창조경제

KOREA ECONOMIC RESEARCH INSTITUTE

창조경제 ^{구현을 위한} 한국경제의 과제

창 조경 제 구 현 을 위 한 한 국경 제 의 과제

창조경제 구현을 위한 한국경제의 과제

Creative Korea 2013

KOREA ECONOMIC RESEARCH INSTITUTE

창조경제 구현을 위한 한국경제의 과제

Creative Korea 2013

총 론

····창조경제·구현을·위한·제도·재구축의·방향과·과제···05 황인학 선임연구위원

요 약

Part 1: 창조경제와 기업가정신

Chapter 1: 지금·왜·창조경제가·필요한가?··

Chapter 2: 왜·창조경제의·핵심이·기업가정신인가?··

····창조경제와·기업가정신:·창조적·파괴와·파괴적·창조의·사이···101 윤상호 연구위원

Part 2: 기업가정신과 그 발현을 위한 환경 조성

Chapter 1: 창의와·혁신··

····(1)·창조경제를·견인할·창의인재·육성방안···147 이홍균 연구위원(여의도 연구소)

····(2)·혁신·본능에·어울리는·기술ㆍ산업·시장·생태계·조성···155 정승영 선임연구원, 강성진 ^{교수(고려대학교)}

한국경제의 과제

Chapter 2: 개방과·융복합··

····(1)·열려있는·산업환경·조성을·위한·규제품질·개선···201 김미애 ^{선임연구원}

····(2)·산업의·융복합·촉진과·토대·구축···223 허원제 ^{연구위원,} 정승영 ^{선임연구원}

Chapter 3: 도전과·인정··

····(1)·창조경제와·기업,·그리고·창조경영···265 신석훈 부연구위원

····(2)·벤처기업의·활성화와·금융의·역할···299 이병기 선임연구위원

Chapter 4: 서비스산업·발전을·위한·정책방향··

····산업별·규제완화·방안···329 김창배 연구위원

contents

Creative Korea 2013

‘창조경제’ 구현을 위한 한국경제의 과제

-

창조경제 구현을 위한 제도 재구축의 방향과 과제

황인학 ^{선임연구위원}

-

총 론

‘창조경제’ 구현을 위한 한국경제의 과제

I. 연구의 배경과 구성

1.·연구·배경··

···2.·보고서의·구성···08

····

II. 한국 경제, 무엇이 문제인가

1.·제조업-수출의·신장에도·하락하는·성장잠재력··

···2.·새로운·스타·기업이·나타나지·않는·취약한·기업생태계···14

···3.·분절과·비효율로·점철된·서비스산업···16

····

III. 창조경제의 근간은 기업가정신

···2.·기업가정신은·제도·경쟁력에·좌우된다.···20

····

IV. 창조경제 구현을 위한 방향과 과제

1.·창조경제·비전의·특징과·한계··

···2.·제도개혁의·방향과·과제···26

··1)·창의와·혁신의·생태계·조성···26

·2)·개방과·융합의·생태계·조성···28

·3)·도전과·인정의·생태계·조성···32

····

Ⅴ. 맺음말

한국경제의 과제

I. 연구의 배경과 구성

1. 연구 배경

지금 한국 경제는 중대 기로에 서 있다. 지난 반세기 동안 한국 경제는 눈부신 발전을 이 루었고 개발도상국들이 배우고 싶어 하는 모범 사례(best practice)였다. 그러나 노동과 자본 의 요소투입 확대와 제조업 기반의 수출 주도전략으로 고도성장과 일자리를 창출하던 시대는 지나가고 있다. 제조업의 계속되는 강세에도 불구하고 성장률은 세계 평균 수준에 미치지 못 하고, 일자리 창출력은 급속히 떨어지고 있다. 급기야 2013년 4월 맥킨지(McKinsey Global Institute)는 한국 경제에 대한 두 번째 보고서에서 “지금의 한국 경제는 뜨거워지는 물속 의 개구리와 같다. 신성장 동력을 찾지 못한다면 한국 경제는 추락할 것”이라고 경고하였다.

문제는, 지금의 저성장 기조가 대외여건이 호전되면 바뀔 수 있는 일시적 현상이 아니라 는 점이다. 일본의 경우가 그랬다. ‘잃어버린 20년’이라는 표현이 의미하듯이 일본 경제는 부 동산과 주식의 자산 버블이 붕괴된 1990년대 초 이후 장기불황에 빠져 있는 상태이다. 그 동 안 세계 경제는 몇 차례 호황기가 있었으나 일본은 좀처럼 침체의 늪에서 헤어 나오지 못하 고 있다. 한국도 이대로 가면 일본의 전철을 밟을 것이라는 암울한 전망이 그저 공허한 위협 (empty threat)으로 치부할 수 없는 이유이다.¹⁾ 한국 경제의 문제는 내재적이고 구조적인 것 이다. 대외여건의 변화와 관계없이 저출산과 고령화의 문제까지 겹치면서 성장잠재력은 계속 하락하는 중이다. OECD에서는 2013년 6월에 발표한 보고서에서 2030년대에 이르면 한국 경제의 성장 엔진이 아예 멈출 것이라고까지 전망하고 있다.

지금도 성장 정체는 일자리 불안, 소득 불안에 이어 사회갈등을 확산시키고 국민 행복감 을 떨어트리는 주범으로 작용하고 있다. 한국 경제의 재도약을 위해 반드시 새로운 성장 방정 식을 찾아내어 구현해야 한다. 때마침 2012년 2월에 출범한 박근혜 정부는 창조경제를 신성 장 패러다임으로 제시하였다. 박근혜 대통령은 취임사에서 ‘과학기술과 산업이 융합하고 문화 와 산업이 융합하고, 산업간 벽을 허문 경계선에 창조의 꽃을 피우는 것’으로 창조경제를 정 의하고, ‘융합의 터전 위에 새로운 시장, 새로운 일자리를 만드는 것’을 목표로 정했다. 국민

1) 전경련에서 2013년 9월 22일 경제전문가 42명에게 설문조사한 결과, 95%가 한국경제 저성장을 ‘심각한 수준’으로 평가했으며, 일본식 장기불황

‘창조경제’ 구현을 위한 한국경제의 과제

의 창의력과 상상력을 생산적인 경제활동으로 이어지게 함으로써 일자리와 성장, 그리고 국 민행복이라는 세 마리 토끼를 잡겠다는 것이다.

한국 경제가 당면한 현실을 감안할 때 박근혜 정부의 창조경제론이 착실히 뿌리를 내리고 소기의 결실을 맺었으면 하는 바람이 크다. 이런 배경 하에 한국경제연구원에서는 ‘창조경제 연구단’을 구성하여 한국 경제의 현 위치를 신제도론(new institutional economics)의 관점 에서 진단하고, 창조경제의 구현과 경제 재도약을 위한 제도 및 정책의 방향과 과제를 모색하 였다. 본 연구에 참여한 연구진들은 많은 토론 끝에 창조경제의 요체는 기업가정신이라고 결 론 내리고 창조경제를 ‘온 국민이 경제상의 자유와 창의를 바탕으로 기업가정신을 마음껏 발 현하여 더 나은 삶을 추구하는 경제’로 다시 정의하였다. 흔히들 기업가정신을 도전정신, 혁 신역량과 같이 개인의 人性이나 素養의 문제로 치부하는 경향이 있는데, 이는 잘못된 생각이 다. 기업가정신의 발현은 한 나라의 경제제도에 내재하는 誘因體系에 좌우된다. 그런데 기업 가정신에 영향을 미치는 한국의 제도 경쟁력은 다른 나라에 비해 현저히 낙후되어 있고, 최근 에는 시장의 정치화 현상마저 진행되는 등 문제가 심각한 상태이다. 이에 본 연구에서는 개인 과 기업의 경제활동 유인구조로 작용하는 시장제도와 규제체계를 근본적으로 개선, 보완해야 저성장의 극복과 창조경제의 구현이 가능함을 역설하고 있다.

2. 보고서의 구성

전체 보고서는 총 2부, 6개의 장으로 구성하였다. 제1부는 도입부로서 2개의 장으로 구 성된다. 제1장에서는 한국 경제의 현 위치에 대한 분석을 토대로 경제 재도약을 위해서는 새 로운 성장 방정식(창조경제)이 필요한 까닭을 설명한다. 제2장에서는 창조경제의 근간은 기 업가정신임을 설명함과 더불어 각종 비효율적인 규제와 제도상의 미비로 인해 한국의 기업가 정신은 매우 취약한 상태임을 국제비교 분석자료를 활용하여 설명한다.

제2부는 창조경제 구현을 위한 구체적인 전략과 방안을 창의와 혁신, 개방과 융·복합, 도전과 인정의 세 개 축으로 나누어 기술한다(<표 1> 참조). 제2부 제1장(창의와 혁신)에서는 창의인재 양성방안과 함께 산·학·연 협력 연구 생태계의 재구축, 사내 기업가정신의 진흥, 지식재산권의 보호, R&D의 양적 질적 개선을 위한 조세지원제도 개선방안 등에 대해 살펴 본다. 제2부 제2장(개방과 융·복합)에서는 융복합을 가로막는 창조경제의 敵은 비효율적이

총 론

고 현실에 맞지 않는 기존의 제도와 정부 규제라는 문제인식에서 출발한다. 특히 정부 부처간 칸막이 규제와 기존의 단일 산업-단일 기술에 기초한 규제체계를 근본적으로 개혁해야만 창 조경제 생태계가 조성될 수 있음을 구체적인 규제실패 사례를 들어가며 개선방안을 제시한다.

제2부 제3장(도전과 인정)에서는 예비 창업자들이 실패에 대한 두려움을 털고 창의적인 아이디어를 사업화할 수 있도록 하는 방안과 함께 기존 기업들의 성장을 향한 도전정신을 북 돋울 수 있는 방안을 담고 있다. 즉, 전자의 경우 벤처기업을 활성화하기 위해서는 모태펀드 의 정부 지분에 대해 콜옵션을 부여하는 업사이드 인센티브(upside incentive)를 적용해야 하 며, 국민연금과 같은 공적 펀드 운영의 전체를 보지 않고 개별 손실 건 위주로 판단하는 감사 원의 정책감사에도 혁신이 필요함을 설명한다. 정부는 주로 금융지원을 통해 벤처기업의 창 업을 활성화하겠다고 하나 여기에서는 모험·기술 창업에 적합한 기업조직형태의 허용이 중 요함을 강조한다. 정부의 창조경제 정책에서 창업의 장점은 크게 강조되고 그 위험성은 과소 평가되는 반면 기존 기업의 혁신과 성장을 위한 기업가정신에 대해서는 관심이 적은 편이다.

이에 본 보고서에서는 기존 기업의 성장과 도전정신을 가로막고 있는 제도상의 미비점을 살펴 보며, 상시적인 구조조정 특별법 제정 및 경영판단 원칙의 명시적 도입 등을 제안하고 있다.

표 1 연구 흐름도: 제도 ⇨ 기업가정신 ⇨ 창조경제

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끝으로 제2부 제4장에서는 한국 서비스산업의 발전방안을 제시한다. 서비스산업을 별개 의 장에서 논의하는 까닭은 크게 두 가지이다. 첫째는 창조경제의 핵심 산업이 서비스산업과 연관성이 높기 때문이다. 한국의 창조경제는 경제 전 부문에 작용하는 경제원리로서의 성격

을 갖지만 영국의 창조산업 전략이나 UN의 창조경제보고서에서 보듯이 원래의 창조경제는 문화 콘텐츠와 사업 서비스 등 주로 서비스산업과 밀접한 연관성을 갖고 있다. 두 번째 이유 는 한국의 서비스산업은 창조경제의 틀 안에서도 새로운 성장 동력으로서 중요성이 높지만 온 갖 규제로 인해 제조업 생산성의 절반에도 이르지 못할 정도로 발전이 미숙한 상태이기 때문 이다. 서비스산업은 전문 자격사 중심으로 세분화된 칸막이 진입규제 때문에 기술과 자본의 융합, 기술과 기술, 업종간 융합을 가로막고 있으며, 그 결과 창의와 혁신, 개방과 융합, 도전 과 인정이 작동하기 어려운 것이 현재의 상황이다. 이에 서비스산업을 둘러싼 시장제도와 규 제의 개선은 창조경제 구현의 시금석이 될 것이라는 판단 하에 본 보고서에는 서비스산업의 발전방안을 별도의 장에서 살펴보았다. 이하에서는 본 보고서의 전체적인 흐름을 간단히 정 리한다. 구체적인 제도 개선 방안 및 정책 대안에 대해서는 본 보고서를 참조하기를 권한다.

총 론

II. 한국 경제, 무엇이 문제인가

1. 제조업-수출의 신장에도 하락하는 성장잠재력

한국의 경제성장률은 계속해서 감소하는 추세이다. 1980년대의 성장률은 평균 9.7%였 으나 1990년대에는 6.6%, 2000년대 중반까지는 4.7%(2001~2007), 그리고 최근 5년에는 평균 2.9%로 마치 계단을 뛰어 내려가듯이 하강 추세가 뚜렷하다. 여기에 저출산과 고령화의 문제까지 겹치면서 한국의 잠재성장률은 결국에 0%대로 추락할 것이라는 전망마저 나오고 있다.²⁾ 즉, OECD 전망에 의하면 한국의 잠재성장률은 2038년에 이르면 OECD 34개국 평균 전망치(1.7%)의 절반에 불과한 0.9%에 그치고, 그 후로도 계속 떨어져 사실상 성장엔진이 멈 출 것이라고 한다. ‘새로운 성장 동력을 찾지 못하면 한국 경제는 추락할 것’이라는 맥킨지 연 구소의 경고와 같은 맥락의 암울한 전망이다.

표 2 OECD 국가의 잠재성장률 장기 전망

Korea 5.0

4.0 3.0 2.0 1.0 0.0

2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050

Japan

Germany

Euro area (15 countries)

United States

자료: OECD, 2013. 6.

제조업만 놓고 보면 업종별로 경기부침이 다르지만 전체적으로는 생산과 수출에서 아직 은 견조한 성장세가 계속되고 있다. 그러나 문제는, 제조업 생산과 수출의 호조에도 불구하

고 성장률은 저조하고, 성장잠재력은 계속 하락하고 있다는 사실이다. 제조업 수출 확대 → 직·간접 설비투자 증가 → 고용 및 소득 증대 → 내수 확대의 선순환 고리로 연결되던 과거의 수출 견인 성장 방정식은 더 이상 예전과 같은 효력을 발휘하지 못하고 있다. 일례로 <표 3>

을 보면 제조업의 2012년 생산액은 1991년 대비 413% 증가한 반면, 제조업 부문의 고용은 이 기간 중 오히려 약 20% 감소했다. 이는 제조업의 생산과 수출 증대에도 불구하고 일자리 창 출과 소득 기반 확대에 미치는 순기능 효과가 계속 하락하고 있음을 의미한다.

표 3 제조업 생산-고용의 괴리(1991=100)

400.0 450.0

350.0 300.0 250.0 200.0 150.0 100.0

0.0 50.0

1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012

79.6 100.0

413.2

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자료: 통계청

표 4 한국의 FDI와 ODI

3.00 2.50 2.00 1.50 1.00

0.00 0.50

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

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⧕᫙Ḣᱲ⚍ᯱ(%1

2.85

0.86

자료: UNCTAD

총 론

이처럼 수출과 경제성장, 제조업 생산과 고용의 상관성이 약화된 원인은 무엇인가. 원인 의 하나로는 전투적인 노조활동, 노동시장의 경직성을 높이는 제도와 정책을 들 수 있을 것이 다. 그 동안 수출 대기업들은 생산성 개선 목적과 더불어 경직적인 노동시장의 한계를 극복하 기 위한 방안으로 노동력을 절감하기 위한 자동화 설비투자를 과도하리 만큼 진행해왔다. 또 한 수출 대기업들이 global positioning 전략을 추진하면서 ‘국내 생산-수출 방식’에서 ‘해외 생산-수출 방식’으로 전환한 것도 양자의 연결성을 약화시킨 요인의 하나이다.

<표 4>는 한국 기업들이 글로벌 기업으로 발돋움하기 위해 생산과 판매 여건이 나은 현 지화 전략을 추진하면서 최근 들어와 해외직접투자(ODI)가 큰 폭으로 늘어나고 있음을 보여 준다. 2005년까지만 해도 한국 기업의 해외직접투자(ODI)와 외국인 직접투자(FDI)의 규모 가 비슷했으나 그 이후에 ODI와 FDI의 격차는 갈수록 크게 확대되는 추세이다. ODI는 2005 년 이후 5배 이상 증가하여 2012년에는 GDP의 2.9%(330억 달러)까지 늘어난 반면, FDI는 2012년에도 ODI 금액의 1/3, GDP의 약 0.9%(99억 달러)에 머물러 있는 상태이다. ODI의 급증은 한국에서의 투자기회가 해외로 누수되고 있음을, 그리고 FDI의 저조한 실적은 글로벌 생산기지로서 한국의 매력도가 낮음을 의미한다는 점에서 또 다른 문제를 내포한다.

2. 새로운 스타 기업이 나타나지 않는 취약한 기업생태계

한국의 기업생태계는 창업, 성장, 퇴출의 전 과정에서 문제가 심각하다. 창업의 경우 음 식점과 소매업 중심의 생계형 창업(necessity driven start-up)이 주를 이루고 혁신 기반 또 는 기회 추구형 창업(innovation or opportunity driven start-up)은 적은 편이다.³⁾ 새로 운 산업, 새로운 시장 창출의 시도가 그만큼 적은 것이다. 게다가 중소 규모형 기업의 비중과 밀도는 선진국 대비 매우 높은 상태에서 이들이 중견, 대기업으로 성장하는 사례도 매우 드물 다. 창조적 파괴자, 또는 혁신자로서의 새로운 스타 기업이 좀처럼 나타나지 않고 있음이다.

또한 부실기업은 시장의 건전성과 자원배분의 효율성을 위해 신속히 퇴출해야 하지만 이 또한 기대만큼 진행되지 않고 있다. 부실기업들이 정부의 온정주의적 지원정책에 기대어 연명하는 등 시장 본연의 창조적 파괴 기능이 원활하게 작동하지 않는 문제가 있다.

기업규모 분포에 대해 좀 더 살펴보면, 중소기업, 그 중에서도 종업원 50인 미만의 소기 업 중심으로 편중되어 있음이 특징이자 문제점이다. 제조업 부문에서 종업원 300인 미만의 중소규모 기업의 수는 99.8%로 절대적이며, 고용비중은 약 80%이다. 반면에 종업원이 300 인을 초과하는 대기업의 비중은 0.2%로 일본의 1/3, 독일의 1/10에 불과할 정도로 대단히 낮 다(<표 5> 참조). 한국 제조업 부문의 대기업 종사자는 약 20%로서 이 역시 독일의 53%, 프 랑스의 46%는 물론이고 일본의 26%에 비해서도 낮다. EU 통계에 의하면 중기업의 생산성은 평균적으로 대기업의 70% 정도이고 소기업의 생산성은 더 떨어진다. 즉, 한 나라에 중소기업 의 비중이 과다하면 실물경제 측면에서 바람직하지 않다. 그러나 한국의 중소기업 비중은 경 제위기로 몇 년째 몸살을 앓고 있는 유럽의 PIGS(Portugal, Italy, Greece, Spain)에 버금 갈 정도로 이미 높은 수준이다.⁴⁾

3) 2011년 GEM 조사에 의하면, 한국의 생계형 창업은 3.2%로서 혁신주도형 경제권의 평균치인 1.2%보다 높고, 기회추구형 창업은 2.0%로서 혁신 주도 경제권의 평균치 5.4%보다 낮다. 반성식 외, 글로벌 기업가정신연구(GEM): 2012 연구보고서 참조

4) 관련 논문을 정리한 내용은 The Economist, 'Small Is Not Beautiful' (2012.3.3), 또는 필자의 졸고, ‘2012년 대규모기업집단 정책의 쟁점과 과

총 론

표 5 한국과 주요국의 기업규모 분포 비교 (제조업)

규모별 사업체수 비율 규모별 종사자수 비율

1-9인 10-50인 50-249인 250인 이상 1-9인 10-50인 50-249인 250인 이상 한국 (07) 81.1 16.2 (2.5) (0.2) 24.2 31.0 (24.8) (19.9) 일본 (06) 69.3 24.4 (5.6) (0.6) 14.0 27.9 (32.3) (25.8) 영국 (08) 68.6 23.8 6.2 1.4 10.4 18.4 23.1 48.2 독일 (07) 60.5 29.1 8.4 2.1 6.7 15.6 24.8 52.9 프랑스(06) 83.4 12.9 3.0 0.8 12.6 19.0 22.0 46.3

자료: 각국 통계청 및 정부자료, 1인 이상 제조업 기준/ 한국, 일본은 50-299인/300인 이상 기준

기업규모 분포가 중소기업, 그 중에서도 종업원 50인 미만의 소기업에 편향된 현상도 문 제이지만 앞서 언급한 바와 같이 이들 기업이 중견, 대기업으로 성장하는 사례가 극히 드물다 는 사실은 더 큰 문제이다. 이는 KDI와 KIET의 연구, 그리고 정부 정책 자료에서도 거듭 확 인되는 정형화된 사실이며, 이 때문에 박근혜 정부에서도 중소기업에게 성장 사다리를 놓겠 다는 정책방향을 밝힌 바 있다.⁵⁾ 성장 사다리 정책의 방향은 중소기업의 성장 지체 원인을 어 떻게 보느냐에 따라서 크게 다를 것이다. 대기업-중소기업의 시장거래에서 기술탈취나 부당 한 단가인하 등과 같이 거래상 지위를 남용하는 행위가 문제의 원인이라면 이는 당연히 엄정 한 법집행을 강화해서 규율해야 할 것이다. 그러나 성장 여력이 충분한 중소기업조차도 정부 의 지원과 보호의 혜택을 계속 누리기 위해 성장을 회피하거나 은폐하는 ‘중기 피터팬 신드롬’

이 적지 않은 것이 사실이다.⁶⁾ 후자의 경우에는 중소기업의 성장을 돕겠다며 그들의 사업영 역을 대기업과의 경쟁으로부터 보호하고 추가 지원하는 정책은 자칫 중소기업 안주성향을 더 욱 부추기는 결과를 빚을 것이다.

5) 김주훈, ‘혁신주도형 경제로의 전환에 있어서 중소기업의 역할’ KDI, 2005

3. 분절과 비효율로 점철된 서비스산업

한국의 서비스산업은 성장과 일자리 창출의 새로운 원천이 될 수 있음에도 제조업에 비해 낙후되어 있다. 한국 경제가 天水畓 經濟로 불릴 만큼 대외여건의 작은 변화에도 민감하게 영 향을 받는 까닭도 내수의 비중이 약하기 때문이며, 이는 서비스산업의 취약성과 관련이 있다.

서비스산업의 취업자는 1990년의 47%에서 2012년에는 약 70%로 크게 늘었으나 GDP에서 서비스산업이 차지하는 비중은 동 기간 중 60%에서 51%로 오히려 하락하였다. 이는 그만큼 제조업과 서비스산업의 생산성 격차가 크다는 의미이며, 제조업 대비 서비스산업의 1인당 노 동 생산성은 2004년 60% → 2008년 54% → 2011년 45%로 갈수록 격차가 확대되고 있다.⁷⁾ 기존의 제조업·수출 주도 성장 방정식이 한계에 봉착하면서 서비스산업의 성장 견인 및 일자 리 창출 역할이 한층 중요해졌으나 아직은 생산성 및 부가가치 창출력이 낮아서 내수 확대를 견인하기에는 역부족인 상황인 셈이다. 더 나아가 한국 기업의 해외진출이 증가하면서 법률, 경영 컨설팅, 금융 등 현지 밀착형 사업 서비스에 대한 수요가 늘고 있으나 이를 뒷받침하지 못하는 것이 한국 서비스산업의 실상이다. 이처럼 서비스산업의 생산성이 낮은 데에는 지역 이기주의에 기초한 각종 규제와 비경쟁적 관행이 문제점으로 지적된다.

총 론

III. 창조경제의 근간은 기업가정신 ⁸⁾

1. 제도, 기업가정신, 경제성장

국민경제의 성과는 개인과 기업의 경제활동을 합한 결과이며, 모든 경제주체의 경제활동 은 경제제도에 내재된 유인구조에 크게 영향을 받는다. North(1994)에 의하면 제도는 인간 의 상호작용을 구조화하는 제약이며, 공식적 제약과 비공식 제약은 물론, 이러한 제약이 적용 또는 집행되는 과정까지를 통칭한다. 달리 말하면 제도는 개인과 기업의 경제활동 기회와 유 인 체계를 결정하는 게임법칙(rules of the game)이며, 한 나라의 경제적 성과와 국가간 빈 부의 차이를 결정하는 근본 요인이다.⁹⁾ 제도를 장기적 성장을 결정하는 핵심요인으로 보는 관 점은 노동 및 자본의 양과 질, 그리고 기술수준을 중시하는 기존의 성장이론과 구분된다. 기 존의 이론 틀에서 경제성장을 이루려면 인적·물적 자본의 축적과 질적 개선, 그리고 기술진 보가 선행되어야 하며 제도의 역할은 감안되지 않는다.

신제도론에서도 경제성장과 자본 또는 기술의 관계를 부인하지 않는다. 다만 이들 변수 간 상관성이 높은 것은 맞지만 그러한 현상을 원인과 결과의 인과관계로 보는 것은 옳지 않다 고 주장한다. 자본축적과 기술진보는 경제성장의 선행조건이 아니라 경제성장과 함께 동시에 나타나는 병행 현상이거나 또는 경제성장의 결과로 나타나는 후행 현상이라는 것이다. 자본 과 기술이 없었고 부존자원마저 빈약했던 한국이 성공적인 경제발전을 이룬 경험은 신제도 성 장론이 즐겨 인용하는 대표적 사례이기도 하다. 제도와는 다른 차원에서 정책도 경제성장에 긍정적 영향을 미칠 수도 있고 부정적 영향을 미칠 수도 있다. 그러나 한 나라에서 어떤 정책 조합이 선택, 결정되는가도 결국에는 제도적 환경에 좌우되기 때문에 제도야말로 경제성장을 결정하는 근본적 요인이라는 주장에는 변함이 없다.¹⁰⁾

그렇다면 경제성장에 바람직한 제도란 어떤 것인가. 경제주체의 의사결정에 영향을 미 치는 제도는 수많은 공식, 비공식 제약의 형태로 분산되어 있기 때문에 성장에 필요한 제도 를 특정할 수는 없다. 일반적으로는 제도 전반이 개인과 기업의 생산적 또는 건전한 기업가 정신의 발현을 북돋우고 뒷받침하는 방향으로 일관되게 정렬되어야 비로소 제도가 성장을 견 인할 수 있다.

8) 제2장과 제3장은 경제 인문사회연구회에서 발표한 황인학(2013)의 논문 내용을 수정, 보완한 것임

9) North(1994), “Economic Performance through Time,” American Economic Review. Acemoglu(2005), “Institutions as a Fundamental Cause of Long-run Growth,” Handbook of Economic Growth

성장에 바람직한 제도는 첫째, 사적 수익률이 사회적 수익률과 최대한 일치되도록 구조 화되어야 한다. 기업가정신이라 해서 사회적으로 꼭 바람직한 것은 아니다. 정부와 정치권에 기대어 독점권을 획득·유지하거나 경쟁을 제한하는 법령 제정을 통해 지대를 추구하는 행위 도 기업가정신이다. 정치인과 관료가 공익에 앞서 사적인 정치 이득을 추구하는 행위도 마찬 가지이다. 그러나 이러한 행위는 사적 수익률이 사회적 수익률을 크게 능가하는 비생산적인 기업가정신이며 오히려 성장을 저해하는 요인이다.

둘째, 시장과정(market process)으로서의 경쟁이 촉진되도록 시장제도를 구축해야 한 다. 기존의 이론은 경쟁을 동태적 과정이 아닌 정태적 상태로 보기 때문에 부존자원과 주어 진 기술에 의해 그 나라의 생산가능한계가 설정된다. 시장경쟁은 그 안에서 자원을 최적 배 분하는 역할을 수행할 뿐, 성장한계를 뛰어 넘을 수는 없다. 즉 경쟁은 자원배분의 효율성 증 진에 기여하지만 경제성장과는 무관하며, 경제성장을 하려면 자본과 기술의 외생변수가 바 뀌어야 한다. 그러나 실제 세계에는 기존 이론을 포함하여 우리가 미처 알지 못하는 미지 (pure negligence)의 영역이 늘 존재한다. 그리고 미지의 영역에는 blue ocean으로 불릴 만 큼 더 많은 이윤 창출의 기회가 존재하며, 이에 기업가들은 새로운 가능성, 새로운 시장기회 를 찾기 위해 미지의 영역에 뛰어들어 서로 경쟁한다. 이처럼 경쟁은 끊임없는 기업가적 발견 (entrepreneurial discovery)을 촉진하는 시장과정이며, 생산요소와 기술에 의해 설정된 한 계를 뛰어넘어 경제성장을 견인한다. 경쟁은 자원의 최적 배분을 하는데 그치지 않고 기업가 적 발견을 고취시켜 지식과 미지의 경계를 재위치 시키는 창조적 기능을 수행한다. 동태적 경 쟁이야 말로 성장을 견인하는 핵심요소라는 시장과정론의 요지는 Kirzner(1991, p.92)의 다 음 설명에서 엿볼 수 있다.¹¹⁾

“It is dynamic competition which expands the domain of what is known, continually shifting the location of profitable opportunities and thus continually inspiring yet further discoveries expanding the domain of what is known.”

셋째, 한 나라의 제도 전반이 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중하고 뒷받침 할 수 있어야 한다. 이와 관련 다시 살펴보겠지만 한국에서는 갖가지 이유로 경제활동을 구 속하는 규제가 많고 중복적이며, 시대적 환경에 맞지 않고 비효율적이다. 한때 기업가정신 이 가장 높았고 고도성장을 구가하던 한국이었으나 기존산업이 성숙단계에 이른데다 불량규

총 론

제의 범람에 의한 영향으로 지금 한국의 기업가정신은 다른 나라와 비교해도 현저하게 저조 한 상태이다.¹²⁾ 예를 들어 2013년도 세계기업가정신지수(GEDI: Global Entrepreneurship Development Index)를 보면 한국의 기업가정신 순위는 118개국 중 37위에 그치고 있다.¹³⁾

<그림 1>은 GEDI를 6개 구간으로 나누어 기업가정신의 수준을 열지도 형태로 나타낸 것이 다. 기업가정신이 가장 높은 1구간에는 미국, 스웨덴, 호주 등의 국가가 속해 있고, 2구간에 는 독일, 타이완, 캐나다 등이, 그리고 3구간에는 오만, 사우디, 칠레 등의 국가가 속해 있다.

여기에서 한국은 중국, 말레이시아, 멕시코 등과 함께 중하위권으로 볼 수 있는 4번째 구간 에 위치한다.

그림 1 기업가정신지수(GEDI)의 세계 열지도

12) 한국경제연구원에서 설문조사한 결과에 의하면 한국의 기업가정신에 대해 응답자의 65%가 미흡하다고 평가하였다.: 우리나라 국민의 기업 및 경제현안에 대한 인식조사 보고서, 2013.10

2. 기업가정신은 제도 경쟁력에 좌우된다.

기업가정신은 성장과 일자리 창출의 원천이고, 그 나라 제도 전반의 유인체계와 함수관 계에 있다. 기업가정신은 제도와 성장의 고리를 연결하는 중요한 요소이나 한국에서는 기업 가정신의 역할과 기능에 대한 국가적 관심은 미흡한 상태이다. 그 이유가 만약에 기업가정신 을 개인의 기질과 역량의 문제로 보았기 때문이라면 지금이라도 인식을 바꿔야 한다. 개인의 도전과 모험정신, 융합지식과 혁신역량이 기업가정신의 전부라면 기업가정신은 단지 교육의 문제로 환원된다. 그러나 기업가정신은 단지 인성과 개인 역량의 문제가 아니라 제도와 정책 에 따라 결정된다. 한 번의 실패가 경험자산이 아니라 패망이 되는 사회, 융복합 기술이나 제 품을 개발해도 칸막이 규제 법령에 막혀 좌절하는 사회, 애써 만든 창의적 아이디어나 비즈니 스 모델이 대가없이 남의 손에 넘어가는 사회, 성공해도 인정 보다는 질시와 규제가 가해지는 사회에서는 기업가정신이 발현되기 어렵다.¹⁴⁾

한국의 제도 전반은 기업가정신의 충분한 발현을 뒷받침하기에 경쟁력이 취약하다. 가치 관, 관습, 문화 등의 비공식 제약뿐만 아니라 재산권 보호, 규제 시스템과 품질, 법령 체계 및 사법적 분쟁해결의 효율성 등 공식적 제약 측면에서 한국의 제도는 다른 나라에 비해 효율성, 경쟁력이 떨어지는 것으로 평가된다. 게임규칙으로서의 제도 전반이 기업가정신의 발현, 좀 더 직접적으로는 개인과 기업의 자유로운 경제활동을 뒷받침하는 기능이 약하거나 오히려 장 애가 되고 있음이다. 예를 들어 WEF에서는 국제경쟁력지수(GCI: Global Competitiveness Index)를 작성함에 있어서 제도와 관련 총 21개 요소를 평가하고 있는데, 이를 이용하여 한국 의 상대적 위치를 가늠해보면 <표 6>에서 보는 바와 같다.¹⁵⁾

14) 자세한 내용은 다음을 참조: 「기업가정신-창조경제 성공의 핵심조건」. 최병일 황인학 외, 2013

15) IMD 지수나 GCI는 CEO를 대상으로 설문조사에 의존하는 비율이 매우 높아 지수의 정확성 및 객관성에는 한계가 있다. 예컨대 2013-14년도

총 론

표 6 한국의 제도 관련 GCI 평가 순위 (2013-14)

항목 순위

항목 순위

13년 12년 13년 12년

재산권 보호 55 52 정책결정의 투명성 137 133

지적재산권 보호 48 40 테러에 따른 기업비용 106 74

공공자금의 전용 62 58 범죄 및 폭력에 따른 기업비용 60 44

정치인에 대한 공공의 신뢰 112 117 조직범죄 73 57

비정상적인 지급 및 뇌물 57 50 경찰 서비스 신뢰성 47 39

사법부 독립성 78 74 기업경영윤리 79 56

공무원 의사결정의 편파성 79 89 회계감사 및 공시기준의 강도 91 75

정부지출이 낭비되는지 여부 80 107 기업 이사회의 유효성 130 121

정부규제 부담 95 114 소수주주의 이익 보호 124 109

법체계의효율성(논쟁해결측면) 84 80 투자자 보호의 강도 41 65

법체계의효율성(규제개선측면) 101 96

자료: WEF, The Global Competitive Index 2013-2014: Sustainable Growth, Building Resilience에서 발췌

참고로 GCI 2013-14에서 한국의 순위는 전년의 19위에서 6단계 하락한 25위이며, IMD 순위로는 22위이다. 이러한 종합순위도 한국 경제의 세계적 위상(GDP 기준 세계 15위)에 비 해 턱없이 낮은 것이지만 <표 7>에서 제도 경쟁력이 전체 148개국 중 74위에 불과하다는 사 실은 충격적이다. 게임규칙으로서의 제도가 경제활동을 활발하게 하는 것이 아니라 오히려 발목을 잡고 있다고 할 정도로 낙후된 순위이다. 전년의 62위에서 12계단이나 떨어졌다는 사 실은 국가간 제도 경쟁에서 한국이 계속 밀리고 있음을 의미한다. 여기에 한국의 아킬레스 腱으로 지적되는 노동시장의 경직성 관련 변수를 추가해 보면, 노사간 협력(132위), 정리해 고 비용(120위), 근로유인에 대한 과세의 효과(111위), 고용 및 해고 관행(108위)의 순으로 문 제는 더욱 심각해진다.

이처럼 한국의 제도 경쟁력이 낮은 까닭은 규제가 생성되는 과정과 품질의 문제에서 비 롯된다. GCI 2013-14 평가에서도 규제 법체계의 효율성(101위)과 규제 체감도(95위)는 하위 권을 맴돈다. 규제완화는 경제 활성화를 위한 명분으로 모든 정권이 추진했던 사안이다. 이명 박 정부는 출범 이전에는 전봇대 규제 혁파를, 그리고 이후에는 국가경쟁력강화위원회를 통 해 규제개혁을 추진하였다. 박근혜 정부도 손톱 밑 가시, 신발 속 돌멩이 같은 규제가 기업 활

규제개혁위원회에 등록된 규제 총수는 2008년 말 11,625개에서 최근에는 15,064개로 근 30% 증가했다. 박근혜 정부에서도 규제개혁을 강조하지만 규제 총수는 계속 증가하는 중이 다(<표 7> 참조). 규제의 폐지보다는 규제의 신설·강화 속도가 늘 앞서가고 있음이다.¹⁶⁾ 이러 한 사실은 행정부 차원의 의지와 노력만으로는 규제환경 개선에 엄연한 한계가 있음을 시사 한다. 특히 19대 국회에서는 여당이 과반수 의석을 점하고 있음에도 불구하고 이러한 문제가 더욱 심각하게 불거지고 있다. 쟁점 법안에 대해서는 재적의원의 5분의 3 이상이 동의해야 하 고 국회의장의 직권 상정 권한을 제한한 ‘국회 선진화법’의 여파 때문에 대통령의 국정의지가 법령 개정을 통해 제도적으로 뒷받침되기 더욱 어렵게 되었기 때문이다.¹⁷⁾

표 7 등록규제 수의 증가 추이

연도

경제적 규제 사회적 규제

행 정 적 규 제 진 합계

입 가격 거래 품

질 소계 환

경 산 업 재 해

소 비 자 안 전

사회적

차별 소계

2008 1,778 187 1,267 737 3,969 922 471 1,706 615 3,714 3,942 11,625 2009 1,914 205 1,384 861 4,364 958 478 1,850 648 3,934 4,352 12,650 2010 1,989 216 1,468 906 4,579 996 488 1,963 672 4,119 4,603 13,301 2011 2,045 231 1,540 949 4,765 1,042 490 2,115 703 4,350 4,912 14,027 2012 2,107 250 1,583 1,024 4,964 1,094 496 2,219 755 4,564 5,343 14,871 2013 2,128 256 1,594 1,039 5,017 1,113 497 2,240 749 4,599 5,448 15,064

자료: 규제개혁위원회(www.rrc.go.kr), 공포일(2013.10.24.) 기준

규제 총량의 증가뿐만 아니라 규제의 강도는 높아가고 규제의 질은 낮은 것도 커다란 문 제이다. 금지나 허가와 같이 강한 규제의 비중이 늘고, 경쟁을 제한하는 부작용이 높은 진입 및 가격규제도 계속 늘어나 경제적 규제의 절반에 육박하고 있다. 규제 내용을 보면 중소기 업 적합업종과 같이 기업 규모에 따라 시장을 분할하거나 전문 자격증을 소지한 다양한 이익 집단의 이해관계에 따라 시장을 분할하는 등의 칸막이 규제가 많다. 또한 형식과 체계 면에서 한국의 규제는 기술과 산업의 융합화와 경제 개방화 시대에 뒤처져 있을 뿐 아니라 패러다임

16) 현대경제연구원 보고서에 의하면 2008년~2012년 기간 중 폐지된 규제는 183건인데 비해 신설된 규제는 1,650건으로 9배나 많았다. ‘최근 규제 개혁의 성과와 한계’, 경제주평, 2013.9.27

17) 국회선진화법은 2012년 5월, 지난 18대 국회에서 빈발하던 의회 폭력 사태를 막고 상생정치를 지향하자는 취지로 여야 합의 하에 통과된 법이나

총 론

변화에 적시 적응이 어려운 구조이다. 전자는 규제의 형식과 규제 담당 부처가 하나의 기술, 하나의 산업을 전제로 구조화되어 있기 때문이며, 후자는 규제의 틀이 원칙 금지-예외적 허 용의 positive system에 기초하고 있기 때문에 생기는 문제이다. 기존의 단일 기술-단일 산 업 패러다임에 기초하고 있는 규제의 기본틀과 형식, 규제행정부서의 기능 전체를 함께 변화 시키지 않는 한 규제환경의 근본적 개선은 당분간 어려울 전망이다.

규제가 생성되는 정치적 과정의 흠결도 큰 문제다. 규제의 형식과 내용은 국회에서 제·

개정하는 법률을 통해 제도화된다. 따라서 정책의 실패가 있다면 이는 행정부의 문제이지만 제도의 실패는 기본적으로 입법부의 책임이다. 최근에는 경제민주화의 바람을 타고 규제 법 률 제·개정안이 급증하는 한편, 법안의 발의 주체가 행정부에서 국회로 중심이 이동하고 있 다. 지난 6월에 출범한 19대 국회의 경우 지난 9월 말까지 불과 1년 남짓한 활동 기간에 발의 된 법률 제·개정안의 총수(6,604건)가 17대 국회에서 5년 동안 발의된 총수(7,489건)를 육 박하고 있다. 그리고 법안 발의 주체를 보면 근 2:8의 비율로 국회의원 발의 비중이 압도한다.

법안 발의가 행정부에서 국회 중심으로 이동하는 현상 자체는 문제가 아니다. 문제는, 법 률을 제·개정함에 있어서 정부 발의 절차와 달리 의원 발의 절차 및 과정이 질적으로 다르다 는 데서 비롯된다. 정부 발의 법안은 소관 부처에서 규제영향분석서(RIA)를 작성해서 1차 심 사를 하고, 다시 규제개혁위원회에서 규제의 필요성과 합목적성, 수단의 적정성 등을 별도로 심의하는 절차를 거쳐야 한다. 그러나 의원발의 법안은 이에 상응하는 절차가 없기 때문에 정 치적 상황에 따라 불필요한 규제, 과도한 규제, 불량 규제도 얼마든지 사전 여과 없이 제도화 될 여지가 크다. 따라서 불필요한 규제의 신설·강화를 방지하고 필요한 규제의 품질을 높이 려면 국회 차원의 법률 제·개정 발의 절차를 개선하는 방안을 강구해야 한다. 예를 들면 의 원 발의 법안에 대해서도 규제영향분석서를 첨부하도록 의무화한다든지 아니면 국회 상임위 원회별로 규제비용총량제도를 도입하는 방안을 검토해야 할 것이다.

IV. 창조경제 구현을 위한 방향과 과제

1. 창조경제 비전의 특징과 한계

박근혜 정부는 2013년 6월, 창조와 혁신을 통한 새로운 일자리와 시장 창출, 세계와 함 께하는 창조경제 글로벌 리더십 강화, 창의성이 존중되고 마음껏 발현되는 사회구현을 창조 경제 정책의 목표로 설정하고 6대 전략과 24개 과제를 발표하였다. 이 중 6대 전략은 ① 창의 성이 정당하게 보상받고 창업이 쉽게 되는 생태계 조성, ② 벤처·중소기업의 창조경제 주역 화 및 글로벌 진출 강화, ③ 신산업·신시장 개척을 위한 성장동력 창출, ④ 꿈과 끼, 도전정 신을 갖춘 글로벌 창의인재 양성, ⑤ 창조경제 기반이 되는 과학기술과 ICT 혁신역량 강화,

⑥ 국민과 정부가 함께 하는 창조경제 문화 조성으로 구성되어 있다.

창조경제는 2010년, UN에서 발간한 「Creative Economy Report」에서 보듯 용어 그 자 체는 새로운 것이 아니다. 그리고 주요 선진국들은 자국의 성장 한계를 극복하기 위한 방안 으로 그리고 기술과 산업 패러다임이 급변하는 시대의 주도권을 잡기 위해 한국의 창조경제 와 엇비슷한 정책을 이미 펼치고 있는 중이다(표 9 참조). 예를 들어 영국은 가장 먼저 창의 성이 중요한 예술, 문화, SW 산업을 진흥한다는 목표 하에 ‘Creative Britain' 정책을 펼쳐 왔으며 미국의 오바마 행정부는 과학기술과 지식재산권을 중심으로 혁신전략(Strategy for American Innovation)을 추진하고 있다. 일본도 2020년까지 실질 성장률 2% 달성과 일자 리 480만개를 창출한다는 목표 하에 에너지, 환경, 건강, 식품 산업을 중심으로 하는‘産業再 興戰略’을 펼치고 있다.

총 론

표 8 세계 주요국의 신성장 국가 전략

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자료: 차두원·유지연, 창조경제의 개념과 주요국 정책동향, KISTEP, 2013.6

지금까지 창조경제는 일반적으로 예술, 문화적 요소에서부터 지식재산권이 중요한 창조 산업 위주로 이해되어 왔다. 이에 비해 한국의 창조경제는 미래부의 해석에 따르면 ‘국민의 상 상력과 창의성을 과학기술과 ICT에 접목하여 새로운 산업과 일자리를 창출하고, 기존의 산업 을 강화함으로써 좋은 일자리를 만드는 새로운 경제전략’이다. 특정 산업을 육성하는 산업정 책이 아니라 한국 경제의 한계를 극복하고 재도약을 이루기 위해 경제 전반에 작용하기를 바 라는 일종의 원리에 가깝다. 창조경제의 비전이 추상적이고 대상이 광범위하며, 정부 주도형 이다 보니 일각에서는 새로운 성장 패러다임이 될지 의구하는 시각도 있다.

일각의 우려를 불식하고 박근혜 정부의 창조경제 비전이 성공하려면 무엇보다 경제 전반 에 자발적인 기업가정신을 진흥, 확산시켜야 한다. 창조경제이든 경제의 재도약을 위해서든 그 관건은 기업가정신의 복원과 확산에 달려있다. 기업가정신은 다른 정책과 병렬적인 사안 이 아니라 창조경제 생태계 전반에 적용되어야 하는 기본원리인 것이다. 그렇게 이해하면 창 조경제를 위해 정부가 할 일은 경제상의 자유와 창의를 제약하고 기업가정신을 위축 또는 왜 곡시키는 제도상의 문제를 개선하는 일임이 명확해진다.

둘째, 창조경제를 구현하려면 정부와 시장의 경계에 문제가 없는지 돌아봐야 한다. 국정 과제이다 보니 정부 모든 부처가 창조경제의 이름으로 이 일, 저 일을 하겠다며 열의가 넘친 다. 그러나 이 과정에서 민간 자율의 창의적인 융·복합 시도나 기업가적 발견 노력을 무산시 키는 주범이 정부일 수 있음은 간과되고 있다. 원칙 금지-예외 허용의 규제체계에 더하여 정

부 부처별로 규제 권한이 분산되어 있는 현실에서 창의와 혁신, 기술과 제품의 융복합화를 가 로막는 걸림돌은 시장이 아니라 정부인 경우가 많다. 창조경제를 위해 제도상 미비점을 찾아 보완하는 노력은 필요하지만 정부가 하는 일 중에서 창조경제의 걸림돌로 작용하는 정책과 제 도를 찾아 스스로 내려놓는 노력이 긴요하다. 다시 말하면, 정부는 ‘what-to-do’ 정책과는 별개의 차원에서 ‘what-not-to-do’ 정책을 반드시 병행해야 한다.

셋째, 창조경제 비전을 구현하기 위한 국가 거버넌스에 대해 좀 더 고민해야 한다. 정부 는 관계부처 합동 형식으로 창조경제 정책방안을 내놓고 있지만 창조경제 생태계 조성은 결 국 제도의 문제이다. 개인이든 기업이든 경제인은 정권 또는 정국의 변화, 또는 경기변동 상 황에 따라 바뀔 수도 있는 정책보다는 제도와 그 안에 내포된 경제상의 유인구조에 최종 반응 한다. 제도의 대부분은 입법부에서 생성되고 사법부에서 판단하기 때문에 행정부만의 노력으 로는 한계가 있다. 최근 상황을 봐도 행정부는 창조경제와 경제 활성화를 위해 다양한 정책을 제시하고 있지만 공식적 제도를 생성하는 국회에서는 경제민주화를 명분으로 경제상의 자유 와 창의 발현을 제약하는 규제 법률을 양산하고 있다. 행정부와 입법부, 그리고 사법부가 대 승적 관점에서 상호보강적 협력 네트워크를 구축, 제도적 환경을 함께 진단하고 고쳐나가지 않는 한 한국의 제도 경쟁력 낙후는 앞으로도 개선되기 어려울 것이다.

2. 제도개혁의 방향과 과제

1) 창의와 혁신의 생태계 조성

본 절에서는 창조경제 생태계 조성을 위한 제도 개혁의 방향과 과제를 창의와 혁신, 개방 과 융·복합, 도전과 인정의 세 개의 축으로 나누어 살펴본다.¹⁸⁾ 창의와 혁신은 기업가적 발견 을 위한 여정의 시발점이자, 창조경제 구현을 위한 초석이다. 한국 사회 전반에 창의와 혁신 의 역량과 의지를 높이려면 인재양성 교육, 연구개발(R&D) 투자, 지식재산권 보호 및 보상, 산·학·연 협력 연구, 정책감사 관련 제도와 정책을 재정비할 필요가 있다.

인재양성에 대해 정부는 2013년 8월, 관계부처 합동으로 ‘창조경제를 견인할 창의인재 육성방안’을 발표하였다. 주입식 교육의 한계를 극복하고 창의성 교육을 지향하겠다는 것인 데 방향은 맞다. 문제는 방법이다. 정부안을 보면 인재 육성의 대상을 주로 고교생 및 대학생 으로 보고, 주된 목적을 청년 창업으로 설정한 모양새다. 사회 전반에 창의 역량을 높여야 한

총 론

다는 차원에서 보면 시야가 좁고 기존의 교육제도 틀에서 벗어나지 못하고 있다. 기능 올림픽 에서 우승할 정도로 대한민국의 우수한 숙련인력들이 많은데 이들이 대학을 가지 않아도 전 문성을 심화시켜 성공할 수 있는 방안, 그리고 어느 정도 실무경험이 있는 재직자들이야말로 혁신 주도자가 될 수 있다는 생각으로 이들의 문제해결 및 창의적 혁신 역량을 함양하도록 하 는 방안까지 정책의 범위를 넓혀야 할 것이다.¹⁹⁾ 또한 대학 전공이 지나치게 세분화되고 칸막 이가 높게 쳐진 현재 상황의 문제를 어떻게 극복해서 창의적·통섭적 인재를 양성하겠다는 것 인지 구체적인 방안을 제시해야 한다.

창의·혁신의 분위기 확산을 위해 반드시 필요함에도 불구하고 정부의 24개 과제에서 빠진 것이 있다. 창조경제가 되려면 먼저 정부, 업무에 임하는 공무원의 태도가 변해야 한다.

정부가 창조경제를 주도할 수도 없고 그래서도 안 되지만 기왕에 생태계 조성자로 나서겠다 면 정부 안에서도 창의와 혁신이 인정되고 확산되어야 한다. 그러나 지금과 같이 적발과 처 벌 중심의 정책감사가 계속되는 한 공무원은 자신의 안위에 지장이 없는 소극적 태도로 업무 를 처리하던 기존의 관행에서 벗어나려 하지 않을 것이다. 비근한 사례가 정부 R&D 사업이 다. 정부 R&D는 실패 위험이 높고 당장 상용화가 어려워도 사회적으로 필요한 기초연구분야 에 집중되어야 하는데 놀랍게도 정부 R&D 과제의 성공률은 98.1%(2011년 기준)에 이른다.

그 까닭은 책임 추궁을 피하기 위해 처음부터 창의·혁신성은 낮아도 실패 위험이 낮은 과제 에 예산을 배정하기 때문이다. 지난 정부도 이런 문제를 인식하여 성실실패제도의 도입을 추 진했으나 소기의 성과를 거두지 못하고 있다. 따라서 정부는 창조경제 조성자로서의 역할에 나서기에 앞서 공무원들이 그런 역할을 할 수 있도록 정부 내부의 평가기준과 감사제도를 개 선해야 할 것이다.

R&D는 창의와 혁신의 필수요소이자, 국가경쟁력의 원천이다. 주요 선진국들이 미래 성 장동력의 발굴과 특허, 지재권 선점을 위해 R&D 투자를 적극 강조하고 있음도 이 때문이다.

일각에서는 한국의 R&D 비중이 2012년에 GDP 대비 4%를 넘어 세계 2위 수준에 이르고, R&D 세액공제의 혜택이 대기업에 집중되고 있기 때문에 세제상 유인을 줄여야 한다고 주장 한다.²⁰⁾ 그러나 한국의 R&D 급증은 최근 10년 내의 현상이며 flow가 아닌 stock의 관점에서 보면 선진국과의 누적 격차는 여전히 크고 극복해야 하는 과제이다. 정부 R&D 예산은 저성 장 기조 하에 세수확보가 어렵고, 복지재정 수요가 늘면서 이전처럼 늘어나기 어려울 것이다.

따라서 전체 R&D의 75%에 이르는 민간 R&D 투자의 지속적인 확충이 관건인 바, 이를 위해

19) 이홍균(2013), ‘창조경제를 견인할 창의인재 육성방안에 대한 검토’ 참조

20) 경제민주화의 영향으로 R&D 세액공제 혜택의 대부분을 대기업이 가져간다며 이를 축소해야 한다는 의견도 있다. 그러나 송종국‧김혁준 (2007) 연구에 의하면 대기업에 대한 정부 R&D 보조금지원은 대기업의 R&D투자를 늘리는 유인효과(crowding-in effect)가 있는 반면, 중기에

서는 세제를 비롯한 인센티브 제도를 유지 또는 보강해야 한다.

구체적인 대안으로는 예를 들면 R&D 사업화에 성공한 수익에 대해서는 과세율을 낮게 적용하는 patent box 제도의 도입을 검토할 수 있을 것이다. 그리고 사내 기업가정신과 관련, 기업 내의 직무발명을 촉진하기 위해 지식재산에 대한 소득과세를 비롯하여 직무발명제도 전 반의 내용을 보완해야 한다. 특히 서비스산업의 경쟁력 강화를 위해 서비스 분야에도 R&D가 필수적이나 한국의 서비스 R&D는 선진국에 비해 매우 취약한 만큼 이 부분의 유인책을 보강 해야 한다.²¹⁾ 반면에 정부 R&D는 성공 가능성이 낮아도 도전할 만한 가치가 있는 기초·원천 기술 분야에 집중시키고 연구실패 경험을 창조적 자산으로 활용하는 방안을 보완해야 한다.²²⁾

이밖에 창의와 혁신의 기풍을 진작시키려면 지재권 보호의 실효성을 높이고 산학연 협력 연구를 활성화시켜야 한다. 지재권 보호를 위해 기술자료 임치제도, 하도급 거래 과정에서의 기술 탈취 및 유용시 3배 손해배상제도 등을 도입했으나 계약 및 교섭 과정 중에 여전히 기 술 및 아이디어가 침해되는 사례가 빈발하고 있다. 창의적인 아이디어와 기술이 그에 상응하 는 대가없이 남의 손에 넘어가서는 누구도 개발에 나서기를 주저할 것이다. 따라서 계약이 성 립된 경우에 한해 영업비밀을 보호하는 현행의 부정경쟁방지법을 개정해서 거래과정 중에 발 생하는 기술 탈취행위도 포함하도록 해야 한다. 끝으로 창조경제는 ‘과학기술과 산업이 융합 하고, 문화와 산업이 융합하고, 산업간 벽을 허문 경계선에 창조의 꽃을 피우는 것’이라는 대 통령 취임사의 표현대로 과학기술과 산업이 융합하려면 산학연 공동 연구가 활성화되어야 한 다. 그러나 수십 년 해묵은 이 과제는 아직도 기대에 못 미치고 미진한 것이 현실인 만큼 실질 적인 활성화 방안을 마련할 필요가 있다.

2) 개방과 융합의 생태계 조성

창조경제의 현상적 특징은 기존의 기술 및 산업분류 체계에 구애받지 않고 지식과 기술, 기술과 기술, 제품과 제품, 지식 또는 기술과 자본이 서로 자유롭게 결합 또는 융합하는 것이 다. 그러나 한국에서는 각종 칸막이 진입규제와 함께 정부 부처별로 분산된 규제권한, 그리 고 원칙 금지-예외 허용의 규제 시스템 등의 문제와 함께 제도상의 미비로 인해 새로운 제품 과 서비스, 새로운 산업이 태동하기 어려운 구조이다. 이명박 정부에서도 이러한 문제를 인 식하여 산업융합촉진법을 제정했으나 2013년 5월 기준, 동 법에 기초한 산업융합 신제품 적

21) 민간 R&D 중에서 서비스 R&D의 비중은 한국이 7.9%로서 영국(24.7%), 프랑스(12.3%), 일본(10.0%)에 비해 가장 낮은 수준이다. 박정수·김 홍석 외(2013), p.134 참조

22) 예를 들어 정부 R&D 과제 실패 경험을 창조적 자산으로 활용할 수 있는 방안으로 실패 사례를 DB화하는 방안을 강구할 수 있다. 일본 JST의

총 론

합성 인증 사례가 전무한 상태이다. 단일기술-단일산업에 기초한 기존의 규제 프레임을 그 대로 유지한 채 융합촉진법과 같은 땜질식 처방으로는 소기의 성과를 기대하기 어렵다. 산업 간, 기술간, 부처별 규제 칸막이를 동시에 허무는 근본적 개혁을 통해 융·복합을 위한 개방 생태계를 조성해야 비로소 경계를 뛰어 넘는 기업가적 발견 노력이 왕성하게 일어나고 창조 경제도 꽃을 피울 수 있을 것이다.

좀 더 설명하면 첫째, 창조경제를 위한 개방 생태계를 조성하기 위해서는 업종간 진입규 제의 장벽을 허무는 규제개혁이 시급하다. 특히 서비스산업은 일자리와 성장의 원천이 될 수 있음에도 지금처럼 분절적인 상태에서 저생산성으로 점철되어 있는 까닭은 앞서 설명한 바와 같이 지나치게 세분화된 업종간 진입규제의 장벽이 높기 때문이다. 진입규제는 명분이 무엇 이든 결과적으로 사업자간 경쟁을 제한함으로써 소비자후생을 감소시키는 한편, 해당 산업의 발전과 일자리 창출을 저해하는 부작용을 초래한다. 진입규제는 규제의 비용이 편익을 훨씬 능가하기 때문에 철폐하는 것이 바람직하지만 규제완화가 안 되는 까닭은 규제 지대를 누리 는 업종별 이익집단이 존재하고, 이들의 정치적 저항이 크기 때문이다.

그럼에도 서비스 부문은 창조 역량이 가치를 발휘하는 산업들로 집중되어 있기 때문에 경제 활성화는 물론, 창조경제 비전의 구현을 위해서도 이 분야의 불합리한 규제를 우선적으 로 개혁해야 한다. 여기서 규제개혁은 업종간 융합을 가로막는 칸막이 규제를 철폐하는 선에 서 한발 더 나아가 자본과 기술 또는 자본과 지식이 자유롭게 결합하도록 하는 방안을 포함한 다. 예를 들어 종합건설업체가 건축 설계업을 겸업하지 못하게 한 것은 설계사의 직역을 보 호하겠다는 취지이나 이러한 칸막이 규제는 한국 엔지니어링 산업의 국제 경쟁력 향상에 걸 림돌로 작용하고 있다. 또한 전문자격증 소유자만이 사업을 하고 경영할 수 있도록 한 지금의 제도로는 외부자금 조달에 한계가 있고 규모의 경제와 생산성 향상을 기대하기 어렵다. 따라 서 의료법인과 법무법인과 같은 지식 서비스 분야에서도 주식회사 형태의 설립이 가능하도록 관련 제도를 바꿔야 할 것이다.

둘째, 단일 기술-단일 산업 패러다임에 기초한 부처별 규제기능을 통폐합하는 등 재조 정해야 한다. 기술이 다르고 산업이 다르다며 부처별로 규제권한을 분산한 것은 전통 산업사 회의 패러다임이며 융·복합이 일상화되고 있는 창조경제 시대에는 맞지 않다. 게다가 부처별 규제권한의 분산은 국민경제적 효율성보다는 부처 이기주의 또는 행정 편의주의에 기인하는 경우가 많으며 이 때문에 기업들은 중복규제에 시달리는 등의 문제가 발생한다. 예를 들어 제 품을 수출, 판매하려면 시험인증 과정을 거쳐야 하는데 한국의 시험인증 수준은 경쟁력이 취