훈련기관 및 훈련과정 인정・지정 기준 개선방안

기본연구 02-16

훈련기관 및 훈련과정 인정・지정 기준 개선방안

2002. 10

한국직업능력개발원

기본연구 02-16

훈련기관 및 훈련과정 인정・지정 기준 개선방안

2002. 10

연구책임자: 김미숙 공동연구자: 김상진

한국직업능력개발원

머 리 말

직업교육훈련 공급시장이 개방되고 다원화됨에 따라 교육훈련의 질 관리 에 대한 우려와 관심도 증가되고 있습니다. 따라서 현행 근로자직업훈련촉진 법에서 명시되어 있는 직업교육훈련기관 및 과정에 대한 승인 관련사항이 근로자의 직업능력향상을 위해 적절하게 되어 있는가, 그리고 그것이 훈련의 질 제고에 적합하며, 현장성이 있는가를 판단하는 것은 중요한 부분이라고 보여집니다.

직업능력개발훈련이 성공적으로 이루어지기 위해서는 무엇보다도 질 관리 가 중요하다고 판단됩니다. 훈련에 대한 질 관리를 위해서는, 계획단계에서 그 계획이 잘 되었는가에 대한 사전 평가로서의 인정과 지정에 대한 문제가 매우 중요하다고 생각합니다. 훈련계획 단계에서 수행되는 훈련시설 지정이 나 훈련과정 인정과 지정은 전체 훈련의 완성도를 높이는데 초석이 된다고 봅니다. 특히, 한정된 재원을 가지고 교육훈련을 효과적이고 효율적으로 실 시하기 위해서는 교육훈련 계획단계에서의 사전 평가를 통해 교육훈련에 대 한 승인이 합리적이고 타당하게 이루질 수 있도록 해야 합니다.

따라서, 이 연구는 근로자의 직업능력 향상을 위한 교육훈련시장의 개방이 라는 측면과, 교육훈련의 질 관리라는 측면을 고려하여 훈련시설과 훈련과정 의 인정 및 지정 기준과 그에 따른 개선방안을 제시함으로써 근로자의 직업 능력을 향상시킬 수 있는 양질의 다양한 교육훈련을 제공하는데 중요한 지 침이 될 것으로 보여집니다. 이와 같이 중요한 연구 과제를 성실히 수행해 준 본원 연구진의 노고에 치하를 드립니다.

2002. 10

한국직업능력개발원 원장 강 무 섭

【연구 요약】

1. 연구의 개요

이 연구는 다양한 사회적 변화와 과학기술 변화 그리고 훈련 수요자의 요 구에 부응하는 직업능력개발 훈련이 될 수 있도록 하기 위한 노력의 일환으 로서 현행 훈련시설 및 훈련과정・인・지정제도의 문제점 분석과 개선 방안 마련하는데 목적이 있다. 특히, 이 연구에서는 인・지정의 당위성을 전제로 실행기준 마련에 제한되었던 기존의 연구와 달리 인・지정의 필요성과 기능 에 대한 근본적인 재검토와 각 이해관계자들의 인식에 대한 분석을 바탕으 로 인・지정 제도의 개선 방안을 제시하고자 하였다.

연구의 목적을 달성하기 위하여 첫째, 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・

지정과 관련된 기본 개념을 중심으로 현재 실시되고 있는 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정의 범위 및 체계가 적절한가를 검토하였다. 둘째, 이런 기본적 취지를 중심으로 근로자직업훈련촉진법 하에서 실시되는 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정의 체계나 절차가 적절한 가를 살펴보고 현재 직업훈련과 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정의 문제점을 파악하였다.

셋째, 이러한 문제점에 대한 개선 방향을 설정하기 위해 훈련 현장에서의 이 해관계자의 인식과 요구 사항을 분석하였다. 넷째, 이러한 조사 내용을 중심 으로 변화하는 사회에 적절하게 대응할 수 있고, 시장의 활성화를 도모할 수 있는 직업능력개발훈련에 대한 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정의 범 위 및 기준설정, 체계 등에 대한 방안을 제시하였다. 그리고 마지막으로 이 연구의 결과가 효과를 얻기 위해 함께 추진되어야 할 향후 과제를 제시하였 다.

이 연구는 대체적으로 국내・외 문헌 연구, 전문가협의회 개최, 주요 이해 관계자를 대상으로 한 면담 및 설문조사 등을 통해 이루어졌다.

2. 인정・지정 개념 및 정의

직업능력개발훈련에 있어서 인정・지정에 대한 법적 정의의 모호성, 포괄 성, 그리고 공적 재원의 배분과 같은 제한성 등에 따라 인정・지정의 기본 개념이 다양하게 적용되고 있다. 이로 인해 기업과 근로자 직업능력을 위해 필요로 하는 훈련과정이 인정・지정 대상에서 제외되기도 하고 정부의 지나 친 관여 그리고 불필요한 운영 내용이나 절차 등 형식적인 부분의 강조와 같은 문제가 발생하고 있다.

그러나 기본적으로 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정은 국민의 권 리・의무와 밀접한 관계를 가지는 것이므로 이를 설정하고 운영함에 있어서 는 국민의 자유와 권리의 제한을 최소화하면서 그 목적을 달성할 수 있도록 하여야 한다. 그렇게 함으로써 공공복리의 증진, 법치주의의 실현과 행정능 률의 향상이라는 과제가 합리적으로 조화를 이룰 수 있다. 이러한 관점에서 볼 때, 훈련시설 지정 및 훈련과정에 대한 인정・지정은 일정한 행위를 행하 는데 있어서의 적법 요건을 충족시킴으로써 효력을 갖는 요건으로, 일정한 행위를 적법하게 할 수 있는 자격을 부여함으로써 국민의 직업능력개발 및 향상을 위해 적절한 훈련이 제공될 수 있도록 하여야 한다. 또한 훈련 공급 자로서 훈련 실시자의 책임과 의무뿐만 아니라 훈련의 제공에 대한 자율성 과 다양성 등으로 권리 또한 존중하여야 하는 측면을 고려하여야 한다.

3. 훈련기관 및 과정 인정・지정 근거 및 현황

근로자직업훈련촉진법의 제정을 통해 직업훈련의무제와 고용보험능력개발 사업을 통합하여 고용보험능력개발사업에 의한 기금으로 일원화하고, 훈련기 관 성과에 따른 차등지원 등으로 훈련시장에 경쟁체제를 확립하여 민간주도 의 직업능력개발 기반을 조성할 수 있게 되었다. 또한 재직근로자의 지속적 인 능력개발을 위해 향상・전직훈련 등 다양한 과정의 훈련서비스를 제공하 고 제조・생산직 위주의 기능훈련을 서비스직 분야로 확대하며 중소기업의

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인력개발을 우선적으로 지원할 수 있게 되었다. 이런 취지는 훈련기관 중심 의 지원에서 훈련과정 중심의 지원과 훈련체계를 형성하는 기본을 이루었다.

그러나, 훈련과정 중심의 훈련 운영은 미지정 훈련시설의 난립과 부실 훈 련 발생의 문제, 훈련기관 평가의 한계로 인한 훈련정보 환류(feedback)기능 의 부족, 그리고 훈련비용지원의 차별화의 복잡성으로 인한 훈련비용의 낭비 가 발생할 우려가 있다. 이로 인해 결국 경쟁체제 미 정착으로 인한 건전한 교육훈련시장의 육성을 저해하고, 부실한 훈련기관이 훈련시장에서 자연스럽 게 퇴출되는 경쟁체제가 제도적으로 정착되지 못하여 정상적인 교육훈련시 장의 기능이 작동하지 못하는 문제로 나타내고 있다. 이에 따라 경쟁적인 교 육훈련시장의 기능을 복구할 수 있는 제도적 장치가 마련될 필요가 있다.

4. 인정・지정에 대한 설문 조사

훈련시설 및 훈련과정의 인정・지정에 관한 문제점을 파악하고 개선 방안 에 대한 현장의 요구를 수렴하기 위하여 주요 이해당사자인 지방노동관서와 훈련기관을 대상으로 설문조사를 실시한 결과 나타난 시사점은 다음과 같다.

첫째, 훈련시설의 지정과 훈련과정의 인・지정을 연계하여 전체 인・지정 절차를 간소화하고 훈련기관의 효율적인 운영이 될 수 있도록 하는 방안을 검토할 필요가 있다.

둘째, 훈련과정 인・지정 요건과 관련하여 훈련방법별 훈련과정 지정 방식 을 다양화할 필요가 있다. 특히, 기준외 훈련의 경우 직업능력개발을 위한 다양한 훈련과정이 신설・운영될 수 있도록 지원하는 차원에서 훈련내용, 훈 련기간, 훈련규모 등 다양한 방식으로 지정하는 방안도 검토할 필요가 있다.

셋째, 훈련과정 지정 기준 중 훈련기간 요건의 완화를 검토할 필요가 있 다. 특히, 훈련시설 및 훈련과정 승인 방식을 연간 계획에 따라 가승인하고 실제 훈련을 실시할 때 이를 확정하는 방식을 검토할 필요가 있다.

넷째, 훈련기관의 훈련능력 부분에 대한 인・지정 기준은 높이되, 기타 훈 련과정 인・지정 기준상의 요건은 상대적으로 완화하는 방안을 검토할 필요 가 있다.

5. 인정・지정의 기준 및 방향

훈련시설 지정과 훈련과정 인정・지정은 변화하는 사회적・기술적 요소를 반영하여 다음과 같은 세 가지 기준에 의해 이루어져야 한다.

첫째, 수요자 중심의 훈련을 실시할 수 있도록 하는 자율성이 보장되어야 한다. 즉, 수요자의 선택과 공급자의 제공을 자율적으로 하되 그 결과에 대 한 책임을 부담하고 그 결과를 당사자에게 돌아가게 하는 체계이다. 이를 위 해 훈련의 지원은 근로자 개인의 능력개발과 사업주의 생산성 향상을 위해 체계적으로 지원되어야 한다.

둘째, 훈련을 필요로 하는 근로자와 기업에게 공평하게 재원을 분배하는 형평성이 보장되어야 한다. 즉, 훈련 규모가 아니라 훈련성과에 따라 이루어 져야 한다는 것이다. 이를 통해, 대규모 훈련기관 중심이 아닌 특성화된 훈 련, 수요가 있는 훈련을 실시하는 훈련기관 및 훈련과정이 지원 받을 수 있 도록 하여야 한다.

셋째, 한정된 공적 자원을 효과적 배분하는 효율성이 확보되어야 한다. 이 것은 정부 지원을 받는 훈련 실시자의 도덕성과 연결된다. 즉, 공적 재원이 효율적이고 효과적으로 사용될 수 있도록 하기 위해서는 무엇보다 이 재원 을 사용하여 훈련을 실시하는 훈련 제공자의 역량과 의식이 중요하기 때문 이다. 특히, 공적 재원은 인정과 지정을 통하여 훈련의 질을 보장함으로써 보다 높은 훈련 결과를 얻을 수 있는 기준이 된다.

6. 훈련시설 및 훈련과정 인정・지정 개선방안

근로자직업훈련촉진법의 제정으로 기존의 양성훈련 위주로 시행되어 오던 훈련이 향상훈련 위주로 전환되고 훈련의 내용 또한 기술・기능 영역으로부 터 조직성과에 직・간접적으로 관련된 조직구성원의 태도변화에 이르기까지 지원의 범위가 확대됨에 따라 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정제도는 체계적으로 실시되어야 한다.

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첫째, 직업능력개발훈련에 있어서 효율적으로 훈련이 운영될 수 있도록 훈 련기관 및 훈련과정의 인정과 지정은 훈련의 질을 유지하면서, 훈련기관의 자율성을 보장할 수 있는 방향으로 나아가야 한다.

둘째, 훈련기관 및 훈련과정의 인정과 지정을 하는데 있어서 훈련의 질적 보장을 위해 반드시 준수해야 할 사항을 명확히 제시하여야 하며, 훈련에 직 접적인 영향을 주지 않는 사항에 대해서는 가능한 훈련기관의 특성을 고려 하여 운영할 수 있도록 한다. 특히, 훈련기관들의 형평성을 유지하여, 동일 목적 하에서 실시되는 동일한 훈련직종에 대해서는 기준을 통일하여 일관적 으로 적용한다.

셋째, 훈련시설 지정을 훈련과정의 인정・지정과 연계하여야 한다. 이것은 훈련의 질적 향상과 아울러, 훈련을 유연하게 하고자 하는 것이다. 이를 통 해 훈련시장으로의 진입을 위한 사전 조사로서 인정과 지정을 보다 정확하 고 평등하게 함으로써 정부의 행정적 재정적 지원의 타당성을 확보하고, 결 과 평가를 통해 이를 확인할 수 있도록 한다.

넷째, 훈련과정 지정의 구분을 다원화할 수 있어야 한다. 예컨대, 현재 실 시하고 있는 훈련과정 지정은 훈련방법에 의해 실시되고 있다. 그러나 이는 사업주와 개인의 요구의 다양성을 반영하기 어려운 부분이 있다. 즉, 훈련방 법이외에 훈련수준 등을 고려함으로써 동일한 훈련직종이라 하더라도 훈련 의 수준에 따라 지원이 달라질 수 있도록 하는 기반을 마련하여야 한다는 것이다.

7. 향후 과제

이 연구의 결과가 효과를 얻기 위해서는 다음과 같은 분야에서 이에 대한 관심과 연구가 계속적으로 이루어져야 한다.

첫째, 훈련 제도의 인정・지정을 위한 인프라가 구축되어야 한다. 훈련실 시자 이외에 훈련의 주요 고객인 기업이나 근로자가 실제로 필요로 한 과정 을 운영하고 실시할 수 있도록 인정과 지정의 범위를 구체적으로 정하고 이 에 대한 지원의 틀을 마련하는 것이다.

둘째, 지원 제도에 따른 지원 방안이 체계화되어야 한다. 수요자 중심의 직업훈련체계를 구축하기 위해 훈련시장의 다원화로 훈련공급시장인 훈련기 관 및 과정에 정비 및 정보를 제공해 주도록 하여야 한다.

셋째, 훈련의 인정・지정과 계속적인 모니터링, 그리고 평가를 연계시키기 위한 순환체계가 구축되어야 한다. 직업능력개발 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정 기준을 지도 점검 및 평가와 연계함으로서 훈련기관 및 훈련과 정에 대한 질적 관리를 할 수 있어야 한다.

넷째, 근로자의 직업능력개발을 위한 양질의 훈련시설 및 훈련과정을 제공 할 수 있는 근거를 마련해 주어야 한다. 특히, 재직근로자와 실업자를 구분 하여 재직근로자를 위한 훈련 지원체계와 실업자를 위한 지원체계를 보다 합리적으로 구축하고, 이를 실행하기 위한 기능으로 인정과 지정을 활용하도 록 해야 한다.

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차 례

Ⅰ. 서론 1

1. 연구의 필요성 및 목적 1

2. 연구 내용 및 방법 5

Ⅱ. 인정・지정 개념 및 정의 7

1. 직업능력개발훈련 관련 용어 8

2. 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정의 기능 13

Ⅲ. 훈련기관 및 과정 인정・지정 근거 및 현황 17

1. 인정・지정의 법적 근거 및 적용 17

2. 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정 현황 27 3. 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정제도 비교 35

4. 일본의 인정・지정 제도 42

5. 우리나라 인정・지정 제도의 문제점 53

Ⅳ. 인정・지정에 대한 설문 조사 57

1. 개요 57

2. 인정・지정의 필요성 및 개념 58

3. 훈련시설 지정 기준 65

4. 훈련과정 인정 요건 68

5. 훈련과정 지정 기준 71

6. 인정・지정 절차 82

7. 시사점 84

Ⅴ. 인정・지정 기준 및 개선 방안 87

1. 인정・지정의 기준 및 방향 87

2. 훈련시설 및 훈련과정 인정・지정 개선 방안 90

Ⅵ. 결론 및 기대효과 97

1. 결론 97

2. 향후 과제 98

참 고 문 헌 101

Abstract 103

<부록 1> 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정 관련 법 111

<부록 2> 설문지(지방노동관서용, 교육훈련기관용) 119

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표 차 례

<표 Ⅱ-1> 근촉법상의 인정・지정 관련 조항 15

<표 Ⅲ-1> 훈련과정의 인정・지정과 실업자 직업훈련 19

<표 Ⅲ-2> 훈련기관 및 훈련과정 인정・지정 내역 비교 23

<표 Ⅲ-3> 연도별 직업능력개발사업 실적 및 예산( 98～ 01년) 27

<표 Ⅲ-4> 훈련기관 현황 30

<표 Ⅲ-5> 인정・지정 받은 훈련과정 현황 31

<표 Ⅲ-6> 승인받은 훈련과정 수 31

<표 Ⅲ-7> 훈련생 현황 33

<표 Ⅲ-8> 승인 받은 실업자 훈련생 실적 34

<표 Ⅲ-9> 훈련방법별 인정・지정된 훈련과정 수 35

<표 Ⅲ-10> 인증제도별 운영 현황 40

<표 Ⅲ-11> 능력개발급부금의 훈련목적과 연령별 요건 45

<표 Ⅲ-12> 대상경비별 지원율, 지원액 및 지급한도액 46

<표 Ⅲ-13> 자기계발조성급부금의 대상교육훈련별 요건 47

<표 Ⅲ-14> 통신제 훈련의 요건 48

<표 Ⅲ-15> 각 훈련과정의 개괄적인 기준 49

<표 Ⅲ-16> 일본의 훈련시설 인정과 훈련강좌 지정 비교 52

<표 Ⅳ-1> 훈련기관별 응답 현황 58

<표 Ⅳ-2-1> 인정・지정의 필요성 59

<표 Ⅳ-2-2> 훈련기관 유형별 인정・지정 필요성 59

<표 Ⅳ-3-1> 인정・지정 요건과 실제 훈련 운영과의 차이 60

<표 Ⅳ-3-2> 기관유형별 인정・지정 요건과 실제 훈련 운영과의 차이 61

<표 Ⅳ-4-1> 인정・지정 기준에 가장 큰 영향을 주는 요인 62

<표 Ⅳ-4-2> 기관유형별 인정・지정 기준에 가장 큰 영향을 주는 요인 62

<표 Ⅳ-5> 시설 지정과 훈련과정 인정・지정과의 연계 63

<표 Ⅳ-6> 훈련시설 및 훈련과정 인・지정 용어에 관한 의견 64

<표 Ⅳ-7> 훈련시설 지정이 실제 훈련 운영에 미친 효과(복수응답) 65

<표 Ⅳ-8> 훈련시설 지정의 요건 강화에 대한 의견 66

<표 Ⅳ-9> 현행 훈련시설 지정 요건에 대한 의견 67

<표 Ⅳ-10> 현행 훈련시설 지정 기준 중 시설・장비 요건에 대한 의견 68

<표 Ⅳ-11> 훈련과정 인정・지정 구분의 필요성 69

<표 Ⅳ-12> 훈련기준의 유연성 조사 70

<표 Ⅳ-13> 훈련과정 인정시 불필요한 요건(복수 응답) 70

<표 Ⅳ-14> 훈련방법에 의한 훈련과정 지정의 적절성 71

<표 Ⅳ-15> 훈련과정 지정 구분의 부적절 이유 72

<표 Ⅳ-16-1> 훈련과정 지정 요건 중 훈련기간에 대한 의견 72

<표 Ⅳ-16-2> 기관유형별 훈련과정 지정 요건 중 훈련기간에 대한 의견 73

<표 Ⅳ-17> 훈련기간 및 훈련시간에 대한 대안 74

<표 Ⅳ-18> 해당 분야 전문지식이 있는 자에 대한 의견 75

<표 Ⅳ-19> 집체 훈련과정 지정 요건의 중요성(복수 응답) 76

<표 Ⅳ-20> 현장훈련 지정 요건에 대한 의견 77

<표 Ⅳ-21> 우편 통신훈련에 의한 훈련 효과 77

<표 Ⅳ-22> 인터넷 통신훈련에 의한 훈련 효과 78

<표 Ⅳ-23> 통신훈련과정에 의한 훈련을 실시해야 하는 이유 79

<표 Ⅳ-24> 우편 통신훈련과정 지정의 부적절 이유 80

<표 Ⅳ-25> 인터넷 통신훈련과정 지정의 부적절 이유 81

<표 Ⅳ-26> 통신훈련과정에 대한 훈련과정 지정시 바람직한 형태 82

<표 Ⅳ-27> 인정・지정 받을 때 애로 사항 83

<표 Ⅳ-28> 훈련 내용 변경시 개선 방안 84

<표 Ⅴ-1> 훈련과정 지정의 구분 94

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그 림 차 례

[그림 Ⅰ-1] 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정의 분석 접근법 5 [그림 Ⅱ-1] 직업능력개발훈련 및 인정・지정 개념 정의 8

[그림 Ⅲ-1] 훈련과정 인정・지정 절차 26

[그림 Ⅲ-2] 연도별 직업능력개발사업 실적 및 예산 28

[그림 Ⅲ-3] 지정 훈련시설 수의 변화 29

[그림 Ⅲ-4] 2001년도 실업자훈련과정 승인 현황 32 [그림 Ⅲ-5] 인정・지정 제도 비교 및 재구조화 36

[그림 Ⅴ-1] 인정・지정 기준 88

[그림 Ⅴ-2] 훈련지원 제도의 체계화 92

Ⅰ. 서론

1. 연구의 필요성 및 목적 가. 연구의 필요성

직업훈련의 질을 유지하기 위해서는 훈련의 시작단계에서부터 진행과정, 종료단계, 그리고 종료 후 훈련 결과를 다시 시작단계에 투입하는 등 일련의 순환체계를 종합적이고 합리적으로 구축해야 한다. 우리나라의 직업훈련의 운영체계는 이러한 순환체계를 중심으로 단계적으로 관리되고 있으며, 이를 통해 훈련의 질을 보장하기 위해 노력하고 있다. 예컨대, 훈련의 시작단계에 서는 일정 요건을 설정하여 훈련시설을 지정하거나 훈련과정에 대한 인정・

지정을 하며, 훈련 진행 중의 부실을 방지하기 위해 지도점검을 하고, 훈련 종료 후에는 내부・외부 평가를 통해 훈련의 결과 및 효과를 평가하고, 이를 향후 훈련 실시 및 운영에 반영하고 있다.

그러나 훈련에 대한 순환체계의 구축에도 불구하고, 훈련이 종합적이고 체 계적으로 운영되고 있는지 여부는 훈련을 공급하는 제공자나 적정한 요건에 따라 이를 지원하는 정부, 그리고 훈련 수요자에게 주요 관심이 되고 있다.

특히, 제한된 공공 재원을 적절하게 분배하여 직업훈련을 효율적으로 실시하 기 위한 시작단계에서의 훈련시설 지정이나 훈련과정 인정・지정은 훈련 공 급자의 훈련 능력에 대한 파악과 함께 훈련 결과를 예측할 수 있는 요인으 로서 매우 중요하게 인식되고 있다.

1998년 근로자직업훈련촉진법(이하, 근촉법) 실시 이후 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정 제도는 훈련의 질적 관리를 위한 기능을 수행해 왔다.

그러나 훈련시설 지정¹⁾ 및 훈련과정 인정・지정 요건과 기준을 현실에 반영

1) 근로자직업훈련촉진법 시행령 제3조(직업능력개발시서의 범위)제2항에 의하면, 직업능력개 발훈련시설의 지정을 받고자 하는 자 는 으로, 시행규칙 제2조(직업능력개발훈련시설의 지

하지 못하고, 행정적 절차도 또한 중복된다는 문제점이 제기되어, 훈련기관 및 훈련과정 인정・지정 개선 방안에 대한 연구(김미숙, 1999)가 실시되었다.

또한, 훈련시장이 확대되고 훈련과정 중심의 운영으로 인한 부실 훈련 가능 성이 나타남에 따라 근로자직업훈련 개선 방안 등에 대한 연구(정택수, 2001), 훈련기관의 효율적 관리 방안(김미숙, 2001) 등에 대한 연구가 수행되 었다. 이러한 연구들과 훈련 관계자들의 논의를 거쳐, 2001년 7월에 근촉법 이 개정되었으며, 동년 12월에 시행령과 시행규칙이 개정될 때, 인정・지정 에 대한 수정 및 보완을 함으로써, 보다 현실적이고 합리적인 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정 절차를 마련하였다.

그럼에도 불구하고, 훈련과정 인정・지정 제도에 대한 비판과 한계가 계속 야기되고 있다. 인정・지정 제도에 관한 주된 비판은 다양한 사회적 변화와 과학기술 변화, 그리고 훈련 수요자의 요구에 적절하게 대응하지 못한다는 것이다. 특히, 훈련과정의 인정・지정이 매우 제한적이고 경직되어 있다는 비판과 함께, 수요자 중심의 훈련을 실시하는 데 있어서 저해 요인이 되고 있다는 것이다.

직업훈련기본법에 의한 직업훈련의무제의 폐지와 고용보험제도 위주로 직 업능력개발사업을 일원화함으로써 정부 정책의 기본 틀은 변화하였지만, 훈 련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정은 아직 이를 수용하지 못하고 있다.

즉, 정부 지원 범위가 직업훈련에서 직업능력개발훈련 으로 확대됨에 따라 정책의 실효성 및 재원의 효율적 배분의 문제가 발생한다. 시장자율경쟁 원 리의 존중에 따른 훈련 제공자에 대한 사회적 규제의 대폭적 완화로 부실 훈련 등 시장실패적 상황이 발생하였고, 인정・지정을 실시하는 담당자의 전 문성 부족 등으로 인하여 행정의 일관성 미흡 및 행정 절차의 복잡성 증대 등이 주요 원인으로 제기되었다. 직업능력개발훈련과정의 인정・지정에 대한 문제는 다음과 같다. 첫째, 정부지원 대상으로서의 직업능력개발훈련과정의

정 등)으로 제시되고 있으며, 법 제17조의 2(직업능력개발훈련의 위탁실시) 제1항에 의하면, 직업능력개발훈련을 실시하는 훈련기관에 위탁하여 실시 이거나 시행규칙 제11조(직업능력 개발훈련의 위탁훈련기관의 범위 등)으로 표시되어 있어, 법적으로는 훈련기관 보다는 훈 련시설 지정이 더 적절함. 따라서, 이하 직업능력개발훈련을 실시하는 자에 대한 지정은

훈련시설 지정 으로 함.

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범위를 직업능력개발훈련 에 관한 정의(근촉법 제2조제1호)에서 포괄적으로 규정하고 있기 때문에 정부 지원 훈련대상이 재원의 한계에도 불구하고 대 폭적으로 확대되었다. 둘째, 훈련시장의 자율적 경쟁이라는 취지에도 불구하 고 직업능력개발훈련의 재정지원을 통한 정부 개입의 정도와 범위에 대한 문제가 나타났다. 그 결과, 직업능력개발훈련의 포괄성과 다양성을 포함한 수요자 중심의 훈련이라는 정책을 수행하는 데 어려움이 나타났다. 셋째, 근 로자와 기업이 필요로 하는 직업능력 개발에 있어서, 현재의 훈련과정 인정・

지정으로는 변화하는 사회적・기술적 환경에 유연하게 대응할 수 있는 기초 직업능력의 개발에 관한 훈련과정이나 노동시장 유연화에 따른 다양한 전직훈 련 과정 등에 대한 요구를 충족시키기 어렵다는 것이다. 따라서, 사회적・경제 적 변화와 과학・기술적 발달에 부응하고, 시장자율경쟁의 원칙을 유지하며, 훈련 공급자에 대한 적정한 사회적 규제와 더불어, 훈련 수요자의 요구를 충 족시킬 수 있는 훈련과정 인정・지정의 기준이 설정되어야 할 것이다.

나. 연구 목적

근촉법에 따른 훈련과정 인정・지정은 민간훈련의 확대와 수요자 중심의 훈련을 도모하기 위하여 요건을 대폭 완화시켰으나, 이를 적용하여 시행하는 과정에서 적용 범위의 모호성, 변화에 대한 훈련의 경직성 및 수요자 요구에 대한 충족의 어려움, 그리고 훈련의 재정배분의 효율성 등에 대한 문제가 대 두되었다. 그리고 나아가 부실 훈련에 대한 우려가 여전히 존재하고 있다.

따라서, 근촉법의 기본 취지를 중심으로 훈련 제공자의 정부지원훈련 실시 여부를 결정하는 훈련의 위탁이나 시설 지정, 그리고 훈련과정에 대한 인 정・지정에 대한 기본적 취지의 재검토 및 이해관계자의 인식을 통한 인 정・지정의 필요성과 기본적 방향, 범위, 요건 등을 파악함으로써 수요자 중 심의 훈련 제공과 운영, 그리고 훈련의 질적 향상을 도모하고자 하였다. 일 반적으로 인정・지정을 실시하는 과정에서 이를 인식하고 적용하는 데에는 있어서의 어려움이 있다. 법의 해석과 운영 측면에서 이를 시행하는 담당자 마다 근촉법 상의 훈련기관 및 훈련과정에 대한 인정・지정에 대한 인식에

상당한 차이가 있다. 또한, 과학기술의 변화로 인하여 전통적인 집체훈련 이 외에 원격훈련 등 훈련방식을 다양화하고, 실무형 직업훈련의 필요성 증대에 따 른 현장훈련 등을 위해 인정・지정 요건들을 매우 제한적으로 적용함으로써 법적인 훈련과정 인정・지정 요건들은 훈련방법의 매체적 특성과 활용의 개 방성, 광범위성 등을 고려하기 어렵다는 점이 지적되기도 하였다²⁾.

이 연구에서는 현재 실시되고 있는 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지 정의 목적 및 범위, 체계 등에 대한 종합적인 분석을 수행하였다. 특히, 훈련 시설 지정 및 훈련과정 인정・지정의 당위성에 중점을 두고 이를 실행하는 기준 설정을 전제로 한 기존의 연구와 직업능력개발훈련에 있어서 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정의 필요성 및 역할에 대한 근본적인 문제를 살 펴보고, 각 이해관계자들의 인식을 중심으로 연구를 수행하였다.

따라서, 이 연구는 사회・경제적 변화 및 과학기술의 변화에 유연하게 대 응할 수 있는 직업훈련을 실시하고, 제한된 재원을 효과적으로 배분할 수 있 는 제도로서 인정・지정의 원칙을 설정하였다. 그리고 이를 기준으로 하여 훈련기관의 전문성을 제고하고 훈련기관에 대한 권리와 책무성을 부과하여 훈련의 시장실패를 최소화할 수 있도록 유도함으로써 근촉법 상의 훈련시장 활성화라는 취지에 적합한 인정・지정 제도의 개선을 가져올 수 있을 것이 다. 더 나아가 훈련과정의 내실화 및 질적 향상을 통해, 수요자 중심의 건전 한 훈련시장을 구축할 수 있는 체계를 마련하고자 하였다.

2) 이러한 통신훈련의 장점을 정리해 보면 다음과 같다(Dea, 2002). 첫째, 가장 큰 장점으로 시간과 공간으로부터의 독립성이다. 이러한 장점은 학습의 기회가 없는 개인들에게 학습의 기회를 제공해 준다. 교육환경은 수업전달에서의 단순한 매체이다. 둘째, 근로자들이 편리 한 시간에 학습자료에 접근할 수 있다는 융통성이다. 그들은 집에서나 또는 직장에서 자신 들이 편한 시간에 읽고, 이메일 등을 통해 이러한 수업에 참여할 수 있다. 과제 등은 이메 일이나 다른 우편 등을 통해 제출할 수 있다. 셋째, 이러한 교육방법은 일 대 일의 교실수 업보다는 효율적이다. 넷째, 교실수업에 비해 교수를 완수하기 위해 훨씬 적은 시간이 든 다는 학습의 경제성이다. 이러한 것은 시간이 적게 든 것만큼 전달하는 비용이 적게 들게 한다. 다섯째, 다양한 감각사용의 경험을 사용할 수 있다는 점이다. 교수내용, 그래픽, 애니 메이션, 비디오, 그리고 다른 상호작용적인 상황을 보기 위해서 교수자료를 만들어낼 수 있다. 그러므로 학생들은 자신들의 개인적 학습요구를 충족시킬 수 있는 학습전략과 활동 을 사용할 수 있는 방법들을 선택할 수 있게 해준다.

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2. 연구 내용 및 방법

훈련기관 및 훈련과정 인정・지정의 기준 개선 방안에 대한 연구는 세 가 지 측면에서 검토하고, 각 측면에서 제시한 내용간의 차이를 최소화하는 방 안을 마련하였다. 분석의 세 가지 접근 중에서 첫째는 개념적 측면이다. 여 기에서는 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정의 범위를 개념 분석을 통 하여 살펴보았다. 두 번째는 법적인 측면이다. 여기서는 법적으로 정의되어 있는 한계를 고려하여 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정의 범위 및 운 영에 대해 검토하였다. 세 번째는 법의 해석에 따른 행정적 요건과 현장에서 의 실행 형태에 따른 운영적 측면이다. 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지 정의 범위를 분석하는 데 있어서 이러한 세 측면에서의 접근을 통하여 훈련 시설 지정과 훈련과정 인정・지정의 문제점과 이를 해결할 수 있는 방안을 모색하고자 하였다.

[그림 Ⅰ-1] 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정의 분석 접근법

이를 위해 첫째, 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정과 관련된 기본 개

념을 중심으로 현재 실시되고 있는 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정 의 범위 및 체계가 적절한가를 검토하였다. 둘째, 이런 기본적인 취지를 중 심으로 근촉법 하에서 실시되는 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정의 체계나 절차가 적절한가를 살펴보고, 현재 직업훈련과 훈련시설 지정 및 훈 련과정 인정・지정의 문제점을 파악하였다. 셋째, 이러한 문제점 및 개선 방 향을 설정하기 위해 훈련 현장에서의 이해관계자의 인식조사를 바탕으로 이 를 분석하였다. 넷째, 위의 조사 내용을 중심으로 변화하는 사회에 적절하게 대응할 수 있고, 시장의 활성화를 도모할 수 있는 직업능력개발훈련에 대한 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정의 범위 및 기준 설정, 체계 등에 대 한 방안을 제시하였다. 이에 대한 구체적인 연구 내용은 다음과 같다.

첫째, 훈련기관 및 훈련과정 인정・지정의 범위 및 운영 취지를 파악하고, 둘째, 외국의 제도를 통해 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정의 기능과 역할을 비교 및 유형화하며, 셋째, 현재 실시되고 있는 직업훈련제도로서의 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정제도의 법적 근거 및 문제점을 분석 하고, 넷째, 훈련시장에서의 이해관계자들의 훈련시설 지정 및 훈련과정 인 정・지정에 대한 인식조사를 실시한다. 특히, 훈련의 훈련시설 지정 및 훈련 과정 인정・지정에 관련한 필요성 및 범위, 기준 설정에 대한 의견을 파악하 기 위해 3개의 집단(지방노동관서, 훈련기관, 훈련생)을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 설문대상 집단의 구성은 지방노동관서 46개(6개 지방노동청, 40 개 지방노동사무소)의 직업능력개발훈련 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・

지정 담당자에게 설문을 실시하였으며, 2,000여 개의 훈련기관(재직자훈련기 관 1,000개, 실업자훈련기관 1,000개)을 대상으로 설문을 실시하였다. 설문조 사의 내용은 1) 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정의 필요성 및 개념, 2) 훈련시설 지정 기준, 3) 훈련과정 인정・지정 기준(집체훈련, 현장훈련, 통신 훈련으로 구분), 4) 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정 절차 등이다.

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Ⅱ. 인정・지정 개념 및 정의

본 장에서는 훈련시설 지정 및 훈련과정의 인정・지정의 대상 및 범위를 결정하는 데 있어서 주요 원칙이 되는 인정・지정에 대한 개념 정의를 중심 으로 살펴볼 것이다. 기본적으로 사전적 의미로서의 개념은 법적인 조작적 정의를 통해 현실적으로 적용되는 개념 해석을 통하여 훈련 운영에 사용되 어지고 있다. 따라서, 직업능력개발훈련에 있어서 인정・지정에 대한 법적 정의의 모호성, 포괄성, 그리고 공적 재원의 배분과 같은 제한성 등을 고려 한 정부 담당자의 법적 해석에 따라 기본 개념이 다양하게 적용되는 문제점 이 있다. 이러한 법적 해석의 차이에 따라 기업과 근로자 직업능력을 위해 필요로 하는 훈련과정이 인정・지정 대상에서 제외되기도 하며, 실제로 훈련 의 질적 관리에 지나치게 정부가 관여하는 문제, 그리고 불필요한 운영 내용 이나 절차 등에 의한 형식적인 부분의 강조와 같은 문제가 발생하고 있다.

이러한 문제를 해결하기 위해서는 직업능력개발훈련의 기본적 개념을 중심 으로 목적과 정의, 그리고 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정의 기능 등 을 고려함으로써, 보다 광범위한 정부 지원 훈련과정 인정・지정에 대한 합 의를 도출할 수 있을 것이다.

[그림 Ⅱ-1] 직업능력개발훈련 및 인정・지정 개념 정의

이와 함께 직업능력개발훈련과 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정의 사전적 의미와 법적 정의를 구분하여 살펴보고, 이를 통해 나타나는 현실적 적용에 있어서의 차이를 분석하였다. 그리고 이를 통해 직업능력개발 훈련기 관 및 훈련과정이 무엇이고, 국가가 지원해야 할 훈련과정의 영역과 범위는 어디까지 가능한지, 그리고 법적인 인・허가 제도의 일환으로 실시되는 훈련 시설 지정 및 훈련과정 인정・지정의 역할과 기능을 살펴보았다.

1. 직업능력개발훈련 관련 용어

직업능력개발훈련과 관련된 용어로서 직업훈련, 직업능력, 직업능력개발훈 련, 그리고 직업능력개발사업 등의 사전적 의미와 법적인 정의를 살펴보고, 이를 통해 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정의 대상이 되는 직업능력

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개발 훈련의 범위를 재분석하고자 한다.

직업교육훈련용어사전에 따르면, 직업능력(vocational competency)이란 '특 정 직업에서 또는 대부분의 직업에서 일정한 직무를 수행하는 데 필요한 능 력'이라고 정의할 수 있고, 직업능력은 직업기초능력과 직무수행능력으로 다 시 세분화할 수 있다(이무근 외, 1997: 3). 또한, 직업능력은 직업에서 필요한 수준의 표준에 맞도록 직무를 수행할 수 있는 능력이라고 정의할 수 있으며, Cu ster와 Caliborne(1992)은 직업능력을 그 수준 및 내용에 따라 모든 직업인 에게 기본적으로 필요한 공통 기초능력(basic skills), 초보 신입사원에게 필요 한 직업기초 소양(employability skills), 그리고 특정 직종에서 능률적인 직무 수행을 위하여 필요한 직종별 직무수행능력(technical skills)의 세 범주로 나 누어 설명하고 있다(이무근 외, 1997: 39).

한편, 정철영 외(1998)는 직업능력을 '직업생활을 해 나감에 있어 주어진 직무를 성공적으로 수행하는 데 필요한 일정 수준 이상의 능력의 총체'로 정 의하였고, 직업능력의 하위 구성요소로 직업기초능력은 '대부분의 직종에서 직무를 성공적으로 수행하는 데 공통적으로 필요한 지식, 기술, 태도, 경험' 으로, 그리고 직무수행능력은 '특정 직종 또는 직업에서 직무를 성공적으로 수행하는 데 필요한 전문적인 지식, 기술, 태도, 경험'으로 정의하였다.

직업능력을 나타내는 용어로 'competence'와 'competency'가 혼용되고 있 는데, Hyland (1994 : 20～22)는 'competence'가 더 적절하다고 말하면서, 이 에 대한 증거로 Carr(1993)의 주장을 들었다. Carr(1993)는 'competence'를 재 능(capacity)으로서의 'competence'와 경향(disposition)으로서의 'competence' 로 구분하여, 전자는 사람을 평가할 때 쓰이는 것으로 능력이 있는 전기 기 사, 배관공, 변호사, 의사 등을 뜻하고, 후자는 행위와 관련된 것으로 요구에 맞는 운전이나 글짓기 행위 등을 뜻한다고 하였다. 또한, Jessup (1990)은 직 업능력(job competency)을 '직업에 필요한 수준의 표준에 맞도록 직무를 수 행할 수 있는 능력'이라고 정의하였다(최애경, 1997에서 재인용). Custer와 Claiborne(1992)은 직업능력(critical skill)에 관한 문헌고찰을 통해 직업능력 을 전문능력(technical skills), 기초능력(basic skills), 고용적합 능력 (employability skills)으로 구분하였다(정철영 외, 1998: 15～17). 한편, 정진철

(1999)은 직업능력을 직업기초능력과 직무수행능력으로 구분하고, 그 수준과 관련하여 직업기초능력은 '일정 수준 이상'인 반면에, 직무수행능력은 '전문 적'이기 때문에 일반적으로 직무수행능력이 직업기초능력보다 높은 수준의 능력이라고 볼 수 있다고 하였다. 더욱 중요한 것은 수준의 차이라기보다는 직업기초능력은 '대부분의 일'에 '공통적으로 필요한' 능력이고, 직무수행능력 은 '특정한 일에 필요한' 능력이라고 보았다는 점이다.

이러한 개념을 기초로 한 직업능력개발사업(vocational comp etency development program)은 근로자의 직무능력 향상을 위하여 직업훈련 및 교 육훈련을 실시하는 사업주와 자기능력개발을 위해 노력하는 근로자에게 훈 련비용을 지원해 주는 고용보험의 3대 사업 중의 하나이다. 여기서 직업능력 개발사업이라 함은 고용보험의 피보험자 등에게 직업생활의 전 기간을 통하 여 자신의 직업능력을 개발・향상시킬 수 있는 기회를 제공하고, 직업능력의 개발・향상을 지원하기 위한 사업을 의미한다. 직업능력개발사업은 사업주에 대한 직업능력개발훈련의 지원, 비용지원의 기준 등 피보험자에 대한 직업능 력개발의 지원, 직업능력개발훈련시설에 대한 지원, 직업능력개발의 촉진, 건 설근로자 등의 직업능력개발 지원 등으로 구분된다.

다음은 직업훈련에 대한 개념이다. 직업훈련(vocational training)이란, 산업 분야의 직업에 취업하고자 하는 자 또는 이미 취업한 자에게 그들의 적성, 희망, 능력에 알맞은 직업을 선택하도록 돕거나, 직무수행에 필요한 지식, 기 능, 태도를 개발시켜 변화하는 산업사회에서 계속적으로 직업적 자기 발전을 성취할 수 있도록 도와주는 학교, 훈련원 또는 직업 현장에서 실시되는 모든 형태의 훈련을 의미한다. 즉, 현직에 종사하고 있거나 취업의사를 가진 자에 게 직업에 필요한 직무수행능력을 습득, 향상시키기 위하여 실시하는 훈련이 다. 직업훈련은 그 대상자가 누구냐에 따라 크게 둘로 구분될 수 있다. 하나 는 현직에 종사하는 자를 대상으로 한 프로그램으로서, 기업에 종사하는 무 기능자 또는 단순노동자로부터 감독자 및 관리자에 이르기까지 일정한 형식 의 반복적인 훈련을 통하여 직무수행능력을 향상시키고, 발전・변화하는 산 업과 기술에 대처하여 계속적으로 직업적 자기 발전을 성취할 수 있도록 도 와 주는 것이다. 다른 하나는 취업의사를 지닌 자나 실업자들을 대상으로 자

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신의 적성, 흥미, 희망 등에 알맞은 직업에 종사할 수 있는 능력을 부여하는 것이다.

이러한 직업훈련의 개념은 근촉법의 도입으로 직업능력개발훈련으로 확대 되었다. 직업능력개발훈련은 직업생활을 할 때에 주어진 직무를 성공적으로 직무를 성공적으로 수행하는 데 필요한 능력의 총체(정철영. 1998: 20)로 정 의되고 있다. David Williams와 Yun-Ho Shinn (agricultural competency, 1996)은 직업능력개발을 직장 내(on the job)에서 또는 직업을 갖기 전에 직 무(job)에 따른 요소들을 습득하여 과업들을 수행해 가는데 필요한 역량을 기르 는 행위로 정의한 직업능력을 그 근거로 설명하고 있다.

따라서, 직업능력개발훈련이란 직업생활을 하는 데 또는 어떤 직종에 종사 하기 위하여 직무를 성공적으로 수행하는 데 필요하거나 요구되는 일의 역 량을 개발하는 조직적인 행위로 정의할 수 있다. 이러한 사전적 의미로서의 정의는 법적인 의미로 조작적으로 정의되어져서 사용되어 왔다. 이것은 직업 능력개발훈련의 범위를 법적으로 정의하기 어려운 측면이 있기 때문이다.

즉, 어떤 직종에 종사하기 위해 직무를 성공적으로 수행하는 데 필요한 행위 는 개인과 직무에 따라 다양하게 인식할 수 있으며, 조직적인 행위라는 부분 도 어느 정도로 조직화되어 있느냐는 개인적 해석에 따라 달라질 수 있기 때문이다.

실행을 위한 법적인 의미로서 직업능력은 고용정책기본법[일부개정 2001.8.14 법률 제6510호 노동부] 제3조(근로자 및 사업주 등의 책무)에 근 로자는 자신의 적성과 능력에 적합한 직업을 선택하여 직업생활의 전 기간 에 걸쳐 끊임없이 직업에 필요한 능력(이하 "직업능력"이라 한다)을 개발하 고, 직업을 통하여 자기 발전을 도모하도록 노력하여야 한다 고 정의되어 있 다. 또한, 직업능력개발훈련에 대한 정의는 근로자직업훈련촉진법 제2조(정 의)에 다음과 같이 정의되어 있다. 직업능력개발훈련 이라 함은 근로자에게 직업에 필요한 직무수행능력을 습득・향상하게 하기 위하여 실시하는 훈련 을 말한다. 그리고 기능대학법 제2조(정의)에 의하면, 교육・훈련 이라 함은 학생 및 근로자 등에게 취업 또는 직무수행에 필요한 지식・기술 및 태도를 습득・향상시키기 위하여 실시하는 직업교육 및 직업훈련을 말하며, 직업훈

련법 제2조(정의)에는 직업훈련 이라 함은 근로자에게 기능을 습득・향상시 키기 위하여 행하는 훈련을 말한다. 이와 유사한 직업교육훈련에 대한 정의 는 직업교육훈련촉진법[제정 1997.3.27 법률 제5316호 국무총리] 제2조 (정의) 에 제시되어 있다. 직업교육훈련 이라 함은 산업교육진흥법 및 직업훈련기본 법 기타 다른 법령에 의하여 학생 및 근로자 등에게 취업 또는 직무수행에 필요한 지식・기술 및 태도를 습득・향상시키기 위하여 실시하는 직업교육 및 훈련을 말한다.

이와 같이 법적인 의미에서의 직업능력이나 직업능력개발훈련의 의미도 사전적 정의와 매우 유사하게 추상적으로 정의함으로써, 이를 실제로 적용하 는 과정에서 개인적 견해가 반영될 여지가 매우 높다. 즉, 근로자에게 필요 한 직무수행 능력에는 개인과 직무에 따라 그 능력이 다양하고 포괄적일 수 있다는 것이다. 따라서, 직업능력개발훈련에 대한 인정・지정을 하는데 있어 서, 이를 정의하는 것은 보다 분명해야 할 필요성이 있다. 그럼에도 불구하 고, 이를 명료화하기 위해 이를 조작적으로 정의함으로써 직업훈련의 다양성 을 제한하는 잘못을 범할 수도 있다.

지금까지 살펴보았듯이, 직업능력개발훈련은 취업할 의사를 가진 자나 취 업한 자에게 직무수행에 필요한 능력을 습득시키거나 향상시키기 위하여 실 시하는 훈련을 중심으로 보다 포괄적으로 포함할 수 있는 방안이 모색되어 야 할 것이다. 이와 같은 정의는 사전적 의미를 실행적 차원에서의 법적 의 미로 재해석한 것으로, 그 범위는 직업훈련보다 더 광범위하게 사용되고 있 으며, 이를 특정 내용이나 영역으로 한정하기에는 어려움이 많다. 예컨대, 훈 련과정 인정・지정에서 제한하는 직업능력개발훈련의 제외 대상이 되는 과 정(외국어과정, 취미교양과정 등)은 궁극적인 의미에서는 그 한계가 모호한 경우가 있다. 이것은 개념적 정의라기보다는 재정의 한계에 따른 조작적 정 의로서 적용에 있기 때문이다. 훈련 내용이나 운영에 있어서 근로자의 직업 능력을 향상시킬 수 있음에도 불구하고, 구체적 직무능력이냐 아니냐를 적용 하는 데에는 이를 이해하고 적용하는 개인의 인식에 근거하기 때문이다. 이 처럼 법적으로 적용되는 범위가 지나치게 광범위하고 인식의 차이가 크다는 것은 훈련을 다양하고 자율적으로 운영하고 실시하는 데 있어서 장애요인이

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되고 있다. 사회적 변화와 경제적・기술적 변화에 따라 근로자에게 요구하는 능력이 다양해지고, 일반적 능력에서부터 구체적 능력에까지 다양하게 요구 되는 상황을 고려할 때, 범위를 임의적으로 제한하는 것은 바람직하지 않다.

따라서, 이와 같은 직업능력개발훈련이라는 근본적 개념의 추상성을 구체화 하기보다는 이를 중심으로 한정된 재원을 효율적으로 분배한다는 차원에서 재정 지원의 제도적 측면을 다양화하여 다원적으로 접근하는 것이 바람직할 것이다. 즉, 인정・지정을 수요자 중심으로 하기 위해서는 한정된 재원을 배 분할 수 있는 지원 방안이 다각적으로 모색되고 난 후에 인정・지정의 범위 를 그 제도에 적절하게 적용하는 것이다. 결국, 인정・지정을 중심으로 훈련 비용을 지원하는 체계가 바뀌지 않는 이상, 이러한 다양한 요구를 수용하기 는 어려울 것으로 보여진다.

2. 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정의 기능

직업능력개발훈련에 대한 정의와 아울러, 훈련시설 지정 및 과정 인정・지 정에 영향을 주는 것은 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정의 개념이다.

일반적인 사전적 의미로서 인정(認定) 은 옳다고 믿고 정하는 일 로서 법적 으로 사용될 때는 국가나 지방자치 단체가 자기의 판단에 의하여 어떤 사실 의 존부(存否)나 어떤 일의 당부(當否)를 결정 하는 것이다. 이러한 경우 recognition, acknowledgement가 일반적으로 쓰이며, 경우에 따라 [동일하다 는 것의] identification, [승인]을 의미하는 approval, [인가]를 의미하는 authorization, sanction, [허가]를 의미하는 p ermission을 쓰기도 한다. 또한, 지정(指定) 은 이것이라고 가리키어 정하는 것 으로, 행정관청이 법령의 정 하는 바에 의하여 사실을 조사한 다음 특정한 자격을 주는 일 또, 관공서, 학교, 회사, 개인 등이 어떤 것을 특별히 인정하여 권리를 취득시키는 일 이 다. 이러한 의미에서 designation, specification, appointment, assignment, authorization을 일반적으로 사용하고 있다(김미숙, 1999).

훈련시설 지정과 훈련과정 인정・지정의 범위와 요건에 대한 내용은 근로 자직업훈련촉진법과 시행령, 시행규칙에서 명시되었으며, 각각 2001년 3월, 7

월, 11월에 개정되었다. 근로자직업훈련촉진법 제2조의 정의에 의하면, 직업 능력개발훈련시설 은 직업능력개발훈련을 실시하기 위하여 설치된 직업훈련 원・직업전문학교 등의 시설과 직업능력개발 훈련교사를 양성하기 위하여 설치된 시설로서 대통령령이 정하는 것을 말한다. 이러한 직업능력개발훈련 시설 중 지정대상이 되는 시설은 시설의 범위 중에서 그 밖의 사업주, 사업 주단체, 법 22조의 규정(직업능력개발훈련법인의 설립 등)에 의한 직업능력개 발훈련법인 및 고등교육법에 의한 학교 등이 설치・운영하는 시설이다. 이 시설이 직업능력개발시설로 지정 받기 위해서는 직업능력개발훈련을 위한 시설을 소유하거나 임차하고 있는 자로서 다음의 요건을 갖추어야 한다. 첫 째, 지정 신청 일이 속한 분기 전 1년 간 법 제17조의 2의 규정에 의하여 국 가 등으로부터 위탁을 받아 실시한 훈련인원과 법 28조의 규정에 의하여 훈 련과정(집체훈련에 한한다)의 인정 또는 지정을 받아 실시한 훈련 연인원의 합이 그 시설에서 해당 기간 동안 실시한 훈련의 총 연인원의 100분의 50 이상이어야 한다. 둘째, 사업주가 소속근로자의 직업능력개발훈련을 위하여 훈련 전용시설을 갖추고 있어야 한다. 셋째, 제3조의2의 규정(국가지방자치단 체 또는 공공단체가 설치 운영하는 공공직업능력개발훈련시설)에 의한 직종 별 훈련기준에 의한 시설・장비 등을 갖추고, 그 직종의 훈련만을 실시하여 야 한다. 이러한 요건을 갖춘 경우 직업능력개발시설로 지정 받을 수 있다.

또한, 훈련과정에 대한 인정 및 지정에 대해서는 법 제28조에서 그 의미를 구분하여 사용하고 있다. 법 제28조1항은 훈련과정 인정에 관한 사항을 명시 하고 있으며, 2항은 지정에 관한 상을 명시하고 있다. 이러한 인정과 지정은 법 제7조(직업능력개발훈련의 구분 등)에 의거하며, 훈련기준에 따라 실시하 는 훈련, 즉, 기준훈련 에 관한 경우는 인정 이라 하며, 그 외의 직업능력개 발훈련으로 구분된 과정에 대해서는 지정 을 할 수 있다. ①항은 제7조의 규정에 의한 기준훈련을 실시하는 자가 제23조 및 제24조의 규정에 의한 직 업능력의 개발향상을 위한 훈련비용의 지원 또는 융자를 받고자 하는 경우 에는 그 훈련과정에 대하여 노동부장관의 인정을 받아야 한다. , 항은 제 7조의 규정에 의한 기준훈련 외의 훈련을 실시하는 자가… 경우에는 그 훈 련과정에 대하여 노동부장관의 지정을 받아야 한다. 라고 되어있다.

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이러한 훈련시설 지정 및 훈련과정 인정 및 지정에 대한 대상과 범위의 정의와 함께, 이를 신청하는 절차와 요건에 대한 내용은 시행령과 시행규칙 에서 규정하고 있으며, 이는 개정 전과 약간의 차이를 보이고 있다. 예컨대, 훈련시설 지정의 경우, 기준훈련 실시 인원이 전년도 훈련인원의 100분의 50 이었으나, 이러한 조건을 연인원 12,000명으로 정함으로써 보다 분명하게 정 하고 있으며, 기준외 훈련을 실시하더라도 훈련시설로 지정 받을 수 있는 길 을 제공하였다는 긍정적인 측면이 있다. 그럼에도 불구하고, 정부가 지원하 는 훈련 실적이 그 정도를 유지하기 위해서는 기관은 대규모 기관일 수밖에 없다. 이는 기관의 규모에 의해 훈련을 지원하게 되는 공적 재원 분배의 형 평성 문제를 야기시킨다. 그리고 훈련과정 인정 및 지정의 경우, 기존의 훈 련비산출내역서 및 과정별 훈련 내용을 훈련실시계획서로 일원화하여 대치 되었음을 알 수 있다(<부록 1>참조).

<표 Ⅱ-1> 근촉법상의 인정・지정 관련 조항

근로자직업훈련촉진법 근로자직업훈련촉진법 시행령

근로자직업훈련촉진법 시행규칙 제정 1997. 12. 24. 법률

제5474호

개정 2001. 3. 28 법률 제6455호

제정 1998. 12. 31.

대통령령 제15967호 개정 2001. 7. 30 대통령령 제17327호

제정 1998. 12. 31.

노동부령 제139호 개정 2001. 11. 5 노동부령 제178호 제2조(정의)

2. 직업능력개발훈련시설

제3조

(직업능력개발훈련시설의 범위)

제2조

(직업능력개발훈련시설의 지정신청 등)

제28조

(훈련과정에 대한 인정 및 지정)

제24조

(훈련과정의 인정 범위 등)

제15조

(훈련과정의 인정신청 등) 제25조

(훈련과정의 지정범위 등)

제16조

(훈련과정의 지정내용 및 신청)

자료: 근로자직업훈련촉진법, 시행령, 시행규칙(개정2001. 7. 31).

이러한 인정과 지정은 공공질서의 유지나 공공복리의 증진을 위하여 특정 의 영업・사업・업무 그 밖의 행위를 함에 있어서 행정관청의 일정한 행위 (허가・인가・면허 등)나 행정관청에 대한 일정한 행위(등록・신고 등)를 요 건으로 하는 것으로, 그러한 목적을 위하여 국민의 사회・경제생활상의 자유 또는 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 규제 제도의 일종이다. 따라서, 인 정과 지정 제도는 그 설정에서부터 운영에 이르기까지 국민의 권리・의무와 밀접한 관계를 가지는 것이므로, 이를 설정하고 운영함에 있어서는 대상이 되는 국민의 자유와 권리의 제한을 최소화하면서 그 목적을 달성할 수 있도 록 하여야 한다. 그렇게 함으로써 공공복리의 증진, 법치주의의 실현과 행정 능률의 향상이라는 과제가 합리적으로 조화를 이룰 수 있다. 따라서, 인정과 지정은 훈련기관 및 과정을 운영하는 일정한 행위를 적법하게 할 수 있는 자격을 부여하는 것임(법제처, 인허가교육실무)을 인식할 필요가 있다. 즉, 훈 련시설 지정 및 훈련과정 인정・지정은 즉 국민의 권리・의무와 밀접한 관 계를 가지는 것이므로, 이를 설정하고 운영함에 있어서는 국민의 자유와 권 리의 제한을 최소화하면서 그 목적을 달성할 수 있도록 하여야 한다. 그렇게 함으로써 공공복리의 증진, 법치주의의 실현과 행정능률의 향상이라는 과제 가 합리적으로 조화를 이룰 수 있을 것이다. 이러한 관점에서 볼 때, 훈련시 설 지정 및 훈련과정에 대한 인정・지정은 일정한 행위를 행하는 데 있어서 의 적법 요건을 충족시킴으로써 효력을 갖는 요건이다. 따라서, 일정한 행위 를 적법하게 할 수 있는 자격을 부여함으로써 국민의 직업능력개발 및 향상 을 위해 적절한 훈련이 제공될 수 있도록 하여야 할 것이다. 또한, 훈련 공 급자로서 훈련 실시자의 책임과 의무뿐만 아니라 훈련의 제공에 대한 자율 성과 다양성 등 권리 또한 존중하여야 하는 측면을 고려하여야 할 것이다.

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Ⅲ. 훈련기관 및 과정 인정・지정 근거 및 현황

1. 인정・지정의 법적 근거 및 적용 가. 인정・지정의 법적 근거

훈련을 실시하기 위해서는 훈련 실시자가 훈련과정을 인정이나 지정을 받 거나, 정부로부터 위탁 승인을 받아야 한다. 이러한 훈련기관 및 훈련과정 인정・지정은 사업주나 사업주 외의 자 등이 근로자직업훈련촉진법 제28조 의 규정에 의하여 훈련과정의 인정・지정을 받아 훈련비용을 부담하여 소속 근로자에게 직업능력개발 훈련을 실시하는 경우 고용보험법 제22조의 규정 에 의하여 훈련비, 훈련수당 등의 지원을 받을 수 있는 근거가 되고 있다.

훈련 실시자가 인정・지정을 받아 훈련을 시행하는 데 있어서 관련된 법적 인 사항을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

먼저, 훈련 실시자에 대한 법적 근거이다. 근로자직업훈련촉진법(이하 법 이하 함)은 총 7장으로 구성되어 있으며, 이 중 훈련 실시자는 제3장과 제4 장에 의해 국가 등과 사업주 등으로 나뉘어진다. 제3장에서는 국가 등(국가, 지방자치단체, 공공단체)이 주체가 되어 실시하는 직업능력개발훈련을 정하 고 있으며, 제4장은 사업주 등에 의한 직업능력개발촉진을 정하고 있다.

제3장 국가 등에 직업능력개발촉진에서 법 제16조(실업자 등의 고용촉진훈 련)는 고용정책기본법 제20조(고용촉진훈련의 실시)의 규정에 따라 실업자, 비진학 청소년, 전업 농어민 등의 고용촉진을 위한 직업능력개발훈련의 실시 에 관하여 규정하고 있다. 이 규정에 따라 현재 고용보험 피보험자가 아니었 던 실업자를 위한 직업능력개발훈련(취업・창업 훈련, 취업유망분야 훈련 등), 지방자치단체가 노동부의 보조금을 받아 실시하는 고용촉진 훈련, 여성 가장 실업자취업 훈련 등이 실시되고 있다. 또, 법 제16조의2(자활지원을 위 한 직업능력개발훈련)의 규정은 국민기초생활보장법 제9조제5항(생계급여의

방법) 및 제15조(자활급여), 동법 시행령 제18조(직업훈련)의 규정에 의하여 조건부 수급자 및 수급권자의 자활・자립을 위한 직업능력개발훈련의 실시 를 규정하고 있다. 또한, 법 제17조(실직자의 재취업훈련)에서는 고용조정 등 의 사유로 실직한 이직자의 재취업을 촉진하기 위한 직업능력개발훈련의 실 시를 규정하고 있다. 법 제17조의2의 규정은 국가 등이 다른 민간훈련기관 등에 위탁하여 법 제16조 내지 제17조의 규정에 의한 직업능력개발훈련을 실시하고자 하는 경우 위탁에 관한 세부 사항을 규정하고 있다. 여기서 규정 의 위탁 이라 함은 권한의 위탁 이 아니라 실업자 등에 대한 훈련 실시에 관한 위탁 계약 을 의미한다. 이 규정의 입법 취지는 첫째, 실업자직업훈련 등 국가 등이 위탁하는 훈련이 민간훈련시장에 미치는 영향이 상당하므로 위탁훈련기관의 자격 등을 명문화하여 공정성과 예측 가능성을 보장 하고, 둘째, 위탁계약의 이행과정에서 발생할 수 있는 분쟁에 대한 판단 기준에 대 한 명문 규정을 두기 위함이다. 그리고 법 제4장의 제20조는 사업주가 근로 자의 직업능력의 개발과 향상을 위하여 실시하도록 규정하고 있으며, 법 제 22조는 직업능력개발훈련법인을 설립・운영할 경우 노동부장관을 허가를 받 도록 하고 있다.

법 제3장과 제4장에 의한 훈련 실시자는 법 제5장의 규정에 의해 직업능 력개발사업을 지원 받을 수 있다. 제5장에서는 노동부장관이 사업주 및 사업 주 외의 장(노동부를 제외한 국가 등, 개인, 법인 등)의 자율적 직업능력개발 훈련에 대하여 훈련비용을 지원할 수 있는 근거 규정을 두고 있다. 이 경우 사업주 등이 노동부장관으로부터 훈련비용을 지원 받기 위해서는 반드시 법 제28조의 규정에 의한 지원 받고자 하는 당해 훈련과정에 대하여 인정・지 정을 받아야 한다. 따라서, 법 제28조의 규정에 의한 훈련과정의 인정・지정 은 노동부외의 자가 법 제23조 및 제24조의 규정에 의하여 노동부장관으로 부터 훈련비용을 지원 받고자 하는 경우 거쳐야 하는 사전절차를 의미하므 로, 노동부장관으로부터 훈련비용을 지원 받지 아니하는 훈련과정에 대하여 훈련과정의 인정・지정을 받도록 할 수는 없다. 근로자직업훈련촉진법 제28 조의 규정은 기준(기준외)훈련을 실시하는 자가 노동부장관으로부터 훈련비 용의 지원을 받기 위하여 당해 훈련과정에 대한 인정 또는 지정을 받아야

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하므로 훈련시설・장비 비용의 융자를 받기 위하여 인정 또는 지정을 받을 필요는 없다.

법에 근거하여 훈련을 실시하고자 하는 자와 이에 대한 지원을 받을 수 있도록 하기 위한 근거 조항을 정리하면, 다음 <표 Ⅲ-1>와 같다.

<표 Ⅲ-1> 훈련과정의 인정・지정과 실업자 직업훈련

훈련 실시자

훈련과정의 구분 기준훈련 기준외 훈련

국가 등 (노동부 포함)

직접 실시하는 경우

별도의 절차 불필요

※ 출연기관 등을 통하여 실시하는 기능사 양성훈련 등

위탁하여 실시하는 경우

노동부(국가 등)와 훈련기관 간의 계 약체결에 의하여 실시

※ 실업자직업훈련, 정부위탁훈련 노동부장관의 지원을 받고자 하는 사

업주 및 사업주 외의 자

※ 고용보험법 제22조의 규정에 의하여 실시하는

사업주직업능력개발훈련

훈련과정의 인정을 받아야 함

훈련과정의 지정을 받아야 함

출처: 정원호(2002). 고용촉진훈련담당공무원과정.

또한, 직업능력개발사업 지원과 관련하여 훈련과정 인정・지정에 대한 사 항을 보다 구체적으로 제시한 것은 제5장제28조의 규정³⁾이다. 이 조항에 의 한 훈련과정의 인정・지정 은 훈련을 실시하는 자가 당해 훈련과정에 소요 되는 훈련비용의 지원 또는 융자를 받기 위해서는 반드시 훈련 실시 이전에 지원을 받고자 하는 당해 훈련과정에 대하여 사전적인 절차를 거쳐야 함을 의미한다. 따라서, 훈련비용의 지원을 받고자 하는 자는 반드시 지원 받고자

3) 제28조의 내용은 제7조의 규정에 의한 기준훈련(기준외의 훈련)을 실시하는 자[다만, 기준 훈련(기준외의 훈련)의 실시를 위탁받는 자]가 제23조 및 제24조의 규정에 의한 직업능력 의 개발・향상을 위한 훈련비용의 지원 또는 융자를 받고자 하는 경우에는 그 훈련과정에 대하여 노동부장관의 인정(지정)을 받아야 한다 이다.

하는 당해 훈련과정의 훈련 개시 이전의 동 법에서 규정하고 있는 절차에 따라 노동부장관으로부터 훈련과정의 인정・지정을 받아야 한다. 이 규정은 훈련을 실시하는 자가 법 제23조 및 제24조의 규정에 의하여 노동부장관으 로부터 훈련비용을 지원 받고자 하는 경우 당해 훈련과정(법 제28조에는 그 훈련과정 으로 규정되어 있음)에 대하여 노동부장관으로부터 지원대상의 여 부, 지원의 범위, 지원을 위한 구체적 내용(훈련시간, 학급당 최대인원 등)을 확정하는 절차에 불과하다. 따라서, 훈련기관이 사업주를 대상으로 노동부 지원 훈련과정을 운영할 수 있도록 노동부장관이 특정 훈련과정을 인증하는 것 은 아니다. 법 제28조의 규정은 어떠한 경우에도 훈련비용의 지원을 받고 자하는 훈련을 실시하는 자(대부분 사업주가 될 것임) 이외의 자(대부분 사 업주에게 훈련을 위탁받지 않은 훈련기관이 될 것임)에게 훈련과정의 인정・

지정을 할 수 있는 권한을 노동부장관에게 부여하고 있지 않다.

이 규정은 근로자직업훈련촉진법의 입법 취지를 가장 잘 보여주는 것으로, 사업주 등이 직업능력개발훈련을 실시하면서 노동부장관으로부터 훈련비용 의 지원을 받고자 하는 경우에만 사전적 절차를 거치도록 함 으로서, 노동부 장관으로부터 훈련비용을 지원 받지 않는 훈련과정에 대해서는 사업주의 자 율을 전적으로 보장하여 훈련 실시자의 자율성을 최대한 보장하고자 하는 데 의의가 있다. 그러나 이를 실제 적용하는 데 있어서 정부재원의 효율성과 형평성 부분과 상치되는 경향이 나타나기도 한다. 예컨대, 훈련과정의 인 정・지정의 신청 및 그 효력은 훈련비용의 지원을 받는 자(고용보험법 제22 조의 규정에 의하여 사업주가 노동부장관으로부터 훈련비용을 지원 받고자 하는 경우에는 위탁훈련의 경우에도 사업주가 됨) 에게 있지만, 훈련비용의 지원을 받는 자와 훈련을 제공하는 자가 일치하지 않는 위탁훈련의 경우에 는 법 제28조제1항 단서 및 제2항의 단서 규정에 의하여 수탁 훈련기관에게 훈련과정의 인정・지정을 하도록 하고 있고, 위탁훈련의 경우 반드시 사업주 의 명시적인 위탁행위가 있는 경우에만 훈련기관이 훈련과정의 인정・지정 신청을 할 수 있다. 따라서, 실제 지원은 이를 인정・지정해 주는 자에 의해 결정되어진다. 이는 다수의 사업주가 하나의 훈련기관에 훈련을 위탁하거나, 별도의 직업능력개발 담당자를 두기 어려운 중소기업의 경우 훈련과정의 인

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정・지정을 반드시 받아야 하기 때문에 중소기업의 근로자가 자신의 직무능 력향상을 위해서는 사업주의 인정, 그리고 훈련과정의 인정・지정이라는 과 정을 거쳐야 한다. 이것은 훈련과정 인정・지정이 훈련 수요자로서의 근로자 의 자율성을 제약하는 부분이기도 하다.

나. 훈련시설 지정과 훈련과정의 인정・지정 요건

훈련 실시자가 훈련의 지원을 받기 위한 인정・지정 요건은 법으로 제시 되고 있다. 이러한 요건들은 실제로 훈련의 인정・지정을 결정하는 담당자에 의해 다양한 해석의 소지가 있다. 다음에서는 훈련시설 지정 및 훈련과정 인 정・지정요건과 아울러, 이의 요건이나 제외대상 과정에 대한 해석에 있어서 나타나는 판단 사례를 중심으로 분석하였다.

먼저, 훈련시설 지정의 경우 시행령 제3조제2항의 1호에 의해 지정 신청 일이 속한 분기 전 1년 간 법 제17조의2의 규정에 의하여 국가 등으로부터 위탁을 받아 실시한 훈련연인원과 법 제28조의 규정에 의하여 훈련과정(집체 훈련에 한한다)의 인정 또는 지정을 받아 실시한 훈련 연인원의 합이 그 시 설에서 해당 기간 동안 실시한 훈련의 총 연인원의 100분의 50 이상일 것으 로 정해져 있다. 그러나 이를 실시하기 위한 예규(직업능력개발훈련과정의 인정・지정 및 평가 등에 관한 규정)에서는 추가적으로 3가지 요건⁴⁾을 더 규정하고 있다. 즉, 법으로는 지원 받은 훈련인원의 비율로 정한다. 그리고 하위 규정에서는 연인원을 12,000명 이상으로 하고, 시설은 180㎡ 등으로 정

4) 제2장 직업능력개발훈련시설의 지정의 제4조(직업능력개발훈련시설 지정 대상)에서는 직업 능력개발훈련시설을 지정 받고자 하는 자는 다음 각 호의 요건을 갖추어야 한다.

1. 영 제3조의 제2항제1호의 규정에 의한 요건을 갖추어 직업능력개발훈련 시설의 지정을 받고자 하는 경우 동 규정에 의한 해당 기간 동안 실시한 집체훈련의 연인원이 12,000 명 이상일 것.

2. 직업능력개발훈련시설의 지정을 받고자 하는 훈련시설의 강의실 및 실습실의 연면적의 합이 180㎡ 이상(다만, 주된 강의실 또는 실습실을 60㎡ 이상이어야 한다)일 것.

3. 훈련 실시직종별로 법 제9조의 규정에 의한 직업능력개발훈련을 가르칠 수 있는 자를 둘 것.