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지방분권과 지역발전 과제
장명수｜전 전북대학교 총장
지방의 한산과 수도권 폭주
우리나라는 지난 1960년대의 개발연대 이후 괄목할 만한 경제성장 성과를 거두어 선진국 대열에 오르게 되었다. 이는 수출 지향적 경제정책과 공업화 및 도시화의 결과다. 그러나 한정된 자원과 급속한 성장을 이룩하는 과정에서 계층간, 지역간 의 불균형으로 인해 불만과 갈등이 심각하게 발생하였다. 특히 지역간 격차는 동·남해안과 서해안의 격차, 수도권과 지방간의 격차로 나타났으며, 수도권의 과밀은 인구와 산업이 과도하게 집중됨에 따라 수도권의 폭주와 지방의 한산을 불러 일으켰다.
이를 시정하기 위하여 이미 1960년대 초부터 수도권의 인구 및 산업집중을 방 지하고 지역간 균형발전을 위한 몇 가지 정책이 추진되어 왔다. 1960년대에는 건 설부에서 대도시 인구집중 방지책이 수립되었고 1970년대 후반에도 무임소 장관 실에서 수도권 인구재배치 기본계획이 수립되었다. 1980년대의 제2차 국토종합 개발계획(1982∼1991년)과, 1990년대 제3차 국토종합개발계획(1992∼2001년) 에서도 수도권 인구 및 산업분산 정책이 채택되었다. 그외 1980년대에는 수도권 정비법과 수도권정비 기본계획이 작성되었으며, 수도권을 5개 권역으로 나누었다 가 1990년대 중반에는 3개 권역으로 나눠 각종 개발행위를 제한하는 정책을 실시 하였다. 그러나 수도권 집중은 계속되었고 분산시책이 실효를 거두지 못하자 간 접규제방식으로 전환하였다. 수도권공장 총량제, 과밀부담금의 설정 외에도 1980 년대와 1990년대 말에는 각각‘지역균형발전기획단’이 가동되어 수도권을 억제
있는 현실이다. 수도권 전입은 2000년 15만 명,
2001년 13만 명, 2002년 15만 명으로 지난 1995
년 이후 갈수록 늘고 있다. 수도권은 전 국토면 적의 11.8%에 불과한데 2001년 말을 기준으로 전체인구의 47%가 거주하고 있고 2010년에는51%를 상회할 것으로 예측되고 있다. 이렇듯
증가하는 인구를 수용하려면 토지, 주택, 상하 수도, 교통 등의 대책이 적극 모색되지 않을 수 없어 택지 개발, 신도시 개발, 교통로 개발 등 약 1억 평에 달하는 난개발이 이루어지고 있는 것이다. 수도권 인구가 급증하면서 택지부족으 로 주택난이 심각해진 결과 집값과 전세값의 폭 등이 불가피한 현실에서는 난개발을 방지할 방 법은 따로 없으며, 인구집중이 멎고 적정인구가 정주생활을 할 때 비로소 가능할 것이다.결국은 21세기에도 서울 일극 중심적이고 수 도권 팽창이 되풀이되고 있으니 그간의 시책은 거의 효력이 없었다고 할 수 있다. 이렇듯 실패 하게 된 배경에는 수도권으로 인하여 국토가 불 균형하게 발전하고, 수도권 내부는 주택난, 교통 난, 환경오염이 심각하게 발생하고 있다고 하더 라도 2천 만이라는 거대한 시장이 형성되어 국 제경쟁력이 있으며 투자의 효율성이 크고 국가 발전의 견인차 역할을 하고 있다는 인식이 팽배 한 까닭이다. 더구나 지역의 균형발전이란 국가 성장이 희생될 수도 있다는 일부의 잠재의식이 도처에서 균형성장을 가로막고 있다. 뿐만 아니 라 수도권 집중억제를 위한 시책들이 수도권 내 부의 규제와 단속 일변도로, 다분히 내부문제에 두어 온 병폐에서 기인된 면이 많다는 점이다.
권에 새로운 시설과 기능이 추가되는 것을 강력 히 억제할 수밖에 없었다. 이에 기업들은 지난날 준농림지까지 택지개발을 허용하면서 첨단산업 마저 공장총량제를 적용하여 입주를 어렵게 함 으로써 발전의 발목을 잡는다고 반발하고 있다 는 사실이다. 중앙집권적 권력구조의 개혁과 같 은 근본적 과제는 놓아둔 채 단순한 수도권의 물 리적 기능을 입주제한하고, 분산하는 데에만 치 중하는 내부의 규제에서 문제를 풀려고 하다보 니 이러한 시행착오가 발생한 것이다. 그러므로 지방에 가서 공장을 짓고 기업을 하여도 수도권 못지 않게 이윤 창출이 많다는 현실의 공간을 넓 힐 수 있도록 지방을 키우는 것이 급선무다. 이 런 점에서 수도권의 인구집중 문제를 풀기 위해 서는 지방의 발전 없이는 해답을 얻을 수 없는 것이다.
지방의 발전에는 여러 가지가 있겠으나 정치, 경제, 행정, 교통, 문화 등 광범위한 영역에 걸쳐 발상의 전환과 법적, 행정적 제도의 대폭적인 개 선이 뒤따라야 할 일이다. 그렇다고 공업단지나 고속도로를 많이 건설한다고 해서 지방이 발전 하는 것만도 아니다. 공업단지를 건설해 봤자 기 업이 입주를 기피하여 잡초만 무성한 예도 허다 하다. 지방에 집중투자를 하되 분권적 기능에 따 라 투자할 때 비로소 소생할 수 있을 것이다. 그 리하여 지방에서도 기업이 융성하고 교육을 마 음껏 받을 수 있는 기회의 땅을 만들어야 한다.
때문에 국민의 정부에서도 지역균형발전 특별법 과 지방대학 육성법을 입법화하려 하였으나, 수 도권 출신 국회의원들의 반대로 무산되고 말았
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다. 수도권의 세력이 너무 비대해지다 보니 이제는 수도를 이전이라도 해야 한다 는 의견이 속출해 왔다. 더불어 지방에 보다 많은 권한과 제정을 이양하는 지방분 권이 이루어진 다음에 지방집중 투자가 있어야 서울과 지방이 동시에 살아 남을 수 있는 길이라고 생각하게 된 것이다.
행정수도 이전과 지방발전
지방을 활성화하고 국토의 공간질서를 바로잡기 위한 행정수도 이전은 노무현 대 통령 당선자가 지난 대통령 선거기간에 선거공약으로 내세웠다. 새 행정수도 규 모는 인구 50만 내지 100만 명의 규모이며 위치는 서울에서 근접하고 청주국제공 항, 고속철도, 고속도로 등을 이용하기 편리한 장소여야 한다는 방침이다. 또, 개 발잠재력이 높고 자연재해에 대비가 용이하며 국가안보상 안전한 곳으로 최근 대 전권이 거명되었다.
행정수도 이전은 새삼스럽지 않다. 1978년 박정희 대통령 시절에도 행정수도 후보지가 거론되던 때가 있었다. 근래 와서는 영·호남 시도지사 협력회의가 주 최한‘국토균형발전 심포지엄’이나 대학부설 연구소 등에서 행정수도 이전문제를 거론하는 등 허약한 지방의 발전을 위해 획기적인 수도이전의 필요성은 지속적으 로 제기되어 왔다.
행정수도 이전은 지금까지 수도권 과밀억제 정책이 실패했기 때문에 기인된 것이다. 근대화 이후 수십 년에 걸쳐 수도권 과밀에 관한 대책을 마련했음에도 불 구하고 억제정책이 실패한 것은 근본적 개혁을 외면한 채 물리적 기능의 분산만 을 추구해온 소치였다. 따라서 수도권 내부의 규제만으로는 수도권 과밀을 풀 수 없기 때문에 수도이전과 같은 획기적이고 극단적 처방이 제기된 것이다. 다만 심 포지엄이나 세미나 등에서는 문제제기로 끝나고 있지만 대통령 당선자가 공약으 로 제시한 것은 조만간 정책적으로 실천될 것이므로 국민적 관심이 쏠리게 되는 것이다. 특히 공약에는 수도의 이전을 계기로 수도권 비대증을 해소하고 낙후지 역을 개발하겠다고 하였기 때문에 획기적인 지방발전이 기대되고 있다.
그러나 수도이전이 수도권의 인구와 산업의 분산 그리고 지방의 발전에 도움 이 되리라 생각하면서도 행정수도 자체가 또 하나의 수도권 팽창요인이 되는 것 이 아닌가 하는 의구심을 가지게 된다. 왜냐하면 현 수도권이 확장될 때 수도권 주변의 위성도시가 징검다리화됐던 상황을 익히 보아 온 터이기 때문이다. 인구 가 교외로 퍼지면서 위성도시를 축으로 다시 확장되어 갔으니 새 수도도 수도권
되어 천안이 34분 거리로 단축되고 아산 신도시 가 건설되는 천안이 뜀틀이 되면 그 밑에 내려온 수도가 또 하나의 징검다리가 되는 것이 아닌가 우려하지 않을 수 없다.
또한 현재도 청주·대전까지는 수도권의 반 사이익이 많은 곳이다. 그런데 만약 천안이 광역 개발되어 대도시인 대전에 수도까지 건설되면 기존의 수도권과 천안, 충청, 대전권, 새 수도까 지 포장된 거대한 메갈로폴리스가 될 것이 아닌 가 하는 생각을 떨쳐버릴 수가 없다. 따라서 행 정수도 이전이 지방발전의 핵심요인만은 아닌 것 같다. 한편으로는 현재의 중앙집권형 행정제 도를 그대로 둔 채 수도기능만 이전했다고 일극 집중이 시정될 것인가 하는 큰 의문으로 남는다.
수도만 이전한다고 해서 지방이 발전하리라는 보증이 없는 마당에 수도이전과 더불어 지방분 권을 실시하겠다고 하였다. 그렇다면 수도이전 이 지방발전에 보완이 되고 지방분권으로 지역 이 균형발전을 이룰 수도 있으니 더욱 기대를 모 으고 있다.
수도권 집중이 심화된 것은 1960년대 이후의 일이지만 수도, 즉 서울의 중추기능 집중도는 조 선조 500년과 근대화 100년을 합해 600년의 역 사를 지니고 있다. 조선시대의 한성은 곧 국가였 으며 지방의 성곽도시는 외침, 내란을 방어하는 군대의 주둔지이고, 세금을 징수하는 왕권이 만 든 도시였을 뿐 중앙에서 통치받는 주민의 거주 지에 불과하였다. 이렇듯 서울 중심의 유구한 역 사에다 30여 년의 근대화에서 겹겹이 둘러쳐진 중앙의 권한이 수도를 이전하였다고 해서 곧바
운 지방경시와 지방의 홀대는 수도이전으로 상 당히 완화시킬 수 있다 하더라도 그것만 가지고 는 안 될 일이다. 다행스럽게도 대통령직 인수위 원회에서 제시한 10대 정책과제 중에서 지방분 권을 선두에 두고 행정수도와 아울러 지방을 살 리겠다고 발표한 바 있다. 보다 입체적인 처방들 이 뒷받침된 셈이다.
지방분권과 지방발전
수도이전과 지방발전을 동시에 추구하겠다는 것 이 새 정부의 정책이다. 수도이전은 물리적이고 가시적 천도(遷都)이지만 그 효과는 한정적이고 지리적인 한계가 있는 대신에 지방분권은 모습 없는 천도로서 전국가, 전국토에 파급효과를 가 져오는 거대한 국가적 거사라 할 수 있다. 결국 수도이전으로 수도권의 과밀을 분산시키는 동시 에 지방분권으로 지역의 균형을 바로잡을 수 있 는 절호의 기회가 될 것이다. 지방분권의 과제는 새삼스러운 주장이 아니고 지방자치 실시 때부 터 끊임없이 제기되어 왔다. 지방의 침체는 가속 화되고 중앙정부가 지방을 포기한 듯한 오늘의 상황에서 오죽 답답했으면 각 지역의 지식인들 3 천여 명이 지난 해 모여 지방분권을 선언하며 전 국적 연대행동에 나서기까지 하였을까? 이러한 상황에서 새 정부가 지방분권을 실천하겠다고 정책발표를 한 바 있다. 지방자치단체에 입법권, 재정권, 인사권을 대폭 허용하여 특히 지방대학 을 적극 육성하겠다는 지방분권시대 선언이 있 었던 것이다.
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지방자치가 12년이 지났지만 지방은 사회, 경제적 여건이 총체적으로 피폐해 고사위기에 놓여 있었기 때문이다. 결과적으로 압축혁명적 경제개발을 추진하면 서 강력한 개발독재적 중앙집권이 필요했고 그 성과를 거둔 바 있다. 이제 경제규 모가 이만큼 커졌고 민주화 역량이 성숙되었으며 지방자치가 실시되고 있기 때문 에 제왕적 정부에서 작은 정부로의 전환과 지방분권의 실시를 새 정부에서 추진 하게 된 것은 다행한 일이다.
중앙의 집중도가 너무 심화되다 보니 지방분권이 사회운동화될 수밖에 없는 현실까지 왔던 것이다. 현 수도권에 중추관리기능과 정보산업 등 90% 이상이 집 적되었고 인구는 47%가 몰려 있다. 수도권의 인구집중도가 높은 영국(11.8%), 프랑스(18.5%), 일본(31.9%)과 한국(47%)을 비교해도 OECD 국가 가운데서 유 례 없이 인구집중도가 높은 현실이다. 국토연구원이 분석한 수도권과 지방의 경 제적 격차를 보면 2000년 말 전국의 총량경제력을 100%로 볼 때 수도권 경제력 비율은 52.6%이고 지방은 47.4%로 나타나고 있다. 지방재정 면에서 보면 1966년 말을 기준으로 국가재정과 지방재정의 비율이 64 : 36으로 나타나고 있다. 우리와 비슷한 일본의 경우 1993년 말 국가와 지방재정 비율이 45.4 : 54.6으로 지방자치 단체의 재정규모가 중앙정부보다 오히려 더 큰 실정이다.
중앙과 지방의 사무배분으로 보면 중앙부처에서 수행하고 있는 법령상의 사무 조사에서 1994년 말 국가의 단위사무 총수는 1만 5,774건으로서 이 가운데 국가 사무는 1만 1,744개(75%)이며 지방에서 수행하는 기관위임사무는 1,929개(12%) 이고 지방자치단체가 자율적으로 수행하는 지방사무(자치사무와 단체위임사무) 는 2,110개(13%)다. 기관위임사무까지 포함해도 자치단체가 수행하는 행정기능 은 국가전체기능의 25%에 지나지 않고 있다.
이렇듯 중앙비대와 지방왜소는 자치역사 겨우 12년, 그것도 중세 유럽의 도시 자치제도처럼 지방주권이 왕에게서 획득되는 것이 아니고 여야의 정치적 협상에 의해 조성된 지방자치인 까닭이다. 따라서 중앙기구와 권한을 그대로 놓아둔 채 명목상 지방자치제도를 도입한 결과 무늬만 자치제도가 된 것이다. 지방자치 선 진국에서는 지방이 중앙에 권한을 위탁하여 이룩한 미국의 연방제도나 독일의 집 합국가 형식이 된다. 또한 중앙과 지방은 철저히 기능을 분담하고 있음을 볼 수 있다. 국방, 외교, 통화관리 등의 정권은 중앙정부가, 공공사업, 위생, 교육, 복지 등은 자치단체가 담당해야 할 분야다. 따라서 국가에 주권이 있다면 지방에도 주 권이 있어야 마땅하다. 분권은 주체성이 없기 때문에 지방주권을 중앙정부에 위 탁하고 지방은 대등한 위치에서 자치제도가 운영되어야 한다. 따라서 국가주권을
그러나 오늘의 현실은 중앙의 비대한 권한을 지방에 이양하는 분권적 차원에서 논의할 수밖 에 없는 형편이다. 즉 국가의 인허가 사무의 지 방이양, 국가와 지방의 상하관계에 있는 기관위 임사무 폐지, 도시계획 업무의 이양, 재원의 지 방이양 등 행정권한, 재정권한, 인재확보가 핵심 이 될 것이다. 결국 제도의 개선과 돈과 사람이 있어야 하기 때문에 분권(分權), 분재(分財), 분 인(分人)의 세 기둥이 중심이 되어 지방분권의 기틀을 수립해야 할 것이다.
지방분권과 정책대응
지방분권만이 나라의 기틀을 다시 짤 수 있고 지 방이 발전할 수 있다는 데에는 이론의 여지가 없 을 것이다. 그러면서도 분권에는 지역균형발전 과 수도권의 기업 및 인구의 지방분산과도 뗄 수 없는 불가분의 관계에 놓여 있다. 이를테면 삼륜 차 같은 상관관계가 있다고 할 것이다. 대기업 본사의 지방이전 같은 정책만 하더라도 기업이 지방에서 활동하기에 불편함이 없도록 기업에 관한 행정적 권한을 지방자치단체에게 이양하여 야만 비로소 가능하다. 기업활동에 필수적인 자 금줄을 쥐고 있는 시중은행 본부가 서울에 존재 하고 기업들은 인허가와 자금융통 등 각종 업무 를 해결하기 위해 서울에 가야만 한다면 기업의 지방분산은 공염불에 불과하다. 수도권의 인구 와 기업분산이야말로 분권의 핵심요소라고 할 수 있기 때문이다.
이렇듯 모든 행정권한을 중앙정부가 장악하
충한 과정을 보면 분권의 필요성이 더욱 절실해 진다. 토지이용계획안 확정에 12개월, 구역지정 및 고시 13개월이 소요됐고, 토지이용계획 하나 를 변경하는 데 20여 부처의 의견을 모두 수렴해 조정했다는 것이다. 단체장이 해당지역 도시계 획 결정에 전혀 관여하지 못하고 중앙의 결제를 받기 위해 몇 년씩 정력과 시간을 허비하고 있는 비참한 실정이다. 하물며 민간인이 기업을 지방 에서 설립하고 경영하려면 얼마나 많은 행정장 애가 있는지 상상하고도 남음이 있는 것이다. 중 앙정부가 모든 권한을 쥐고 인허가에 간섭하며 재원배분을 통제하는 이상 자립적 지방자치가 이루어질 수가 없음을 뼈저리게 느끼게 된다. 이 같은 저효율 행정을 지양하고 지방이 발전하려면 지방에 결정권을 주어 자기 완결권이 있어야 한 다. 이를 위해서는 중앙이 가지고 있는 행정권한 을 지방에 이양하는 행정분권이 시급한 일이다.
국민의 정부에서도 행정분권을 꾀한 바 있다.
1999년 1월에‘중앙행정권한 지방이양촉진에 관
한 법률’을 제정하였으며, ‘지방이양추진위원 회’를 구성하였다. 2000년 1월에는‘지역균형발 전기획단’을 설치하여 균형분권에 접근하였다.그러나 지금까지 지방에 이양된 중앙사무는 1만
2천여 개에서 1%도 안 된다. 기획단도 지역균형
발전 3개년 계획과 75개 개혁과제까지 마련하였 고 지역균형발전특별법을 제정할 예정이었으나 모두가 수포로 돌아가고 말았다.행정권한이 약한 자치단체는 재정 자립도마 저 낮아 중앙의 지원이 아니면 경영할 수가 없는 실정이다. 재정분권을 위해서는 재정구조 개혁
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이 있어야 하고 국가에서 지방에 세원이양이나 재정자립을 위한 별도의 대책을 세워야 할 일이다. 국세의 일부를 지방세로 이양하는 방법이 있겠으나, 지방세의 비중이 국세에 비해 크게 낮은 데다 소득격차가 큰 한국의 현실에서 국세의 지방 세 이양으로 재정이 풍부해진 자치단체는 교부금과 보조금을 그만큼 줄이고 지방 세 이양으로 재정자립을 기할 수 없는 자치단체는 교부금과 보조금을 올려주는 등의 재정 자립을 위한 정책이 강구되어야 할 일이다. 그럼에도 지방에 세원을 이 양하면 지방만 흥하고 국가는 거덜이 난다고 생각하거나 지방세원 개발로 교부금 이나 보조금이 감수되는 것을 각 부처는 거부하고 있는 현실이다.
지방분권과 지방발전의 실행전략
새 정부가 할 일이 산더미 같이 많다. 그 중에서도 지방발전과 지방분권 실행을 위해 나라의 틀을 전면적으로 다시 짜야 하는 것이 초미의 정책과제라 할 수 있 다. 그러나 지방분권만큼 어려운 과제도 없다. 누군가는 지방분권을 추진하는 정 책이란 히말라야산을 올라가는 것보다 더 어렵다고 말했다. 분권추진에는 국가나 지방을 막론하고 아픔이라는 산고가 따르지 않을 수 없다. 어려운 일일수록 힘이 있는 집권 초기에 단행해야 한다. 그것은 지방분권은 말할 것도 없지만 행정수도 이전문제, 수도권 과밀억제와 분산문제, 여기에 따르는 지역균형발전 문제 등을 아울러서 국민의 합의를 얻어 거국적으로 추진해야 할 일이다.
이미 새 정부가 들어서면서 지방분권, 지방발전에 관한 일련의 문제들을 과감 하게 추진하려는 정책이 발표되었다. 더구나 대통령 선거전 도중 노무현 당선자 는 2002년 12월 8일 지방분권국민운동 대표자들과 대구에서 지방분권과 지방발 전의 구체적인 대국민 협약을 맺은 바 있다. 그 내용을 보면 다음 8가지의 사항을 공개적으로 약속한 것이다.
① 지방분권 특별법 제정: 기관위임사무제도 폐지, 특별지방행정기관기능 지 방이양, 입법권·조직권·인사권·제정권 등 자치권 보장
② 지역균형발전 특별법 제정: 수도권/비수도권 격차해소, 지역경제활성화, 행 정수도 이전, 지역인재육성, 공공기관·대기업본사 지방이전, 지역금융산 업 육성, 지방발전특별회계
③ 지방대학육성 특례법 제정: 인재지역할당제, 지방대학육성특별회계, 지방 대학참여, 의사결정기구 법제화
⑤ 자치경찰제 도입, 교육자치제 개선
⑥ 지방자치 자율성 보장, 주민참여제도 개선 (주민소환제 도입)
⑦ 지방의 언론·문화·정보·과학·기술 진흥
⑧ 국가균형위원회(가칭) 설치
이상의 내용을 고찰해 보면 지방분권 밑에 지 방이 발전할 수 있는 상세한 내용까지 망라되어 있음을 알 수 있다. 이같은 조건만 갖추어진다면 명실상부한 지방분권은 성취될 수 있을 것이다.
다만 정치적 해결과 결단만이 남아 있을 뿐이다.
그러나 이 어려운 과제를 해결하는 데 있어 뒷받 침되어야 할 전제조건이 여러 가지가 있겠으나 몇 가지 실행 전략을 꼽아 본다면 다음과 같다.
첫째, 지방분권을 뒷받침해야 할 행정개혁이 뒤따라야 한다.
지방분권을 하려면 지방에서도 받을 수 있는 수임태세가 갖추어져야 할 것이다. 지금까지 오 랫동안 단체자치에 익숙하고 중앙의존적 의식과 제도를 가지고서는 분권적 주민자치를 수행하기 가 어려운 문제다. 먼저 분권행정에서는 주민에 대한 서비스가 확대되어야 하기 때문에 지방에 는 기구확대와 인적 증원이 필요하게 되는 반면, 중앙정부는 권한이양으로 기구의 인원축소가 불 가피하게 될 것이다. 새 정부가 정부 조직개편을 추진하지 않겠다고 하였으나 지방분권을 정책적 으로 확정한 마당에는 모순을 내포하고 있다고 할 것이다. 만일 현재의 상태로 지방에 권한이양 이 진행된다면 자치단체의 기구는 팽창, 비대화
적 재배치는 시행하겠다고 했으니 융통성은 남 아 있는 셈이다. 이어서 재정자립도가 너무 낮거 나 인구규모가 작은 기초자치단체는 인접 자치 단체와 통합을 해서라도 광역화의 작업이 필요 하다. 자동차의 보급과 정보통신의 발달은 주민 의 생활권이 넓어졌고 행정서비스는 광역화, 고 도화되었기 때문에 자치구역의 구조조정이 필요 한 시점이다. 일본이 3,200여 시정촌(市町村)을 천여 개로 대폭 합병을 진행중인 것을 참작해 볼 수 있을 것이다.
둘째, 지역개발 계획수립을 제도적으로 보장 해야 한다.
종전에도 지방의 발전계획은 많이 수립되어 왔다. 그러나 서울사람이 서울에 앉아 서울의 눈 과 사고로 수립하는 중앙정부 주도가 많았고 지 방에서는 재정규모나 투자역량이 반영되지 못하 고 단순한 지침서 같은 청사진이 만들어지는 형 편이었다. 이제는 시·도별, 연차별 공공사업의 규모와 종류, 신규사업의 개발 등이 확정되고 거 기에 국가의 투자액이 지역별로 예측되며 시·
도별 배분기준이 확립된 지역종합발전 5개년 계 획이 수립되어야 한다. 중앙심의기구에서는 조 정된 계획을 승인확정만 하면 되는 것이다. 이것 은 선거에 의해 또는 당선된 단체장에 의해 계획 이 자주 변경되거나 춤추지 않고 지속가능하게 하고 정부 예산을 공정하게 배분하는 기준으로 삼기 위해서다.
셋째, 지원 예산을 자치단체에게 총량제로 배 분하고 자율권을 확대해야 한다.
예산을 심의할 때면 자치단체장과 관련 공무
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원이 모두 서울에 집결하여 국고를 누가 더 많이 따내느냐의 경쟁이 벌어짐에 따 라 마치 유·무능이 평가되는 것으로 여겨지는 현실이다. 국회에 예산이 상정되 면 힘센 국회의원끼리 계수조정이라는 미명아래 밀고 당기고 끼워 넣으며 약육강 식의 정글법칙에 따라 나눠먹는 식의 예산심의를 하고 있다. 지방교부금이나 보 조금도 지역배분에 필요한 산정기준이 있으나 중앙 각 부처의 독점하에 지연, 학 연을 따라 로비를 해야 하고 관관 접대를 해야만 예산을 확보할 수 있는 형편이 다. 따라서 때로는 각 부처가 교부금과 보조금을 도구로 자치단체를 길들이고 조 정하는 데 이용하기도 한다는 것이다.
이렇듯 산만한 예산배정을 이미 승인된 종합발전계획의 사업에 따라 지급하는 것을 원칙으로 해야 한다. 사업에 대한 지원에 있어서도 재정형편에 따라 정부보 조금 비율을 다르게 지급하는 차등 보조금제도의 전환이 시급한 것이다. 또한 정 부보조금이 부처별로 구체적인 용도를 지정하여 지원함으로써 예산자율권이 전 혀 없는 형편으로 포괄 보조금제도로 전환하여야 한다. 따라서 교부금과 보조금 을 모두 합한 총량제로 지원하되 자치단체장이 알아서 지역사정에 맞게 자율적으 로 집행할 수 있는 권한을 주어야 할 것이다.
넷째, 국가균형발전을 위해 대통령 밑에 추진단을 설치하여야 한다.
대통령 밑에 추진단을 두는 것은 프랑스의 DATAR(국토개발 및 지역균형발전 국)를 타산지석으로 삼기 위해서다. 파리 외에는 사막이라고 했던 프랑스가 EU로 출발하면서 지중해 연안을 집중개발하고 균형발전을 적극 추진하여 성공을 거둔 사례에서 교훈을 얻을 수 있다. DATAR는 행정부에서 선발된 소수인원과 전문가 의 합세로 문제를 제기하면 대통령은 법과 행정의 테두리 내에서 적극 챙겨서 성 공을 거두었던 것이다. 따라서 수도권의 인구와 기업의 분산, 지방대학 육성문제, 지방의 기업유치 문제 등을 실현시키기 위한 한국적 DATAR를 대통령 밑에 설치 하여 직접 챙겨야 할 것이다. 종전에‘지역균형발전기획단’이 있었으나 권한이 약 하여 일을 추진하지 못한 전례가 있었음을 상기하여야 할 것이다.
다섯째, 지방분권법을 국민투표에 회부할 필요가 있다.
지방분권은 어렵고 험난하다. 지방분권은 중앙과 지방이 함께 사는 상생이 모 색되는 일이다. 그럼에도 지방분권은 서울을 죽이고 지방을 살리자는 이분법으로 대결하는 분위기가 일부 중앙정부에 있는 것도 부인하지 못한다. 중앙정부가 힘 이 세며 거대한 권력을 가지고 지방에 권한 이양을 주저하고 꺼리는 이상 새 정부 가 어떻게 제어하여 목적을 달성할 것인가. 국민이 지켜보고 있는 것이다. 그런 의미에서 분권에는 국민 통합과 합의가 필요하기 때문에 지방분권법 자체를 국민
교통난 등 경제적 비용이 엄청나게 늘어나고 있 는 동시에 지방에 거주하는 국민들은 자기성취 의 기회가 상대적으로 결여되고 있어 정체감, 무 기력감 등이 가득하고 그로 인해 국가발전이 상 실될 위기에 있다. 지금까지 은연중 지방이 서울 의 변두리로 치부되어 왔지만, 이제는 국가균형 발전의 창조할 수 있는 공간으로 탈바꿈시킬 때 가 온 것이다. 그리하여 지방대학에서 배출되는 졸업생들이 서울을 가지 않고도 자기 고장에서 기업가나 과학자, 관리자, 정치인으로 성장할 수 있어야 하고 자기 고장 발전을 위해 일할 수 있 는 분위기여야 한다. 그리고 그 지역의 인구를 흡수하여 정착시키는 환경이 되어야 할 것이다.
그 길은 오로지 지방분권이 성숙되고 확립될 때 성과를 거둘 수 있을 것이다.
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