정부, 규제의 중심에서 개혁을 외치다
지난 3월 20일, 필자는 보기 드문(!) 방송을 보았다. 대통령과 청와대 그리고 각 부 처장들이 모두 모여 각계 각 층의 사람들과 규제개혁에 대해 소위 ‘끝장토론’을 벌이는 장을 생중계한 것이다. 안타깝게도 시간의 제약으로 실제로 ‘끝장’까지는 보지 못했으 나, 일반 국민으로서 그리고 행정을 공부하는 사람으로서 나름 신선한 시도였다고 생 각했다. 한편 이제 우리나라는 대통령이 직접 나서서 생방송으로 규제개혁을 논할 만 큼 규제개혁이 절실하다는 것을 직접적으로 느끼게 해주었다.
일반적으로 정부 정책은 크게 정책의 주체, 목표, 대상 그리고 수단으로 구성된다.
정부 정책이 성공하려면 이 구성요소들 하나하나가 중요하다. 첫 번째로 정부규제에 대해 일단 정책 주체인 정부가 이렇게 강력한 개혁의지를 가지고 있다는 점은 매우 좋 은 신호이다. 특별히 리더십을 논하지 않더라도 정책주체인 정부의 강력한 의지는 정 책 성공의 첫 번째 열쇠임에 틀림없다.
다음으로 정책은 달성하고자 하는 목표가 있다. 규제개혁의 목표는 분명하다. 불필요 한 규제를 없애고 꼭 필요한 규제는 규제의 질을 높이거나 보다 좋은 대안을 모색함으 로써 경제주체와 국가의 경쟁력을 높이고 경제발전과 국민 복지를 향상시키는 것이다.
세 번째 요소는 정책 대상으로, 규제의 정책대상은 규제를 받는 사람이나 기업이다.
여기서 중요한 것은 정책 대상을 가급적 명확하게 설정하고 이들이 정부정책에 순응 (compliance)하도록 유도하여 정책 목표를 효과적으로 달성하는 것이다.
마지막으로 정책 수단이 중요한 요소이다. 특히, 정부가 정책을 집행하는 수준에서 정책수단은 ‘강제성’의 정도에 따라 구분한다. 규제는 가장 강압적인 정책 수단으로, 예 컨대 금연구역에서 담배를 피우면 과태료를 내야한다. 한편, 정부는 이렇게 직접적인 수단을 사용하지 않고 때로는 세금 등의 혜택(혹은 불이익)을 주는 등의 유인책을 쓰 거나 교육이나 공익광고와 캠페인 등 간접적 수단 통해 정책대상을 설득하기도 한다.
규제개혁의 첫 걸음, 효과 없는 규제는 과감히 버려야
김성준 경북대학교 행정학부 교수
2014-03-28
이 모든 요소가 중요하지만 현대 행정에서는 특히 정책 수단을 강조한다. 왜냐하면 현실적으로 정책수단은 정책대상인 국민들에게 직접적인 영향을 미치는 정책의 실질적 인 내용이고 정책 목표를 효과적으로 달성하기 위해서는 적절한 정책 수단이 담보되어 야하기 때문이다.
규제개혁의 효과는 규제 순응성에 달려있어
최근 국회가 선행교육과 선행학습을 유발하는 행위를 금지하는 ‘공교육 정상화 촉진 및 선행교육 규제에 관한 특별법’을 통과시켰다.
소위 ‘선행학습 금지법’이라고 불리는 이 법에는 초중고 교육 관련기관의 선행교육 및 선행학습을 유발하는 행위를 규제하여 교육 본연의 목적을 달성하고 학생의 건강한 심신발달을 도모하는 것이 목적이라고 되어있다. 특별법의 골자는 한 마디로 공교육에 서의 선행교육 및 평가를 금지하여 사교육에 대한 의존을 줄이고 공교육의 파행을 막 겠다는 것이다.
여기서 우리가 관심을 가져야할 문제는 이 규제가 과연 사교육을 줄이고 공교육을 정상화하는데 효과가 있겠느냐 하는 것이다.
규제정책이 효과가 있기 위해서는 몇 가지 조건들이 갖추어져야 하는데, 그 중에서도 규제대상이 이 정책에 얼마나 잘 따라주느냐, 즉 ‘규제순응’이 핵심인 역할을 한다. 결 국 어떤 규제정책이든 규제대상이 잘 따라주지 않으면 그 효과는 미미하기 때문이다.
현실은 안타깝게도 규제의 직접적인 대상인 일반 국민들뿐만 아니라 이 정책을 집행 하는 정부 실무자들조차도 회의적인 시각이 다수라는 것이다. 심지어 이 법이 통과됨 으로써 오히려 사교육 시장이 더 활발해질 거라는 전문가들의 예측이 나오고 있다. 이 런 분위기에서 과연 규제의 실질적인 효과를 기대할 수 있을까?
일부에서는 그래도 이런 규제 자체의 상징성에 점수를 주기도 한다. 아예 없는 것보 다 그래도 있는 것이 낫지 않겠냐는 것이다. 그러나 이러한 ‘상징적 규제’는 효과는 미 미한 채 자칫 그저 여론에 이끌린 인기 영합적 규제에 머물기 쉽다. 나아가 경험적으 로 이런 상징적 규제는 목표로 하는 효과를 거두기는커녕 오히려 의도하지 않은 부정 적 효과를 낳기도 한다. 약자를 보호하기 위한 규제가 오히려 약자의 실질적인 혜택을 축소한다거나, 벤처기업을 육성하기 위한 규제가 오히려 벤처기업에게 시장진입의 장 벽으로 작용하는 등, 나쁜 규제로 평가된 사례가 너무도 많다.
좋은 규제? 나쁜 규제?
개인, 조직, 국가, 어느 수준이든 모든 목표는 수단을 통해 달성된다. 우리는 목표를 달성하기 위해 어떤 수단이 효과적일까를 최우선적으로 고민한다. 그리고 수단의 좋고 나쁨에 대한 판단은 수단의 ‘효과성(effectiveness)’에 달려 있다. 결국 좋은 수단은 효 과적인 수단인 것이다.
규제도 마찬가지이다. 규제는 그 자체가 목표가 아니라 수단에 불과하다. 따라서 좋 은 규제는 효과적인 규제, 즉 정책이 궁극적으로 달성하고자 하는 목표를 효과적으로 실현할 수 있는 수단이어야 한다. 정책이 아무리 좋은 의도와 목표를 가졌다하더라도 이를 실현하는데 효과가 없는 규제는 좋은 규제가 아니다. 심지어 효과적이지 못한 규 제는 나쁜 규제라고 봐야 한다. 왜냐하면 모든 규제는 적지 않은 행정비용과 순응비용 등 소요되는 사회적 비용이 만만치 않기 때문이다.
규제는 공짜가 아니다. 효과가 없을 것으로 예상되는 규제는 아예 없느니만 못하다.
진정한 규제개혁은 효과가 없는 규제를 과감하게 버리는 것에서부터 시작될 것이다.
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