개발협력 맥락에서 본 국제 기후재원 효과성 확보 조건
◇ OECD는 기후변화 대응 관련 개발재원 제공기관, 수원국, 국제 기구 등과의 면담(interview)을 통해, 개발협력 맥락에서의 효과적 기후금융의 전제 조건에 대한 다양한 의견을 종합․분석함.
ㅇ 효과성 확보를 위한 전제 조건으로, 수원국 국가 개발계획에 있어 기후변화 이슈 주류화(mainstreaming), 수원국내 기관간 역할․
책임 분담 및 조정 체계 확립, 기후재원 접근성 강화 등에 공감 ㅇ 개도국 시스템 사용과 기후기금의 역할에 대해서는 다양한 의견 존재 ㅇ 제공기관은 자금지원의 결과에 대한 평가와 모니터링을, 수원국은
자금 추적(tracking) 시스템을 강조 등
※ 출처: What Enables Effective International Climate Finance in the Context of Development Co-operation? (OECD Development Co-operation Working Paper 28. ’16.6.30)
Ⅰ. 국제 기후재원-개발재원 관계
□ 국제 기후재원 공약
ㅇ 2009년, 유엔기후변화협약(UNFCCC) 참가 선진국들은 2020년까지 매년 1,000억 달러 규모의 기후재원*을 공동 동원하겠다고 약속함.
* 저탄소 또는 탄소 탄력적 개발을 목적으로 하는 모든 재원(UNFCCC 재정 상설위원회의 기후재원 정의)
- 2015년, 파리 협정(Paris Agreement)을 통해 동 공약의 이행 기간을 2025년까지 연장
- 상기 기후재원 공약 이행의 상당 부분은 기후변화 대응 목적으로 지원되는 국제 개발재원이 담당
* 2013~14년 연평균 기후재원 규모는 570억 달러로 추정되며, 70%가 공적 재원
** 2013~14년 연평균 기후변화 대응관련 양자 ODA 승인액은 250억불이며, 이중 많은 부분이 UNFCCC에 따른 기후재원으로 보고되고 있음
< 재원별 기후재원 동원 현황 >
출처: OECD (2016), Climate Finance in 2013-14 and the USD 100 billion Goal: A Report by the OECD in Collaboration with Climate Policy Initiative
□ 기후재원과 원조 효과성 원칙(aid effectiveness principles)
ㅇ 최근 국제 개발재원 논의는 지속가능개발과 기후변화 대응을 위한 재원간 공동이익(co-benefit)과 상충 관계(trade-off)에 대한 이해 및 관리력 향상을 강조하고 있음.
* 2015년 개발재원 협상(3차 개발재원 총회)에서도 기후재원을 개발재원 의제에 포함
ㅇ OECD DAC은 개발협력 맥락에서 효과성(effectiveness)을 정의*하고 원조 효과성 확보를 위한 원칙에 합의하였으나, 효과적인 기후재원에 대한 정의와 구성요소에 대해서는 국제적으로 합의된 바 없음.
* 개발협력 활동의 목적이 달성된 수준 또는 달성될 것으로 기대되는 수준 - 원조 효과성 원칙은 국제 기후재원이 어떻게 기대 효과를 달성
하고, 전달․활용될 것인지에 대한 논의의 출발점으로서 유용
< 원조 효과성 관련 파리선언의 5가지 원칙 >
1. Ownership 협력국(수원국)의 주인의식
- 협력국이 자체 개발전략을 설정하고, 제도를 개선하며, 부패를 척결함
2. Alignment 협력국의 개발전략과 공여국의 원조 일치 - 공여국․기관은 협력국의 목표에 맞춰 지원하며,
협력국의 시스템을 활용함
3. Harmonisation 공여국간 원조 조화
- 공여국․기관은 원조 중복 방지를 위해 활동을 조율하고 절차를 간소화하며 정보를 공유함
4. Managing for Results
성과지향적 관리
- 협력국과 공여국은 개발 성과 창출에 초점을 맞추고, 성과를 측정함
5. Mutual Accountability 상호 책임성- 공여국과 협력국은 개발 성과에 책임이 있음
출처: OECD 웹 사이트 (Paris Declaration and Accra Agenda for Action), ODA Korea 웹 사이트 (국제사회의 원조효과성 논의동향)
□ 본 보고서의 연구 방법론
ㅇ (연구 목적) 국제 공공 기후재원의 효과성 개선을 위한 개발협력의 역할 제시, 개발협력 및 기후 커뮤니티의 향후 논의에 대한 단초 제공 등
ㅇ (연구 방식) 반구조적 면담(semi-structured interview) 기법을 통해 기후재원 분야의 다양한 이해관계자들이 가지고 있는 성공 원칙 및 전제 조건(pre-condition)에 대한 상대적 인식을 확인
- Recipient(수원국 정부 및 NGOs, 8명), Provider(양자 원조기관 및 다자 개발은행, 9명), Supporter(국제기구 및 연구소, 9명)로 구분된 전문가 및 이해관계자에 대한 인터뷰 실시
Ⅱ. 국제 기후재원 지원의 개발 효과성 확보 방안
1. 개발 계획, 예산 및 협력전략에 있어 기후변화 대응 주류화
가. 개도국 기후변화 대응전략과 개발 계획․예산의 통합
ㅇ 모든 인터뷰 참가자들은 개도국이 국가 개발계획 수립 및 예산 편성 전반에 걸쳐 기후변화 이슈를 주류화(mainstream) 시키는 것이 필요하다고 답변함.
- 중장기 개발계획 수립 담당 부처가 기후변화 대응 활동의 중요성을 인식하고, 분야별 담당 부처․기관의 의사결정 과정에 반영할 필요
ㅇ 전반적 원칙보다는 세부 분야별 지원계획과 재원 소요를 검토하는 상향식 접근을 통해 우선지원 분야(priority sector)를 확인하는 것이 중요함.
- 기후변화 대응에 특화된 국가 전략*의 수립은 우선순위 설정을 위한 첫 단계로서 의미가 있으나, 궁극적으로는 중앙 국가 개발 계획에 통합하는 것이 중요
* 국가적정 온실가스 감축행동(NAMA), 국가적응프로그램(NAPA) 등 - 현재, 우선순위 정책 수립방식은 국가별로 매우 다양
* 콜롬비아: 국가개발전략에 기후변화를 주류화 시켜 4개 정책 우선순위 분야 명시.
케냐: 독립형 기후변화 행동 계획을 수립하여 6개 big win 분야 채택
나. 기관간 코디네이션(co-ordination) 강화
ㅇ 국가적 대응 방향에 대한 조율 및 분야별 정책정합성 확보는 효과적 의사결정의 전제 조건이라는 점에 모든 인터뷰 참가자가 동의함.
- 정부 조직별 역할과 책임을 분명히 규정하는 것은 국내외 재원의 효과적 배분, 소통과 투명성 제고, 원조 공여기관의 지원계획에 대한 개도국의 의견 반영 등에 크게 기여
- 조율체계 수립 전, 다양한 의견이 차단된 상황에서 기후변화 대응 계획을 수립할 경우, 대응활동의 파편화(fragmentation) 초래 가능
* 개도국의 환경부-재무부-기획부간 의견 조율체계 부족 지적
ㅇ 개도국은 주로 기후변화 대응전략 수립을 통해 정부 조직별 책임*을 규정함.
* 의견 조정 체계 수립, 국가 기후변화 계획 작성, 온실가스 배출 모니터링, 기후변화 대응 관련 자금흐름(예산지출 포함) 파악(tracking) 등
- 부령(ministerial level decree)으로 법제화하고, 기후변화 위원회가 부처․기관간 협력과 책임 이행을 모니터링 하는 방식이 다수 - 최고 리더십의 참여가 중요하다는 점은 일반적 교훈
ㅇ 재원배분의 효과성 확보를 위해 기후재원 제공기관들의 특정 수원국 지원전략을 상호 조율하는 체계도 강화되어야 함.
* 다양한 이니셔티브간 중복 지양, 시너지 창출 등
- 제공기관의 파편화 현상은 수원국내 기관간 조정 기능을 약화시키는 요인 중 하나
ㅇ 재원 통합(pooling)의 어려움*에도 불구하고, 개도국 국가 개발전략에 맞추어 개발재원을 지원하는 프로그램(co-ordinated, multi-donor programmes)이 성장하고 있는 점은 고무적임.
* 조율체계 및 신뢰 구축을 위한 시간, 가시성 확보를 위한 경쟁, 현장 네트워크와 정보 부족 등
다. 국제 개발협력 활동에 있어 기후변화 이슈 주류화
ㅇ 양자 및 다자 원조기관, 국제기구 등은 지속가능개발 달성이라는 광범위한 역무(mandate)에 기후변화 이슈를 통합시키는 것이 기후 금융과 개발협력을 효과적으로 연계시킬 수 있는 방법으로 봄.
- 실제로 많은 다자개발은행, 양자 원조기관, NGOs들이 기후변화 공동이익(co-benefit) 달성을 새로운 역할(mandate)로 규정
- AFD(프랑스)의 경우, 지원활동에 대한 ‘온실가스 감축(mitigation)' 주류화에서 더 나아가 모든 개발 사업에서 탄소 발자국(carbon footprint)을 측정
라. 개도국 전략 및 우선순위와 국제 기후재원 지원의 일치
ㅇ 수원국측 인터뷰 참가자들은 외부재원이 실질적 파급효과 극대화를 위해 지원대상국의 우선순위에 따라 지원되어야 한다고 강조함.
- 현지 이해관계자가 지리적, 사회․경제적 특수성을 가장 잘 이해 하기 때문에, 개발 우선순위, 수요 및 기회를 정확히 포착
ㅇ 기후재원 제공기관들은 이러한 수원국의 주장의 타당성을 인정하면서도, 글로벌 전략과 글로벌 수준에서의 공동 노력*도 효과성 달성을 위해 중요하다고 강조함.
* 주요 저탄소 기술 발전 및 확대 적용을 위한 초국가적 우선순위 고려
마. 개도국 시스템* 사용
* 국가로서 기능하기 위한 조직, 법률, 정책, 절차 등을 포함하는 광범위한 개념이나, 주로 공공 재정관리 및 조달 시스템을 일컬음.
ㅇ 모든 인터뷰 참가자들은 공통적으로 “적절한 경우”, 수원국 시스템을 사용한 기후재원 전달(channelling)이 효과적이라고 평가함.
- 수원국의 공공 재정관리(PFM) 및 조달 시스템, 회계․감사제도 등을 사용할 경우, 거래 비용 하락
- 한편, 수원국이 적절한 책임 기제(accountability mechanism)를 갖추어지지 못한 경우, 수원국 시스템 활용(일반예산 원조) 불가능
* 재원 제공기관은 수원국에 전달된 재원의 활용 제한(기후변화 대응 목적), 파급효과 모니터링 등 희망
ㅇ 일부 공여기관은 투명성과 책임성을 제고하는 혁신적 기후재원 전달 방식을 시범적으로 운영하고 있음.
- 일반예산 시스템 내에 기후재원 포털(portal) 구축, 예산외 국가 기후기금(extra-budgetary National Climate Funds, NCFs) 사용, 중간 기금(intermediary fund)* 도입 등
* 일정 기간․조건 이후, 수원국 소유 기금이 되거나 수원국내 관리 당국에게 양도되는 기금
- NCFs는 일반 예산절차 이외 추가적 절차를 수반한다는 측면에서 기본적으로 비효율적이라는 견해가 있는 반면, 기후재원 유입액의 투명한 관리 및 모니터링을 가능하게 한다는 장점* 존재
* 다수 NCFs를 운영하고 있는 일부 국가에서는 특정 목적별 NCFs가 각각 녹색기후기금(GCF)의 전달 채널로서 역할하기도 함
2. 개도국의 투명한 정보 수집 및 책임관계 규명 시스템 구축
가. 기후재원 추적 시스템(tracking system) 구축
ㅇ 수원국측 인터뷰 참가자 대다수와 일부 기후재원 제공기관 참가자는 기후재원 흐름을 추적(tracking)하는 작업이 효과성 향상에 기여 할 것이라고 답변함.
* 온실가스 감축을 위해서는 석탄연료 관련 투자(brown investment) 정보 수집도 필요하다고 지적
- 수원국은 추적 시스템 구축이 재원의 수요-공급 현황 파악, 1,000억 달러 공약의 검증에 유용하다는 입장
- 제공기관은 추적 시스템 구축을 위한 막대한 예산 소요를 고려할 때, 시스템 구축 자체를 목표로 삼는 것은 경계해야 한다는 주장
ㅇ 개도국은 부족한 정보, 기술적 역량 및 인력을 추적 시스템 구축의 장애 요인으로 지적하고 국제 개발협력 지원을 요구*하고 있음.
* 선진국은 UNFCCC 보고를 위해 개도국이 부담하는 모든 비용에 대한 재정적 지원 약속(UNFCCC Article 4.3 및 12.1)
- 일부 개도국이 예산 전반에 걸쳐 기후재원을 추적할 수 있는 예산 코드 및 방법론을 보유하고 있으나, 아직 운영상 제약
ㅇ 상호 책임성 강조 추세를 고려할 때, 개도국에 기후재원 추적 시스템을 구축하는 작업은 선진국의 1000억 달러 공약 이행 진전에 대한 정치적 합의를 도출하는데 기여할 것으로 보임.
* 우수 사례: Climate Public Expenditure and Institutional Review(CPEIR).
공여국의 재정지원을 받아 국제기구․연구소에서 개도국의 공공지출 및 제도를 검토하고, 통계역량 구축 지원
ㅇ 기후재원 제공기관은 대부분 자체 시스템을 통해 기후재원 흐름을 집계하고 있으며, 국제적으로 조화로운 측정 기준 및 체계 마련을 위해 노력하고 있으나 아직은 부족한 상황임.
나. 결과(results) 및 파급효과(impact) 모니터링 시스템 구축
ㅇ 모든 인터뷰 참가자들이 모니터링 시스템과 파급효과 측정 체계 구축이 효과적 기후재원 배분에 기여한다고 평가하였음.
- 수원국측 보다는 기후재원 제공기관 참가자가 모니터링과 파급 효과 측정에 큰 관심을 표명하였는데, 이는 국내 납세자들에게 활동 가치(value for money)를 입증해야 하기 때문
ㅇ 양자 원조기관들은 개도국의 모니터링 시스템 구축을 위해 기술 지원 하는 한편, 자체* 전문성 강화를 위해서도 노력 중임.
* 프랑스 및 영국은 원조지원 사업의 온실가스 배출량을 측정(예상)하고, 이를 의사결정에 반영
3. 기후재원 활용 역량 구축 및 이해관계자 참여 강화
가. 개도국의 국제 기후기금 접근성 강화 및 활용 역량 배양
ㅇ 기후변화 대응에 특화된 국제 기금에 대한 개도국의 직접적 접근성 강화는 주인의식 확보와 거래비용 절감을 가능하게 함.
- 현실적으로는 복잡한 계약 절차 때문에 시행기관(implementing agencies)을 통하는 경우가 많고, 개도국은 자금 조달에 장기간 소요
ㅇ 기후재원 제공기관 다수와 수원국측 인터뷰 참가자 소수가 국제적 으로 가용한 기후재원의 효과적 배분을 막고 있는 요소로 수원국의 준비 부족을 지적했음.
- 적절히 준비되고 국가 기후전략 및 투자 조건에 부합하는 후보 사업 목록(pipeline), 투자 환경(정책, 법 체계 등)의 뒷받침이 있어야 기후재원의 효과적 사용 가능
나. 시민사회, 지방정부 및 민간부문의 참여 확대
ㅇ 대다수 인터뷰 참가자들이 시민사회, 지방정부(local government) 및 민간부문의 참여(engagement)를 효과적 방식으로 평가하였음.
- 일반적으로 시민사회와 지방정부의 참여는 빈곤․취약층에 대한 지원을 강화시키며, 민간부문의 참여는 향후 민간투자 확대를 위한 기반 조성에 기여
ㅇ 수원국 중앙정부는 국가 전략 및 행동계획 수립 과정에서 상기 이해관계자 참여가 효과적이라고 보고 있으나, 경험 부족으로 인해 어려움을 겪고 있음.
ㅇ 원조기관은 climate-smart 기술의 상업성 입증과 민간재원 동원을 위해 민간 금융기관과의 협력관계 구축을 확대하고 있음.
Ⅲ. 결론
ㅇ 금번 연구를 통해 다양한 그룹의 전문가들이 국제 기후금융의 효과성 확보를 위한 전제 조건에 대해 공통된 인식을 가지고 있으며, 상당 부분이 원조효과성 원칙과 맥락을 같이 한다는 점이 확인되었음.
ㅇ 모든 인터뷰 참가자들은 기후재원의 측정․보고․검증 시스템 (MRV System) 구축 필요성에 공감하였으나, 우선순위에 있어서 그룹별 입장 차이를 보였음.
ㅇ 수원국 시스템 활용이 모범적 방식이라는 점에는 모두 공감하였으나, 기후재원 제공기관들은 기후재원의 최적 활용 논의에 있어 개도국의 우선순위와 글로벌 우선순위간 균형이 필요하다는 점을 강조하였음.
< 인터뷰 참가자 그룹별 의견 종합 비교 >
ㅇ 금번 연구 대상을 벗어나는 개발 방식(민간 기후금융, 남남협력, 삼각협력 등)을 반영한, 보다 광범위한 효과성 조건에 대한 연구가 필요함.
- 현장 활동가 수준에서 확인된 다양한 도전과제와 교훈들이 신규 금융방식 도입 및 재원 배분 설계에 반영되어야 하며, GCF 사업 선정 방식에도 반영될 수 있을 것으로 기대
※ 작성자: 구윤정 부부장(원소속: 한국수출입은행), kooyj@koreaexim.go.kr
