개발재원 조달과 금융위기 대응

개발재원 조달과 금융위기 대응

가. 개발재원 조달 (Financing Development)

□ 개발재원을 원조(aid)로만 조달할 수는 없고 다른 재원조달원이 필수적으로 뒷받침되어야 하는데, 개도국의 경제성장에 따른 투자와 교역의 증대, 해외송 금액의 증대 등으로 개발재원 조달체제(development finance architecture)가 전반적으로 달라지고 있음

o 재원조달 수단의 다양화는 개도국에게는 희소식이기는 하지만 공여자와 수원국에게 전반적인 해외자금의 관리를 포함한 개발재원의 관리라는 새로운 과제를 제기

- ODA는 지난 25년간 4배 증가(1980년 224억불 → 2004년 795억불)했으나, 상업적 대출, 지분투자, 해외송금(remittance)이 더욱 크게 증가함에 따라 개도국으로의 전체 자본유입중에서 ODA가 차지하는 비중은 오히려 감소

* 1990년 개도국 전체 자본유입중 ODA가 35%를 차지하였으나, 2004년에는 15%로 감소

< 개도국 자본유입의 구성 (1980∼2004, 십억불) >

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450

1980 1990 1995 2000 2004

ODA Remittances creditors and equity investment

□ 개발재원 조달수단과 관련하여 유상원조(loans in ODA)에 대해 부정적인 견해가 있는 것이 사실이긴 하나, 해당 국가의 상황과 조건에 따라 판단할 필요. 다만, DAC은 최빈개도국 등에 유상원조를 제공하는 데 대해서는 소극적 입장을 견지하고 있음을 주목

o 유상원조의 대부분을 갑작스레 무상원조로 전환할 경우에는 수원국에 대해 지원할 수 있는 가용자원을 제한할 수 있고, 재정규율 및 효율성 추구 유인과 금융시장 접근 능력을 약화시키며, 외부충격에 따른 조정부담을 증가시킬 수 있다는 시각도 있음

o 채무의 지속가능성이 유지되고 도덕적 해이가 방지될 수 있다면 유상원조를 보완적으로 활용하는 것이 개도국의 지속가능한 발전에 유용할 수 있음.

- 유상원조 방식으로 지원하되 외부충격(bad shocks) 발생시 탕감한다는 조항을 포함시킴으로써 도덕적 해이를 최소화하고 채무의 지속가능성을 제고 할 수 있는 장점이 있음

나. 주인의식(Ownership)

□ 2005 파리선언 등에서 볼 수 있듯이 빈곤완화 또는 성장촉진을 위해서는 개도국이 자신의 개발정책을 보유하여야(own) 한다는 점에는 모두가 동의하나, 실제 원조 이행시 이 원칙이 제대로 실행되지는 않고 있음

o 현재 개도국의 주인의식(ownership)에 대한 평가가 세계은행이 승인하는 “빈곤 완화 전략문서”(Poverty Reduction Strategy Paper)의 채택여부와 직접적으로 연계 o 개도국의 정책개발 및 선택에 대한 장벽을 축소하고, 정책 개발․집행․모니

터링에 있어서 광범위한 사회적 참여를 촉진하는 법적 체계를 구축할 수 있도록 하며, 공여조건(conditionality) 등에 대한 검토가 필요

□ 개발재원 조달체계의 복잡성(complexity)은 개도국의 주인의식 행사를 어렵게 하는 또 다른 주요 요인의 하나

o 수원국의 수용비용(absorption cost) 축소와 개발재원의 효율성 제고를 위해 정책 일관성(coherency) 측정 요소 도입방안 검토 필요

o 나아가 수원국의 역량과 리더십을 강화하기 위해 공여자중 하나의 기관(또는 국가)이 공여자 그룹을 대표하여 수원국과 협의(dialogue)하는 체계를 강구하는 방안 검토

□ 개발재원 조달에 있어서 NGOs의 역할과 관련, 이들의 원조규모가 적지 않은 수준이며, 동 NGOs간 개별사업 및 주체간 조정의 미흡․누수․불균등 분포 등의 문제가 심각하다는 점을 고려할 때 NGOs에게도 파리선언과 유사한 이행약속을 부과할 필요(현재 Nordic Plus그룹 형성)

< 주요국의 양자 원조와 NGOs의 원조 비교 (2006, 십억불) >

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

United K ing dom J a pa n G erma ny F ra nc e Netherla nds S weden C a na da S pa in Norwa y D enma rk W orld V is ion Interna tiona l Ita ly A us tra lia B elg ium S witz erla nd G a tes F ounda tion Irela nd S a ve the C hildren A llia nc e F inla nd C a re US A A us tria O x fa m Interna tiona l P la n Interna tiona l C a tholic R elief S ervic es G reec e P ortug a l S oros F ounda tion

□ 정치․사회체제와 외국 민간자본 유입간의 관계는 중요한 이슈임에도 불구하고 그간 실증분석이 별로 없었음

o BIS 데이타를 토대로 한 실증분석 결과, 외국 민간은행들이 신생 민주국가에 대한 대출을 증가시키는 것으로 나타남

* 외국은행 자금 유입의 성장률은 민주주의로의 이행후 3년째 되는 해에 크게 증가 o 그러나, 예상과는 달리 외국 민간은행의 대출이 일반적인 인식과는 달리 민주

국가로 이행한 이후에 발생한 정치적 불안정에는 중립적인 것으로 나타났고, 중도파․좌파․우파 등 정권의 성격에도 영향을 받지 않은 것으로 나타남

□ OECD개발센터는 향후 개발재원 수단의 조합에 대해 연구할 계획인 바, 민간 투자를 촉진하고 수원국 자신의 정책개발 능력을 제고하는 데 중점을 둘 것이며, 공여조건(conditionality)의 역할에 대해서 재검토 예정

나. 금융․경제 위기와 개발원조

□ 2008년 하반기부터 본격화된 글로벌 금융․경제 위기는 OECD 각료이사회와 이사회를 포함, 대부분 위원회의 중심 화두가 되고 있으며, DAC도 글로벌 금융․경제 위기가 개도국에 미치는 영향을 완화시키며, 공여국의 개발원조 제공약속을 이행하도록 하는 정치적 모멘텀 마련에 주력

o DAC은 동 글로벌 금융․경제 위기 대응논의를 위해 2009.5월 DAC고위급회의 (HLM)에서 중심의제로 Global Development Challenges in a Time of Crisis를 논의하고 Action Plan을 채택¹⁾

- 동 고위급회의에서 각 회원국 개발장관들은 경제위기하에서 여하히 빈곤국가에 대한 자금지원과 성장을 이루도록 할 것인지, 주요 공여주체간 (공여국, 다자 개발기구)의 조정을 여하히 강화하여 보다 효과적인 원조 delivery가 되게 할 것인지를 논의

- 글로벌 금융․경제 위기와 관련하여 DAC이 논의하는 또 하나의 주요 이슈는 전반적인 경기후퇴 기조하에서 개도국의 기후변화 대응 재원을 여하히 만들 것인가에 있으며, 이 문제는 기후변화와 관련된 ODA개념 정의와 밀접하게 연결되어 있음(2009.5 DAC-EPOC 공동 고위급회의)²⁾

o OECD는 개도국에 대한 금번 위기의 충격이 OECD 회원국의 경제회복에 영향을 미치며, 또한 현재의 글로벌 거버넌스에 대한 회의론을 확산시키게 될 우려가 있다는 인식하에 국제사회가 개도국의 지속가능한 성장방안 도출에 주력해야 한다는 입장³⁾을 제시

1) 잠정 주석의제는 DCD/DAC/A(2009)7을 참조

2) OECD회원국 개발, 환경분야 장관, 차관, 원조청장 등이 참석한 동 공동고위급회의 의장직은 신각수 외교부 제2차관, Koenders 네덜란드 개발장관이 공동으로 수행

3) DCD/DAC/RD(2009)3/RD4

□ DAC의 분석에 따르면 글로벌 금융․경제 위기가 개도국에 다양한 채널을 통해 영향을 미치는 것으로 나타남

o 위기 전달의 중요한 통로로 수출수요(export demand) 감소, 해외 직접투자 (FDI)를 포함한 민간 금융자금 흐름(private financial flows) 감소, 해외송금 (remittances) 감소, 대외원조 규모 감소를 예시

- 개도국 유입 민간자금: 2007년 1조불에서 2009년 5,000억불로 감소 예상 - 개발원조: 2009년의 경우 전년대비 25% 감소 예상

□ DAC은 금융위기에 대한 공여국의 대응방안으로서 개발원조 효과성 제고 노력과 공여주체간 정책조정(coordinated response)이 매우 중요하다고 강조하면서 공여국이 시급히 취해야 할 조치를 다음과 같이 제시

o 원조 제공약속(aid pledge): 빈곤국의 원조의존도는 매우 높아, 원조액이 급감 하는 경우, 이에 대한 충격은 매우 심각할 것으로 예상되는 바, DAC회원국의 원조 제공약속의 재확인(reaffirmation)은 큰 의미를 가짐

- 금년도 OECD각료이사회는 개도국의 금융위기 대응력 강화 지원을 위해 회원국의 개발원조 강화 방안에 대한 합의 도출을 추진할 예정

- 금융위기 대응 일환으로 DAC은 2009.4월 ‘회원국의 2009년 원조배분 계획 및 향후 집행계획에 관한 조사결과(DAC 2009 Survey on Aid Allocations and Indicative Forward Spending Plan)’ 발표⁴⁾

o 신속대응(rapid response): IMF에 따르면 현재 약 33개 저소득국가(LIC's)가 취약상태에 처해 있으나, 이들은 외부적 재원지원이 가장 필요함에도 불구하고 동 재원에 접근할 수 있는 조건을 충족하고 있지 못한 문제를 안고 있으므로 이를 국가에 대한 개별적인 검토를 통해 IMF, World Bank가 자금제공 조건을 완화하도록 공여국간 협조유도

o 빈곤감소 친화적 공적 지출(pro-poor public expenditures): 최빈계층은 외부적 충격에 가장 취약하므로 경제위기하에서 이들이 가장 영향을 많이 받는 분야인 보건, 교육, rural infrastructure 등 빈곤감소 친화적 지출에 대한 우선순위 재조정을 유도

o 성장회복 정책 및 외부충격에 대한 복원력 증진(Policies to restore growth and increase resilience to external shocks): DAC은 DAC회원국이 개도국에 대한 거시경제관리(macroeconomic management), 무역을 위한 개발(aid for trade), 인프라(infrastructure), 국내적 재원동원(domestic resource mobilisation) 등을 위한 투자 확대를 통해 개도국 경제가 침체상태에서 벗어날 수 있도록 지원하도록 유도 o 개발재원 조기집행(front-loading): 금융위기하에서 위축되는 개도국의 예산

집행 상황을 보완하기 위해 공여국 및 다자개발기구가 원조재원을 조기 집행 하여 개발원조의 경기역행적 기능을 제고

4) 동 발표자료에는 22개 DAC회원국, EC, 2010년 DAC가입이 예상되는 한국의 대외원조계획이 포함됨.

o 금융․경제 위기의 개도국 농업분야에 대한 영향 분석(2009 OECD-FAO Medium Term Agriculture Outlook 발간 예정) 및 개도국 신용위기 분석과 대책(The Global Development Outlook 2010 발간 예정) 등을 제시할 예정

□ OECD는 2009.4월 G20정상회의에 제출한 ‘금융․경제 위기에 대한 OECD전략적 대응’ 보고서(The OECD's Strategic Response to the Financial and Economic Crisis)에서 개도국에 대한 충격을 핵심적 우려사항(key concern)으로 규정하고 개발관련 주요 분야별 OECD의 역할을 제시⁵⁾

o 금융․경제 위기 대응에 있어서 OECD의 개발협력 분야역할은 신흥국가 및 개도국에 대한 금융위기 충격을 공여국의 ODA이행약속, 원조효과성, MDGs 달성 등 분야별로 나누어 모니터링(monitoring donor responses) 시행

□ 아울러 OECD는 2009.6.24∼25간 우리나라를 의장국으로 하여 개최되는 2009년 OECD각료이사회(MCM)에서 개발원조문제를 Road to Recovery세션에서 논의할 예정

o DAC은 OECD국가들이 무역․투자분야에서의 보호주의 정책을 채택함으로써 개도국의 경제상황을 더욱 악화시키지 않도록 2009년도 주요 각료급회의에서 개발원조적 측면에서 반생산적 조치(counterproductive measures) 방지방안 모색을 추진⁶⁾

o DAC은 중국 등 거대 개도국의 급격한 경제성장, 개발정책(development policies)과 비개발정책(non-development policies)간 연계강화(예: 도하개발 어젠더 협상, 기후변화 등), 글로벌 금융․경제 위기에 대응한 개도국 지원 등 국제환경 변화를 반영하여 ‘개발’ 개념을 종전의 ‘의존(dependence)’ 개념에서 상호이익(mutual interest) 개념으로 변화시키는 데 중심적 역할 수행

- 이러한 개발개념의 변화는 특히 전통적인 선진국-개도국 중심의 컨셉을 ‘공 유된 가치(shared values)’, 공동의 이익, 조정된 노력(coordinated effort), 상호책임성(mutual accountability)의 컨셉으로 변화시키는 결과를 가져옴 - 그러나 한편, 개발개념의 확대에 수반된 도전(challenges)도 제기되는 바,

①환경, 기후변화, 안보 등 공공재는 그 이익이 global하게 공유되거나 장기적으로 기대되는 데 비해 그 비용은 특정국가가 부담(the costs of a public good are local)하게 되어 집단적 행동(collective action)이 어렵고,

②개발관련 기구들의 새로운 환경에의 적응이 신속히 이루어지지 않고 있으며(IMF, 세계은행의 개혁이 최근 G20의 핵심논의중 하나), ③개발분야의

‘공유된 가치’에 대해 새로운 공여주체들(신흥공여국, global fund)의 동의 (commitment)를 확보하기 어렵다는 점 등임

5) First Interim Report on the OECD's Strategic Response to the Financial and Economic Crisis(C(2009)26) 6) Development Cooperation in the Context of the Financial Crisis, including Stocktaking on ODA Commitments

(DCD/DAC/RD(2008)15/RD1) 참조.

- 다만 최근의 금융경제위기는 상기 도전들의 문제점을 일시에 현실화시킴 으로써 결과적으로 글로벌 개발협력 체제를 신속하게 개선하고 개혁하는 등 보다 종합적인 시각에서 개도국 개발문제를 논의해야 한다는 데 대한 합의를 도출

□ DAC의 확대된 ‘개발’ 개념 강조 배경과 Reflection Exercise

o DAC이 원조에서 개발로 중심개념을 변화시킨 배경은 첫째, 기후변화, 전염성 질환, 금융분야 불안정성 증가, 이민과 해외송금의 영향력 증가 등 개발분야 에서의 글로벌 공공재(global public goods in development cooperation) 비중 증가, 둘째, MDGs의 세부목표간 밀접한 연계성으로 인해 관련국가간 개발어젠더에 대한 전체적 접근(holistic approach)과 조정(coordination) 필요성 제고, 셋째, 세계화의 진전으로 인한 글로벌 개발정책과 국내적 발전 정책간의 정책일관성 필요 증가를 들 수 있음

o 종합적인 개발개념의 등장은 DAC에 대해 변화와 개혁을 요구하였고 DAC은 이러한 요구에 부응하여 Reflection Exercise를 본격적으로 추진하는 한편, 취약국가에 대한 全정부적 접근 및 개발을 위한 정책일관성 제고를 위한 공여국간 협력 논의의 주류화 및 국내적 정책일관성 제고 방안으로서 원조 파편화(aid fragmentation) 극복 논의를 진행

― 주OECD대표부 정진규 참사관(원 소속: 외교통상부) ―