규제개혁의 정책과제와 발전방향

규제연구시리즈․43

규제개혁의 정책과제와 발전방향

임 상 준

규제개혁의 정책과제와 발전방향

1판1쇄 인쇄/2005년 2월 1일 1판1쇄 발행/2005년 2월 7일

발행처․한국경제연구원 발행인․좌승희 편집인․좌승희

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발 간 사

우리 정부의 규제개혁 역사는 길다. 이미 5공화국 때인 1980년대 초반에 경제성장과 발전을 저해하는 규제를 개혁하기 위해 ‘성장발 전을 위한 제도개혁위원회’가 만들어졌고 이후 현재의 ‘규제개혁위 원회’에 이르기까지 근 25년을 정부규제의 개혁에 몰두해 왔다. 특 히 국민의 정부는 행정규제기본법이라는 제도적 뒷받침과 대통령의 강력한 지지를 바탕으로 기존 11,000여 건 규제의 절반 이상을 철폐 하거나 개선하는 괄목할 만한 성과를 거두기도 하였다. 그러나 이러 한 성과에도 불구하고 국민과 기업이 느끼는 규제개혁의 체감도는 변화가 없고 우리의 규제 수준에 대한 국제기구의 조사결과 또한 여전히 낮은 수준을 벗어나지 못하고 있다.

규제개혁이 성공하지 못하는 원인은 규제개혁 방법상의 문제이기 도 하지만 보다 큰 틀에서 보면 규제개혁의 근본적 물음에 대한 고 민을 소홀히 했다는 데에서 찾을 수 있다. 다시 말해서 우리 정부가 해야 할 일과 하지 말아야 할 일을 구분하는 ｢정부역할의 재정립｣

이라는 원천적 노력을 게을리했다는 것이다. 이제는 그 개별적 정책 수단의 효과성 여부를 넘어 정부역할에 대한 진지한 성찰이 필요할 때다. 규제개혁은 정부가 진정으로 해야 할 일이 무엇인가를 결정하 는 것에서부터 출발하여야 하기 때문이다.

정부가 존재하는 기본 소임이 ‘국가의 발전’에 있다고 본다면 먼 저 국가사회와 경제가 발전해 나가는 원리를 이해할 필요가 있다.

인류 진화의 역사가 변화하는 환경에 적응해온 차별화 과정의 연속 이듯이 사회가 발전해 나가는 원리는 ‘차별화’된 보상에 있다. 스스

로 노력하여 잘한 사람과 그렇지 못한 사람을 차별화하여 더 잘한 사람에게 더 많은 보상이 주어지도록 하는 단순한 원리가 바로 경 제와 사회발전의 원리인 것이다. 우리가 과거 개발연대에 고도의 경 제발전을 이룰 수 있었던 이유는 관치 속에서도 그나마 차별화의 원리가 지켜졌기 때문이다. 수출을 많이 하고 외화 획득을 잘하는 기업을 지원해 줌으로써 경쟁촉진과 경제 활력을 유지할 수 있었던 것이다.

그러나 지난 20여 년간은 차별화를 통해 경제를 활성화시키는 경 제정책은 실종되고 평등을 지향하는 사회정책이 경제 곳곳에 적용 된 것이 결국 현재 우리 경제에 닥친 어려움의 뿌리가 되고 있다.

기회의 평등이 아닌 결과의 평등을 추구하는 정책은 시장경제의 차 별화기능을 약화시켜 경제발전의 정체가 불가피해 진다. 사회주의 경제의 실패, 유럽의 복지병, 영국병, 남미병 등이 바로 차별화 약화 에 따른 부작용의 예이다.

규제개혁이 국가사회와 경제의 발전을 이끌어내기 위한 것이라고 보면 정부가 해야 할 일은 자명하다. 정부의 역할은 시장의 경쟁과 차별화 기능을 유지하고 보다 잘하는 경제주체가 그만큼 더 보상받 는 사회적․경제적 시스템을 구축하는 데 집중되어야 한다. 시장의 불완전성 때문에 정부가 필연적으로 개입해야 할 영역도 있겠지만 그 경우에도 정부의 개입은 ‘스스로 돕는 사람을 돕는’ 차별화의 원 칙에 충실해야 한다. 규제개혁은 바로 이러한 정부역할을 재정립하 는 노력이다.

이 보고서는 우리의 규제개혁이 지향해야 할 목표를 정부역할의 재정립에 두고 규제와 정부역할에 대한 통상적 고정관념에서 벗어 날 것을 주문하고 있다.

이 연구는 본원의 임상준 초빙연구위원이 수행하였다. 연구자는

국무총리실에서 규제개혁을 담당한 실무경험을 바탕으로 현재의 규 제개혁시스템 전반을 상세히 분석하여 개선방안을 제시하고 있다.

특히 수도권 규제 등 규제개혁의 성역으로 남아있는 ‘정책적 규제’

에 대하여 획기적 인식 전환을 촉구하고 새로운 정책방향을 제안하 는 데 연구의 중점을 두고 있다.

연구자는 연구과정에서 세세한 논평을 해 주신 한국행정연구원의 김 신 박사와 보고서의 질적 향상을 위해 조언을 아끼지 않은 본원 의 연구조정실장 황인학 박사, 규제연구센터 소장 이주선 박사, 신 종익 초빙연구위원에게 깊은 감사를 드리고 있다. 또한 부족한 시간 에도 불구하고 연구를 도와 준 이은주 씨, 이경미 씨에게도 고마운 마음을 전하고 있다.

공직자의 신분으로 민간부문에 근무하면서 규제개혁 정책방향에 대한 새로운 인식을 보여 준 연구자의 노고를 치하하며 이 연구결 과가 앞으로의 규제개혁 정책에 한 줌 보탬이 되기를 기대한다. 끝 으로 이 보고서의 모든 내용은 연구자 개인의 견해이며 본원의 공 식적 견해가 아님을 밝혀 둔다.

2005년 2월 한국경제연구원 원장 좌승희

차 례

제1장 서 론

Ⅰ. 정부의 역할과 규제개혁 / 17 Ⅱ. 참여정부의 규제개혁 여건 / 21 Ⅲ. 연구의 범위와 한계 / 23

제2장 규제개혁 추진체계의 효율화

Ⅱ. 우리나라 규제개혁 추진체계 현황 / 31 1. 규제개혁 추진체계의 변천 / 31 2. 현행 추진체계 분석 / 38

Ⅲ. 주요 국가의 규제개혁 추진체계 / 47 1. 미국 / 47

2. 영국 / 48 3. 캐나다 / 50

4. 오스트레일리아 / 51 5. 일본 / 52

6. 기타 국가 / 54 7. 정책적 시사점 / 57

Ⅳ. 현행 추진체계의 평가와 문제점 / 58 1. 공공부문 개혁과의 연계성 부족 / 59 2. 규제기관의 자체 규제개혁시스템 미흡 / 63 3. 규제개혁위원회의 위상과 전문성 / 65

4. 사무국의 전문성 / 68

Ⅴ. 효율적 추진체계 구축을 위한 과제 / 69 1. 규제개혁위원회의 독자적 정부조직화 / 70 2. 규제개혁 상임위원제 도입 등 / 73 3. 수평적 협조채널의 구축 / 75

제3장 규제개혁 추진방식의 개선

Ⅱ. 현행 규제정비방식과 절차 / 83

1. 행정규제기본법상의 추진절차와 제도 / 83 2. 기존규제의 정비 / 85

3. 신설․강화규제의 심사 / 91 Ⅲ. 규제개혁 추진방식의 문제점 / 96 1. 수량적 접근의 한계 / 97 2. 복합규제와 부처이기주의 / 99 3. 정책적 규제의 성역화 / 104 4. RIA의 형식화 / 107

5. 일몰제의 추진력 결여 / 111 Ⅳ. 규제개혁 추진방식의 개선과제 / 114 1. 양 위주 정비방식의 전환 / 114

2. 선택과 집중 원리에 따른 핵심규제의 개혁 / 117 3. 비규제적 대안의 모색 / 119

4. 규제영향분석 등 심사제도의 내실화 / 122 5. 일몰제, 총량제 등의 철저한 추진 / 124

6. 규제개혁의 가시적 성과 확산：규제자유지역의 설치 / 127

제4장 새로운 규제정보시스템의 모색

Ⅱ. 규제등록제도 개요 / 135 1. 행정규제기본법의 내용 / 135 2. 규제등록업무 처리지침 / 136 3. 규제등록 및 공표 현황 / 140 Ⅲ. 현행 규제등록체계의 문제점 / 145 1. 규제 전수등록의 미비 / 146 2. 낮은 정보편익 / 147

3. 일차원적 정보의 문제점 / 149

4. 중앙-지방간 규제정보의 연계 미흡 / 150 Ⅳ. 새로운 규제정보시스템의 구축방향 / 151 1. 이용자 중심으로 재편 / 151

2. 규제지형도의 파악 / 153 3. 정보내용의 보완 / 155

제5장 정책적 규제의 개혁

Ⅱ. 수도권 규제의 배경과 전개과정 / 162 1. 수도권 집중 현황 및 문제인식 / 162 2. 수도권 집중 억제정책의 전개 / 166 Ⅲ. 수도권 규제의 현황 / 172

1. 수도권 정책의 체계 / 172 2. 주요 규제내용 / 173

Ⅳ. 수도권 규제정책에 대한 평가와 문제점 / 187 1. 수도권 규제정책의 효과 / 188

2. 정책목표의 타당성과 실현가능성 / 191 3. 정책수단의 정합성 / 197

Ⅴ. 외국의 수도권 정책과 시사점 / 202 1. 영국의 수도권 정책 / 203

2. 프랑스의 수도권 정책 / 205 3. 일본의 수도권 정책 / 208 4. 요약 및 정리 / 211

Ⅵ. 수도권 규제정책의 전환방향 / 213

1. 지식산업 집적을 통한 수도권 경쟁력 강화 / 215 2. ｢규제｣ 아닌 ｢분권｣을 통한 균형발전 / 220 3. ｢시장｣기능에 따른 자율관리 / 225

4. 광역적 성장관리 체제의 구축 / 228

제6장 요약 및 결론

참고문헌

영문초록

표 차 례

<표 2-1> 정부의 규제개혁 추진체계 변천과정 / 38

<표 2-2> 규제개혁위원회 위원구성 / 40

<표 2-3> 규제개혁위원회 분과위원회 구성 / 41

<표 2-4> 주요 국가의 규제개혁 추진체계 / 56

<표 3-1> 국민의 정부 연도별 중점 규제개혁 과제 / 90

<표 3-2> 2003년도 규제개혁 10대 전략과제 / 90

<표 3-3> 규제영향분석의 평가요소 / 94

<표 3-4> 존속기한 설정 규제 현황 / 96

<표 3-5> 반복된 중점 규제개혁 과제(예시) / 100

<표 3-6> 산업안전 관련 부처 및 담당기관 / 101

<표 3-7> 석유화학업체의 안전점검의 중복조사 / 102

<표 3-8> 연도별 신설․강화규제 심사실적 / 109

<표 3-9> 존속기한 설정 규제사무 현황 / 112

<표 3-10> 존속기한이 설정된 규제(예시) / 113

<표 4-1> 연도별 등록규제 현황 / 140

<표 4-2> 부처별 등록규제 현황 및 변동내역 / 141

<표 4-3> 유형별 등록규제 현황 / 142

<표 4-4> 부문별 등록규제 현황 / 142

<표 4-5> 서울시 규제등록시스템 화면(유형별 분류) / 143

<표 4-6> 서울시 규제등록시스템 화면(허가) / 144

<표 4-7> 규제 검색 예시­공장설립 관련 규제 / 148

<표 5-1> 수도권 집중도 / 165

<표 5-2> 수도권 정책의 전개 / 167

<표 5-3> 수도권정비계획의 변화 / 170

<표 5-4> 수도권 규제의 개관 / 174

<표 5-5> 수도권 정비권역 현황 / 175

<표 5-6> 권역별 규제내용 / 177

<표 5-7> 과밀부담금 부과 및 징수실적 / 179

<표 5-8> 수도권 공장총량 및 운영실적 / 181

<표 5-9> 대학의 권역별 입지규제 / 182

<표 5-10> 입학정원 총량규제 / 183

<표 5-11> 수도권 기업에 대한 조세지원상의 차별 현황 / 185

<표 5-12> 현행 중과세 제도의 주요 항목 및 대상 / 186

<표 5-13> 수도권과 지방의 부담금 차등부과 현황 / 187

<표 5-14> 지역별 20년 인구증가율 및 전망 / 193

<표 5-15> 외국의 수도권 정책 전환 사례 / 212

<표 5-16> 동아시아 주요 도시들간 경쟁력 평가 / 217

<표 5-17> 국제업무 중심지로서 서울이 지닌 장애요소 / 217

그림차례

<그림 2-1> 규제개혁 추진 체계도 / 39

<그림 2-2> 중앙부처 규제개혁 추진 기구도 / 42

<그림 2-3> 지방자치단체의 규제개혁 추진체계 / 43

<그림 3-1> 기존규제의 일제정비 절차 / 88

<그림 3-2> 신설․강화규제 심사절차 / 91

<그림 3-3> 긴급한 규제의 심사절차 / 93

<그림 4-1> 규제등록서(예시) / 139

<그림 5-1> 수도권 권역 구분도 / 178

제 1 장 서 론

Ⅰ. 정부의 역할과 규제개혁

2004년 5월 스위스의 IMD가 우리나라의 국가경쟁력을 60개국 중 35위로 평가한 데 이어 10월에는 세계경제포럼(WEF)이 한국의 국가 경쟁력을 104개국 중 29위로 작년보다 11단계 낮춰 평가하였다. 이는 대만ㆍ싱가포르ㆍ일본ㆍ홍콩 등과 아시아 국가와 비교해 가장 낮은 수준이다. 또한 9월에 세계은행은 한국의 창업절차 단계가 145개 조사 대상국가 중 104위를 기록했다는 보고서를 냈다. 공장 한 개를 설립하 려면 선진국에서는 평균 2～3일에 서너 단계만 거치면 되는 것을 우리 나라에서는 100여 개의 행정절차와 60여 개의 인․허가를 받아야 한 다는 것이다. 7월에는 경제자유네트워크(www.freetheworld.com)가 한국의 경제자유지수를 세계 31위로 평가하면서 한국의 시장규제 부 문은 123개국 중 95위에 불과하다고 발표하였다.

이러한 일련의 조사결과는 “우리나라에서 기업하기가 얼마나 어 려운가”에 대한 문제를 제기하고 있다. 기업활동의 규제를 완화하 고 기업하기 좋은 환경을 만들겠다는 공약은 어제오늘의 일이 아니 다. 역대 정부치고 기업하기 좋은 나라 조성에 힘을 쏟지 않은 정부 가 없었건만 그 결과가 거꾸로 나타나고 있는 것은 기업을 옥죄는 까다로운 정부규제가 여전히 많기 때문이다. WEF의 보고서가 우리 나라의 경쟁력 추락 원인으로 정부의 비효율성과 노동시장에서의 과도한 규제 등을 지적하고 있는 것은 이 같은 의미로 이해될 수 있 다.

1998년 들어 국민의 정부가 기존 11,000여 건 규제의 절반 이상 을 철폐하거나 개선하는 괄목한 만한 성과를 거두기도 하였지만 이 러한 성과에도 불구하고 국민과 기업이 느끼는 규제개혁의 체감도 역시 매우 낮은 수준에 머물고 있다.

이렇게 그간의 규제개혁이 미흡하다는 비판적 평가를 받는 원인 은 무엇인가? 우선 다수부처가 관련되고 파급효과가 큰 뿌리 깊은 핵심규제보다는 가지치기 위주로 정비가 이루어졌다는 점과 수량 위주의 접근방식을 취한 때문에 규제의 질적 제고 노력이 부족하였 다는 점이 지적된다. 또한 규제영향분석을 포함한 행정규제기본법 상의 각종 제도들이 형식적으로 운용되고, 규제를 집행하는 공무원 의 의식과 행태가 변하지 않는 것도 중요한 이유로 지목되고 있다.

그러나 보다 큰 틀에서 보면, 우리 정부가 규제개혁의 궁극적 목 표인 ｢정부역할의 재정립｣에 대한 고민을 소홀히 했다는 데서 그 근본적인 이유를 찾을 수 있다. 다시 말해서 정부가 ｢해야 할 일과 하지 말아야 할 일｣을 구분하는, 보다 원천적인 노력을 게을리했다 는 것이다. 성공한 규제개혁이라고 평가받는 미국․영국․캐나다 등 외국의 경험은 규제개혁이 정부역할의 재정립이라는 기본원칙하 에 정부 전체적인 차원에서 설계되고 추진되어야 함을 알려주고 있 다. 그간 정부규제를 개혁하기 위해 엄청난 시간과 비용이 투입되었 지만 그 성과가 미미한 것은 정부와 민간의 역할 분담이라는 거시 적 안목보다는 개별규제의 폐지․개선이라는 미시적 시각에 머물렀 던 결과라 할 수 있다. 이제는 그 개별적 정책수단의 효과성 여부를 넘어 정부역할에 대한 진지한 고민을 해야 할 때다. 규제개혁은 정 부가 진정으로 해야 할 일이 무엇인가를 결정하는 것에서부터 출발 하여야 하기 때문이다.

정부가 존재해야 하는 기본 소임이 ｢국가의 발전｣에 있다고 본다 면, 정부의 역할은 어떻게 이를 효과적이고 또한 민주적으로 이루어 낼 것인가에 집중되어야 할 것이다. 우리나라는 행정 우월주의의 전 통과 60～70년대 정부주도의 경제개발 경험 등 역사적 요인에 의해 사회 모든 부문에 뿌리 깊은 정부개입 관행이 이어져 왔다. 그런 까

닭에 민간부문과 시장의 자율능력에 대한 신뢰도가 무척이나 낮아, 민간은 보호되어야 할 대상이 되고 시장은 관리되어야 할 객체가 되었다. 그러나 ｢시장주도의 질서｣와 ｢정부주도의 질서｣라는 대립 적 시각에서 보면, 많은 나라의 역사적 경험은 국가발전 특히 경제 발전에 있어 시장기능의 우월함을 보여주고 있다.

시장주의의 본질은 ｢경쟁｣과 ｢차별화｣로 요약할 수 있다. 모든 경 제주체가 자신의 이익을 달성하기 위해 서로 경쟁하고 그 경쟁의 결과물에 대한 보상이 차별적으로 이루어지는 과정에서 사회 전체 적인 후생이 증가한다는 것이다. 경제와 사회가 발전해 가는 원리는 바로 이러한 경쟁과 차별화된 보상체계에 있다. 즉 열심히 하는 사 람이 경쟁에서 이기고 그에 합당한 보상이 주어짐으로써 다른 모든 이들이 더 열심히 노력하게 하는 진화과정이 경제발전의 원리인 것 이다.¹⁾ 사회주의적 계획경제가 몰락한 것은 획일주의Uniformity와 평등주의Egalitarianism가 경제발전의 원리인 ｢경쟁｣과 ｢차별화｣에 역 행하였기 때문이며, 개발연대에 우리나라가 발군의 성장을 이룩한 것은 비록 관치였다고 해도 정부가 잘하는 기업과 그렇지 않은 기 업을 차별적으로 보상하는 전략을 택했기 때문이다. 이러한 발전의 원리는 중국의 도약에서도 알 수 있다. “열심히 하는 사람과 지역이 먼저 부자가 되어 앞서 나가면 모든 사람과 지역이 이를 따라가게 된다”는 등소평의 󰡔선부론先富論󰡕은 좋은 사례가 된다.

규제개혁은 바로 이러한 정부역할을 재정립하려는 노력이다. 정 부가 규제개혁을 통해 시장경제를 확립하고 경제의 발전을 촉진시 키려 한다면, 정부의 역할은 민간의 자율성을 존중하고 시장기능을

1) 좌승희(2005), 좌승희 한국경제연구원장은 세상을 바라보는 두 가지의 세계관을 수직 적․수평적 사다리에 비유하고, 수직적 세계관에 따라 ｢스스로 돕는 자를 돕는｣ 차별 화 장치가 경제발전의 필요조건이며 경제적 집중(集中)과 집적(集積)은 경제발전의 자연스러운 과정임을 강조하고 있다.

회복시키는 데 중점을 두어야 한다. 즉 시장의 경쟁과 차별화 기능 을 유지하고 보다 잘하는 경제주체가 그만큼 더 보상받는 사회적․

경제적 시스템을 구축하는 데 있는 것이다. 시장의 불완전성 때문에 정부가 필연적으로 개입해야 할 영역도 있다. 그러나 그 경우에도 정부의 개입은 경쟁과 차별화라는 원칙을 유지해야 한다. 잘하는 기 업, 잘하는 지역, 잘하는 학교, 잘하는 학생에게 더 많은 보상이 돌 아가야만 이들이 더욱 잘하게 되고 다른 이들도 경쟁을 통해 이러 한 보상을 추구하면서 계속 발전해 나갈 수 있는 것이다.

오랜 기간 우리가 당연시해 온 정부정책과 규제들이 이러한 정부 본연의 역할과 배치되어 왔다는 사실을 깨우치기는 쉽지 않다. ｢형 평과 평등｣이라는 정치적 이상이 ｢경쟁과 차별화｣라는 현실을 가리 웠기 때문일 것이다. 이제는 과감한 인식과 발상의 전환이 필요하 다. 잘하는 기업을 묶고(경제력 집중 억제), 잘하는 지역을 규제하고 (수도권 규제), 잘하는 학교와 학생을 그렇지 않은 이와 동일시하는 (교육평준화) 정책으로는 경제와 사회의 발전을 기약하기 어렵다.

정부가 국민을 대신하여 무거운 짐을 들어주는 것은 칭찬 받을 일이 아니다. 국민이 그 짐을 드는 방법을 알려주는 것이 정부가 해 야 할 일이다. 정부의 역할은 국민의 자율능력을 신장시키고 국민 스스로 경쟁력을 키워가도록 도와주고 격려하는 일이다. 정부의 역 할은 국민을 대신하여 노를 저어주는 것이 아니라 국민이 옳은 방 향으로 갈 수 있도록 방향타를 조종하는 일이고,²⁾ 국민의 일을 대 신해 주는 사명을 지는 것이 아니라 국민이 스스로 능력을 키워갈 수 있도록 올바른 경쟁의 규칙과 서비스를 제공하는 일인 것이다.

2) 󰡔정부혁신의 길󰡕, 삼성경제연구소 역, 1994.

Ⅱ. 참여정부의 규제개혁 여건

우리 정부의 규제개혁에 대한 시도는 1980년대 초반 ｢성장발전을 위한 제도개혁위원회｣ 이후 현재의 ｢규제개혁위원회｣에 이르기까지 다양한 규제개혁 관련 조직을 통해 지속적으로 추진되어 왔다. 특히, 1998년 들어 국민의 정부는 행정규제기본법․규제개혁위원회라는 법제적 뒷받침과 대통령의 강력한 지지를 바탕으로 기존 11,000여 건 규제의 절반 이상을 철폐하거나 개선하는 괄목할 만한 성과를 거 두기도 하였다. 그러나 이러한 성과에도 불구하고 국민과 기업이 느 끼는 규제의 강도는 변화가 없고 우리의 규제 수준에 대한 각종 국 제기구의 조사결과 또한 여전히 낮은 수준을 벗어나지 못하고 있다.

참여정부가 출범하면서 정부혁신․지방분권위원회, 대통령실 직 속 T/F 등 10여 개에 달하는 신규 개혁조직이 경쟁적으로 발족하였 으나 규제개혁에 대한 관심은 상대적으로 크게 저하되었다. 그러던 것이 최근 극심한 경기침체의 원인이 기업활동의 발목을 잡는 정부 규제라는 인식이 확산되면서 규제개혁이 중요한 정책현안으로 부상 하였다. 지난 8월 국무총리실에 경제단체와 기업의 실무자가 직접 참여하는 규제개혁기획단을 출범시켜 수요자인 피규제자 입장에서 규제개혁을 추진하겠다는 계획을 세우고, 또한 대통령 주재 규제개 혁추진회의를 신설하여 정치적인 결정이 필요한 규제에 대하여 최 종 결론을 내릴 수 있도록 하는 등 과거 어느 때보다도 강력한 규제 개혁 의지를 보이고 있다.

다소 늦은 감이 있지만 정부가 규제개혁을 정책의 우선과제로 잡 은 것은 매우 의미 있는 일이다. 앞서 말한 대로 규제개혁은 단순히 기업의 부담을 줄여 경제를 활성화하는 수단으로 그치는 것이 아니 며 정부역할의 재정립에 그 궁극적 목적이 있기 때문이다. 규제개혁

은 민주화와 시장경제체제 확립이라는 우리 사회의 숙제를 동시에 풀 수 있는 가장 강력한 제도개혁이요 시스템 개혁의 수단이다.³⁾ 참여정부의 국정과제인 부패 척결은 물론 행정업무 혁신이나 정부 조직 개편도 규제개혁과 연계되지 않으면 성공하기 어렵다.

그러나 ｢규제개혁 2기｣로 평가되는 이번 규제개혁의 추진 환경은 지난 98～99년의 일제정비 시점과는 크게 다르다. 우선, 현재 남아 있는 규제들은 그간의 정비과정에서 나름대로의 존치 이유를 인정 받은 것으로 볼 수 있다. 불과 5년의 세월이 흐른 시점에서 당시의 존치 이유를 뒤집을 수 있는 새로운 논리를 개발하여 부처와 이해 관계집단의 반대를 극복하기가 어려울 것이다. 또한, 규제개혁을 바 라보는 이 사회의 시각이 당시에 비해 우호적이지 않다. 카드대란의 원인이 신용카드의 길거리 모집 규제를 반대했던 규제개혁위원회의 무책임한 방관에 있었다는 비판적 인식이 확산되고, 만두파동이 무 분별한 규제개혁 때문에 발생했다는 사회여론이 비등한 것은 이러 한 분위기를 대변한다.

참여정부의 규제개혁 환경이 더욱 어려울 것으로 예상되는 가장 큰 이유는 참여정부의 정책기조이다. 참여정부는 균형․평등․분배 등의 가치를 중시하고 있는데 시장경제체제하에서 이러한 가치들의 구현은 필연적으로 정부의 개입과 규제를 수반하게 된다. 정치적이 고 민주적인 가치인 균형․평등․형평 등은 경쟁과 차별화를 본질 로 하는 시장경제와 충돌할 가능성이 매우 크기 때문이다.

특히 대기업 규제․수도권 규제 등 정책적 규제로 불리는 대부분 의 핵심규제가 시장개혁이나 지방균형발전이라는 참여정부의 경제 철학과 궤를 같이 하고 있는 점을 고려한다면 앞으로의 규제개혁 과정이 결코 용이하지는 않을 것이다.

3) 최병선, ｢규제개혁을 국정 최우선과제로｣, 중앙일보 기고문(2002.10.14)

Ⅲ. 연구의 범위와 한계

이 연구는 우리 규제개혁이 지향해야 할 최종 목표를 정부역할의 재정립에 두고 참여정부의 규제개혁과정에서 어떠한 전략과 접근방 식을 취하는 것이 향후 규제개혁의 성공에 기여할 것인가 하는 문 제의식을 가지고 출발하였다.

연구의 본문은 독립된 4개의 장Chapter으로 구성된다. 우선 우리 의 규제개혁이 나아가야 할 단계⁴⁾를 ｢규제의 질적 제고｣와 ｢총체적 규제관리｣로 설정하고, 우리나라의 규제개혁시스템을 규제개혁 추 진체계(제2장), 규제정비방식(제3장), 규제등록제도(제4장) 등 3개 분야로 나누어 부문별로 문제점과 개선방향을 도출하고자 한다. 이 는 OECD의 규제품질관리를 위한 권고⁵⁾ 차원에 규제관리 부분을 추가한 것이다.

아울러, 이 연구는 대표적인 정책적 규제로 지적되고 있는 수도권 집중 억제규제를 하나의 사례(제5장)로 들어 그 안에 담긴 구체적 규제내용을 살펴보고 그 개선방향을 경쟁과 차별화라는 시장주의적 입장에서 제시해 보기로 한다.

제2장에서는 우리나라 규제개혁 추진체계의 현황을 분석하고 보 다 나은 추진체계의 구축 또는 운영의 효율화 등을 위한 개선과제

4) OECD(1997)는 규제개혁을 3단계로 분류한다. 규제개혁 초기의 ｢규제완화(deregu- lation)｣ 단계와, ｢규제품질제고(regulatory quality improvement)｣ 단계를 지나 최 종적으로는 ｢규제관리(regulatory management)｣에 들어서야 한다는 것이다.

우리나라의 규제개혁은 첫 단계인 ｢규제완화｣ 단계에 머물러 있다는 것이 일반적인 견해이다. RIA 등 규제개혁을 위한 기반이 어느 정도 갖추어져 제도적으로는 ｢규제 품질제고｣ 단계로 볼 수 있으나, 각종 제도의 운용이 형식화되고 규제의 질적 제고 노력이 부족하여 실질적으로는 초기단계에 불과하다는 것이다.

5) OECD(1997)는 규제의 품질제고를 위해 ① 규제운영체계의 설립 ② 신설규제의 질 향상 ③ 기존규제의 질 향상 등 3개 부문의 전략을 권고하고 있다.

를 모색한다. 그간의 규제개혁 추진체계 변천을 5공화국부터 참여 정부에 이르기까지 개관하고, 현 규제개혁체계를 법령․기관․기본 제도 등을 위주로 분석한 후 OECD 기준 및 외국과의 비교 검토 등 을 통해 추진체제의 적정성 여부를 평가하고자 한다. 현행 추진체계 상 문제점으로 지적되고 있는 규제개혁위원회와 사무국의 역할상 한계, 공정거래위원회 등 관련부처와의 연계문제 등을 정부조직 구 조 차원에서 분석하고, 그 대안으로서 규제개혁위원회의 독자적 정 부조직화를 검토할 것이다. 독자적인 규제개혁 조직이 보다 나은 규 제개혁 주체가 될 수 있는지 평가하고 그렇지 않다면 현 체제하에 서 어떤 대안이 바람직하고 실현 가능한 것인지 판단해 보고자 한 다.

제3장에서는 현행 규제개혁 추진절차와 방식이 규제개혁의 효과 성을 담보하고 있는지 평가하고 그 개선대안을 검토하고자 한다. 행 정규제기본법과 정부의 연도별 규제개혁추진계획․실적자료 등에 따라 현행 규제개혁 추진절차와 방식을 기술하고 기존규제 정비방 식에 어떤 문제점이 있는지 분석할 것이다. 규제심사와 관련해서는, 규제품질 향상의 초점이 ｢규제영향분석제도｣임에도 불구하고 입법 과정상 하나의 Red Tape으로 형식화되는 문제점을 지적하고 이의 내실화 방안을 제시하고자 한다. 또한, 현재 신설규제 중 50건에만 적용된 규제일몰제의 확대가능성과 단계적 폐지Phased Repeals, 규제 총량제Ceiling 등도 검토해 보기로 한다.

제4장에서는 정부의 규제사무를 분류․관리․공개한다는 목적으 로 시행되고 있는 현행 규제등록제의 현황과 문제점을 분석하고 새 로운 규제정보시스템의 구축 필요성을 제기할 것이다. 법령상의 규 제등록 절차, 등록방법, 등록실태 등을 구체적으로 살펴보고 규제개 혁위원회 홈페이지(www.rrc.go.kr)를 통해 공개되는 Web서비스상

규제통계․분류방법 등을 분석하여 현행 제도의 문제점을 지적하고 자 한다. 등록공표제도는 규제사무의 총량을 파악하여 수량적으로 관리할 수 있다는 장점과, 일정한 범위 내에서는 피규제자가 규제정 보를 알기 위해 들여야 했던 정보비용을 감소시키는 효과가 있으나 현행체계는 규제사무의 1차원적 단순열거식 정보 제공으로 인해 이 용자의 수요Need에 부응하지 못하는 문제가 있다. 이러한 문제점을 개선하기 위해, 최근 개념화되고 있는 규제지도Regulatory Map 등을 포함한 종합적 규제정보시스템의 대안가능성도 모색해 보기로 한 다.

제5장에서는 규제개혁의 성역이 되어버린 정책적 규제에 대한 인 식 전환을 촉구하고자 한다. 경제력 집중 억제, 교육평준화, 근로자 보호 등 여러 정책목표를 달성하기 위한 수단으로 정당화되고 있는 소위 정책적 규제들은 객관적인 경제논리보다는 정치적 논리와 시 대상황의 변화에 의해 더 많은 영향을 받아 그것에 대한 신중하고 도 깊이 있는 검토가 수행되지 못한 문제점이 있다. 이 장에서는 수 도권 규제를 하나의 사례로 들어 그 규제목표의 정당성, 효과, 부작 용 등에 대하여 논의하게 될 것이다. 정책적 규제는 그 속성상 과감 한 인식의 전환이 이루어지지 않으면 개혁되기 어렵다. 정책적 규제 를 개혁하기 위한 선결조건이 정치적 결단인 셈이다. 이는 앞서 지 적한 정부역할의 재정립이라는 목표와도 직결된다. 이런 이유로 제5 장의 연구는 미시적 개선안보다는, 다소 총론적이기는 하나 그간의 수도권 규제정책에 대한 발상의 전환 부분에 중점을 두어 논의를 진행하고자 한다.

국민의 정부 이후 규제개혁에 관한 연구가 상당히 많이 수행되었 고 그중 정부의 규제개혁시스템을 평가하고 개선방향을 제시한 연 구도 많아 이 연구의 일부는 선행연구와 확연한 차별성을 갖기 어

려운 한계가 있을 것이다. 그러나 이 연구에서는 연구자의 규제개혁 추진 실무경험에 기초하여, 특히 우리나라 정부부처의 구조적 틀과 업무수행 양태 및 부처간 역학관계 등의 차원에서 현행 규제개혁의 문제점과 향후의 정책과제를 모색하고자 한다.

이 연구는 주로 문헌조사와 정부자료 분석, OECD 및 외국사례 조사 등을 통해 수행하고자 한다. 아울러 학계와 전문가들의 자문, 규제개혁위원회 및 사무국․부처의 규제개혁업무 담당자 등 관련 업무에 참여하고 있는 관계자와의 인터뷰 등을 적극 활용하여 규제 개혁의 다양한 시각을 가능한 한 많이 포함하고자 한다.

제 2 장 규제개혁 추진체계의

효율화

Ⅰ. 서 언

어떠한 개혁이든 그것이 성공하기 위해서는 개혁의 원칙과 절차, 또 그 개혁이 만들어내는 성과를 제도화할 수 있는 시스템의 구축 이 필요하다. 규제개혁에 있어 시스템은 법령의 뒷받침을 받는 추진 기구와 규제영향분석․규제등록 등 규제개혁을 위한 각종 제도적 정책수단들이라고 볼 수 있다. 우리 정부의 규제개혁에 대한 시도는 80년대 초반으로 거슬러 올라가지만 이러한 법적․제도적 기반이 충분히 마련된 것은 1998년 국민의 정부가 출범하면서부터라고 볼 수 있다.

외환위기 극복이라는 절대명제하에서 출범한 국민의 정부는 출범 과 동시에 조속한 IMF 경제위기 탈출과 시장경제의 확립을 위하여 과감한 규제개혁을 단행하였다. 1998년 4월, 국민의 정부는 행정규 제기본법에 따라 우리나라 최초의 법정 규제개혁기구인 규제개혁위 원회를 출범시키고 1998년 한해에만 11,125건에 달하는 기존규제 중 절반 이상을 폐지하거나 개선하는 대대적인 규제개혁을 추진하 였다.

OECD는 󰡔한국의 규제개혁󰡕 보고서(2000)에서 국민의 정부 2년 간의 규제개혁 성과를 매우 긍정적으로 평가하고 특히 그간 OECD 가 주창해 온 바람직한 규제의 원리와 개혁전략을 적극적으로 수용 한 것에 높은 점수를 주고 있다. 많은 전문가들도 이 부분의 평가에 인색하지 않다. 수량적으로 보아서는 부인할 수 없을 만큼 상당한 성과를 거두었으며 특히 규제개혁의 제도적 기반을 갖추었다는 것 이 높이 평가되고 있는 것이다.

하지만 OECD가 지적하듯이, 규제개혁은 비상시기에만 적용되는 일시적 과제가 아니다. 좀더 장기적인 관점에서 규제개혁체계의 틀

을 공고히 하고 시스템의 개선과 개혁의 확산을 위한 노력을 지속 해야 한다. 지금의 규제개혁의 여건은 지난 국민의 정부에 비하여 매우 열악하고 앞으로의 규제개혁과정 역시 결코 평탄하지 않을 것 이라고 앞에서 지적한 바 있다. 이는 지난 규제개혁이 시스템에 의 하기보다는 외환위기 극복이라는 시대적 상황과 대통령의 강력한 지원에 매우 크게 의존하여 이루어졌기 때문이기도 하다. 즉 시스템 에 의해 규제개혁이 추진되지 못하고 정치사회적 시대상황과 경제 여건에 따라 우선순위가 크게 변동하는 셈이다.

규제개혁 추진체계의 확립에 대한 논의와 연구는 문민정부 말기 에서부터 범정부적 규제개혁의지를 천명한 국민의 정부에 걸쳐 활 발하게 이루어졌다. 참여정부 출범 이후 그간 국민의 정부 규제개혁 성과를 평가하고 향후 비전을 제시한 연구들에서도 정치적 변동에 흔들리지 않을 보편타당한 규제개혁체계의 구축 필요성이 제기된 바 있다.

개혁의 성공조건 중 하나가 시스템의 구축이라고 보면, 우리나라 규제개혁의 지속적 발전을 위해서는 현행 규제개혁의 추진체계가 어떻게 구축되어 있고 어떠한 문제점을 가지고 있으며, 보다 효율적 인 구조의 구축과 운영을 위한 대안은 무엇인가를 살펴보는 일이 중요할 것이다.

이하 제Ⅱ절에서는 그간 규제개혁의 추진체계가 어떠한 진화과정 을 거쳐 변천해 왔는지 살펴보고, 현 규제개혁체계를 추진기구와 법 령, 기본제도 등을 위주로 분석할 것이다. 제Ⅲ절에서는 선진외국의 규제개혁 추진사례와 이들이 주는 정책적 시사점을 살펴보고 제Ⅳ 절에서는 현행 추진체계의 평가와 문제점, 제Ⅴ절에서는 이에 바탕 하여 우리나라 규제개혁 추진체계의 개선과제를 모색하고자 한다.

Ⅱ. 우리나라 규제개혁 추진체계 현황

1. 규제개혁 추진체계의 변천

모든 시스템이 그러하듯이 현 정부의 규제개혁 추진체계도 역사 적 진화과정이 없이 독자적으로 탄생한 것은 아니다. 역대 정부들의 규제완화 또는 규제개혁 추진과정에서 조금씩 진화해 온 것이다. 따 라서 역대 정부의 규제개혁 추진체계와 그 노력들을 개괄적으로 들 여다보는 것은 현행의 규제개혁 추진체계를 이해하고 진단하는 데 중요한 단초를 제공하리라고 본다.

우리나라 규제개혁의 역사는 길다. 규제개혁의 기원을 그 이전으 로 보는 견해⁶⁾도 있지만, 대부분의 학자분들은 우리나라 규제개혁 의 시초가 80년대 초반의 제5공화국부터 시작된 것으로 본다.

(1) 제5～6공화국(1982～1992)

1960년대초 정치적 격변을 거친 제3공화국이 출범하면서 외자도 입에 의한 경제개발이 시작되고 적극적인 산업육성정책이 추진되었 다. 정부는 불완전한 시장기능을 대신하여 시장에 적극적으로 개입 하고 자원배분에도 직접 간여하는 정부주도의 발전전략을 견지하여 괄목할 만한 고도성장을 이룩하였다.

그러나 급속한 경제성장을 구가하던 정부주도의 불균형발전전략 은 경제 각 분야의 불균형을 누적시킴으로써 자생적인 민간의 성장 능력을 배양하지 못하고 오히려 경기침체를 불러오게 되었다. 1980

6) 서울대 행정대학원 최병선 교수는 1977년의 수입자유화정책을 규제개혁의 기원으로 보고 있고, 유승민 박사는 1979년의 “4.17 경제안정화시책”을 시초로 보고 있다. 신 종익(2002), p.22에서 재인용.

년 이후 경기침체와 함께 과거의 규제중심적 경제체제가 그 효율성 의 한계를 드러내게 되자 5공화국 정부는 경제운용방식을 민간중심 으로 전환하여 민간의 자율과 창의를 최대한 존중하는 방향으로 정 부규제의 완화에 노력을 기울이게 되었다.

이러한 노력 중의 하나가 1982년 5월에 설치된 󰡔성장발전저해요 인개선 심의위원회󰡕이다. 우리나라 최초의 규제완화를 위한 민관합 동위원회인 이 위원회는 국무총리를 위원장으로 하고 관계부처의 장관과 각계 민간전문가를 위원으로 하였는데 그 설립목적은 “우리 국정의 각 분야에서 성장과 발전을 저해하는 법령, 제도, 관습, 행정 선례 등 비능률적이고 불합리한 요소를 과감히 개선”하는 데 있었 다. 이 위원회는 정부차원에서 개선해야 할 주요 정책과제 46건을 포함 총 760여 건에 이르는 규제완화를 추진하였다.

1980년대 후반에 이르면서 유럽공동체(EC)를 중심으로 나타난 세계경제의 지역화 현상과 우루과이라운드(UR) 협상의 진전에 따 른 개방화 추세에 효율적으로 대응하기 위한 노력이 절실해졌다. 국 내적으로도 사회윤리의 상실 및 공직기강 해이, 과소비 등 많은 문 제점과 병폐가 발생하였는데 이를 바로잡기 위해 제6공화국 정부는 1988년 대통령직속으로 󰡔행정개혁위원회󰡕를 설치하였다. 이 위원회 는 민원사무처리기준표상에 수록된 행정규제 중 총 849건의 행정규 제개선안을 처리하였으나, 작은 정부의 구현에 초점을 맞춘 행정부 개편에 치중한 나머지 규제개혁과 관련해서는 전 정부에 비해 그리 큰 진전을 보지 못하였다.

그러나 1990년대 들어와서 임금과 물가의 상승 등으로 대외경쟁 력이 약화되고 무역수지가 적자로 반전하는 등 경제사정이 악화되 자, 정부는 1990년 경제 활성화 종합대책의 일환으로 90년 5월 국무 총리를 위원장으로 하고 관계부처 장관을 위원으로 하는 󰡔행정규제

완화위원회󰡕를 설치하여 시장경제원리에 반하는 과도한 규제를 적 극적으로 정비하였다. 위원회는 산하에 “경제행정규제완화실무위원 회”와 “일반행정규제완화실무위원회”를 설치하여 경제기획원과 행 정조정실이 각기 이를 주관하도록 하였다. 이 위원회는 현지조사와 서면조사를 통해 발굴된 893종의 규제에 대한 제도개선을 추진하였 다.

또한 정부위원으로만 구성된 󰡔행정규제완화위원회󰡕의 행정규제 개선작업이 민간의 건의나 의견을 수렴하는 데 제약이 있고 국민 불편이나 애로사항에 대한 고려가 부족하며, 실질적인 정비보다는 외형적인 규제정비로 실효성이 떨어진다는 지적에 따라 1991년 9월 경제계 인사 등 5인의 위원으로 구성된 󰡔행정규제민간자문위원회󰡕

를 국무총리 직속기구로 설치하여 649건의 개선과제를 건의, 그중 393건을 개선하는 성과를 거두었다.

학자들의 평가를 종합해 보면 5공화국과 6공화국 정부의 규제완 화시책은, 첫째, 규제완화에 대한 장기적 목표나 비전이 없이 단기 적 실적과 목표에만 집착하였고, 둘째, 개선대안으로서의 구체적인 후속조치 없이 예시 차원의 형식적 정비에 그쳤으며, 셋째, 주로 민 원성 사안에 대한 해결 등 지엽적인 개선을 위주로 접근하여 개혁 의 본래 성과를 내지 못한 것으로 지적되고 있다.⁷⁾

(2) 문민정부(1993～1997)

문민정부 들어서는 1990년대 초반의 경제상황이 매우 어려웠던 까닭에 규제개혁의 중요성이 더욱 부각되었다. 이에 정부는 1993년 3월 경제기획원의 주관으로 경제행정규제완화위원회(96년 경제규제 개혁위원회로 개칭)를 출범시키고 1993년 4월에는 대통령 직속 자

7) 김정수(1992), pp.81-82, 김종석 외(1999), p.9.

문기관으로서 행정쇄신위원회, 1993년 9월에는 상공부 주관의 기업 규제완화심의위원회, 1994년 5월에는 총무처 주관으로 행정규제합 동심의회의 등 4개의 규제개혁 관련 위원회를 설치하여 규제개혁에 강한 의욕을 보였다.

아울러 규제완화를 위한 법적 장치로 1993년 6월 “기업활동 규제 완화에 관한 특별조치법”과 1994년 1월 “행정규제 및 민원사무기본 법”을 제정하여 규제개혁의 제도화를 추진하였다. “특별조치법”은 창업 및 공장설립, 고용의무, 수출 및 각종 기계기구 등의 검사부문 등을 골자로 하고 있고, “행정규제 및 민원사무기본법”은 행정규제 법정주의, 신설규제에 대한 사전심사, 행정행위에 대한 국민고충처 리 등을 주요 내용으로 담고 있었다.

문민정부는 이러한 규제개혁체계의 제도화와 함께 임기내 총 4,477건에 달하는 규제개혁 추진과제를 선정하여 그 가운데 87%에 해당하는 3,918건의 규제를 완화하는 실적을 거두기도 하였다.

그러나 문민정부는 이와는 별도로 교육개혁위원회, 금융개혁위원 회, 노사관계개혁위원회 등 특수한 목적의 위원회를 많이 운영하였 는데 이런 위원회의 핵심적 업무 역시 규제완화였다는 점에서 결과 적으로 규제개혁의 추진체계가 매우 복잡하고 다기화되었으며 국민 경제 전체적 시각이나 종합적 시각에서 규제개혁을 효과적으로 추 진하는 데는 오히려 역효과를 낸 면도 없지 않다.⁸⁾

또한, 규제개혁의 이행상태를 사후적으로 점검하고 규제의 신설 에 대한 사전심사를 수행해야 할 행정규제합동심의회는 발족 이후 해산까지 2년 3개월에 이르는 동안 단 2회의 명목상 회의를 가졌을 뿐 그 목적에 단 한 발짝도 다가서지 못하였다.⁹⁾

8) 최병선(2002), p.59.

9) 김종석 외(1999), pp.12-13.

아울러, 규제개혁 담당부서가 독립적으로 설치되지 못하고 각 위 원회별로 파견인력을 중심으로 운용되어, 파견공무원이나 민간인의 인센티브 결여가 효과적인 개혁추진에 어려움으로 작용하였다. 또 한 충분한 검증절차 없이 각종 규제가 신설되거나 강화되는 등 규 제개혁에 대한 사후관리 체계도 미흡하였다.

이러한 규제개혁의 부진을 인식한 문민정부는 임기 말인 1997년 4월에 규제개혁 추진체계를 강화하고 일원화하기 위해 현행 규제개 혁위원회의 전신이라 할 수 있는 󰡔규제개혁추진회의󰡕를 국무총리실 에 설치하고 “행정규제기본법”의 제정을 추진하였다.

그러나 이러한 추진체계의 일원화는 명목상의 일원화에 그쳤다는 평가를 받는다. 당시의 독립적 추진기구인 경제규제완화위원회를 경제규제개혁위원회로 개칭하여 경제규제의 개혁에 전념토록 하고, 일반 행정규제는 행정쇄신위에서 담당토록 하되, 그 상위기구로서 국무총리와 민간위원을 공동위원장으로 하는 규제개혁 추진회의를 신설하여 규제개혁의 최종적 결정을 내리도록 한 것은 옥상옥 구조 가 되어 실제적인 규제개혁 추진역량의 강화에 도움이 되지 못했다 는 것이다.¹⁰⁾

하지만 이런 평가에도 불구하고 규제개혁 추진체계의 단일화를 추진하고 규제개혁의 성공이 행정부내 기속력의 확보에 있음을 인 식하여 행정규제기본법을 제정한 것은 문민정부의 큰 공로로 남는 다. 1997년 8월에 제정된 “행정규제기본법”은 “행정규제 및 민원사 무 기본법”의 규제법정주의, 사전심사의무 외에 규제개혁의 법정 상설기구로서 규제개혁위원회를 규정하고, 규제영향평가, 규제일몰 제, 규제등록제, 부처별 규제정비의무 부과 등을 추가하여 현행 규 제개혁시스템의 근간을 완성하였다.

10) 이주선․한선옥(1999)

(3) 국민의 정부와 참여정부(1998～ )

국민의 정부는 출범과 동시에 범정부적인 규제개혁의 추진을 천 명하고 1998년 4월 행정규제기본법에 따라 우리나라 최초의 법정 규제개혁기구로서 규제개혁위원회를 설치하였다. 국무총리와 민간 인 1인을 공동위원장으로 하고 정부위원 6인과 민간위원 12인을 위원으로 하여 민관합동위원회를 구성하고, 국무총리실에 규제개 혁조정관실을 신설하여 사무국 역할을 수행케 하였다. 아울러 심 사의 전문성을 보강하기 위해 전문연구기관을 지정하고 전문위원 제도를 도입하였다. 또한 각 중앙부처별로 규제개혁추진단을 두고 행정자치부 주관하에 각 지방자치단체에도 규제심사기구를 설치하 였다.

이러한 규제개혁 추진체계를 골격으로 1998년 이후 대대적인 규 제개혁이 추진되었는바, 1998년중에 11,125건에 달하는 기존규제를 등록하게 하고 이중 48.8%에 달하는 5,430건을 폐지하고, 21.7%인 2,411건을 개선하는 대규모의 개혁을 이루어냈다. 이 외에도 중앙과 지방의 법령에 근거하지 않은 규제 총 1,840건 가운데 1.678건을 폐 지하고 나머지는 법령상의 근거를 마련하는 등 상당한 성과를 거두 었다.¹¹⁾

이러한 대규모의 규제개혁이 가능했던 것은 대통령의 강력한 정 치적 의지, IMF 관리체제를 초래한 외환위기의 발생과 이의 극복 노력 등에 기인하지만, 전 정부인 문민정부에서 다져진 규제개혁 추 진체계의 발전과 규제개혁 대상 발굴의 경험 등이 크게 도움을 주 었던 것으로 분석된다.

국민의 정부 중기에 이르러 경제위기가 어느 정도 극복이 되자, 규제개혁에 관한 열기와 국민의 관심도 사라져 갔다. 기존규제의 정

11) 규제개혁위원회 백서(2000)

비를 반복하고 핵심과제들을 선정하여 규제정비를 추진했지만 이렇 다 할 추가적 개선이 없이 참여정부에 이르게 되었다.

참여정부 들어서는 정부혁신위원회 등 새로운 정부의 혁신정책을 뒷받침하기 위한 각종 개혁조직이 10여 개 이상 탄생하는 와중에서 규제개혁 정책의 우선순위는 상당부분 뒤로 밀려 버리고 말았다. 참 여정부는 규제개혁을 과거 양 위주의 개혁에서 질 위주의 2단계 규 제개혁으로 전환하여 강력히 추진하겠다고 밝혔으나¹²⁾ 최고위층의 정치적 지지를 받지 못한 규제개혁 정책은 참여정부의 그 흔한 로 드맵조차 만들어낼 자격을 갖지 못하였다. 하지만, 2003년과 2004년 의 극심한 경기침체는 참여정부 규제개혁의 전기를 마련하게 된다.

경제위기라는 사회적 체감이 확산되면서 정부 규제개혁의 부진을 질타하는 여론이 높아졌고 2004년 중반에는 규제개혁이 중요한 정 책 이슈로 부상하였다. 즉 정부는 기존의 규제개혁위원회 외에 대통 령주재 “규제개혁추진회의”를 설치하고 국무총리실에 민관합동의

“규제개혁기획단”을 구성하여 기존규제의 일제정비 추진계획을 공 표하였다.¹³⁾

참여정부의 규제개혁 추진체계는 국민의 정부가 만들어 놓은 시 스템을 큰 변화 없이 그대로 유지하고 있다. 물론 새로 설치된 규제 개혁추진회의나 규제개혁기획단 등 규제개혁의 추진체계나 규제정 비전략 면에서는 새로운 방식이 시도되고 있으나 이를 법정시스템 의 변화로는 보기 어렵다.

이상의 규제개혁 추진체계 변천과정을 <표 2-1>에서 정리하였다.

12) 참여정부 규제개혁 추진방향에 대한 고건 국무총리 언론브리핑(2003.4.18) 13) 규제개혁기획단 운영 및 기존규제정비계획(국무조정실, 2004.8)

<표 2-1> 정부의 규제개혁 추진체계 변천과정

명칭 설립 근거 주무부처 위원수 실적 비고

성장발전저해요인

개선심의위원회 1982.5 대통령지시 국무총리 760 민관합동위원회 행정개혁위원회 1988.5 〃 대통령직속 21(민) 849

행정규제완화

위원회 1990.5 대통령령 제13011호

경제기획원

총무처 21(정) 893 경제규제완화실무위 행정규제완화실무위 행정규제완화

민간자문위원회 1991.9 대통령령

제13470호 국무총리 5(민) 649 경제행정규제

완화위원회 1993.3 신경제

100일계획 경제기획원 19

(정12,민7) 1,469 경제행정규제완화실무 위

경제규제개혁

위원회 1996.4 〃 공정위 24

(정6,민18) 254 경제행정규제완화위원 회를 계승

행정쇄신위원회 1993.4 행쇄위규정 대통령 자문

기구 15(민) 1,865 행정쇄신실무위

기업활동규제

심의위원회 1993.9 기업활동 규제 완화에 관한특별 조치법

상공자원부 9

(정4,민5) 718 기업활동규제실무위 기업애로신고센터

행정규제합동심의

회의 1995.5

행정규제 및 민원사무 기 본법

총무처 14

(정9,민5)

실질적인 운영이 전혀 없었던 명목상의 기관

규제개혁추진회의 1997.4 대통령훈령 국무총리 24

(정7,민17) 171 행정규제기본법 제정 자료：김정수(1992), 김종석 외(1998), 󰡔규제개혁백서󰡕(2000) 등을 참조하여 재정리.

2. 현행 추진체계 분석

현행 규제개혁 추진체계의 근간은 행정규제기본법에 의거한 규제 개혁위원회이다. 이의 하부구조로서 중앙 및 지방의 추진기구들, 사

무국인 국무조정실 규제개혁조정관실이 있고, 그 외에 산업자원부, 공정거래위원회, 행정자치부, 감사원 등이 직간접적으로 규제개혁과 관련되어 있다. 이하에서는 현행 추진체계를 추진기구와 법령․제 도부분으로 나누어 살펴본다.

<그림 2-1> 규제개혁 추진 체계도

규제개혁위원회 (국무총리・민간위원장)

중앙부처 규제개혁추진단 전

문 연 구 기 관

전 문 위 원

・ 조 사 요 원

행정자치부

지방자치단체 규제심사기구 국무조정실

규제개혁조정관실

자료：󰡔규제개혁백서󰡕(2004)

(1) 규제개혁 추진기구

① 규제개혁위원회 및 사무국

1998년 4월 발족한 규제개혁위원회는 행정규제기본법 제23조에 의해 대통령 소속하에 설치된 민관합동위원회로 정부 규제정책의 심의․조정 및 규제의 심사․정비에 관한 사항을 종합적으로 추진 한다. 규제개혁위원회는 대통령 소속하에 설치되어 있지만 그 운영

은 국무총리실에서 수행하고 있다.

규제개혁위원회는 국무총리와 민간위원 1인을 공동위원장으로 하고 경제계, 학계, 언론계, 법조계 등을 대표하는 민간 12인, 장관 급 정부위원 6인 등 총 20인으로 구성되어 있다(위원구성은 <표 2-2> 참조).

<표 2-2> 규제개혁위원회 위원구성

(2004년 11월 현재)

구 분 위 원

위원장(공동) 박종규(KSS 해운 고문), 국무총리

민간위원(12) - 기업 4 - 교수 5 - 공익 3

김완순(외국인투자 옴부즈만) 김상훈(국민은행 고문)

이영남(이지디지털(주) 대표이사 사장) 최성래(삼성석유화학 상담역) 김종석(홍익대 교수) 남영숙(한국교원대학교 교수) 정문수(인하대학교 국제통상학부 교수) 남궁근(서울산업대학교 행정학과 교수) 김유환(이화여대 법대 교수)

제프리존스(김&장 법률사무소 미국변호사) 강응선(매일경제신문 논설위원실장)

김재옥(소비자 문제를 연구하는 시민의 모임 회장) 정부위원(6) 재정경제부장관, 행정자치부장관, 산업자원부장관

국무조정실장, 공정거래위원장, 법제처장 자료：규제개혁위원회 홈페이지(www.rrc.go.kr)

규제개혁위원회는 업무의 효율적 수행을 위해 분야별로 3개의 분 과위원회로 구성되어 있다. 각 분과위원회는 상정안건의 사전 검 토․조정, 조사․연구 등을 수행하고 중요규제 여부, 규제의 긴급성 인정 여부 등을 본위원회를 대신하여 결정한다(분과위 구성현황은

<표 2-3> 참조).

<표 2-3> 규제개혁위원회 분과위원회 구성

(2004년 11월 현재)

분과위원회 소관부처

경제1 분과위원회

공정거래위원회, 금융감독위원회, 기획예산처, 재정경제부, 산업 자원부, 건설교통부, 국세청, 관세청, 조달청, 통계청, 중소기업 청, 특허청, 철도청(13개 기관)

경제2 분과위원회 과학기술부, 농림부, 정보통신부, 환경부, 해양수산부, 기상청, 농촌진흥청, 산림청, 해양경찰청(9개 기관)

행정사회 분과위원회

부패방지위원회, 방송위원회, 청소년보호위원회, 국정홍보처, 국 가보훈처, 통일부, 외교통상부, 법무부, 국방부, 행정자치부, 교 육부, 문화관광부, 보건복지부, 노동부, 여성부, 법제처, 병무청, 경찰청, 문화재청 식품의약품안전청(20개 기관)

자료：규제개혁위원회 홈페이지(www.rrc.go.kr)

1998년 부처별 기존규제의 일제정비계획에 대한 심사를 위해 6개 전문가 심사소위원회를 구성하여 운영한 바 있으나, 1998～1999년 기존규제의 일제정비가 일단락된 후 심사소위원회는 폐지되었다.¹⁴⁾

규제개혁위원회의 행정업무 수행 등을 위한 사무국 역할은 국무 조정실 규제개혁조정관실이 수행하고 있다. 규제개혁조정관실은 행 정규제기본법에 의한 규제개혁위원회 조직이 아니라 정부조직법에 의한 국무조정실내 행정조직으로, 1급 조정관 밑에 2개 심의관실에 서 10여 개 팀 약 30여 명을 탄력적으로 운영하고, 2004년 신설된 규제개혁기획단에 3개 팀 50여 명을 운영하고 있다.

아울러 규제개혁 추진에 필요한 전문성을 보강하기 위해 52개의 전문연구기관을 지정하여 두고 있으며, 규제개혁위원회 내에도 분 야별 민간 전문위원을 파견형식으로 활용하고 있는바 98년 규제개

14) 당시의 6개 소위원회는 재정금융/산업건설/농림해양/환경정보/행정복지/교육문화 노동 등 6개이다. 보다 상세한 내용은 󰡔규제개혁백서󰡕(2000) 참조.

혁 초창기에는 10여 명에 이르던 것이 2004년 3월 현재 3～4명으로 축소되었다가 2004년 규제개혁기획단 출범으로 약 30여 명의 민간, 유관전문기관 인력이 충원되어 있다.

② 규제기관의 규제개혁추진기구(중앙 및 지방)

규제개혁 추진체계의 하부구조로는 우선 중앙정부의 경우 전 부 처청에 민간인, 전문가, 공무원 등 10～20인으로 자체적인 규제심사 위원회가 구성되어 있는데 기존규제의 정비, 신설․강화규제의 사 전심사 등 규제개혁과 관련된 부처 수준의 정비 임무를 띠고 있다.

이와 더불어 규제개혁추진단이라 불리는 규제개혁 총괄부서가 각 부처청에 구성되어 있다. 이 총괄부서는 기획관리실장을 중심으로 행정관리담당관이나 법무담당관, 또는 정책평가담당관 등이 겸직형 태로 업무를 수행하고 있다. 규제개혁위원회는 실질적으로 각 부처 의 이 총괄부서를 통하여 규제개혁에 관한 모든 사항을 시달, 집행, 평가하게 된다(<그림 2-2>).

<그림 2-2> 중앙부처 규제개혁 추진 기구도

장 관

분야별 분과위원회

규제개혁 총괄부서 규제심사위원회 위원장：기획관리실장

자료：󰡔규제개혁백서󰡕(2004)

지방자치단체는 광역․기초단체별로 행정부지사, 부시장을 정점 으로 산하에 10～20여 명의 민관합동 행정규제심사위원회를 두고 그 아래 규제개혁실무팀을 설치․운영하고 있다(<그림 2-3>).

<그림 2-3> 지방자치단체의 규제개혁 추진체계

특별・광역시장, 도지사

행정부시장․부지사 규제개혁실무총괄

기획관리실장 규제개혁실무총괄

시・군・구 규제개혁위원회 시・군・구

・총괄：부시장・부군수・부구청장

・반장：기획예산과장

시・도 규제개혁위원회

분야별 분과위원회

실․국장 실․국 규제업무총괄

기획관 규제개혁실무추진팀

규제개혁실무추진팀

자료：󰡔규제개혁백서󰡕(2004)

③ 그 외 규제개혁 관련부처들

규제개혁의 소관부처는 거의 전 부처청이라고 할 수 있지만, 규제 개혁위원회와 직․간접적으로 관련되어 있는 부처는 산업자원부, 공정거래위원회, 행정자치부, 감사원 등이 있다.

규제개혁위원회 발족 이전인 1993년부터 기업활동 규제를 처리해

오던 산업자원부의 기업활동규제심의위원회는 15인 이내의 민관합 동위원회로서 기업활동에 관한 행정규제의 개선과 관련한 사항을 심의한다. 이 위원회는 기업활동규제완화특별조치법에 근거한 위원 회로 2004년 3월 현재까지도 존속하고 있으나, 1998년 행정규제기 본법의 시행으로 규제정비에 대한 법적 권한이 규제개혁위원회로 일원화됨에 따라 업무의 범위와 기능이 크게 축소되어 현재는 형식 적인 구성에 머물러 있다¹⁵⁾. 또한 산업자원부는 정책평가담당관실 에 기업규제개혁 작업단을 운영하고 있으나 5～6명의 적은 인원으 로 정책평가 등 다른 업무와 병행하고 있어 기업활동 지원이라는 부처 고유업무의 수준을 벗어나지 않는다.

공정거래위원회도 경쟁제한적 규제를 자체적으로 발굴해내고 개 선하기 위해 제도개선과에 경쟁제한규제개혁작업단을 설치․운영 중에 있다. 2003년에는 규제학회에 의뢰하여 174개의 경쟁제한규제 를 발굴해낸 바 있다. 공정거래위원회도 산업자원부와 마찬가지로 독점규제 및 공정거래라는 부처 고유업무 차원에서 규제개혁을 추 진하는 것으로 타 부처의 규제사항을 폐지 내지 개선할 수 있는 법 률상의 권한을 갖고있는 것은 아니다. 다만 공정위가 규제개혁위원 회의 의뢰를 받아 전문적인 조사․연구를 수행하는 경우에는 이를 규제개혁위원회의 사무기구의 일부로 본다.¹⁶⁾

행정자치부는 지방자치단체의 규제개혁을 주관한다. 규제개혁위 원회의 규제정비계획 등을 지방자치단체에 시달하고 지방자치단체 의 규제개혁 추진상황을 점검 평가하여 규제개혁위원회에 보고하는 등 광역․기초지방자치단체 규제개혁의 연결고리 역할을 수행한다.

15) 산업자원부는 현재의 기업활동규제심의위원회를 폐지하고 기업신문고 등을 포함한 다른 기구로 재편을 추진중이다.

16) 규제개혁위원회 운영세칙 제14조