안전규제 이해관계자 행태 분석
민간 위임 . 위탁 안전점검 현황 및 개선방안
• 한국행정연구원 이광희 외
안전규제 이해관계자 행태 분석
1. 협동연구총서 시리즈
협동연구총서
일련번호 연구보고서명 연구기관
15-03-01 안전규제 이해관계자 행태 분석 한국행정연구원
2. 참여연구진
연구기관 연구책임자 참여연구진
주관 연구 기관
한국행정연구원 이광희 선임연구위원 이환성 부연구위원 이은종 연구원
협력 연구 기관
집필위원
강은숙 교수 (한국해양대학교)
김종석 교수 (한국해양대학교)
한국정치학회 하민철 교수 (청주대학교)
김종법 교수 (대전대학교) 박관규 선임연구원
(고려대학교 정부학연구소) 이충희 박사 (청주대학교)
경제･인문사회연구회 이사장 귀하
본 보고서를 “안전규제 이해관계자 행태 분석” 최종보고서로 제출합니다.
2015년 2월 한 국 행 정 연 구 원
원장 이 은 재
구미시 불산가스 누출사고 등 유해화학물질 관련 사고들이 빈발하고, 세월호 사 고와 같은 대규모 재난이 발생함에 따라 우리 정부의 안전규제 강화에 대한 국민 의 요구가 매우 높은 상황이다. 이에 본 연구는 ‘유해화학물질’ 및 ‘해상운송’ 안전 을 위한 규제 관련 법령의 제정과 집행을 둘러싼 이해관계자들의 행태를 분석하 고, 실효성 있는 정책적 개선방안을 제시함을 목적으로 수행되었다.
먼저, 유해화학물질 안전규제 사례분석은 크게 세 가지 부분으로 구성되었다.
첫째, ｢화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률｣(이하 화평법)과 ｢화학물질 관리 법｣(이하 화관법) 등 유해화학물질 안전규제 관련 법령의 내용을 분석하고 쟁점을 정리하였다. 둘째, 유해화학물질 안전규제의 정치적 맥락을 이해하고, 유해화학물 질 안전규제를 둘러싼 이해관계자의 행태분석을 위해 구체적인 행위자들을 확인한 다음, 이해관계자의 행태 분석을 위해 기존의 James Q. Wilson의 규제정치모형 (Regulation Policy Model), 그리고 Sabatier 등의 옹호연합모형(Advocacy Coalition Framework)을 바탕으로 분석모형을 설정하였다. 셋째, 유해화학물질 안전규제가 실제 집행되는 현장에서 상호작용하는 이해관계자들을 직접 대면하여 그들의 입장을 확인하였다. 그 과정에서 화평법과 화관법의 제･개정을 둘러싸고 어떠한 상호작용을 벌였는지를 2차 자료를 활용하여 분석하였다. 청주산업단지 입 주기업, 산업단지 주변에 거주하는 주민들, 그리고 지방자치단체 담당 공무원, 환 경운동단체 활동가 등에 대한 심층면접 결과, 이들은 전반적으로 규제강화 자체에 대해서는 수용하고 있음을 알 수 있었다. 또한 전체적으로 전국적인 차원에서 유 해화학물질 규제강화 옹호연합의 견고함과 영향력은 크지 않지만, 과거에 비해 강 화되었다는 것을 확인할 수 있다. 반면 불산가스 누출사고 발생 이후에도 전국적 으로 화학사고가 발생함에 따라서 규제완화 옹호연합은 적극적으로 규제강화에 대 해 반대의견을 개진하지는 못하였다. 다만 화평법과 화관법의 집행과정에서 기업
한편, 해상운송 안전규제 사례분석은 다음과 같이 이루어졌다. 우선, 해양안전 사고가 얼마나 발생하고 그 유형과 원인이 무엇인지를 파악하고, 기존 규제의 현 황을 선박의 물리적 안전성을 확보하기 위한 규제와 안전한 해상운송을 위한 규 제, 위반 시 처벌내용이라는 측면으로 나누어 살펴보았다. 이러한 해상운송의 물 리적 여건과 제도적 틀 내에서 이해관계자들의 상호작용 행태를 분석하기 위해 E.
Ostrom의 제도분석틀(Institutional Analysis and Development Framework)을 바탕으로 분석한 결과, 현재의 제도적 틀 내에서 이해관계자들은 크게 규제자와 피규제자로 나눌 수 있고 이들의 상호작용 결과, “규제자의 느슨한 집행”과 “피규 제자의 낮은 순응”이 내쉬 균형으로 나타날 가능성이 가장 높은 것으로 추론되었 다. 이러한 사회적 균형에 의해 가장 피해를 볼 수 있는 해상운송서비스의 최종 소 비자는 이해관계자들의 상호작용과정에서 거의 고려되지 않은 채, 규제자와 피규 제자의 지대추구행위로 인해 사회적 순편익은 가장 낮은 상태에 이르게 되고, 결 국 “죄수의 딜레마”구조와 동일한 상태인 “사회적 딜레마”상황에 빠지게 됨을 알 수 있었다. 이와 같은 사회적 딜레마를 극복하기 위해서는 “규제자의 엄격한 집행”
과 “피규제자의 높은 순응”이 내쉬 균형이 될 수 있는 유인구조가 담겨있는 안전규 제관련 법제도의 개선이 요구된다. 따라서 본 연구에서는 해상운송의 안전성 확보 를 위한 바람직한 규제방식을 사전적 규제와 사후적 규제로 나누어 각각의 장단점 을 고찰하였다. 이와 함께 이해관계자의 인식조사결과의 분석을 통하여 이해관계 자의 행태의 근저에 깔려있는 의미를 보다 심층적으로 파악하였다.
이상과 같은 본 연구의 심층적 사례 분석결과는 기존 안전규제들의 개선을 위한 정책대안 수립의 기초자료로 활용될 수 있을 것이다.
Since the recent outbreaks of fatal disasters such as hydrofluoric acid gas leakage in Gumi and the sinking of the Sewol ferry, the Korean government emphasizes how to design and enforce the effective regulations in the fields of public safety. This study thus aims to analyze the behaviors of stakeholders who influence the formation and implementation of safety regulations in order to suggest policy implications for regulatory reforms. The study examines two cases regarding regulations of harmful chemicals and marine transportation.
First, based on the integrative framework including James Q. Wilson’s regulation policy model and Sabatier et.al.’s advocacy coalition framework, stakeholders of harmful chemicals regulations are analyzed. The study shows advocacy coalition for strengthening regulations of harmful chemicals have increased. Second, the case of marine transportation regulations is undertaken to analyze behavioral interaction of related stakeholders through the E. Ostrom’s Institutional Analysis and Development Framework. The study reveals undesirable incentive structures resulting in regulators’ loose implementation of safety regulations and regulatees’ low law-observance.
Based on the analysis results, the institutional improvements can be suggested as follows: Regarding the regulations of harmful chemicals, the effective coordination between law-enforcement authorities such as the Ministry of Environment and local governments is needed. And responsive systems for emergent accidents need to be settled. It is necessary to more
enterprises should also be minimized. Concerning the regulations of marine transportation, new incentive structures that internalize external costs to be payed by those who cause the accidents. And both ex-post regulations and ex-ante regulations need to be employed for effective implementation of the safety regulations.
본 연구의 화학물질 안전규제 사례의 정책적 시사점은 다음과 같다. 첫째, 유해 화학물질 안전규제 강화의 효과적 집행의 필요성이다. 2015년 1월 1일자로 시행되 고 있는 ｢화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률｣(이하 화평법)과 ｢화학물질 관 리법｣(이하 화관법) 두 법의 효과적 집행이 무엇보다 중요하다. 화평법은 애초 중 앙정부가 집행하는 법으로 제정되었고, 전혀 새로운 법이기 때문에 중앙정부의 집 행책임이 있다. 그러나 화관법의 경우 과거 유해화학물질관리법 체계에서는 지방 자치단체가 집행의 일부를 담당하고 있었지만, 이후 화관법으로 전면적으로 개정 되면서 지방자치단체의 집행기능이 모두 중앙정부의 환경부로 이관되었다. 즉 이 제까지 지방자치단체가 지역 내 기업체에 출입하면서 점검하는 기능이 모두 환경 부로 이관된 것이다. 환경부는 체계적 지식에 근거해서 전국 각지의 산업단지 및 개별입지 기업들에 대해 점검을 효과적으로 수행해야 한다. 그러나 전국 각 지역 에 산재해 있는 화학물질 취급기업에 대한 관리는 단순하게 체계적 지식에만 근거 할 수는 없다. 기업이 생산 활동을 벌이는 현장에 대한 정확한 이해를 담보하는 현 장적 지식 역시 매우 중요하다. 그러나 환경부는 이러한 현장적 지식에 대해서는 고려하지 않고 있는 것으로 판단된다. 따라서 실제 유해화학물질 사고가 발생하였 을 때, 효과적 집행을 담보하기 위한 정책적 노력이 매우 필요한 상황이다.
둘째, 유해화학물질 사고 발생 시 대응체계의 사각지대의 발생 문제에 대한 대 책이 시급하다. 현재 환경부는 화관법과 화평법에서 상정하는 자신의 역할을 관리 에만 초점을 맞추고 있어서, 유해화학물질 사고가 발생하였을 때 그에 대한 효과 적 대응에 대해서는 아직 준비가 미흡한 실정이다. 그러나 사고지역의 지방자치단 체들은 기업체에 대한 지도점검을 할 수 없기 때문에, 어느 기업에서 어떠한 화학 물질을 취급하는지 사전에 알 수 없게 된다. 또한 지자체 담당공무원은 사고 발생 시 초기대응만 하면 환경부 전담팀이 와서 대응해줄 것으로 기대하고 있는 실정이
셋째, 화평법과 화관법 상 모호한 규정을 구체화할 필요가 있다. 예컨대 화학사 고 발생 시 부과되는 과징금이 매출액의 5%로 규정되어 있는데, 사고의 규모와 성 격에 따라서 과징금이 차등화될 필요가 있다. 모든 사고에 획일적으로 과징금을 부과하는 것은 문제가 있다. 또한 기업의 규모, 사고의 규모, 사고의 책임주체 등 에 따라 규정의 구체화를 위한 작업이 필요하다. 따라서 실제 집행하면서 모호한 규정을 피규제자인 기업들이 충분히 수용할 수 있도록 구체화할 필요가 있다.
넷째, 한계상황에 처한 중소기업들의 안전관리에 대한 대책이 요구된다. 유해화학 물질 안전규제의 강화는 자연스럽게 한계상황에 처한 중소기업체들의 생산 활동을 어렵게 할 것이다. 만일 시설개선조차 어려운 중소기업이 있다면, 이러한 기업들은 사고발생의 위험성이 더 높으므로 이들을 퇴출시켜야 한다는 논리가 우세하게 지배 하고 있다. 이 과정에서 분명 퇴출시키는 것이 필요한 기업들도 있지만 그렇지 않은 기업들도 존재할 수 있다. 따라서 유해화학물질 안전규제의 강화에 따른 정부정책의 부정적 외부효과가 최소화될 수 있도록 보다 세련된 정책보완이 필요할 것이다.
한편, 본 연구의 해양운송 안전규제 사례의 정책적 시사점은 다음과 같다. 먼저, 해상운송의 안전성 확보를 위한 정부규제의 필요성과 그 범위를 명확히 할 필요가 있다. 해상운송관련 안전사고는 크게 두 가지 종류의 비용을 발생시킨다. 하나는 운송당사자인 선사와 선주가 치르는 비용이고 다른 하나는 타인의 생명이나 재산 에 미치는 피해이다. 만일 현행 민법, 형법의 틀 내에서 (내항과 외항을 포함한) 해상운송과 관련하여 타인이 겪는 피해에 대한 손해배상청구가 피해자와 피해규모 에 따라 정확하게 이루어진다면, 선사와 선주 입장에서는 타인이 겪는 피해가 전 자의 비용에 포함되는 셈이다. 따라서 해상운송시장의 구조가 경쟁적인 한 선사나 선주에 의해 자발적으로 취해질 안전운항을 위한 노력은 그 자체로 사회적 잉여가 최대가 되는 (혹은 해상운송으로 인한 순편익이 최대가 되는) 수준에서 달성된다.
그러나 해양사고에 따른 피해자의 범위가 방대하고 피해원인도 그 사고가 직접적
없다. 발생한 전체비용 중 일부만 선사나 선주가 부담할 수밖에 없는 경우 해양사 고는 내부화되지 않는 외부비용을 발생시키는 것이고 피해배상이 미흡하게 이루어 진 결과 사고로 인한 사회적 비용과 사고를 일으킨 행위자가 부담하는 개인적 비 용 간에는 괴리가 발생한다. 이와 같은 경우 사고의 감소 혹은 외부불경제의 감소 는 시장스스로의 힘만으로는 가능하지 않다. 따라서 정부가 사고를 줄이기 위한 혹은 최적화를 위한 규제장치를 작동시킬 필요가 있다. 다만, 규제를 통한 정부의 개입은 피해자의 범위가 확실하고 현재의 국제규범 및 국내법 체계 하에서 그 피 해배상이 확실하게 이루어지는 영역에 대해서는 이루어질 필요가 없다.
다음으로 해상운송 안전성 강화를 위한 정부규제의 방식은 사후적 규제를 우선 하되 사전적 규제를 병행할 필요가 있다. 사후적 규제는 어쩔 수 없이 유한 책임의 문제가 내재되어 있다는 이유로, 사전적 규제는 규제자･피규제자 간 협조가능성 때문에 문제점이 노정된다. 그러나 정보량 측면에서는 우수한 사후적 규제를 우선 하되 이의 약점을 보완하기 위해 사전적 규제를 병행하는 방식을 취하는 것이 바 람직한 것으로 보인다. 다만 사전적 규제기준을 현재보다 약화시키되 순응여부를 확인하기 위해 관리･감독을 위한 점검 및 확인을 무작위적으로 수행하는 것이다.
이를 통해 기준을 지키지 않은 정도에 따라 이루어지는 (면허취소부터 벌금 등에 이르는) 제재수준은 사후적 규제 시 부족한 외부비용의 보상재원으로 축적될 수 있을 정도로 커야 한다. 무작위 점검 및 확인방법이 가장 비용이 적게 들어가는 (사전적) 규제집행방법이지만, 그 방법자체가 유착에 의해 미리 누설될 수 있기 때 문에 실질적으로는 무작위방법이 아닐 가능성도 존재한다. 따라서 이에 대한 해결 방안으로 생각해볼 수 있는 것은 안전사고가 발생할 경우, 안전규제업무를 담당하 고 있는 관련 관료들을 연동해서 처벌할 수 있는 법조항을 신설하는 것도 고려해 볼 여지가 있다. 결론적으로 사전적 규제기준의 준수를 위한 무작위적 감시와 함 께 사후적 규제가 이루어지되, 시장진입에 대한 자유가 확장되는 진입규제완화정 책을 병행해야 사회적으로 바람직한 수준의 안전도를 유도할 가능성이 높다.
목 차
표목차 ··· ⅳ 그림목차 ··· ⅵ
제1장 서 론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1
제1절 연구의 필요성 및 목적 ··· 3
제2절 연구범위와 연구방법 ··· 6
1. 연구범위 및 대상 ··· 6
2. 연구방법 ··· 7
제2장 이론적 논의 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 9
제1절 안전규제 ··· 11
1. 안전규제 현황 ··· 11
2. 국내 안전규제 사례 ··· 16
3. 해외 안전규제 사례 ··· 25
제2절 이해관계자 모형 ··· 33
1. 선행연구 검토 ··· 33
2. 규제 관련 이해관계자 모형 ··· 44
2. 안전규제 관련 이해관계자 유형화 ··· 52
제3절 연구분석틀 ··· 61
제3장 사례분석 Ⅰ : 화학물질 안전규제 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 67
제1절 화학물질 안전관련 법령･제도 분석 ··· 69
1. 화학물질 안전관련 법령 분석 ··· 69
2. 화학물질 안전관련 제도 분석 ··· 79
3. 화학물질 안전관련 법령 제･개정 과정의 주요 쟁점 분석 ··· 93
제2절 유해화학물질 안전관련 규제정책의 이해관계자 모형 ··· 105
1. 유해화학물질 안전관련 규제정책의 내용과 성격 ··· 105
2. 유해화학물질 안전관련 규제를 둘러싼 이해관계자들 ··· 115
3. 유해화학물질 안전규제 이해관계자 행태 분석모형 ··· 122
제3절 유해화학물질 안전규제 이해관계자 행태 분석 ··· 132
1. 청주지역 유해화학물질 위험성과 관리 현황 분석 ··· 132
2. 지방자치단체의 입장과 행태 ··· 138
3. 산업단지 및 입주기업체의 입장과 행태 ··· 145
4. 산업단지 주변지역 주민의 입장과 행태 ··· 157
5. 환경운동단체 등 시민사회단체의 입장과 행태 ··· 163
6. 유해화학물질 안전규제 이해관계자 행태 분석의 종합 ··· 169
제4절 분석결과의 요약 ··· 172
1. 화평법과 화관법 등 유해화학물질 안전규제 관련 법령 분석 ··· 172
2. 유해화학물질 안전규제 행태분석을 위한 모형 ··· 174
3. 청주지역 유해화학물질 안전규제정책 이해관계자 행태 분석 ··· 174
제4장 사례분석 Ⅱ : 해상운송 안전규제 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 177
제1절. 해상운송 안전관련 법령 및 제도 분석 ··· 179
1. 해상운송 안전관련 법령 분석 ··· 179
2. 해상운송 안전관련 제도 분석 ··· 189
제2절. 해상운송 안전규제의 특징 ··· 201
1. 해상운송 안전사고 ··· 201
2. 해상운송의 안전을 위한 국제규범의 우선 적용 ··· 206
3. 사전적 규제와 사후적 규제 ··· 207
제3절 해상운송 안전관련 규제정책의 이해관계자 행태 분석 ··· 211
1. 이해관계자 행태분석 틀: 제도분석틀 ··· 211
2. 행위의 장 분석: 현행 법제도 하의 이해관계자 간 상호작용 ··· 213
3. 해상운송 안전규제에 관한 이해관계자 인식 분석 ··· 225
제4절 분석결과의 요약 ··· 229
제5장. 정책적 시사점 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 231
1. 화학물질 안전규제 사례의 정책적 시사점 ··· 233
2. 해양운송 안전규제 사례의 정책적 시사점 ··· 236
참고문헌 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 239
표 목 차
<표 2-1> 우리나라 정부 부처별 안전규제 현황 ··· 12
<표 2-2> 원자력 안전 관련 법률 및 내용 ··· 18
<표 2-3> 식품 안전규제 체계 담당 ··· 22
<표 2-4> 중앙부처별 식품 관련 규제 내용 ··· 22
<표 2-5> 식품 안전 관련 법률 및 내용 ··· 24
<표 2-6> FDA의 안전규제 관련 법률 및 내용 ··· 25
<표 2-7> FDA의 규제 활동 및 내용 ··· 26
<표 2-8> FSIS의 규제를 위한 법령 ··· 29
<표 2-9> FSIS의 규제 활동 및 내용 ··· 29
<표 2-10> 독일의 청소년미디어보호규제 체계 ··· 30
<표 2-11> 독일의 청소년미디어보호규제 관련 법률 및 방법 ··· 31
<표 3-1> 유해화학물질관리법과 화학물질관리법의 비교 ··· 70
<표 3-2> 화평법의 구성 체계 ··· 71
<표 3-3> 화학물질 배출량 조사대상 업종 ··· 90
<표 3-4> 화학물질 등록･평가관련 국제 비교 ··· 92
<표 3-5> 화평법(안)의 비교 ··· 94
<표 3-6> 연도별 화학물질 배출량･이동량 현황 ··· 108
<표 3-7> 2000~2012년 전국주요 산업단지별 중대 산업사고 발생현황 ··· 111
<표 3-8> 지역별 발암물질 배출량 및 취급량 ··· 134
<표 3-9> 석유화학, 전자반도체 업체 시설 투자규모 ··· 153
<표 4-1> 선박안전법의 구성 체계 ··· 179
<표 4-2> 해운법의 구성 체계 ··· 181
<표 4-3> 해상여객운송사업의 유형 ··· 186
<표 4-4> 해상화물운송사업의 유형 ··· 187
<표 4-5> 운항관리규정에 포함되어야 하는 사항의 구체적인 내용 ··· 196
<표 4-6> 해양사고의 유형 ··· 201
<표 4-7> 선박용도별･사고종류별 해양사고의 발생현황 ··· 202
<표 4-8> 사고종류별 해양사고 원인현황 ··· 204
<표 4-9> 안전규제에 관한 이해관계자 인식조사 인터뷰 항목 ··· 226
<표 4-10> 안전규제에 관한 이해관계자 인식조사 인터뷰 결과 ··· 227
그 림 목 차
<그림 2-1> 원자력 안전규제 체계 ··· 16
<그림 2-2> 원자력 안전규제 관련 조직도 ··· 17
<그림 2-3> 원자력 시설 안전규제 절차 ··· 19
<그림 2-4> 방사선 시설 안전규제 절차 ··· 20
<그림 2-5> 식품 안전규제 정책의 분류 ··· 21
<그림 2-6> 식품안전 관련 주요 법령 ··· 24
<그림 2-7> The Mendelow matrix ··· 46
<그림 2-8> 영향력-관심도 격자 ··· 47
<그림 2-9> Stakeholder Salience Model ··· 49
<그림 2-10>본 연구의 분석틀 ··· 65
<그림 3-1> 화평법의 화학물질 및 화학제품의 안전관리 흐름 ··· 86
<그림 3-2> 전 세계 화학산업의 시장점유 순위 ··· 106
<그림 3-3> 전국 화학물질 유통량 현황 ··· 107
<그림 3-4> 여수국가산단의 화재 및 폭발사고 연도별 분포 ··· 112
<그림 3-5> GMO의 정책유형 ··· 113
<그림 3-6> 유해화학물질의 정책유형 ··· 114
<그림 3-7> 이해관계자 모형: 생산자-정부-소비자 모형 vs. 소비자-정부-생산자 모형 ··· 123
<그림 3-8> James Q. Wilson의 규제정치 모형 ··· 124
<그림 3-9> 2005년 수정된 옹호연합모형(ACF)의 다이어그램 ··· 125
<그림 3-10>유해화학물질 안전규제의 이해관계자 행태분석 모형 ··· 129
<그림 3-11> 사고발생시 화학안전지원단의 운영조직도 ··· 137
<그림 3-12>옹호연합모형을 활용한 화학물질 안전규제 이해관계자 행태 ··· 170
<그림 4-1> 해상운항 안전업무 수행 관련 이해관계자 간 역할분담 ··· 200
<그림 4-2> 외적 조건 하에서의 이해관계자간 상호작용 분석틀 ··· 211
<그림 4-3> 해상운송 안전규제 관련 행위자들의 상호작용 ··· 217
<그림 4-4> 해상운송 안전성의 사회적 딜레마 상황 ··· 217
제 1 장 서론
제1절 연구의 필요성 및 목적
우리가 살아가는 현대사회는 위험 및 재난이 일상화되어 버린 위험사회(risk society)이다(Beck, 1992). 산업화와 문명 발달의 이면에는 환경오염과 그 결과로 인 한 자연재해가 도사리고 있으며, 이러한 재난의 유발자가 바로 인류라는 점에서 우리 는 인재(人災)에 상시 노출되어 있다. 최근 선진 산업사회들은 주요 환경문제로 CO₂ 감축을 통한 기후변화 대응, 자원고갈에 대비한 자원순환, 생물다양성 확보, 그리고 유해화학물질 관리 등 네 가지를 제시하고 있다. 이미 선진 산업사회에서는 석유화학 산업의 성장과정에서 화학물질 관리의 실패에 따른 엄청난 피해를 경험하였기 때문에 화학물질 관리를 중요한 환경문제로 다루어 온 것이다.
산업화가 진전되면 될수록 그만큼 위험 요소가 증가한다는 점에서 산업화에 따른 안전관련 정책의 중요성은 더욱 높아지게 된다. 우리나라 역시 산업화의 진전으로 석 유화학산업이 차지하는 비중이 매우 높으며, 수많은 산업단지 내에 화학물질을 취급 하는 기업 수가 증가 하는 것과 함께 취급량 자체도 급격히 증가하였다. 2010년 기준 의 전국 화학물질 유통량 현황을 보면, 화학물질의 사용량, 제조량, 수출량, 수입량 모두가 증가하고 있으며, 이것은 산업화의 진전에 따라 불가피한 현상이다.
이처럼 우리나라 화학물질의 사용 및 제조, 수출 및 수입량이 증가함에 따라서 화학 물질 관련 사고의 규모도 커지고, 사고 발생빈도도 점점 더 높아지고 있다. 전국의 많 은 산업단지들에 소재한 화학물질을 생산하거나 사용하는 기업들에서 점점 더 많은 사고들이 발생하고 있다. 특히 구미시 산업단지 입주기업에서 발생한 불산가스 누출 사고는 향후 나타날 대규모 사건들의 징후에 불과할 뿐일 수 있다는 우려가 큰 실정이
다. 심지어 안전관리가 완벽하게 이루어질 것으로 기대하였던 삼성전자나 엘지화학 같은 초일류 기업에서도 불산가스 누출이나 폭발사고로 인한 사망사고가 발생할 정도 라는 점에서 그 우려가 매우 크다.
이러한 맥락에서 우리 정부는 유해화학물질과 관련된 국민의 안전을 강화하기 위해 관련 규제를 더욱 강화할 필요가 있음을 인식하고, 화학물질 관리에 대한 규제를 강화 하는 방향으로 정책을 수립하고 추진하여 왔다. 그 대표적인 예가 바로 2015년 1월 1 일부터 시행 예정인 ‘화학물질 등록 및 평가에 관한 법률’(이하 화평법)과 ‘화학물질관 리법’(이하 화관법)이며, 이 두 법률의 시행은 향후 우리 산업 전반에 걸쳐 매우 큰 파 급력을 미칠 것으로 예상된다.
한편, 연안여객선인 세월호 침몰사고 이후 안전한 해상운송을 비롯한 사회적 안전 에 대한 관심이 높아졌다. 2014년 4월 16일 인천항을 출발한 연안여객선 세월호는 진 도 팽목항 근처에서 침몰했다. 이 사고로 295명 사망하고 9명이 실종되었으며, 이 사 고의 수습을 위해 ｢4･16 세월호참사 피해구제･지원 특별법｣(일명 ‘세월호특별법’), ｢ 정부조직법｣, ｢범죄수익은닉규제처벌법｣(일명 ‘유병언법’)이 제정 또는 개정되었다. 정 부는 해양경찰청을 해체하고 국무총리 직속의 국민안전처를 신설하여 해양경찰청과 소방방재청을 그 산하 본부형태로 설치하고 사회부총리를 별도로 두는 정부 조직 개 편을 단행했다. 사고 후 수습대책 마련을 위해 2015년 1월 현재 세월호특별법에 따라 국회 차원의 진상조사위원회가 구성되어 활동하게 된다. 특별검사도 실시될 것이다.
세월호 사고는 정부의 ‘규제실패’1)와 독과점시장구조에 따른 ‘시장 실패’를 적나라하게 보여준 대표적인 안전사고라 할 수 있다. 삼면이 바다인 우리나라에서 해상운송은 대 외교역의 중추기능을 담당함으로써 경제적 번영의 견인차 역할을 담당하고 있다는 측 면에서 볼 때, 해상운송의 안전 강화는 더욱 중요성을 갖는다고 할 수 있다.
이와 같이 구미시 불산가스 누출사고 등 유해화학물질 관련 사고들이 빈발하고, 세 월호 사고와 같은 대규모 재난이 발생함에 따라 우리 정부의 안전규제 강화에 대한 국
1) 규제실패는 일반적으로 다음과 같은 세 가지 이유에서 발생한다고 볼 수 있다. 첫째, 규제기관의 관료 부패현상으로, 관료가 규제권한을 개인의 금전적 목적을 위해 불법적으로 사용하는 경우이다. 둘째, 규제기관의 무능으로, 규제기관이 충분한 예산이나 유능한 인재를 확보하지 못할 경우에 발생한다.
셋째, 규제기관의 포획(regulatory capture)현상으로 규제자[기관]가 마치 피규제자[집단]의 대리인 인 것처럼 은연중에 혹은 동정적 입장에서 피규제자의 선호나 이익과 일치하는 방향으로 규제정책을 수행해나가는 것을 말한다(최병선, 2007: 200-201).
민의 요구가 매우 높은 상황이다. 이에 현 정부는 국민 안전과 관련된 규제를 강화하 는 정책기조를 세우고 추진하고 있다. 특히 정부는 창조경제 활성화를 위한 규제개혁 추진을 강조하면서도, 국민안전과 관련된 규제는 더욱 강화할 것을 피력하고 있다.
그러나 화학물질이나 해상운송 등 안전관련 규제의 강화는 근본적으로 산업 및 경 제의 성장을 저해하는 요인으로 작용할 수 있다는 점에서 신중한 접근이 필요하다는 주장 역시 제기되고 있다. 안전규제의 도입, 폐지 및 변경으로 인해 그것과 관련하여 혜택을 보는 집단과 손해를 입는 집단들이 당연하게 나타나게 되며, 그들 사이에 나타 나는 이해관계의 상충성 정도에 따라 다양한 갈등 양상이 나타나게 될 것이다. 그러므 로 안전규제와 관련한 다양한 이해당사자들 사이의 이해관계 상충성이 구체적으로 어 떻게 나타나는지를 분석할 필요가 있다.
다시 말해 작금에 이루어지고 있는 규제개혁 과정에서 안전규제에 대한 유지 및 강 화를 둘러싼 논란이 계속 제기될 수 있으므로, 안전규제와 관련된 이해관계자 행태 분 석을 수행하고 이러한 실증적 분석결과에 근거한 효과적인 규제개혁 정책을 마련함으 로써, 안전규제에 대한 실효성 있는 정책개선 방안을 모색할 필요가 있는 것이다.
이상에서 논의한 내용에 근거하여 본 연구에서는 특별히 화학물질 안전규제와 해상 운송 안전규제 관련 이해관계자의 행태 분석을 목적으로 한다. 다시 말해, 본 연구의 목적은 화학물질 및 해상운송 안전 및 보호를 위한 규제 관련 법령의 제정과 집행을 둘러싼 이해관계자들의 행태를 분석하고 정책적 시사점을 도출하여 제시하는 것이다.
여러 안전규제들 가운데 화학물질과 해상운송 분야를 선택한 이유는 우선 두 분야가 우리나라 경제산업 발전에 미치는 영향이 클 뿐만 아니라, 만일 사고가 발생할 경우에 국민에서 심대한 악영향을 끼칠 수 있는 분야이기 때문이다. 이와 함께 최근 전국민적 이슈로 부각되었던 화학물질관리법제정 및 세월호사고는 유해화학물질과 해상운송 관 련 안전규제의 개선방안에 대한 정책연구의 필요성을 더욱 부각시키고 있다. 이에 본 연구의 심층적 사례 분석결과는 기존 안전규제들의 개선을 위한 정책대안 수립의 기 초자료로 활용될 수 있을 것이다.
제2절 연구범위와 연구방법
1. 연구범위 및 대상
본 연구의 첫 번째 연구대상은 화학물질과 관련된 안전규제 사례이다. 따라서 연구 의 내용은 관련 법령분석, 이해관계자 모형의 정립, 이해관계자들의 입장 및 행태분 석, 그리고 정책적 시사점 제시 등으로 구성된다.
구체적으로 화학물질 관련 법령의 분석은 2015년 1월 1일부터 시행되는 화관법과 화평법의 내용을 검토하고, 사례분석을 위한 이론적 모형을 정립하기 위해 관련 선행 연구들에 근거하여 화학물질 관련 안전규제의 이해관계자 모형을 도출한다. 이러한 분석틀에 근거하여 사례연구 대상지역인 청주시 산업단지와 주변지역의 다양한 이해 관계자들을 확인하고, 그들의 입장 및 행태를 분석한 후 화학물질 안전관리를 위한 정 책적 시사점을 제시한다.
분석의 구체성을 확보하기 위해 연구범위를 특정지역의 사례를 중심으로 분석하는 것이 효과적일 수 있다. 간단히 말하면, 화학물질 안전관리를 목적으로 하는 화평법과 화관법의 제정과 집행을 둘러싸고 다양한 이해관계자들 사이의 이해갈등의 발생이 예 상되기 때문에 이를 사전에 체계적으로 분석하여 화학물질 안전 정책의 효과적 운영 에 활용할 수 있는 방안을 마련하는 것이 필요하다. 따라서 본 연구는 특정지역(청주 시)의 산업단지와 주변지역을 대상으로 화관법과 화평법의 제정 및 시행, 그리고 유해 화학물질 관리를 둘러싸고 나타나는 다양한 이해관계자들의 행태를 이해하고 정책적 시사점을 얻고자 한다. 본 연구가 청주시 산업단지 및 주변지역을 사례연구 대상으로 선정한 이유는 환경부의 유해화학물질 전국 분포현황에 대한 보고서(2013년도)에 충 청북도 청주시 지역이 매우 많은 양의 유해화학물질을 취급하는 것으로 보고되었기 때문이다. 환경부의 보고서 발표 이후, 청주시 지역사회는 유해화학물질 위험성에 대 한 우려가 커져 있고, 이의 효과적 관리 필요성 등에 대한 활발한 담론이 형성되고 있 다는 점에서 연구대상으로서 적실성이 높을 것으로 판단되었기 때문이다.
한편, 본 연구의 두 번째 연구대상인 해상운송 안전규제 사례의 분석을 위하여, 우
선 해상운송 관련 안전사고의 현황을 살펴보고 이를 예방하기 위해 현행 해상운송 안 전규제의 법적･제도적 장치를 살펴본다. 또한 법제도의 작동과 관련하여 이해관계자 들 간의 역할분담과 상호작용을 살펴봄으로써 이들의 행태를 분석하고자 한다. 이를 통해 안전성 제고를 위한 정책적 시사점을 제시하고자 한다.
특별히 바다를 통한 사람과 물건의 이송이 이루어지는 해상운송은 크게 내항운송과 외항운송으로 이루어져 있는데, 외항운송은 국가 간 운송이기 때문에 국제해사기구 (IMO)를 중심으로 형성된 국제규범이 적용되고 있다. 우리나라는 국제항해에 취항하 는 선박의 감항성 및 인명의 안전과 관련하여 국제적으로 발효된 국제협약의 안전기 준이 국내법의 규정내용과 다를 경우에는 해당 국제협약의 효력을 우선한다고 규정하 고 있다(선박안전법 제4조). 본 연구의 범위는 주로 국제규범이 국내의 상황에 따라 완화･조정된 내항운송을 중심으로 살펴볼 것이다. 해상운송의 대상은 주로 사람과 물 자의 이동이며 여객운송과 화물운송으로도 나눌 수 있다. 내항운송을 중심으로 볼 때 화물운송은 거의 대부분 육로를 통해 이루어지므로 여객운송 중심으로 들여다보는 것 이 보다 유의미할 것이다.
세월호 사건을 통해서도 알 수 있듯이 내항해상운송, 특히 내항여객운송에서 대규 모 사고의 발생원인은 거의 대부분 선박자체의 물리적 특성보다는 소위 ‘인재’라고 이 야기하는 해상운송의 운영과정에 개입되는 ‘인적 요인’으로 확인되고 있다. 따라서 해 상운송의 안전성 확보를 위해서는 대규모 인명피해와 연결될 수 있는 여객운송의 안 전성 확보가 우선적으로 요구된다. 따라서 본 연구에서는 외항운송보다는 내항운송, 화물운송보다는 여객운송에 초점을 맞추어 해상운송의 안전관리와 관련된 법령을 분 석하고 이해관계자간 상호작용을 살펴본다. 이를 통해 해상운송의 안전성을 제고할 수 있는 정책적 개선방안을 제시하고자 한다.
2. 연구방법
본 연구는 안전규제 이해관계자 행태에 대한 실증적 분석을 시도하는데 있어, 경제･
인문사회연구회의 협동연구과제 취지에 부응하도록 정치학적 접근법과 경제학적 접근 법을 포함하는 학제 간 연구 방식으로 이루어진다. 즉 이해관계자 행태 분석을 위한
주요 사례분석은 유해화학물질 안전규제와 해상운송 안전규제이지만, 각 사례 분석에 적용되는 접근법은 전자의 경우 정치학적 접근법 중심으로, 후자의 경우 경제학적 접 근법 중심으로 수행된다.
우리나라 안전 관련 규제는 2014년 말 기준으로 총 31개 부처, 1,634건이 존재하는 데(규제정보포털 홈페이지, www.better.go.kr), 이와 같은 안전규제 관련 정책결정 및 집행 과정에서 다양한 이해관계자들이 직･간접적으로 영향을 미치는 것으로 파악 되고 있다. 따라서 기존의 복잡다단한 안전규제의 구조와 과정에 대한 경험적인 분석 을 위해서는 이해관계자의 행태분석이 선행되어야 한다. 따라서 본 연구는 연구방법 으로 크게 문헌조사와 이해관계자 대상 면접조사를 활용한다.
먼저, 화학물질 안전규제 사례분석을 위한 문헌조사는 이해관계자 모형의 정립을 위해 선행연구 검토, 화학물질 안전관련 법령 및 제도 분석 등을 수행할 예정이다. 이 해관계자모형은 규제의 기존의 유형론(경제규제, 사회규제 및 행정규제; 좋은 규제와 착한 규제 등)이 지닌 한계를 극복하기 위하여 행위자 및 관련당사자의 이해관계와 그 에 따른 행태에 초점을 두고 분석하는 연구모형으로 이러한 선행연구들을 검토하여 본 연구에 적합한 이론적 모형을 정립하고자 한다. 다음으로 화학물질 안전관련 법령 들, 즉 화평법과 화관법 등에 대한 내용을 분석하고자 한다. 그리고 청주산업단지 입 주기업, 산업단지 주변에 거주하는 주민들, 그리고 지방자치단체 담당 공무원, 환경운 동단체 활동가 등에 대한 심층면접을 통해 그들의 입장과 행태를 분석하고자 한다.
다음으로 해상운송 안전규제 사례분석을 위한 문헌연구로는 해상운송의 안전성 관련 선행연구 및 관련 법령, 특히 선박안전법과 해운법을 중심으로 관련 법령을 검토하였 다. 내항운송의 규제기준을 설정하는데 일종의 지침역할을 하는 해상운송 관련 국제 협약도 함께 살펴보았다. 해양안전심판원의 ｢해양사고통계｣를 활용하여 2009년부터 2013년까지 5년간 해양안전사고의 현황을 파악하기 위해 해양안전사고의 유형과 원인 이 무엇인지를 분석하였다. 해상운송분야의 안전규제에 대한 사례연구를 수행하기 위 해서는 관련 법령을 분석 외에 주요 일간지(경향신문, 한겨레신문, 동아일보, 문화일 보)의 2014년 4월 17일부터 2014년 12월 31일까지 사설을 살펴보았다. 이와 함께 관 련전문가 및 이해관계자(해양수산부 및 지방해양수산청 공무원, 한국해운조합 관련자, 한국선급 관련 담당자, 해상운송업체[선사] 관련자 등)를 대상으로 인터뷰를 병행하였다.
제 2 장 이론적 논의
제1절 안전규제
1. 안전규제 현황
안전이란 인간의 생존과 생활에 위협을 초래하는 조건을 기준으로 정의될 수 있으 며, 안전사고는 인간이 피할 수 없는 과실로 인해서 발생하는 현상이 아니므로 심리와 행동의 변화를 통해 개선될 수 있다(한덕웅, 2003: 39). 또한 국가는 국민의 안전을 보장하기 위해 안전관리서비스를 제공해야하며, 그 서비스가 제대로 제공되고 있는지 를 감시할 책임이 있다(유현정, 2008: 18). 따라서 대형사고 및 재난 등과 같은 안전 사고를 예방하기 위해 안전규제는 필수적이다.
규제정보포털 홈페이지의 데이터를 이용하여 소관부처별로 분류 규제를 ‘안전’이라 는 주제가 포함된 규제를 추출하여 다시 분류한 것이 <표 2-1>이다. 2014년 말 기준 으로 총 31개 부처에서 1,634건의 안전규제를 다루며, 국민안전처에 등록된 안전규제 건수가 339건으로 가장 높게 나타났다. 국민안전처는 2014년 새롭게 신설되어 부처별 로 흩어져있던 재난안전 담당 부서들을 총괄하고, 신속한 재난안전 대응 및 수습 체계 를 마련하기 위해 조직되었기 때문에 안전 관련 규제 건수 또한 가장 높다. 이전의 안 전행정부 안전본부와 소방방재청, 해양경찰청을 통합한 국민안전처는 안전 및 재난 뿐 아니라 소방과 방재, 해양에서의 안전 등을 종합적으로 다루고 있다.
한편, 식품의약품안전처는 안전한 식품과 의약품 등을 소비자에게 제공하고자 ‘농장 에서 식탁까지(farm to table)’ 의 안전관리를 담당하며, 자원 및 에너지, 공산품 등의 안전관리는 산업통상자원부, 교통수단 및 건축물 등과 관련된 안전한 국민생활에 대
부처 등록규제사무 관련 법령
국민안전처
여객선안전관리지침,
피난시설･방화구획 및 방화시설의 유지･관리, 위험물안전관리에 관한 세부기준,
초고층 건축물 등의 재난대응 및 지원체계 구축･
운영 등
총 339건
해운법, 소방시설 설치･유지 및 안전관리에 관한 법률,
위험물안전관리법,
초고층 및 지하연계 복합건축물 재난관리에 관한 특별법 등
식품의약품 안전처
식품안전기준위반 식품 등의 회수,
기준규격 등 위반 건강기능식품의 판매 등의 금 지, 안전성검사기관의 지정기준
의약품등의 안정성 시험기준 등 총 200건
식품안전기본법,
건강기능식품에 관한 법률, 농수산물품질관리법, 약사법 등
산업통상 자원부
가스배관의 안전조치 등, 안전인증대상공산품의 안전기준,
안전관리대상전기용품 등의 현황 보고 및 검사, 갱내 화재의 방지 관련 등
총 161건
도시가스사업법,
품질경영 및 공산품안전관리법, 전기용품안전관리법,
광산보안법 등
국토 교통부
공항시설 등의 안전 및 보안,
교통안전점검 실시, 건설공사 안전관리, 재해위험지역에서의 소규모 건축물 안전 확인 절 차 마련 등
총 145건
시설물의 안전관리에 관한 특별법, 교통안전법,
건설기술 진흥법, 건축법 등
경찰청
유･도선의 안전검사, 교통안전교육,
수상레저기구 안전검사,
연안체험활동 안전수칙과 안전교육 등 총 119건
유선 및 도선사업법, 도로교통법,
수상레저안전법,
연안사고 예방에 관한 법률 등
농림축산 식품부
가축전염병 병원체 등 관리요령,
농약안전사용기준 및 취급제한기준 준수, 방제명령 및 공동방제,
가축전염병예방법, 농약관리법, 식물방역법,
<표 2-1> 우리나라 정부 부처별 안전규제 현황
한 관리는 국토교통부에서 담당하는 등 소관부처별로 국민안전을 다루는 다양한 규제 정책이 실시되고 있다.
부처 등록규제사무 관련 법령 사료공장 위해요소중점관리기준 등
총 116건 사료관리법 등
해양 수산부
안전운항을 위한 선박소유자의 의무, 해상교통안전진단 실시,
여객선 안전운항관리 업무에 대한 승인, 특별검사 결과에 따른 안전조치 등
총 109건
선원법, 해사안전법, 한국해운조합법, 선박안전법 등
보건복지부
감염병관리시설 등의 설치 및 관리방법, 오염장소 등의 소독 조치, 긴급 검역조치가 필요 한 감염병, 응급의료기관 지정기준 위반시 등의 행정처분 등
총 80건
감염병의 예방 및 관리에 관한 법률,
검역법,
응급의료에 관한 법률 등
고용노동부
유해물질의 제조 등 허가신청, 안전보건관리규정 작성 및 준수, 산업안전보건교육, 진폐의 예방을 위한 조치 등
총 71건
산업안전보건법,
진폐의 예방과 진폐근로자의 보 호 등에 관한 법률 등
원자력 안전위원회
방사선 안전관리 등의 기술기준에 관한 규칙, 방사능재난대응시설의 확보, 가공제품의 안전기 준 및 부적합 제품의 조치, 핵연료주기사업자의 운영에 관한 안전조치 등
총 55건
원자력법,
원자력시설 등의 방호 및 방사능 방재 대책법,
생활주변방사선 안전관리법, 원자력안전법 등
환경부
화학물질에 대한 위해성 평가,
어린이 활동공간에 대한 환경안전관리기준, 중수도 안전성 및 수질검사 등,
석면함유 가능물질의 관리 등 총 44건
유해화학물질 관리법, 환경보건법,
물의 재이용 촉진 및 지원에 관 한 법률,
석면안전관리법 등
미래창조 과학부
안전사고 예방을 위해 연구실 사용제한･금지, 인명안전 및 재난관련 무선국 정기검사 주기, 방송통신설비의 안전성 및 신뢰성에 대한 기술기 준, 공인인증기관의 안전성 확보 의무 등
총 36건
연구실 안전환경 조성에 관한 법 률, 전파법,
방송통신발전 기본법, 전자서명법 등
여성 가족부
감독기관의 청소년수련시설 안전점검,
청소년유해행위의 금지, “청소년유해약물 등”의 범위(규제대상) 기준 등
청소년활동진흥법, 청소년보호법 등
부처 등록규제사무 관련 법령 총 34건
문화체육 관광부
영화상영관의 재해예방 조치, 공연장 무대시설 안 전진단 시행세칙, 유원시설 또는 유기기구에 대한 안전성검사 실시 등
총 21건
영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률,
공연법, 관광진흥법 등
교육부
학교시설에 대한 안전점검,
학교급식의 위생안전 및 운영관리 등, 학교폭력 예방교육 등
총 15건
학교안전사고 예방 및 보상에 관 한 법률, 학교급식법,
학교폭력예방 및 대책에 관한 법 률 등
방송통신 위원회
재난 및 재해에 대한 경보발송의 방법 및 절차, 청 소년 유해매체물로부터 청소년 보호 등
총 11건
위치정보의 보호 및 이용 등에 관한 법률,
정보통신망이용촉진 및 정보보 호등에관한법률 등
기상청
기상관측환경의 유지를 위한 노력과 장애물의 제 거, 기상현상에 대한 긴급방송 요청 등
총 10건
기상관측표준화법, 기상법 등
농촌진흥청
농약의 취급제한기준, 농약의 검사방법 및 부정불 량 농약 처리요령 등
총 9건
농약관리법 등
법무부
마약류 원료가 되는 물질의 관리, 입국 시 지문 및 얼굴에 관한 정보의 제공 등
총 9건
마약류관리에 관한 법률, 출입국관리법 등
행정자치부
개인정보의 안전성 확보 조치,
위험구역의 설정, 안전도검사 대상광고물 등 총 9건
개인정보 보호법,
재난 및 안전관리 기본법, 옥외 광고물 등 관리법 등
국방부
재난현장민간기관･단체보유 장비 등의 지원요청, 기존건축물에 대한 안전점검 및 시정명령 등
총 8건
재난 및 안전관리 기본법, 건축법 등
산림청
산사태취약지역 토지 소유자 및 관계인에 대한 안 전조치 명령, 자연재해에 따른 긴급한 예방 및 복 구를 위한 산림사업 등
총 8건
산림보호법,
산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 등
부처 등록규제사무 관련 법령
공정거래 위원회
위해물품등의 수거 파기 명령,
전자상거래 소비자보호 관련 위법 행위 등에 대한 정보공개 등
총 7건
소비자기본법,
전자상거래 등에서의 소비자보 호에 관한 법률 등
금융위원회
전자금융업무의 안전성 확보, 위험관리체제 구축 등
총 7건
전자금융거래법,
주택저당채권유동화회사법 등
기획재정부
경고 문구의 표시 및 광고제한 등, 고유식별정보의 처리 등
총 4건
담배사업법,
한국은행법시행령 등
외교부
방문금지국가에서 여권 사용(방문) 허가 신청, 해 외 위난상황 시 여권의 사용 제한 등
총 2건
여권법
관세청 물품의 반입･반출의 금지 등 총 1건
자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률
국가보훈처 고엽제 등록신청시 제출서류 명시 총 1건
고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률
권익위원회 공익신고자 보호의무
총 1건 공익신고자 보호법
문화재청 지정문화재의 화재예방
총 1건 문화재보호법
병무청 진단용방사선 발생장치 설치신고
총 1건 의료법
총 31개 부처 총 1,634건의 규제
* 출처: 규제정보포털 홈페이지 <www.better.go.kr> 참조 (2014년 말 기준)
2. 국내 안전규제 사례
앞서 소개된 안전규제 현황에서와 같이 부처별로 다양한 분야에서 안전과 관련된 규제가 등록되어 있다. 그 중에서도 국내 안전규제의 대표적인 사례인 원자력 안전규 제와 식품 안전규제 개요를 살펴보면 다음과 같다.
1) 원자력 안전규제
원자력 안전규제란 원자력 이용으로 인해 발생 가능한 모든 위험으로부터 보호하기 위한 행정규제이다(한국원자력안전기술원, 2007: 14). 원자력은 사고 발생 시 피해의 규모가 엄청나기 때문에 국민과 환경을 위험으로부터 보호하기 위해서는 규제를 통해 안전성을 확보하는 것이 중요하다. 우리나라의 원자력 이용 초기에는 미국, 프랑스, 캐나다 등 여러 원전 도입국의 규제기준을 도입하여 적용해왔으나, 기술의 발전과 국 내 요건의 조화를 이루지 못해 애로사항이 발생하였다(원자력안전위원회 외, 2014:
41). 따라서 미국 NRC(Nuclear Regulatory Commission)의 규제지침과 같은 기존 원전 공급국의 규제 지침을 반영하여 국내 실정에 맞게 보완하였다(원자력안전위원회 외, 2014: 41).
<그림 2-1> 원자력 안전규제 체계
* 출처: 한국원자력안전기술원. (2011: 26)
원자력 안전규제는 법령과 기준을 설정하여 안전에 대한 지침을 제시하고, 인･허가 검사를 통해 원자력 시설에 대한 종합적인 안전성을 확인하는 역할을 하며(이성규, 2011: 7), 크게 대상은 원자력 시설과 방사선 시설로 분류된다. 원자력 시설에 대한 안전규제는 운영 과정에서 사고나 고장이 발생하는 경우 원인을 분석하여 재발 방지 대책을 마련하고 이를 운영 과정에 반영하는 역할을 한다. 원자력 시설에 따라 차이가 있지만, 시설의 설계부터 제작, 건설, 운영 및 해체의 전 과정에 걸쳐 안전성을 관리 한다(한국원자력안전기술원, 2011: 29). 방사선 시설에 대한 안전규제의 목적은 안전 관리를 통해 방사선 재해로부터 사람과 환경을 보호하는 데에 있으며, 방사선 및 방사 성폐기물 시설에 대한 종합적인 안전성 심사(설계･건설･사용･해체 등 포함), 허가된 범위 내에서 안전하게 운영되는지에 대한 정기 및 수시 검사, 관계법령과 기술기준의 마련 및 모든 안전요건과 기술지침 제공에 대한 책임이 있다(원자력안전위원회 외, 2014: 57).
<그림 2-2> 원자력 안전규제 관련 조직도
* 출처: 원자력안전위원회 외. (2012: 20)
원자력 안전규제와 관련된 법률로는 원자력안전법, 원자력시설 등의 방호 및 방사 능 방재 대책법, 생활주변방사선 안전관리법, 원자력손해배상법, 원자력손해배상 보상 계약에 관한 법률, 원자력안전위원회의 설치 및 운영에 관한 법률, 한국원자력안전기
술원법 등 총 7개로 이루어져 있다.
법률 주요 내용
원자력안전법 원자력시설의 건설 및 운영, 핵물질･방사선 물질의 생산, 판매, 사용 등과 관련된 안전관리사항을 규정
원자력시설 등의 방호 및 방사능 방재 대책법
원자력시설･핵물질의 물리적 방호 및 방사능 방재 체계에 관한 사항을 규정
생활주변방사선 안전관리법 자연방사선 등 생활주변방사선의 안전관리에 관한 사항을 규정 원자력손해배상법 원자력사고로 인한 손해배상에 관한 사항을 규정
원자력손해배상 보상계약에
관한 법률 원자력손해배상을 위한 손해배상 보상 계약에 관하여 규정 원자력안전위원회의 설치 및
운영에 관한 법률 원자력안전위원회 구성, 기능, 운영원칙 등에 관하여 규정 한국원자력안전기술원법 한국원자력안전기술원의 구성, 기능, 운영원칙 등에 관하여 규정
<표 2-2> 원자력 안전 관련 법률 및 내용
* 출처: 원자력안전위원회 외. (2012: 23)
원자력 안전규제의 절차는 각 나라의 실정에 따라 다르지만, 안전성을 다단계로 확 인하는 등 전반적으로는 크게 다르지 않다(박상훈, 2003: 30). 원자력 시설에 대한 규 제는 건설허가 신청부터 준공까지 십여 년의 기간이 소요되며, 부지의 선정부터 환경 영향평가까지 수많은 안전진단과 검사로 이루어진다(한국원자력안전기술원, 2011:
29). 한국원자력안전기술원은 원자력안전위원회의 위탁을 받아 심사 및 검사 등의 기 술적인 업무를 수행하며, 시설 및 사업의 인･허가를 위한 안전심사, 원자력 시설에 대 한 사용전검사, 정기검사 및 품질보증검사를 수행한다(원자력안전위원회 외, 2012:
28). 원자력 사업자는 원자력안전위원회에 건설허가를 신청하고, 한국원자력안전기술 원에서 신청된 허가를 심사하여 다시 위원회에 결과를 보고한다. 이에 따라 원자력안 전위원회는 건설을 허가하고 사업자는 발전소를 건설하여 다시 위원회에 운영허가를 신청한다. 한국원자력안전기술원에서 이를 검토한 후 위원회에 보고하면 시설 운영에 대한 허가를 받을 수 있다. 운영허가 이후에는 상업운전을 시행하여 정기검사 및 안전 성 평가를 통해 계속적으로 운영될 수 있는지 여부를 심사 받게 된다.
방사성동위원소(RI: Radioisotope) 및 방사선발생장치(RG: Radiation Generator) 에 대한 생산･판매･사용 및 이동사용관련 안전규제는 위험등급에 따라 허가와 신고로 구분되며, 허가 후에는 시설 검사를 필수적으로 해야 하며, 허가와 신고사용자 모두 사용개시 신고를 해야 한다. 그 이후에는 목적에 따라 검사, 변경허가 및 신고, 정기 보고가 이루어진다(한국원자력안전기술원, 2011: 35, 원자력안전위원회 외, 2014:
58-59). 방사선 시설의 규제 검사로는 정기검사, 수시검사, 그리고 생산 허가 기관에 대한 생산검사가 있다. 정기검사의 경우에는 방사성 물질의 취급 형태 및 규모에 따라 매년, 매3년 또는 매5년의 주기로 이루어진다. 또한 허가되거나 신고한 사항이 변경될 경우에는 변경허가 및 신고가 이루어져야 하며, 경미한 사항이나 일시적인 사용 장소 의 변경, 방사선원의 양도 및 양수에 대해서도 신고가 이루어져야 한다(원자력안전위 원회 외, 2014: 59). 안전상 중요한 변경일 경우에는 변경허가 후 시설검사가 뒤따를 수 있으며, 방사성동위원소 및 발생장치에 대한 관리 및 취급 현황은 기간별로 정기적 으로 보고하고, 폐지 시에는 사용폐지신고를 거치도록 한다(원자력안전위원회 외, 2014: 59).
<그림 2-3> 원자력 시설 안전규제 절차
* 출처: 한국원자력안전기술원 (2011: 29)
<그림 2-4> 방사선 시설 안전규제 절차
* 출처: 원자력안전위원회 외 (2014: 59)
2) 식품 안전규제
식품 안전규제의 목적은 식품 안전에 대한 기준을 마련하고 정보를 공개하는 것이 다. 식품에 대한 안전 목표치를 법으로 정하고 기준에 맞는 식품을 생산할 수 있도록 하는 것인데, 국내의 식품 규제 정책에서는 기준의 설정 뿐 아니라 면허, 처벌, 검사 등도 법으로 규정하여 준수하도록 하고 있다(고효진･이혜영, 2012: 334). 또한 정보를 공개(information disclosure)하는 것은 식품에 대한 안전 문제가 정보의 비대칭성에 서 오는 것임을 전제로 하고 생산자가 식품 정보를 소비자에게 공개하여 합리적으로 구매할 수 있도록 도움을 주기 위함이다(고효진･이혜영, 2012: 334; Baldwin and Cave, 1999; Baldwin et. al., 2012: 340).
식품 안전규제는 ‘farm to table’ 이라는 전제 하에 생산, 가공, 유통, 소비에 이르
는 전 과정에서 이루어진다(곽노성 외, 2010: 23-24; 최승필, 2014: 232). 식품에 이 용되는 화학물질이나 오염 가능한 미생물의 함량을 제한하고, 식품 관련 영업의 인･허 가, 식품 재료의 사용, 생산･표시 및 유통기한 등의 정보 표시, 유해식품 회수 및 폐 기, 식품에 대한 안전성 검사 등에 이르기까지 식품의 안전을 위해 다양한 규제 활동 이 이루어진다. 특히 농축수산물과 관련된 위해요소는 유통 과정에서 저감될 수 있는 수단이 미미하기 때문에 생산 단계에서 차단하지 않으면 최종적으로 소비자에게 그 위험이 전달될 개연성이 높다. 따라서 농축수산물의 생산 단계에서 위해요소를 제거 하기 위해 사전 예방적인 노력이 필요하다(식품의약품안전처, 2014: 52).
<그림 2-5> 식품 안전규제 정책의 분류
* 출처: 고효진･이혜영 (2012: 333-334)
농수산물의 생산단계에서는 농수산물품질관리법에 따라 농림축산식품부와 해양수산 부가 각각 안전규제 업무를 식품의약품안전처로부터 위탁받아 수행하고 있으며, 제 조･가공･유통 및 소비단계에서는 식품위생법에 따라 식품의약품안전처에서 안전관리 를 담당한다. 축산물의 경우 개정된 축산물 위생관리법에 따라 생산단계에서는 농림 축산식품부가, 가공 이후의 단계에서는 식품의약품안전처에서 규제를 담당한다(식품 의약품안전처, 2014: 52). 한편, 지방자치단체는 관할 지역 내 농축수산물의 생산단계 부터 최종 유통･소비 단계까지 중앙정부의 기본계획에 따라 규제 업무를 집행한다(식 품의약품안전처, 2014: 53).
소관 법률 진입/퇴출 규제 영업활동 규제
식품 의약품 안전처
식품안전기본법 - 생산판매금지, 회수의무, 생산･판매기록보관, 검사명령
식품위생법
영업등록 및 변경, 영업신고 대상, 집단급식소 설치신고, 즉석 제조판매업 신고, 수입식품대행자 신고, 동업자조합 설립허가,
영업허가 취소, 우수업소지정, HACCP2)업소지정･지
정취소 기준, 폐업 신고, 영업승계, 영업소 폐쇄 조치
식품･첨가물･기구･용기･포장 기준규격, 식품표 시기준, 식품의 한시적 기준, 수입금지품목, 수 입품 검사, 검사기관지정, 자가품질검사. 식품･
영업소 안전성 평가, 위생점검기준, 영업자･제 조･가공업자 준수사항, 표시광고심의, 업종별 시설기준, 교육명령, 교육기관 지정, 허가수수 료, 유통기한설정, 보고 의무 대상, 위해식품판 매금지, 긴급회수, 폐기처분, 과태료･과징금 기 준, 종업원 건강진단, 수입신고, 영양사･조리사 의 자격･의무고용･면허취소, 청소년 주류제공금 지, 시설개수 명령, 기준규격 없는 물품 판매금 지 등
건강기능식품 관리법
관련단체 설립인가, 제조업 허가, 수입판매업 신고, 영업자 지위승계
업종별 시설기준, 의약품제조시설 사용기준, 제 조기준, 원료 및 제품 기준규격, 자가 품질검사 의무, 수입신고검사, 기능성 표시 광고심의, 품 질관리인 고용, 유사표시금지, 영업장 검사, 기 준규격위반식품 판매금지
어린이 식생활
안전관리특별법 집단급식소 등록관리
우수판매업소 지정, 고열량･저영양식품 지정고 시, 정서저해 식품 판매금지, 어린이 기호식품 영양성분표시, 광고제한, 건강친화기업 지정, 급 식지원센터 정보제공의무, 품질인증 기준, 식생 활 안전･영양 평가
<표 2-4> 중앙부처별 식품 관련 규제 내용 생산단계 안전규제 담당 제조･가공･유통 및
소비단계 안전규제 담당 관련 법령 농산물 농림축산식품부(위탁)
식품의약품안전처
농수산물품질관리법, 식품위생법 수산물 해양수산부(위탁)
축산물 농림축산식품부(위탁) 축산물위생관리법
<표 2-3> 식품 안전규제 체계 담당
* 출처: 식품의약품안전처(2014: 52)
소관 법률 진입/퇴출 규제 영업활동 규제
보건 복지부
국민건강증진법 - 음주 경고 표시, 음주광고 제한
약사법
동물약국 개설등록 신청, 동물약품 도매상
허가, 검정기관 지정
동물용의약품 제조시설기준, 안전사용기준, 수 입품목허가, 사료 첨가물 제조･판매 제한, 동물 용 의약품 표시의무
농림축산 식품부
식품산업법 우수인증기관 지정
유기가공식품 인증기준, 표시방법, 품질인증 대 상품목 제한, 정기 심사, 부정행위 금지, 전통식 품 표준규격, 공장심사, 품질인증기관 보고의무, 인증심사원 자격, 관련문서 비치 및 보고, 인증 식품 우선구매, 식품명인 자격
친환경 농어업육성 및
유기식품 인증에 관한
법률
인증기관 지정 및 취소 부정행위 금지, 인증기관의 준수사항, 유기식품 등의 인증 및 취소
인삼산업법 인삼류 제조업 신고 시설기준, 자체검사업체 지정 및 취소, 인삼류 검사, 미검사품 거래제한, 품질인증기간
농약관리법
제조･수입･판매업･원 제업등록, 농약방제업
신고
원제 등록, 농약품목 등록, 농약 표시기준, 불량 농약 폐기명령, 허위 과대광고 규제, 판매관리인 교육, 구매자정보 기록, 유통 중 농약 검사, 수출 입 승인, 수입신고, 유해농약 수입금지, 안전사 용기준
비료관리법 비료생산업 등록, 수입업 신고
비료생산업 등록 시설기준, 비료품질검사, 비료 공정규격 설정, 제조 원료의 장부기재, 비료공정 규격, 수입제한
해양
수산부 소금산업진흥법 소금제조업 허가 염 제조시설 기준, 염 품질검사 및 수수료, 검사 기록 보관, 천일염 인증기관 지정취소
교육부 학교급식법 - 급식시설 시설기준, 급식 위탁운영기준, 위생안 전 관리, 급식 전담직원 배치
학교보건법 - 교사 내 식품위생기준, 학교환경 식품위생기준 환경부 수도법 일반수도사업 인가 수도용 자재 및 제품의 안전기준
*출처: 정기혜(2014: 6)
2) HACCP(Hazard Analysis Critical Control Point)은 식품이 제조･유통되는 단계마다 발생 가능한 위해 요소를 분석하여 사전에 차단하고자 하는 식품안전관리 체계이다.
식품안전기본법은 식품 안전규제의 대표적인 법령으로서 위해식품에 대응하고 소비 자의 참여를 도모하여 안전한 식생활을 보장하기 위해 제정되었다. 이를 바탕으로 농 산물, 축산물, 수산물 및 가공식품 등의 각 분야에서 식품안전관리가 이루어진다. 식 품 안전규제와 관련된 법률로는 식품안전기본법 뿐 아니라 식품위생법, 어린이 식생 활안전관리 특별법, 건강기능식품에 관한 법률 등이 있다.
<그림 2-6> 식품안전 관련 주요 법령
* 출처: 정기혜 외((2013: 67)
법률 주요 내용
식품안전기본법
식품안전에 관한 국민의 권리･의무와 국가･지방자치단체의 책임을 명확히 하고, 식품안전정책의 수립･조정을 위한 규정
- 식품안전정책위원회, 식품안전 기본계획 수립 및 조정, 정보제공, 소비자참여
식품위생법
식품으로부터 발생하는 위생상의 위해를 방지하고, 식품영양의 질적 향상을 도모하며, 식품에 관한 올바른 정보 제공을 위한 규정
- 식품, 식품첨가물, 기구 및 용기･포장의 기준･규격, 위해평가, 표시･광고, 유통･수입식품 검사･관리, HACCP 등 안전관리 제도
어린이 식생활안전관리특별법
안전하고 영양을 고루 갖춘 어린이 대상 식품을 제공하는데 필요한 규정 - 어린이 기호식품 및 고열량･저영양식품의 분류, 광고제한, 영양성분 함량
색상･모양표지(신호등 표시) 건강기능식품에 관한
법률
건강기능식품의 안전성 확보 및 품질 향상, 건전한 유통･판매를 위한 규정 - 건강기능식품의 인정, 기준 및 규격, 표시･광고 심의
<표 2-5> 식품 안전 관련 법률 및 내용
* 출처: 정기혜 외(2013: 69)
3. 해외 안전규제 사례
여기서는 해외의 대표적인 안전규제 사례인 미국의 식품 안전규제와 독일의 청소년 미디어보호규제에 대해 간략하게 소개하고자 한다.
1) 미국 식품 안전규제
미국의 식품안전 관리제도는 안전한 식품의 생산과 유통, 수입 식품의 엄격한 검사, 식품을 취급하는 기업의 역할 제고, 식품행정의 효율적 추진 등 선진 규제시스템을 갖 추고 있다. 식품 안전에 대한 사회적인 인식이 높고, 정부와 기업, 소비자 간 신뢰도 또한 높은 수준이지만 계속 증가하는 식품 안전 위협요인에 대응하여 지속적으로 규 제 방법을 개발하고 예방 조치를 강화하고 있다(김재수, 2005: 83).
미국 식품 안전규제의 주된 규제기관은 식품의약청(Food Drug Administration, 이 하 FDA)과 식품안전검역청(Food Safety and Inspectioni Service, 이하 FSIS)이라 할 수 있다. FDA의 규제활동과 관련된 법률로는 식품의약품화장품법(The Food, Drug, and Cosmetic Act: FDCA), 공중보건법(Public Health Service Act), 공정포 장 및 표시법(Fair Packaging and Labeling Act) 등이 있으며, 2010년에는 통합적인 식품안전법으로 식품안전현대화법(Food Safety Modernization Act: FSMA)을 통과 시킴으로 인해 식품 규제에 대한 FDA의 역할이 크게 확대되었다.
법률 주요 내용
식품의약품화장품법 (The Food, Drug, and Cosmetic
Act)
독성물질의 안전한 수인한도 제정, 식품의 성분･품질･용기 규 격 확립, 설비 검사 권한 부여, 위반에 대한 압류･기소에 법원 의 금지명령 권한을 부여
공중보건법
(Public Health Service Act)
백신과 유액(乳液)에 대한 권한 부여, 레스토랑과 숙박시설에 대한 감독 권한을 부여
공정포장및표시법
(Fair Packaging and Labeling Act) 규격화된 상품 정보를 표시하도록 규제 식품안전현대화법
(Food Safety Modernization Act)
통합적인 식품안전법체계로서 식품의약품화장법의 식품 부분 을 집중적으로 보완
<표 2-6> FDA의 안전규제 관련 법률 및 내용
* 출처: 김태오(2008: 265-268); 오상석(2012: 13-14)
