계가 이미 유엔과 같은 일반적인 범주의 국제기구 수준은 넘어섰으 나, 아직 미국의 연방정부 수준에는 이르지 못하고 있다. 이런 EU의 정치적, 경제 적 통합의 미성숙 때문에 그 정책 형성과정이 길고, 복잡하고, 비효율적이라는 비 판을 받기도 한다.
EU의 정책을 회원국과의 정책 결정권한 배분 측면에서 보면 크게 3가지로 나 누어 볼 수 있다.41)
첫째, 회원국으로부터 정책 주권을 완전히 위임 받은 분야 (Exclusive Com- petence)로서 관세동맹, 공동 통상정책, 경쟁, 유로국가의 통화정책, 공동어업정 책상의 해양생물자원의 보존, EU의 법적행위가 요구되는 국제협정 체결 등이 있 다. 예컨대 대외관세율 조정, 경쟁 관련 적법성 여부 판단, 어종별 쿼타량 설정 등 은 개별 정부가 아니라 EU차원에서 정책이 결정되어 모든 회원국에 공동으로 적
41) EU와 회원국간 권한배분 관계에 따른 정책 분류 방법도 매우 다양하다. 여기에서 사용된 분류 방식은 European Convention(2002.5.15)이 제시한 EU와 국가간의 권한배분 내용을 참조했다. 구체내용은 register.consilium.
용된다. 다만, 회원국은 EU 집행위원회의 정책초안 작성시 자국의 이익이 반영되 도록 간접적인 영향력을 행사하거나 집행위원회의 초안에 대한 이사회 의결시 자 국의 이익을 대변할 수는 있다. 그러나, 일단 결정된 공동 정책은 모든 회원국을 구속하며 회원국이 결정된 정책을 변경코자 하는 경우 별도의 정책결정과정에 따 라야 한다.
둘째, EU와 회원국이 정책결정권을 공유하고 있는 분야 (Concurrent or Shared Competence)로 해당 정책의 많은 부분은 공동체 차원에서 결정되나 회 원국도 상당한 정책권한을 가지고 있는 분야이다. 대부분의 EU 정책이 이러한 유 형에 해당되는데 단일시장 정책, 사회정책, 지역개발, 농업 및 수산 (해양생물자원 보존 분야 제외), 환경, 소비자보호, 교통, 에너지, 내무사법, 공중보건중 공동안전 관련사항, 연구·기술개발, 개발협력, 인도적 지원 등을 들 수 있다.42)
예컨대, 사회정책의 경우 EU 전체차원에서는 회원국에 분야별, 프로젝트별 예산을 배분하고 사업목표를 제시하기는 하지만 사업을 어떻게 진행시키는가는 개 별 회원국이 각국 사정에 따라 결정한다. 또한, 경제분야도 EU는 성장과 안정협약 에 따라 각국의 재정적자가 GDP의 3%를 넘지 않아야 한다는 정책 방향을 제시할 뿐 구체적으로 재정을 어떻게 운영하느냐는 개별회원국에 달려있다.
셋째, 회원국 차원에서 대부분의 정책이 결정되며 EU는 회원국의 정책을 주 로 조율하거나 보완하는 기능을 행사하는 분야 (Complementary Competence)이 다. 산업, 공공보건 중 일부, 관광, 교육 및 직업훈련, 청소년, 스포츠, 시민보호, 문화 등이 여기에 해당한다. 이러한 분야는 개별국의 문화와 전통과 많은 연관이
42) 현재 EU 대부분의 정책에 대해 EU와 회원국간 정책결정권을 공유하는 형태를 띠고 있으므로 두 번째 범주에 속하는 정책은 매우 광범위하다. 따라서 두 번째 범주에 속하는 정책중에는 EU-개별국의 정책결정권 배분관계 측면에서 큰 편차를 보이고 있다. 예컨대, 농업ㆍ수산 분야의 경우 상당부분의 정책이 공동체 차원에서 이루어 지고 있는 반면에 내무사법, 사회정책의 경우 개별국의 정책결정 권한이 크고 공동체 차원의 정책결정은 제한 적이다. 연구·기술개발, 개발협력, 인도적 지원분야는 EU 차원의 공동정책 추진이 가능하나, 회원국도 자체적 으로 정책을 추진, 이행할 수 있다.
있고 국가마다 상당한 차이를 보이고 있으므로 EU에서는 개괄적인 원칙 제시만 을 하고 개별국가들이 정책의 결정권을 쥐고 있다는 측면에서 공동정책이라기 보 다는 개별 국가의 다양한 정책을 EU 전체 차원에서 서로 수렴되도록 협력하는 분 야라고 볼 수 있다.
특히, 교육이나 문화 등은 개별국의 주권문제와 깊은 연관을 가지고 있으므로 이러한 분야의 정책이 대외통상, 경쟁과 같이 EU 차원에서 정책결정이 이루어져 개별국가를 구속할 수 있도록 되기 위해서는 회원국들의 정치, 경제, 문화면에서 통합이 더욱 심화되어야 가능할 것이다.
특히, 회원국이 15개국에서 28개국으로 확대됨에 따라, 그렇지 않아도 복잡 해 보이던 EU의 정책 결정 과정이 더욱 복잡하고 비효율적이 될 것이라는 우려가 있었다. 정책 결정과정에 있어서 과거보다 사전 협상 및 비공식 협의의 중요성이 점증하고 있으며, 회의 및 협의 기간이 증가되고 있다. 이에 따라, 회원국간 합의 를 이끌어내는 과정에서 의장국, 이사회 사무국, 집행위원회의 영향력이 증가하였 으며, 입법과정에서 시민들의 직선에 의해 선출된 민의를 대표하는 기관인 유럽의 회의 역할이 갈수록 증대하고 있다.
2009.12월 발효한 리스본조약은 회원국 확대에 따른 복잡한 의사결정 절차를 효율화하고, 이를 통해 EU의 대외적 대표성을 강화하려는 시도이다. 리스본조약 은 이민, 형사·사법 협력, 경찰협력, 지재권, 에너지, 관광, 긴급 국제 원조, 재난 및 테러리즘 대응조치 등 내무사법분야를 중심으로 그간 만장일치 요건이었던 44 개 분야를 가중다수결 적용분야에 추가함으로써 외교안보를 제외한 대부분의 분야 에서 EU의 의사결정이 단시간내에 효율적으로 이루어질 수 있는 장치를 마련했다.
EU통합이 진전되면서 EU가 정책주권을 완전히 위임받은 분야는 계속 확대 되고 있는 추세이다. 그러나 여전히 회원국들은 외교분야나 조세 등 민감하고 언
론의 관심이 집중되는 정책분야는 EU로의 권한위임을 꺼리는 양상이다. 이에 반 해 국제범죄, 환경오염, 세관, 무역 등 개별회원국의 관활범위를 넘어서서 회원국 들간 공동으로 대처하고 정책 조율이 필요한 사항들에 대해서는 EU로의 권한위임 이 이루어졌다. 향후 EU통합이 가속화 될수록 EU로의 권한위임도 장기적으로 계 속 확대될것으로 예상되나 그 과정에서 초국가기구로서의 EU의 정체성과 EU로 의 권한위임문제는 계속해서 회원국간 이견 및 연구와 타협의 대상이 될 예정이다.
2. EU의 주요정책 결정권자
가. 회원국
EU 회원국은 정상회의, 이사회, 각종 실무급 회의를 통해서 실질적으로 EU 정책결정에 가장 큰 영향을 미치고 있다. 현재 회원국은 독일, 프랑스, 이탈리아, 벨기에, 네덜란드, 룩셈부르크 (6개 원회원국), 영국, 덴마크, 아일랜드 (1973년 1 월), 그리스 (1981년 1월), 스페인, 포르투갈 (1986년 1월), 오스트리아, 핀란드, 스웨덴 (1995년 1월), 폴란드, 체크, 헝가리, 에스토니아, 리투아니아, 라트비아, 사이프러스, 몰타, 슬로베니아, 슬로바키아 등 중동구 유럽 10개국 (2004년 5월), 루마니아, 불가리아 (2007년 1월), 크로아티아(2013년 7월)로 총 28개국이다.43)
나. EU 주요기구
EU의 주요 기구로서는 집행회원회, 이사회, 유럽의회, 유럽사법재판소 등이 있다. 우선, 집행위원회는 법안의 입안과 이행, EU 재정관리 등의 역할을 담당한
43) 불가리아, 루마니아가 2007.1월, 크로아티아가 2013.7월 가입하여 EU 회원국 수가 28개국으로 확대되었으며, 터키, 발칸반도 국가들이 EU 가입을 추진하고 있다.
다. 이사회는 공동체 법규를 심의, 의결하고 회원국간 주요 정책에 대한 의견을 조 정하는 정치적 의사결정기관이다. 유럽의회는 입법 및 예산 활동에 참여하며 유럽 시민의 이익을 대표하여 EU 정책의 민주성을 보완하는 기능을 수행한다.
유럽사법재판소는 EU 규범의 해석, 회원국 정부의 정책이 EU 규범과 부합되 는지 여부를 판결하여 공동체 법안을 수호한다
[그림2.1]
EU의 주요기구
1) 집행위원회 (European Commission)
44)집행위원회는 회원국 정부로부터 독립되어 EU 전체의 이익을 대변하기 위한 조직으로 EU의 정책 이행, 예산의 관리 및 집행 등 EU의 일상적인 업무를 수행하
44) EU 집행위의 구성과 기능에 대한 상세한 사항은 EU 집행위 website http:// europa.eu/institutions/inst/comm/
EU 정상회의 - 28개국 정상
EU 이사회 - 28개국 장관급 인사
유럽사법재판소 - 재판관: 28명
지역위원회 - 위원: 350명
경제사회위원회 - 위원: 353명
회계감사원 EU 집행위원회
- 집행위원: 28명
유럽중앙은행 유럽투자은행
유럽의회 - 의원: 751명
는 행정기관의 역할을 담당하고 있다.
현 집행위원회는 당초 ECSC, Euratom, EEC가 가지고 있던 각각의 집행위 원회가 1967년 8월에 단일 집행위원회로 통합되고 이후 1993년 EU 창설조약에 따라 현재의 모습으로 발전된 것이다.
집행위원회는 임기 5년의 집행위원장(President) 1명과 27명의 집행위원 (Commissioner)으로 구성되며 이들 총 28명 전체를 일컬어 집행위원단(The College of Commissioners)이라고 한다. 2015년 12월 현재 집행위원장은 룩셈 부르크 총리 출신 Jean-Claude Juncker이며, 나머지 집행위원은 각 회원국이 1 명씩 차지하고 있다.
집행위원단은 정치적으로 유럽의회에 책임을 지도록 되어 있어 유럽의회의 불 신임 동의안으로 해산될 수 있다. 실제 1993년 3월 15일 당시 Jacques Santer 집 행위원장과 집행위원 전원이 집행위원회 내부 부정사건에 대한 관리 책임을 이유로 유럽의회가 불신임(motion of censure) 움직임을 보이자 자진 사퇴한 적이 있었다.
리스본 조약에 따르면 집행위원수는 2014년부터 회원국수의 2/3로 축소되도 록 되어 있으나, EU 정상들의 만장일치 결정에 따라 다르게 결정할 수 있도록 예 외조항을 두고 있다. 실제 소국들의 경우 리스본 조약에 따라 집행위원수가 축소될 경우 대상이 될 것을 우려하고 있으며, 아일랜드의 리스본 조약 비준을 위한 국민 투표가 부결됨에 따라, 2008년 12월 EU 정상회의 결정에 따라 1국 1집행위원제 를 유지하기로 결정한 바 있다.
2014년 11월 출범한 현행 Juncker 집행위원회는 유럽의회 선거 결과와 집 행위원장의 지명을 연계한 최초의 집행위원회로서, 리스본 조약 발효 이후 유럽의 회의 권한 강화 추세를 반영하고 있다. 유럽의회선거 결과를 고려하여 EU 정상회
의가 EU집행위원장 후보를 지명하고, 유럽의회에서 과반 찬성을 통해 선출되는 절차를 거치게 되며, 유럽의회선거에서 유럽국민당그룹(EPP)이 제1당으로 선거 에 이기면서 유럽국민당그룹이 지명한 집행위원장 후보인 룩셈부르크 총리 출신인 Jean-Claude Juncker가 집행위원장으로 선출되었다. 새 집행위원회는 이전 집 행위원회보다 더욱 정치적인 성향을 띠고 있다고 평가되고 있다. 또한 집행위원장 외에 7명의 부집행위원장을 두고, 집행위원과 총국을 클러스터로 묶어서 관리하는 방식을 도입한 것이 특징이다.
집행위원회의 역할은 크게 4가지로 구분할 수 있는데 첫째, 신규법안을 유럽 의회 및 이사회에 제안하는 것이며, 둘째 EU 정책이행 및 예산의 관리·집행업무 이며 셋째, 유럽사법재판소와 함께 EU내 EU법 집행을 수호하는 기능과 마지막으 로 국제무대에서 EU를 대표하는 기능이다.
첫째, 신규법안 제안 기능관련, 집행위원회만이 EU기구 중 유일하게 신규법 안을 입안하는 책임을 지고 있으며, 입안된 법안은 유럽의회 및 이사회에 제출된 다. 집행위원회가 신규 법안을 제안하기 위해서는 관련 상황 및 문제에 대해 정확 히 인식하고 법안 제정이 문제해결을 위한 최선의 방안인지 여부에 대해 검토해야 하는데 이를 위해 이익집단과 2개 자문기관인 유럽경제사회위원회(EESC) 및 지역 위원회(COR)와 광범위한 접촉을 유지한다.
집행위원회는 지방(local), 지역(regional), 정부(national) 차원에서 문제해 결이 불가능하여 EU차원에서 다루는 것이 효율적이라고 판단하는 경우에만 EU 차원의 공동행동을 제안하도록 되어 있다. 예를 들면 어떤 문제가 발생하였을 경 우 해당문제를 지방, 지역, 정부차원에서 효율적으로 해결가능하다면, 가장 낮은 단계에서 처리토록 한다는 원칙을 지키고 있는 이를 보조성의 원칙(subsidiarity principle)이라고 부른다. (리스본 조약(TEC) 제5조)
둘째, EU의 행정기구로서 집행위원회는 EU 예산의 관리 및 집행을 담당한다.
실제 대부분의 예산 집행은 정부와 지방차원에서 이루어지나, 집행위원회는 회계 감사원과 함께 이를 감독하는 책임을 진다. 또한 집행위원회는 유럽의회와 이사회 에 의해 채택된 정책을 이행한다. 경쟁정책과 같은 분야에서는 기업간의 합병을 승 인하거나 금지하는 권한을 보유하기도 한다.
셋째, 공동체 규범 수호 기능 관련, 집행위원회는 공동체 규범의 수호자로서 유럽사법재판소와 함께 EU의 규범이 회원국 내에서 충실히 이행되도록 하는 책임 을 진다. 즉 일부 회원국이 EU 규범을 적용하지 않아 법적 의무를 충족하지 못하 는 경우에 집행위원회는 이를 시정하는 조치를 취할 수 있다. 집행위원회의 시정조 치에도 불구하고 해당 국가가 이를 이행하지 않는 경우에는 집행위원회가 이를 유 럽사법재판소에 회부하여 강제 시정토록 조치할 수 있다.
넷째, 국제무대 등 대외활동에서 EU를 대표하는 기능 관련, 집행위원회는 국 제 무대에서 EU의 대표역할을 한다. 예를 들면 WTO와 같은 다자무역협상에 있 어서 EU회원국을 대표하며, 또한 양자교역 협상에서 EU를 대표해서 협상하는 책 임을 진다.
집행위원회는 기능별로 총 33개의 총국(Directorates-General : DG)45)과 서 비스 담당 부서로 구성되어 있으며, 각 총국은 총국장(Director General), 부총국 장(Deputy Director General), 국장(Director), 과장(Head of Unit) 등으로 구성 되어 있다. 집행위원회 직원은 2015년 7월 기준 약 33,000명 정도이다.46)
45) 각 집행위원들간의 업무 조정 역할을 수행하는 사무처(Secretariat-General) 포함 46) http://ec.europa.eu/civil_service/docs/hr_key_figures_en.pdf
[그림2.2]
EU 집행위원 및 임무 (2014~2019)
집행위원장
규제개혁, 기구간관계, 법치, 기본권 / 제1부집행위원장 외교안보정책 고위대표 / 부집행위원장 예산, 인사 / 부집행위원장
디지털단일시장 / 부집행위원장 에너지연합 / 부집행위원장 유로, 사회적 대화 / 부집행위원장 일자리, 성장, 투자, 경쟁력 / 부집행위원장 디지털 경제·사회 / 집행위원
유럽인근국정책, EU확대 / 집행위원 무역 / 집행위원
국제 협력·발전 / 집행위원 기후변화 대응, 에너지 / 집행위원 환경, 해양, 수산업 / 집행위원 보건, 식품 안정성 / 집행위원 이주민, 내무, 시민권 / 집행위원 고용, 사회문제, 기술 및 노동력 유동성/집행위원 경제 및 재정문제, 조세, 관세/집행위원 인도적 원조 및 위기대응 / 집행위원 농업 및 농촌개발 / 집행위원
금융 안정성·서비스 및 자본시장연합 / 집행위원 교통 / 집행위원
내수시장, 산업, 기업가정신, 중소기업 / 집행위원 정의, 소비자, 양성 평등 / 집행위원 교육, 문화, 청소년, 스포츠 / 집행위원 지역 정책 / 집행위원
경쟁 / 집행위원
연구, 과학, 혁신 / 집행위원 Jean-Claude Juncker
Frans Timmermans Federica Mogherini Kristalina Georgieva Andrus Ansip Maros Sefcovic Valdis Dombrovskis Jyrki Katainen Gunther H. Oettinger Johannes Hahn Cecilia Malmstrom Neven Mimica Miguel Arias Canete Karmenu Vella Vytenis Andriukaitis Dimitris Avramopoulos Marianne Thyssen Pierre Moscovici Christos Stylianides Phil Hogan Jonathan Hill Violeta Bulc Elzbieta Bienkowska Vera Jourova Tibor Navracsics Corina Cretu Margrethe Vestager Carlos Moedas
성 명 출신국 임 무
룩셈부르크 네덜란드 이탈리아 불가리아 에스토니아 슬로바키아 라트비아 핀란드 독일 오스트리아 스웨덴 크로아티아 스페인 몰타 리투아니아 그리스 벨기에 프랑스 사이프러스 아일랜드 영국 슬로베니아 폴란드 체코 헝가리 루마니아 덴마크 포르투갈
2) 이사회 (
47)EU 이사회는 집행위원회와 마찬가지로 같은 시기에 ECSC, EEC, Euratom 의 이사회가 통합되었다가 유럽연합조약에 의해 지금의 형태로 발전되었다.
47) EU 이사회에 대한 자세한 내용은 http://europa.eu/institutions/inst/council/ index_en.htm 참조
European Commission PRESIDENT
JEAN-CLAUDE JUNCKER
Commissioner Elzbieta Bienkowska
Internal Market, Industry, Entrepreneurship&SMEs Commissioner
Jonathan Hill Financial Stability, Financial Services &
Capital Markets Union Commissioner
Vytenis Andrukaitis Health & Food Safety Commissioner
Dimitris Avraopoulos Migration, Home Affairs
& Citizenship
Commissioner Miguel Arias Canete Climate Action & Energy
Commissioner Neven Mimica
International Cooperation Commissioner Maros Sefcovic European neighbourhood Policy
& Enlargement negotiations Commissioner
Corina Cretu Regional Policy Commissioner
Marienne Thyssen Employment, Social Affairs,
Skills & Labour Mobility Commissioner
Pierre Moscovici Economic & Financial Affairs,
Taxation & Customs Commissioner
gunther Oettinger Digital Economy & Society Commissioner
Vera Jourova Justice, Consumers
& Gender Equality Vice-President Kristalina Georgieva
Budget &
Human Resources
Vice-President Maros Sefcovic Energy Union
Vice-President Jyrki Katainen Jobs, Growth, Investment
& Competitiveness
Vice-President Valdis Dombrovskis
The Euro
&Social Dialogue
Vice-President Andrus Ansip Digital Single Market High Representative Federica Mogherini for Foreign Policy&Security
Policy Nice-President First Vice-President
Frans Timmermans Better Regulation, Interinstitutional Relations,
Rule of Low & Charter of Fundamental Rights
Commissioner Margrethe Vestager
Competiton
Commissioner Tibor Navracsics Education, Culture,
Youth & Sport
Commissioner Carlos Moedas Research, Science
& Innovation
Commissioner Phil Hogan
Agriculture
& Rural Development
Commissioner Christos Stylianides
Humanitarian Aid
& Crisis Management Commissioner
Violeta Bulc transport
Commissioner Cesilia Malmstrom
Trade
Commissioner Karmenu Vella Environment, Maritime
Affairs & Fishries
[그림2.3]
이사회 구성
이사회는 각국의 이해관계를 조정하고, EU 전체의 이익실현을 도모하는 고도 의 정치적 의사결정 기관이며 사실상 대부분의 중요한 결정이 이사회에서 이루어 진다. 이사회는 집행위원회가 EU 전체의 이익을 도모하는 것과는 달리 회원국이 자국의 이해를 반영시키는 기구이므로 회원국간 이해관계를 조율하는 정부간 협 력체로서 성격이 강하다. 일반적으로 이사회는 집행위원회의 제안을 기반으로 하 여 유럽의회와 협의, 동의 등의 과정을 거쳐야하며 공동체 법에서 정해진 범위 내 에서 권한을 행사한다.48) 회원국들은 이사회에 주로 각 회원국을 대표하는 장관급 대표를 파견하는 것이 보통이다.49) 조약상 단일의 이사회가 존재하는 것처럼 되어 있으나 실제로는 다양한 이슈를 다루기 위해 아래와 같은 10개의 이사회 (Council Configuration)가 있다.
- 일반 (General Affairs) - 외교 (Foreign Affairs)
48) 이사회가 정책결정권한을 가지고 있다고 해서 이사회가 정책결정에 있어 절대적인 권한을 행사하고 있는 것은 아니다. 이사회와 집행위원회는 서로의 기능을 존중하고 있으며, 집행위원회의 정책 제안을 이사회가 전면 거 부한 전례가 없는 것도 이와같은 상호협력과 존중의 좋은 예가 되고 있다.
49) 이사회에 회원국 정부가 누구를 파견할 것인가에 관한 명문 규정은 없고 각국 정부가 임의로 결정한다. 그러나
이사회 (분야별)
상주대표회의 (COREPERⅠ,Ⅱ) 농업특별위원회(SCA)
실무그룹(Working Groups)
이사회 공무원 (3,300명)
- 경제·재무 (Economic and Financial Affairs) - 사법·내무 (Justice and Home Affairs)
- 고용·사회정책·보건·소비 (Employment, Social Policy, Health and Consumer affairs)
- 경쟁 (Competitiveness)
- 교통·통신·에너지 (Transportation, Telecommunication, Energy) - 농업·수산 (Agriculture, and Fisheries)
- 환경 (Environment)
- 교육·청소년·문화 (Education, Youth, and Culture)
이사회 의장국은 6개월마다 순환되며 외교이사회50)를 제외한 나머지 9개 이사 회를 주재하며, 대외적으로 이사회를 대표한다.51) 이밖에도 이사회를 보조하는 기 관으로서 상주대표회의 (COREPER - Comite des Represantants Permanents) 와 실무그룹(Working Group)이 있다.
상주대표회의는 연중 개최되는 각종 각료이사회 회의에 상시 참석할 수 있도 록 회원국들이 브뤼셀에 파견한 상주대표부 대사로 구성되며, 통상 일주일에 한번 회합하여 주요 사안에 대해 협의한다.52) 실무그룹은 회원국 상주대표부의 참사관, 서기관 등 실무진으로 구성되며 상주대표회의에서 논의될 안건들을 사전에 실무적 으로 협의하는 기구이다.
50) 매월 개최되는 외교이사회는 리스본조약에 따라 외교안보정책 고위대표가 주재한다.
51) 이사회의장국 수임순서는 6개월 단위로 네덜란드(2016년 상반기) - 슬로바키아 - 말타 - 영국 - 에스토니 아 - 불가리아 순으로 정해져 있다.
52) COREPER는 1967년 Merger Treaty에 의해 공동체 조직으로 도입되었으며 주요 기능은 이사회 상정 안건 준 비와 집행위원회의 주요 법안에 대한 사전 협의를 통해 회원국간 입장을 조절하는 것이다. 대부분 이사회는 자 주 개최되지 않으므로 상당수 규범이 실질적으로 COREPER에 의해 결정된다고 할 수 있다. COREPER는 두 가지 형태가 존재하는데 상주대사급 회의인 COREPER Ⅱ는 정치 및 대외안보, Ecofin, 개발, 사법, 내무, 외교 분야의 이사회를 준비하는 회의로서 정치적으로 민감한 현안을 다루는 보다 중요한 기관으로 평가받고 있다.
한편, COREPER Ⅰ은 부대사급 회의로서 나머지 분야의 이사회 준비 기능을 담당하고 있다. 다만 농업분야 의 경우 COREPER에서 이사회 준비를 하지 않고 별도의 농업특별위원회 (Special Committee on Agriculture:
SCA)에서 담당한다.
또한, 이사회는 내부 행정업무를 처리하고 이사회내 설치되어 있는 각종 위원 회, COREPER와의 연락, 조정 업무를 담당하는 독립된 사무국 (General Secre- tariat of the Council)을 운영하고 있다.53) 이사회 사무총장은 5년 임기로 EU 정 상회의가 임명한다.54)
이사회의 기능은 크게 6가지로 나누어 볼 수 있다. 가장 중요한 기능은 입법기 능으로서 집행위원회가 제안한 규정 (Regulation), 지침 (Directive), 결정 (De- cision) 등의 규범을 심의 의결한다. 이러한 입법절차는 분야별로 유럽의회와 공동 결정(Co-decision), 협의, 동의 등의 절차를 거치게 된다.
둘째는 회원국간 경제정책을 조율하는 기능으로서 주로 경제·재무이사회 (ECOFIN)을 통해서 개별 회원국의 국내 경제정책의 조화를 도모한다.
셋째는 협정체결권으로서 이사회는 집행위원회에 역외국가와의 협정체결을 위한 협상개시를 승인하고 최종적인 협정 체결권을 행사한다.
넷째는 예산권으로서 이사회는 집행위원회가 편성, 제안한 예산안을 유럽의 회와 공동으로 심의 확정한다.
다섯째는 외교분야에 있어 EU공동 외교안보정책(CFSP)을 입안·집행하는 권한이다. 외교분야는 기본적으로 회원국의 고유권한이나, 회원국들은 외교 이사
53) 이사회 사무국은 일반행정, 농수산, 역내시장·경쟁, 대외경제관계, 홍보, 경제·사회, 내무사법, 환경·소비 자보호·교육·문화 등 8개의 총국으로 구성된다. 또한, 이사회 산하에는 250여 개의 이사회 위원회 (Council Commission), 실무그룹이 있으며, 통상정책에 대한 정책자문기능을 하는 주요한 기관으로서 제133조 위원회 (Article 133 Committee)가 있다. 이밖에도 정치안보위원회는 외교안보정책에 대해 COREPER에 자문역할을 하 며, 제36조 위원회는 내무사법 분야에 대한 조언 기능을 담당한다.
54) 니스조약 체제하에서 이사회 사무총장(Secretary-General)이 외교안보정책 고위대표 (High Representative for the Common Foreign and Security Policy)를 겸직하였으나, 리스본조약은 EU의 대외대표성을 강화하기 위하여 집행위의 부위원장을 겸직하는 외교안보정책 고위대표직를 신설하고, 이사회의 행정 및 회원국간 조정 업무를
회를 통해 회원국간 이해를 조정하고, 컨센서스가 도출될 경우 EU차원의 공동입 장을 마련하여 주요 국제문제에 대처하게 된다.
마지막으로 이사회는 내무·사법분야에서 회원국들간 정책을 조율하는 논의 의 장을 제공하여 공동체 차원의 정책 수렴과 협력이 이루어질수 있도록 하고 있다.
이사회의 정책은 크게 컨센서스, 가중다수결, 단순다수결제에 의해 결정된 다. 컨센서스는 이사회 정책결정의 대부분(약 80%)을 차지하는 중심적인 정책결정 방식이다. 리스본 조약이 가중다수결제를 단순화(다수요건 완화)함으로써, 오히려 회원국간 사전협상을 통해 컨센서스를 도출하는 관행이 보다 일반화 되고 있다. 다 수의 이견을 가진 소수회원국들은 다수결로 표결에 가기 이전에 협상을 통해 타협 을 도출하는 것이 일반적인 사례이다.
가중다수결제(Qualified Majority)는 회원국가별 인구수에 비례하여 투표수 의 가중치를 부여하는 방식으로 단일시장 등 기존의 EU의 경제정책분야와 일부 외교안보, 내무사법 분야에 적용된다. 리스본 조약은 2014년 부터 가중다수결 (Qualified Majority) 요건을 ① 회원국 55% (16/28개국) ② EU 전체인구의 65%
찬성으로 변경하여, 의사결정 과정의 효율성을 제고하였다.55)
3) EU 정상회의 (European Council)
EU 정상회의가 공식화된 것은 1974년 파리정상회의에서 1년에 3회 회합하 기로 결정한 이후이다. EU 정상회의는 EU 조약내에 언급되어 있지 않으나 EU의 발전방향에 대한 전략적 지침을 제시하고 장관급 이사회 회의에서 해결하지 못하 는 문제의 해결을 위한 정상급 회의의 개최가 필요해짐에 따라 점차 정례화되었으
55) 리스본 조약 발효 이전에는 각 국가는 인구수에 비례한 투표권을 갖고, 안건이 통과되기 위해서는 일정한 투표 수(총 345표 중 255표)와 찬성국가수(62%)의 요건이 필요해 의사결정이 복잡하고 엄격했다.
며 리스본 조약은 정상회의를 EU 공식기관으로 편입했다. 정상회의는 현재 매 분 기별 1회씩 연 4회 개최되고 있다.56) 57) 그 외에도 필요한 경우 정상회의 상임의장 (President of the European Council)의 소집에 따라 특별회의가 개최될 수 있다.
그간 6개월마다 순환되는 의장국 정상이 EU 정상회의를 주재하였으나, 리스 본조약은 EU의 대외적 대표 강화 요구에 따라 EU 정상회의 상임의장직을 신설58) 했다. 신설된 EU 정상회의 상임의장은 정상회의에서 가중다수결로 선출되며, 2년 6개월의 임기(연임 1회)로 대외적으로 EU를 대표한다. 리스본조약은 정상회의 상 임의장의 임무에 대해 “EU 정상회의 준비 및 주재, 정상회의 후 유럽의회에 보고 서 제출, 외교안보정책 이슈 관련 고위대표의 권능을 침해하지 않는 범위내에서 대 외적으로 EU를 대표한다”라고 규정하고 있다. 상임의장은 대외적으로 EU를 대표 하며, 비EU회원국과의 정상회담을 주재한다.59)
정상회의에는 상임의장, 각 회원국의 국가원수 또는 행정부 수반, EU 집행위 원장, 공동외교안보정책 고위대표 등이 참석하며60), 조약상으로는 정상회의의 권 한을 명시하지는 않았으나 정상간의 협의를 통해 공동체의 법률적, 제도적 개혁, 확대 문제, 단일시장형성 과정 감독, 예산문제 등에 대해 기본적 방향을 설정하는 역할을 하고 있다.
56) EU정상회의는 EEC 최초 10년간 3번 개최되었으며, 1974년 회의가 정례화된 이후 1985년 12월 연 2회의 정 상회의 개최가 합의될 때까지 연 3회 개최되었다. 그러나 1990년 이후 정례회의 이외에 긴급정상회의가 1-2 차례 개최되어 평균적으로 연간 3-4회 EU 정상회의가 개최되고 있다.
57) 회의는 순환의장국이 주재하며 의장국에서 개최되었으나 니스조약에 따라 회원국이 18개국 이상이 되는 때부 터 브뤼셀에 개최하기로 합의되었다. 따라서 25개 회원국으로 확대된 2004년 5월부터는 통상적으로 브뤼셀 에서 개최되게 되었다.
58) 2009.11.19 초대 EU 정상회의 상임의장에 벨기에의 컨센서스형 지도자인 Van Rompuy 총리가 선출되었다. 당 초 초대 상임의장으로 강력한 카리스마를 가진 지도자를 선출해야 한다는 일부 국가들의 주장에 따라 영국의 Tony Blair 전총리가 유력한 후보로 부상하였으나, Blair 총리가 선출될 경우 자국의 영향력 감소에 대한 정상들 의 우려에 따라 화합형, 컨센서스형 지도자 선출로 선회했다.
59) 도날드 투스크 현 정상회의 상임의장은 2014.7월 EU정상회의에서 선출되었으며 2014.12월 취임했다.
60) 그간 외교장관 및 관련 집행위원 참석이 관례화되었으나, 리스본조약은 각국 정상 및 집행위원장은 필요한 경 우 관계장관 및 집행위원의 지원을 받을 수 있도록 규정했다. 이에따라 그간 관례적으로 참석해왔던 외교장관
정상회의는 주로 주요 사안에 대해 지침(guideline)을 제시하며 이러한 지침 은 법적 구속력이 없으나 정상간 합의라는 정치적 중요성에 비추어 이사회나 EU 기구의 규범 입안에 막대한 영향을 미친다. 예컨대, 유럽연합조약, 니스조약, 헌법 조약, 리스본조약 등 EU의 장래와 조직 개편에 대한 조약의 주요 내용은 정상회의 에서 결정되었으며, 중동구 유럽국가들의 신규가입 협상, EMU 등의 중요 정책도 정상회의에서 전반적 방향이 정해진 이후 이사회나 관련 회의에서 구체화되었다.
과거 EU정상회의는 EU외교장관이사회의 결정사항을 확인하고, 외교안보정 책은 전박적인 가이드라인을 제시하는 수준에 그쳤으나 최근들어 역할이 강화되고 있다. 이는 국제이슈들이 다변화되고 국내문제나 외교문제의 연계양상이 두드러 지면서 외교정책을 국가정상(총리 등)들이 직접 결정하는 양상이 강화되면서 EU 정상회의의 비중도 자연스럽게 높아지는 양상이다. 이러한 정상들의 역할 확대는 2014년부터 본격화된 우크라이나 사태 등 긴박한 외교사안 대처시 두드러지고 있 는데, 이러한 긴박한 사안이 발생할 경우 외교장관 이사회 창구와는 별도로 정상 들간 직통라인(Sherpa 등)을 통해 대응방안이 협의되고 정사회의 결론으로 도출 되는 경우가 나타나고 있다.
정상회의는 통상적으로 2일에 거쳐 개최되며, 제1일 만찬으로 시작하여 제2 일째 공식사진 촬영이후, 의장국 대표의 연설로부터 회의를 시작하여 의장국 결론 (Presidency Conclusions) 채택을 마지막으로 종료한다.
4) 유럽의회 (European Parliament)
61)유럽의회는 1952년 ECSC의 총회형식으로 처음 스트라스부르에 설치되었고 1958년 EEC와 Euratom 총회와 통합되었다. 지금의 유럽의회가 된 것은 1962
61) 유럽의회에 대한 자세한 내용은 http://europa.eu/institutions/inst/parliament /index_en. htm을 참조
년 3월이며 1979년 처음으로 직접 보통선거에 의해 의원을 선출했다. 유럽의회 는 EU 각 기관에 대한 자문 및 감독기관의 성격을 띠고 있었으나, 최근 유럽연합 창설조약, 암스테르담 조약, 니스 조약 등을 통해 입법권한이 점차 강화되는 추세 이며, 리스본조약에 따라 공동결정권(Co-decision)이 대부분의 분야로 확대되는 등 권한을 대폭 강화했다. 또한, 예산분야에서도 유럽의회는 이사회와 동일한 권 한을 갖게 되었다.
유럽의회 의원은 각 회원국에서 직접보통선거로 임기 5년으로 선출되며 국가 별 인구비례에 따라 의원수를 할당하고 있다.62) 2014년 선거결과 총 751명이 선출 되었으며 의장 1명 부의장 14명으로 구성된 임기 2년 반의 집행부와 각 정치그룹 대표가 참가하는 확대집행부가 구성되었다. 유럽의회 의원은 자국을 대표하는 것 이 아니라 EU 전체의 공동이익을 위해 활동하도록 규정되어 있으며 정치적 성향 에 따라 정치그룹을 구성하여 활동한다.63)
의회의 주요 기능은 크게 3가지이다. 첫째는 입법권으로서 공동결정 (Co- decision)에 따른 법안 심의·의결권, 주요정책 협의권, 신규회원국 가입, 주요협 정 체결시 동의권 등이 있다. 둘째는 EU 기관의 감독, 통제권으로서 집행위원장 임명 및 집행위원단 임명 승인, 집행위원회와 이사회를 상대로 공동체 정책과 운영 에 대한 질의권 등이 있다. 셋째, 예산에 대한 권한으로서 집행위원회가 편성한 예 산안을 이사회와 공동으로 결정하는 권한을 보유하고 있다.
62) 유럽의원 선거는 우리나라의 전국구 의원 선출과 같은 비례대표제 성격을 띠고 있는데, 각국별 정당, 계파는 후 보자 리스트를 공개하거나 또는 무소속으로 출마하고, 유권자는 각 계파나 무소속 출마자의 정견을 고려하여 직접 투표한다. 득표율에 따라 의석은 배분되고 명부내 순위에 따라 의원자격을 획득한다.
리스본조약은 유럽의회 의원수를 751명으로 규정하고 있으며, 2008.12월 EU 정상회의합의에 따라 2014년까 지 의원수를 754명으로 유지하기로 합의했다.
63) 유럽의회의 정치성향별 의석분포는 국민당그룹(EPP): 219석, 사회당그룹(S&D): 191석, 자유당그룹 (ALDE):
68석, 녹색당 및 유럽자유연합(Greens/EFA): 50석, 유럽보수·개혁그룹(European Conservative and Reform- ist, ECR) : 72석, 유럽통합좌파 및 북부녹색좌파연합 (GUE/NGL): 52석, 유럽자유민주그룹 (EFD): 47석, 무소
유럽의회 본회의는 월 1회 일주일간 스트라스부르에서 개최되며 브뤼셀에서 는 위원회 회의와 임시 본회의 (Additional Plenary Session)가 개최되고 있다. 한 편, 의회 사무국은 룩셈부르크에 소재한다. 이와같이 의회기관이 여러 지역에 산재 함에 따라 많은 행정 비효율과 비용이 발생함에 따라 본회의 개최지를 브뤼셀로 일 원화 하려는 ‘One-seat campaign’이 전개되고 있으나 프랑스의 완강한 반대 등 제반사정상 의회 이전이 쉽지 않을 전망이다.
5) 유럽사법재판소 (European Court of Justice)
유럽사법재판소는 EU 조약 및 제반 규범의 해석과 그 적용에 대한 판결을 통 하여 EU 규범의 이행을 보장하는 역할을 담당하고 있다. 유럽사법재판소의 판결 은 EU의 규범을 보다 명확하게 하며 필요에 따라 EU 기관들로 하여금 새로운 규 범을 제정하도록 유도하는 역할도 한다.
유럽사법재판소는 각 회원국에서 임명한 28명의 판사로 구성되며 임기는 6년 이다. 또한, 판사의 업무를 조력하는 8명의 법무관 (Advocate-General)이 있다.
유럽사법재판소는 크게 아래와 같은 6개 분야에 대한 관할권을 보유하고 있 다. 첫째는 공동체 법의 해석 권한 (선결적 판결: References for preliminary rulings), 둘째는 공동체 법상의 의무를 회원국이 제대로 이행했는지 여부를 심사 하는 권한 (의무불이행 소송:Actions for failure to fulfil obligations), 셋째는 공 동체 기관이 채택한 조치의 무효화 권한 (무효화 소송:Actions for annulment), 넷째는 공동체기관의 부작위의 적법성여부 심사권한 (부작위 소송:Actions for failure to act), 다섯째는 상소심 (Appeals)에 대한 권한, 여섯째는 행정법원 결정 에 대한 1심재판소의 상소심 결정에 대한 재심 (Reviews) 권한이다.
유럽사법재판소이외에 일반재판소 (General Court)와 행정법원 (Civil Ser-
vice Tribunal)이 있다.64)
일반재판소는 첫째, (회원국이 아닌) “자연인이나 법인”이 유럽공동체기관의 작위나 부작위에 대하여 제기하는 소송, 둘째, “회원국”이 “집행위원회”를 상대로 제기하는 소송, 셋째, “회원국”이 “이사회”를 상대로 국가원조 (State aid)나 덤핑 (Dumping) 등의 분야에서 채택된 행위에 대하여 제기하는 소송, 넷째, 공동체기 관이나 그 구성원에 의하여 야기된 손해배상 소송, 다섯째, 1심 재판소에게 관할권 을 명백하게 부여하는 공동체가 체결한 계약에 근거한 소송, 여섯째, 공동체 상표 (Community trade marks)와 관련된 소송 등을 다루고 있다.
행정법원은 유럽공동체와 소속 직원간의 분쟁을 다루고 있으며 니스조약에 의 해 2004.11 개원했다.
6) EU 대외관계청
2009.12월 발효한 리스본 조약은 국제무대에서 EU의 역할을 강화하고 외교 안보분야에서 EU의 대표성을 강화하기 위해 외교안보고위대표직을 신설하고65) 외교안보 고위대표의 활동을 보좌할 수 있는 외교부 조직인 EU대외관계청(Euro- pean External Action Service) 설립을 규정했다. EU대외관계청은 기존 EU이사 회, 집행위에서 대외관계 업무를 하던 관료와 회원국에서 파견된 직원 등을 주축으 로 2010.6월 정식 설립되었으며 현재는 약 5,000명의 직원과 전세계에 134개의 공관들(delegation offices)을 보유하고 있다.
외교안보 고위대표는 EU대외관계청의 수장으로서 EU의 공동외교안보정책
64) 일반법원은 리스본 조약 이전에는 1심법원(Court of First Instance)으로 불리워졌으며, 회원국에서 1명씩 임명 한 28명의 판사에 의해 구성된다.
65) EU 외교안보 고위대표는 EU정상회의에서 선출되며, 2009.11월 초대 외교안보고위대표로 Catherine Ashton이
(CFSP; Common Foreign and Security Policy)와 공동방위안보정책(CSDP;
Common Security and Defense Policy)를 총괄하고 회원국 외교장관들 참석하 에 매월 개최되는 외교장관 이사회를 주재한다. 아울러 집행위원회 부위원장으로 서 대외관계업무를 담당하는 집행위원들(통상, 개발협력, 인도적 지원, EU확대 등)과의 월례회의를 주재하면서 EU의 대외관계를 총괄·조정하는 역할도 담당하 고 있다.
다. 기타 EU 기관 및 이익단체 1) 회계감사원(Court of Auditors)
회계감사원은 1977년 설립되었으며, 임기 6년의 28명의 위원들로 구성되며, 룩셈부르크에 본부가 있다. 기능은 공동체 예산의 수입과 지출의 적정성 심사, EU 기관 및 EU가 설치한 보조기구의 재정운영 전반에 대한 회계감사이다. (리스본 조 약(TFEU) 285조-207조)66)
2) 유럽경제사회위원회(European Economic and Social Com mittee : EESC)
유럽경제사회위원회는 근로자와 고용주 단체 및 여타 이익단체들의 들표하는 자문기구로 1957년 설립되었으며 총 353명의 위원들로 구성되어 있다.
유럽 경제 사회 위원회는 유럽 연합의 결정과정에서 이사회와 위원회를 보조 하는 임무를 맡은 자문기구이다. 경제계와 사회 각계를 대표하는 189명의 위원으 로 구성되어 있으며, 위원 임명은 회원국들이 제출한 명단에 따라 유럽 각료이사
66) 보다 상세한 사항은 회계감사원 홈페이지(http://www.eca.europa.eu/en/Pages/ecadefault.aspx) 참조요망
회가 만장일치로 결정한다. 조약에 약정된 몇몇 경우에 한해서 EU 이사회와 EU 위원회는 의무적으로 경제사회위원회의 자문을 요청해야 한다. 이 위원회는 집행 위, 이사회 및 의회에 의견을 제출하여 EU 정책결정기구와 EU시민 간의 교량역 할을 하고 있다.
3) 지역위원회(Committee of the Regions : CoR)
지역위원회는 유럽연합이 보다 시민들과 가까이 할 수 있도록 회원국 지역/
지방 대표들이 EU의 정책 결정, 입법 등 활동에 의견을 제시하는 기구로, 마스트 리히트 조약에 따라 1994년 설립되었다. 350명의 위원(28개 회원국들의 연방/지 역/시 대표)으로 구성되며, 5년 임기이다. EU 입법의 70%가량이 지역 차원에서 이행되기 때문에 지역위원회의 이사회와 집행위원회에 대한 자문기능이 중요시 되 고 있다. 2009년 리스본 조약의 발효에 따라 지역위원회의 기능이 더 강화되어, 입 법시 자문기능이 의무화되었으며, 자문 분야에 시민보호, 환경 등이 추가되었다.
4) 유럽중앙은행(European Central Bank : ECB)
유럽중앙은행(ECB)은 EU의 단일화폐인 유로화를 법정통화로 채택한 회원국 (2015년말 현재 19개국, 통칭하여 ‘유로지역’)의 중앙은행으로서 1998년 6월 1일 설립되었으며 독일 프랑크푸르트에 본점을 두고 있다.
ECB는 유로지역의 단일화폐인 유로화를 발행하는 것 이외에도 유로지역에 대한 통화정책 수립 및 집행, 외환업무의 수행, 지급결제시스템의 원활한 운영 촉 진, 금융기관에 대한 건전성 감독 등의 기능을 담당하고 있다. EU 창설조약에서는 ECB가 통화정책을 수립 및 집행함에 있어 물가안정을 최우선 목표로 할 것을 요 구하는 한편, 이러한 기능이 제대로 수행될 수 있도록 ECB에게 법적으로 완전한 독립성을 보장하고 있다.
ECB에는 최고의사결정기구로서 총재, 부총재, 이사(4명), 유로지역 회원국 중앙은행 총재(19명)로 구성되는 정책위원회(Governing Council)와 결정사항을 집행하는 집행위원회(Executive Board)가 있다.
5) 기타
일반시민이 행정기관의 권리침해에 대한 피해를 조기에 해결하기 위한 제도 로서 유럽 옴브즈만 (European Ombusdsman)을 운영하고 있다. 금융기관으로는 유럽중앙은행 외에 공동체의 균형된 지역발전을 위한 자금을 조달하는 기능을 수 행하는 유럽투자은행(European Investment Bank : EIB)이 있다.
6) 이익단체
민간과 공공단체의 이익을 대변하는 이익집단은 EU의 정책결정 입안과 결정 에 상당한 영향력을 행사하고 있다. 현재 투명 등록(Transparency Register) 제 도에 따라 현재 8,207개의 이익단체들이 등록되어 활동 중이다. EU 정책결정과정 에서 차지하는 집행위원회와 유럽의회의 권한이 확대됨에 따라 이익단체의 로비활 동은 주로 집행위원회와 유럽의회에 대해 이루어지고 있다. 개별 이익단체에 대한 보다 상세한 사항은 투명 등록 제도 홈페이지67)를 참고할 필요가 있다.
67) http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en
3. EU 규범의 유형과 특성
그러면 EU내 정책결정과정을 거쳐 만들어지는 EU의 규범의 종류와 특성에 대해 알아보기로 한다.
EU의 규범은 크게 네 가지 유형으로 나눌 수 있다. 첫째는 조약으로서 로마조 약, 파리조약, 유럽연합조약, 니스조약 등이 이에 해당하며 EU의 1차적 법원을 형 성한다. 둘째는 이러한 조약에 근거하여 이사회, 집행위원회, 유럽의회에서 제정 한 2차적 법원으로서 EU의 집행규범이라고 할 수 있는 규정 (Regulation), 지침 (Directive), 결정 (Decision) 등이다. 셋째는 국제법으로서 EU가 대외적으로 체 결한 협정, 조약 등이 이에 해당한다. 넷째는 유럽사법재판소 판결 또는 해석을 통 해 확립된 판례법 등을 들 수 있다.
EU의 규범은 국내법과 구별되는 여러 특성을 가지고 있다. 우선 EU 규정 (Regulation)은 회원국 정부뿐 아니라 개인에게까지 직접적으로 적용된다.68) 해당 규정상 특별한 명시가 없는 한 이를 국내적으로 적용하기 위한 별도의 조치 없이 바 로 회원국 개인과 법인에게 적용된다. 또한, 개인 또는 법인은 EU 규범에 근거하여 개별 정부의 작위(作爲), 부작위(不作爲)에 대해 유럽사법재판소에 제소할 수 있다.
또 다른 중요한 특성으로서는 국내법에 대한 EU 규범의 우선적용원칙 (su- premacy)이다. 이러한 우선적용원칙이 EU 조약상 명시된 것은 아니며 유럽사법
68) 유럽사법재판소는 1963년 Van Gend en Loos 재판 (Case 26/62)에서 처음으로 EU 규범의 직접적인 효과를 인정하는 판결을 했다. 이후 계속된 사례를 통해 유럽사법재판소는 EU 규범의 직접적인 효과를 재확인했다. 다 만, 직접적인 효과는 Regulation인지 Directive인지 여부에 따라 다르다. Regulation의 경우 개인이 정부 또는 다 른 개인 및 법인에 대해 regulation에 근거한 권리를 규정할 수 있다. 그러나, directive의 경우 각 회원국에 의해 국내법으로 명시되어야 하므로 국내법 규정이 없는 경우 개인은 정부에 대해서만 directive상의 권리를 주장할
재판소의 판례에 의해 지속적으로 확인되고 있다.69) EU 통합이 유지되고, 공동정 책이 일관되게 적용되기 위해서는 특정국에서 국내법과의 상충을 이유로 EU 규범 이 부인되어서는 안되며 국내법에 우선되는 것은 필수적이다. 따라서 회원국은 자 국법이 EU 규범과 상충될 경우 이를 시정해야 한다.
가. 조약
EU 회원국들이 동의한 1차적인 규범으로는 EU 통합관련 조약 (ECSC, Eur- atom, EEC 조약, 단일유럽의정서 등), 예산관련 조약, 신규회원국 가입조약 등 이 있다.
경제공동체, 외교안보, 내무사법의 3柱 체제를 완성한 EU 창설조약 (마스트 리히트 조약) 이후 체결된 암스테르담조약 (1999년 5월 발효)과 니스조약(2002년 10월 발효), 그리고 EU 정상회의 상임의장 및 외교안보고위대표직 신설 등을 통 해 EU의 대외적 대표성을 대폭 강화한 리스본조약(2009년 12월 발효)은 EU 창 설조약에 대한 수정 조약의 성격을 띠고 있으며, EU 정책결정과정의 민주주의적 원칙 강화(유럽의회 강화), 제도개혁 (투표권 비중 변화, 다수결제 확대 등)에 관 한 내용을 담고 있다.
나. EU의 집행규범(규정, 지침 및 결정)
EU의 집행규범은 기존 EC 조약에 명시된 내용을 구체화하는 2차적 규범이 라고 볼 수 있다. EU의 집행규범으로는 EU 창설조약 189조에 명시된 대로 규정 (regulation), 지침(directive), 결정(decision), 권고(recommendation) 그리고
69) 유럽사법재판소는 1964년 Costa 대 ENEL 판결에서 EU 규범이 회원국 법률에 우선한다는 것을 확인했고, 이 후 판결에서도 이를 일관되게 재확인하고 있다.
의견(opinion)이 있다. 앞의 세가지는 법적 구속력이 있는데 반해 권고와 의견은 구속력이 없다.
이외에도 이사회와 유럽의회는 구속력은 없으나 해당분야에서 자신들의 정치 적 입장을 천명하는 결의안(resolution)을 제시할 수 있다. 결의안이나 의견(opin- ion)은 관보 C 시리즈(“C” series)에 공포되는 반면 외교안보정책과 내무사법 분야 의 권고, 공동입장(common position)과 공동조치(Joint actions)는 관보의 “L”
시리즈에 공포된다.70)
1) 규정 (Regulation)
회원국정부, 개인, 법인을 망라하여 EU 전체에 직접 적용되는 가장 강력한 EU 규범이다. 규정의 내용은 관련 당사자에게 직접 권리와 의무를 발생시키며 제 정과 동시에 회원국 국내법 질서의 일부를 형성한다. 별도의 국내법적 편입절차 없 이 각국법에 우선하는 효력을 가진다.
일반적으로 집행위원회에서 초안을 작성하여 이사회 결정으로 제정되나 일부 기술적 규정의 경우 이사회의 위임에 따라 집행위원회가 제정할 수도 있다.71) 규정 은 지정한 날짜에 발효되며 발효일이 지정되지 않은 경우에는 관보 게시후 20일이 경과하면 발효된다.
2) 지침 (Directive)
지침은 별도의 국내법적 수용절차 없이 모든 회원국에 직접 적용되는 규정과 는 달리 이사회가 달성해야 할 전반적인 목표와 제정 시한만을 제시하고 구체적인
70) 기타 자세한 내용은 EU 조약 등 공식문서에 대한 자세한 내용은 europa.eu/documents/index_en.htm을 참조
시행방법은 개별회원국에 위임하는 형식의 규범이다. 따라서, 지침이 국내적 효력 을 가지기 위해서는 개별국에서 별도의 국내법이 제정되어야 한다. 또한, 적용대상 도 전체 회원국이 아닌 일부 회원국들로 한정할 수도 있다.
회원국별로 국내적 상황이 상이하여 일률적인 규정을 적용하는 것이 부적절 할 때 EU는 지침의 형식으로 입법하며 공동 정책의 목표만을 제시하고 구체 시행 은 각국 정부에 위임함으로써 개별국의 특성을 존중하고 있다.
3) 결정 (Decision)
결정은 회원국, 개인, 법인 등 특정 사안에 대해서 작위(作爲), 부작위(不作爲) 를 요구하거나 특정한 권리, 의무를 부여하는 공동체의 규범이다. 예컨대, 경쟁정 책을 집행하거나, 특정 집단에 대해 EU 기금을 교부하거나 역외국에 대해 반덤핑 조치를 시행할 때 사용된다.
결정은 불특정 다수가 아닌 특정인에 대해서만 적용된다는 점에서 규정과 다 르고 실현방안이 회원국에 위임되지 않고 직접 적용된다는 점에서 지침과 다르다.
결정은 관보에 공포보다는 대상자에게 직접 전달됨으로써 발효된다.
4) 권고(recommendation) 및 의견(opinion)
이사회와 집행위원회는 공동정책의 목표를 제시하거나, 특정 사안에 대해 의 견을 제시하는 권고나 의견을 발표할 수 있다. 이러한 규범은 법적 구속력이 없으 나 유럽사법재판소에서 인용되는 경우도 있다.
다. 국제법, 법의 일반원칙, 유럽사법재판소 판례
인권, 테러방지 등 주요 국제법도 유럽사법재판소에서 EU의 규범으로 인정
되고 있다. 또한 EU가 당사자가 되어 역외국가와 체결하는 각종 조약 등도 EU 규 범으로 인정된다.
법의 일반원칙 (General Principles of Law)도 EU 규범으로 인정되고 있다.
그러나, 법의 일반원칙의 범위에 대해 논란이 있으며, 실제적으로는 유럽사법재판 소는 이를 제한적으로 인용하고 있다.
이외에도 유럽사법재판소는 구체적인 판례와 해석을 통해서 EU 규범을 보다 명확히 하고 있다. 앞에서 서술한 EU 회원국에 대한 EU 규범의 우위도 유럽사법 재판소의 판례에 의해 확립된 원칙이다.
4. EU의 정책 결정과정
72)EU의 주요 정책들은 EU 집행위, 유럽의회 그리고 EU 이사회간 협의와 의 결을 통해 EU의 2차 규범73)인 규정(regulation), 지침(directive) 또는 결정(de- cision)의 형태로 만들어진다. 이러한 2차 규범의 입법과정은 크게 일반입법절 차(ordinary legislative procedure)와 특별입법절차(special legislative proce- dure)로 구분할 수 있는데, 일반입법절차에서는 유럽의회와 이사회가 공동결정권 을 가지고 함께 결정하는 반면, 특별입법절차에서는 이사회가 독자적으로 입법을 행하고 유럽의회의 권한과 역할은 제한적으로만 인정된다.
가. 일반 입법 절차(ordinary legislative procedure)
EU의 정책 결정과정 중 가장 일반적인 형태는 EU 집행위가 제안한 규범안 (주로 규정 또는 지침)을 이사회와 유럽의회가 공동결정(co-decision) 절차를 통해 확정하는 일반입법절차(ordinary legislative procedure)다. 니스조약까지는 공동 결정 절차에 의해 법안이 결정되는 분야가 노동의 자유이동, 서비스, 내부시장, 교 육, 보건, 소비자보호, 환경, 문화, 연구 분야 등 44개 분야로 한정되어 있었으나, 리스본조약의 발효에 따라 농업, 어업, 일부 내무사법 분야 등 85개로 확대되어 현 재 대부분의 EU 입법이 공동결정 절차에 의해 이루어지고 있다고 해도 과언이 아 니다. 그간 예외적인 절차에 속했던 이사회와 유럽의회의 공동결정 절차가 리스본 조약에 따라 일반적인 입법 절차로 보편화된 것이다.
72) 집행위 웹사이트(http://ec.europa.eu/atwork/decision-making/index_en.htm) , 이사회 웹사이트(http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/decision-making/) 및 유럽의회 웹사이트(http://www.europarl.europa.eu/external/html/legislativeprocedure /default_en.htm) 참조 73) EU의 1차 규범은 EU의 설립 및 운영에 관한 주요 조약들로 로마조약, 파리조약, 유럽연합조약, 니스조약, 리스
본 조약 등이 있으며, 2차 규범은 1차 규범을 근거로 제정되는 규정, 지침, 결정 등을 일컫는다.
[그림2.4]
일반 입법 절차
유럽의회 (1차 독회)
집행위원회
유럽의회 (1차 독회)
이사회 (1차 독회)
이사회 (1차 독회) 이사회
(1차 독회)
유럽의회 (2차 독회)
유럽의회 (2차 독회) 유럽의회
(2차 독회)
이사회 (2차 독회) 이사회
(2차 독회)
조정위원회 소집
조정위 합의안 도출 합의안 도출 실패
조정위 합의안 승인 (유럽의회 및 이사회,
3차 독회)
법안 확정 법안 확정
법안 폐기
법안 폐기 법안 확정
법안 확정
합의안 거부 (유럽의회 및 이사회,
3차 독회)
법안제안
수정안 제안 수정없이 동의
수정없이 동의
수정없이 동의
수정없이 동의
수정없이 동의
이사회안 거부 수정안 제안
수정안 제안
수정안 제안
수정안 제안
1) 정책 제안 및 발의
EU 집행위는 자체 발의를 통해 또는 여타 EU 기관, 회원국 및 시민들의 요청 에 따라 정책초안을 작성한다. 이렇게 작성된 정책초안은 영향평가, 전문가 검토, 국제기구/비정부기구 등과의 광범위한 협의 과정을 거치고, 집행위 내 각 총국에도 회람(inter-service consultation)되어, 다양한 측면에서 검토되고 수정된다. 집 행위원단(College of Commissioners) 회의에서 구두 또는 서면심의를 거친 법안 은 집행위원회안(Commission Proposal)으로 확정되어 관보(Official Journal of the European Union)에 게재된다. 집행위는 확정된 집행위 안을 유럽의회, EU 이사회 및 각 회원국 의회에 동시에 송부하며, 필요시 지역위원회(committee of the regions)와 경제사회위원회(economic and social committee)에도 송부한다.
기본적으로 정책 발의 권한(right of initiative)은 EU 집행위에 있으며, 의회 와 이사회는 집행위원회에 정책을 제안하도록 요청할 수 있다. 하지만 특정 사안들 의 경우 여타 EU 기관들도 정책안을 제시할 수 있다. 의회는 (다수결에 따라) 집행 위에 조약이행을 위해 필요한 입법을 요청할 수 있으며, 집행위가 이를 거부하고자 할 경우에는 거부의 사유를 제시해야 한다. 이사회의 경우, 단순 다수결에 따라 집 행위측에 공동 목적 달성에 필요한 정책을 입안하도록 요청할 수 있다.
2) 1차 독회
집행위에 의해 작성된 초안은 동시에 이사회와 유럽의회로 송부되지만, 유럽 의회의 심의를 거친 안에 대해서만 이사회가 의결할 수 있다. 따라서 공식절차상 유럽의회의 심의가 먼저 이뤄진다고 볼 수 있다. 법안이 접수되면, 유럽의회는 집 행위 안에 대한 보고서를 작성할 의원을 관련 위원회로부터 선정한다. 해당 위원회 를 통과한 법안은 총회로 송부되며, 총회는 단순 다수결로 법안(의회수정안)을 채 택한다. 채택된 의회안은 이사회로 송부된다.
이사회는 가중다수결로 의회안을 수정없이 동의하거나 의회안에 대한 이사회 수정안을 제시할 수 있다. 이사회가 의회안을 수정없이 동의하면 법안이 확정된다.
이사회가 수정안을 제시할 경우, 이 수정안은 유럽의회로 송부되어 2차 독회 절차 가 시작된다. 대부분의 경우, 1차 독회 단계에서 법안이 확정된다.74)
3) 2차 독회
이사회 수정안이 유럽의회로 송부되면, 유럽의회는 3개월 이내에 ①이사회 안 에 동의하거나 (아무런 조치도 취하지 않을 경우에도 동의로 간주), ②재적과반수 로 거부하거나, ③재적과반수의 동의로 수정제안을 할 수 있다.
유럽의회가 이사회안에 동의할 경우 이사회는 가중다수결로 법안을 확정할 수 있다. 유럽의회가 이사회안을 거부할 경우 법안은 폐기된다. 유럽의회가 이사회안 에 대해 수정안을 제시할 경우, 집행위가 의회 수정안에 찬성하면, 이사회는 의회 수정안을 가중다수결로 확정할 수 있다. 집행위가 유럽의회의 수정안에 반대할 경 우, 이사회는 만장일치로 유럽의회의 수정안을 확정할 수 있다.
4) 조정위원회 소집 및 3차 독회
2차 독회 결과 이사회가 유럽의회안에 대해 수정안을 제시할 경우, 유럽의회 와 이사회간 같은 숫자로 구성된 조정위원회 (Conciliation committee)가 소집된 다. 조정위원회가 6주 이내에 공동 수정문안에 합의할 경우, 합의안은 유럽의회와 이사회로 송부되어 3차 독회가 시작된다. 조정위원회에서 합의안을 도출하지 못할 경우, 법안은 폐기된다.
74) 2009-2014 회기 중 1차 독회에 의해 확정된 법안은 전체 확정법안의 85%로 전 회기 대비 증가 추세를 보이
3차 독회시 이사회와 유럽의회는 각각 6주 (양측이 합의할 경우 8주)내에 공 동수정 법안을 의결해야 하며, 더 이상 문안을 수정할 수 없다. 양 기관이 공동수정 법안을 승인할 경우(유럽의회의 경우 단순다수결, 이사회의 경우 재적과반수 의결 필요) 법안이 채택되며, 한 기관이라도 법안을 거부하거나 기한(6주 또는 8주) 내 에 의견을 제시하지 못할 경우 법안은 폐기되며 모든 절차가 종료된다.
나. 특별 입법 절차(Special legislative procedure)
리스본 조약에 따라 기존의 “협의, 협력 및 동의 절차”는 특별입법절차로 통합 되었다. 특별입법절차는 경쟁법 분야, 기본권의 심각한 침해 관련 사안 등 일부 정 책 분야에만 적용된다. 특별입법절차에서는 기본적으로 EU 이사회가 단독으로 입 법을 하며, 유럽의회의 역할은 협의(consultation) 또는 동의(consent)로 국한된다.
1) 협의절차(consultation procedure)
협의절차에서는 유럽의회가 이사회 법안에 찬성, 반대 또는 수정할 수 있다.
하지만 이사회는 유럽의회의 의결에 법적으로 구속되지 않는다. 그럼에도 불구하 고 이사회는 법안을 확정하기 전에 유럽의회의 의견을 구해야 한다. 협의절차는 경 쟁법 분야 등에서 활용되고 있다.
2) 동의절차(consent procedure)
동의절차에서는 유럽의회가 절대 다수결로 이사회 법안을 수용하거나 거부할 수 있지만 수정할 수는 없다. 이사회는 유럽의회의 동의 후 법안을 확정할 수 있다.
동의절차는 차별금지 관련 입법, 기본권의 심각한 침해 관련 사안, 신규회원국 가 입 관련 사안 등에 적용된다.
5. EU 정책 결정과정의 특성
가. 타협과 정책적 연계
EU는 EU 정책의 다양성 및 정책 결정에 영향을 미치는 행위자의 다양성이 라는 특성 때문에 해당 정책에 대한 주요 국가간 합의를 이룬 다음 이러한 합의 내 용을 다른 회원국, EU 기구, 시민단체와의 협의와 설득 과정을 통해 구체화시킨 다. 정책결정 과정에서 주요 회원국 정부간 합의가 기본적으로 매우 중요하다. 또 한, 합의가 어려운 사안의 경우 다른 사안과 연계시켜 회원국간 타협을 유도하기 도 한다.
주요 국가들이 특정 정책에 대해 일정한 합의점을 찾지 못하거나 아예 타협 할 자세가 없을 경우 정책결정은 상당히 지연되거나 어려워지게 된다. 이러한 경우 EU 정상회의 (European Council)는 중요 사안에 대한 회원국간 이견을 정치적 결정과 타협과정을 통해 해결하는 역할을 하며 중요성이 점차 커지고 있다. 예컨 대, 1980년 초 공동체 재정개혁에 대한 영국의 완고한 입장을 무마하기 위해 1984 년 퐁텐블로 정상회의에서는 관세와 부가가치세 수입원 확대를 통해 공동체 재정 을 확충하되 영국의 분담금은 축소시키는 정치적인 타협을 통해 재정위기를 극복 한 바 있다.
이러한 타협의 과정은 분야별 이사회 회의나 실무회의에서도 이루어지는데 농 산물 공동 가격 조정, 공동체 규범 조문 내용에 대한 회원국간의 타협과정 등에 흔 히 나타나고 있다.
또한, 해결되지 못한 여러 정책을 연계하여 회원국간 상충되는 이해관계를 조
서는 재정개혁안, 스페인 등 상대적으로 경제발전이 떨어진 EU국가들에 대한 재 정적 지원안, EU 확대 협상 개시, 보조성의 원칙 (subsidiary principle) 적용문제 를 일괄 타결하였다.
EU는 최근 그리스 위기, 지중해 이민자 문제, 테러, 우크라이나 사태, 영국의 EU 탈퇴 가능성 등 다층적이고 복잡한 대외내외 도전에 직면해 있는바, 각각의 문 제에 대해 회원국들은 서로 다른 이해관계를 보이며 대립과 갈등 양상도 나타나고 있다. 특히 서구 유럽을 중심으로 한 구유럽과 신규 회원국인 동구 유럽중심의 신 유럽간 이념적, 감정적 갈등이 두드러지게 관찰되는 양상이다. 이러한 갈등과 대립 이 노정되는 속에서도 회원국들은 EU 내부적으로 정착된 타협과 조정의 정신을 바 탕으로 이러한 갈등 국면을 봉합하면서 해결을 도모하고 있는바, 이러한 타협 정신 은 EU의 통합과 단합성을 계속 유지 발전시키는 원동력이 되고 있다.
나. 급격한 정책 변화의 어려움
EU의 정책은 오랜 기간 동안 회원국간 이해조정과 타협의 결과인 경우가 많 으므로 특정국, EU 집행위원회 등이 단독으로 기존 정책에 대한 개혁안을 제출하 여 회원국의 합의를 이끌어 내기는 매우 어렵다. 그리고, 개혁안에 대해 EU 회원국 간 일반적인 합의를 이룬다 하더라도 구체 내용에 들어가서는 예외조항 (opt-in, opt-out), 긴 이행기간 등이 허용되기 쉽다.
또한, 기존 정책은 다양한 이익단체 들의 이해관계가 반영되어 있고, 오랜 기 간 동안 점진적으로 발전되어 온 내용들이 많으므로 회원국들은 변화보다 현상유 지 (status quo)를 유지하려는 경향이 강하다. 특정 분야의 개혁안은 이로 인해 이 익을 보는 국가와 손해를 보는 국가간의 이해다툼과 이익단체의 반발을 초래하기 때문에 급격한 개혁안들은 조정과정에서 약화되어 온건한 내용으로 수정되는 경
