해양경찰청 규제개혁 평가 367
해양경찰청 규제개혁 평가
이 승 우
(한국해양수산개발원)
1. 규제개혁의 개요
해양경찰청의 업무기능이 환경보전과 해상안전 등과 관련이 있기 때문에 관련 규제의 대부분이 안전과 환경보전을 위한 것이다. 즉 해양경찰청의 규제는 해상안전, 선원 및 선박의 안전관리, 어업질서를 유지하기 위한 규제와 유류오염방지를 비롯한 해양환경 보전을 위한 규제로 분류할 수 있다.
이러한 특성을 가지는 해양경찰청의 규제를 완화하는데 어려움이 있었지만,규제개혁위원회는 진입․가격규제 등 경쟁을 제한하거나 기업활동을 제한하는 규제, 행정편의 위주의 사전규제, 법적 근거가 없는 규제, 동일목적의 중복규제 및 여러 부처에 관련된 중복규제, 준수율이 낮은 규제, OECD 등 선진외국의 규범에 미흡한 규제 등을 정비대상으로 삼고 소위원회, 분과위원회 및 본회의의 심의를 거쳐 해양경찰청의 규제를 정비하였다. 다시 말하면 해양경찰청에서는 1998년 7월에 136건(폐지율 11.8%)을 폐지하고 62건을 개선하는 1998년 자체 규제정비계획을 제출하였으며 이에 규제개혁위원회의 해양농림소위원회, 경제2분과위원회와 본회의를 각각 개 최하여 규제총수를 124견으로 조정하고 이중에서 23건(폐지율 11.8%)을 폐지하고 55건을 개 선하는 안을 의결하였으나 124건의 규제중 63건(폐지율 50.8%)을 폐지하고 36건을 개선하는 자체 정비계획을 수정하여 제출함에 따라 규제개혁위원회에서 1998년 11월 6일에 재의결하였 다.
또한 해양경찰청 소관업무중 폐기물운반업 및 방제청소업에 대한 시장진입규제를 완화하여 사 업의 경쟁체제를 구축하였으며 100톤 미만의 소형선박의 경우 선박구난 및 선박해체시 자격증 구비의무를 폐지하고 대물성격인 자격증의 양도와 대여금지제도를 폐지하여 사업자에게 편의 와 자율성을 제공할 수 있는 기반을 마련하였다.
2. 해양경찰분야 주요 규제개혁
해양경찰청 규제개혁 평가 369
(1) 폐기물 해역배출 관련 규제완화
폐기물운반선의 등록요건, 설비 및 구조기준을 완화하여 폐기물 운반업의 진입규제를 완화함과 동시에 방제청소업의 시설장비기준을 완화하여 방제청소업의 진입규제를 완화하였다. 또한 폐 기물 배출해역 지정시 사업계획서에 포함되어 있던 해양환경영향평가서의 제출을 폐지함과 동 시에 지정기간 연장시 연장기간을 3년으로 하는 등 폐기물 해역배출지정에 따르는 사업자의 부 담을 줄였다.
(2) 선박의 구난 및 해체자격증 관련 규제완화
100톤 미만의 소형선박의 경우 선박구난 및 선박해체시 자격증 의무 폐지, 자격증 유효기간 폐지 및 대물성격인 선박해체 자격증 및 선박구난 자격증의 양도와 대여금지 제도를 폐지함으로써 사업자에 게 편의를 제공할 뿐만 아니라 사업의 자율성을 제고시켰다.
Ⅱ. 해양경찰분야 규제개혁 평가
1. 정량분석
(1) 규제정비 현황
해양경찰청이 단독으로 관장하는 법률은 없고 해양수산부의 소관 법률 중에서 해양오염과 해상 보안 특히 해상교통안전 분야의 법령을 관장하고 있다. <표 1>에 정리되어 있는 법령들이 규 정하고 있는 내용을 살펴보면, 선박안전법은 선박으로 하여금 기항성을 보지하고 인명과 재화 의 안전보장에 필요한 시설에 대하여 규정하고 있으며, 해상교통안전법은 선박항행상의 위험방 지와 장해방지를 위한 사항을 규정하는데 특히 조난된 사람과 선박 등의 수색․구조 및 보호에 필요한 사항을 규정하고, 해양오염방지법은 선박 및 해양시설 등이 해양에 배출하는 기름․유 해액체물질 등과 폐기물을 규제하고 해양의 오염물질을 제거하여 해양환경을 보전하기 위한 사 항을 규정하고, 해상에 있어서의 수색 및 구조에 관한 국제협약의 내용을 수용함으로써 조난사 고로부터 인명과 재산의 보전에 이바지하기 위한 수난구호법은 행정자치부 소관 법령이며 해상 과 관련된 일부를 해양경찰청이 관장하고 있다.
해양경찰청 업무와 관련되는 규제의 폐지율은 50.8%로 해양수산부의 폐지율보다 낮지만, 해양 경찰청의 업무가 해양오염방지, 해상안전, 해상구난과 관련되어 있는 것이므로 규제의 폐지율 이 예상외로 높다는 것을 알 수 있다.
<표 1> 법령별 정비현황
(단위 : 건, %)
선박안전법 9 6 3 - 66.7
해상교통안전법 14 4 5 5 28.6
수난구호법 6 3 - 3 50.0
합 계 124 63 36 25 50.8
해양경찰청의 규제내용별 분포를 조사하기 위하여 사업진입과 관련되는 규제는 허가, 등록, 승 인과 지정으로 분류하였고, 의무사항과 관련되는 규제는 영업행위 관련의무, 신고의무, 표시의 무, 서류제출의무, 증서비치․휴대의무, 교부․반납의무, 보고․통보의무, 교육․훈련의무로 분 류하였으며, 기준과 관련된 사항은 시설기준과 자격기준으로 분류하였고, 벌칙, 사용료와 수수 료 등 무규제의 성격을 가지는 것을 하나의 항목에 포함시켰으며, 금지․제한, 명령, 유효기간 등도 개별항목으로 분류하여 규제의 분포를 나타낸 것이 <표 2>이다. 해양경찰청의 등록규제 124건 중에서 10건 이상을 차지하는 항목은 신고의무(15건), 영업관련의무(13건), 금지․제한 (13건), 증서휴대․비치(11건), 벌칙․사용료․수수료(11건)과 교부․반납(10건) 등 의무와 금 지․제한이 58.8%를 차지하는 반면에 허가, 등록, 승인과 지정 등 사업진입과 관계되는 항목이 차지하는 비중은 10.5%이다. 1998년 규제정비 후 폐지된 규제는 63건으로 해양경찰청의 등록 규제 124건의 50.8%를 차지하며, 이중에서 신고의무(10건), 교부․반납(8건), 서류제출(7건), 증서비치․휴대(6건) 및 영업관련 의무(5건) 등이 57.8%를 차지한다. 존치되는 규제 25건 중 금지․제한이 6건, 명령․권고가 5건으로 42.4%를 점한다. 해양경찰청의 규제는 해상교통안전 과 해양오염방지와 관련이 있기 때문에 금지․제한․명령과 관련되는 규제의 존치율이 높은 반면에 신고의무 및 증서와 관련되는 제출, 비치․휴대 및 교부 등의 폐지율이 높다.
<표 2> 규제내용 현황
(단위 : 건)
해양경찰청 규제개혁 평가 371
규제내용 폐 지 개 선 존 치 합 계
허 가 - - 1 1
등 록 2 3 - 5
승 인 3 1 - 4
지 정 - 3 - 3
영업관련의무 5 5 3 13
금지․제한 3 4 6 13
명령․권고 4 - 5 9
감독․검사․확인 - 1 2 3
시설기준 1 3 - 4
자격기준 1 - - 1
유효기간 4 - - 4
교육․훈련 1 - - 1
신고의무 10 3 2 15
표시의무 2 - - 2
서류제출 7 1 1 9
증서비치․휴대 6 3 2 11
교부․반납 8 2 - 10
보고․통보 2 1 2 5
벌칙․사용료․수수료 4 6 1 11
합 계 63 36 25 124
(2) 정성분석
1) 중요도별 규제정비 내용
<표 3>은 해양경찰청의 1998년도 정비대상 규제 124건을 2인의 평가자가 평가한 폐지, 개선 및 존치비율을 규제의 중요도별로 평균값을 나타낸다.
중요도1에 속하는 규제의 60.1%가 폐지되었고, 개선된 규제는 20.5%를 차지하는 반면에 존치 된 규제는 19.4%를 점하고 있다. 중요도가 3인 규제 중에서 폐지된 규제가 차지하는 비중은 15.85%, 개선된 규제의 비중은 50.1%가 정비된 반면에 중요도가 5인 규제는 모두 존치되었다.
중요도별 규제의 폐지율은 중요도가 1인 그룹이 60.1%로 가장 높으며, 중요도별 규제의 존치 율은 반대로 중요도가 5인 그룹이 100.0%로 가장 높은 반면에 중요도가 1인 그룹은 19.4%로 낮다. 이로부터 해양경찰청의 1998년의 규제정비시 중요도가 낮은 규제가 많이 폐지되고, 중요 도가 높은 규제는 상대적으로 많이 존치되었음을 알 수 있다.
<표 3> 중요도별 폐지, 개선 및 존치의 비율
(단위 : %)
폐 지 41.3 60.1 15.8 17.6 50.8
개 선 50.3 20.5 50.1 39.5 29.0
존 치 8.4 19.4 34.0 42.8 20.2
2) 중요도별 규제지수의 변화
<표 4>는 1998년도 해양수산부의 규제정비에 따른 중요도별 단순규제개혁률을 나타내고 있 다. 정비 전(후) 단순규제지수는 각 규제단위의 최고규제수준을 5라고 가정하여 해당 규제의 수 준이 차지하는 비율의 평균으로 나타낸 1998년의 규제정비 전(후)의 규제수준을 표시한다. 단 순규제개혁률은 1998년의 규제정비전의 단순규제지수가 규제정비후에 얼마나 변화한 지를 알 기 위하여 구한 규제지수의 변화율을 나타낸다.
<표 4> 중요도별 단순규제개혁률
구 분 중 요 도
0 1 3 5
정비전 단순규제지수 53.4 36.5 49.4 53.6
정비후 단순규제지수 40.0 19.6 30.0 50.0
규제개혁률 25.0% 46.5% 39.4% 6.8%
중요도가 5인 그룹의 정비전 단순규제지수가 53.6으로 가장 높고, 규제가 아닌 중요도 0인 그 룹을 제외하면 중요도가 가장 낮은 중요도 1인 그룹의 정비전 규제지수는 36.5로 가장 낮다.
1998년의 해양수산부의 단순규제개혁률은 규제가 아닌 중요도가 0인 그룹을 제외하면 중요도 가 5인 그룹이 가장 낮은 6.8%이며, 중요도가 1인 그룹의 단순규제개혁률은 46.5%로 가장 높 다. 이와 같이 중요도가 높을수록 단순규제개혁률이 떨어진다는 사실로부터 해양교통안전과 해 양오염보전을 위해서 중요도가 높은 규제의 개선이 낮다는 것을 알 수 있다.
3) 특성별 규제정비 내용
규제개혁의 필요성 정도(강, 약)와 규제개혁의 저항정도(강, 약)에 따라 규제의 특성을 4종류, 규제개혁의 필요성이 강하고 규제개혁시 저항이 강한 규제그룹(Ⅰ), 규제정비의 필요성이 강하 고 규제정비시 저항이 약한 규제그룹(Ⅱ), 규제개혁의 필요성이 약하고 규제개혁시 저항이 강 한 규제그룹(Ⅲ) 및 규제개혁의 필요성이 약하고 규제개혁시 저항이 약한 규제그룹(Ⅳ)로 분류 하여 규제의 특성별 폐지, 개선 및 존치의 비율을 나타낸 것이 <표 5>이다.
<표 5> 특성별 폐지, 개선, 존치의 비율
해양경찰청 규제개혁 평가 373
(단위 : %)
구 분 특 성
Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ
폐 지 100.0 33.3 40.0 35.9
개 선 0.0 66.7 33.0 38.6
존 치 0.0 0.0 27.0 25.5
특성별로 분류한 4그룹 중에서 정비율이 100%인 Ⅰ그룹과 Ⅱ그룹은 규제의 필요성이 강한 공통점 이 있지만 전자는 규제개혁에 대한 저항이 강한 반면에 후자는 규제개혁에 대한 저항이 약한 차이 점이 있다. Ⅳ그룹 중에서 존치율이 가장 높은 그룹은 Ⅲ의 존치율은 27.0%이고 그 다음으로 존치 율이 높은 Ⅳ그룹의 존치율은 25.5%인데 두 그룹은 규제개혁의 필요성이 낮은 공통점을 가지는 반 면에 규제개혁의 저항이 다르다. 해양경찰청의 1998년 규제정비결과 규제개혁의 필요성이 높은 규 제가 많이 폐지되고 규제개혁의 필요성이 약하더라도 개혁의 저항이 강한 규제의 존치율이 높는 것 을 알 수 있다.
4) 특성별 중요도의 분포
규제개혁의 필요성과 개혁의 저항이 강한 Ⅰ그룹에서 중요도1에 속하는 규제의 비율이 90.9%
를 차지하며, 규제개혁의 필요성과 개혁의 저항이 약한 Ⅳ그룹에서 중요도가 1인 규제가 차지 하는 비율이 70.1%를 차지하여 중요도3과 중요도5인 규제가 차지하는 비율의 합 18.8%보다 높다. 규제개혁의 필요성과 저항이 강한 규제일수록 중요도가 높고 규제개혁의 필요성과 저항 이 작은 규제는 중요도가 낮을 것을 예상하였지만, 해양경찰청의 규제는 대부분 규제의 특성과 관계없이 중요도가 낮다는 것을 <표 6>으로부터 알 수 있다.
<표 6> 특성별 중요도의 분포
(단위 : %)
구 분 특 성
Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ
중요도
0 9.1 0.0 8.5 11.2
1 90.9 100.0 69.3 70.1
3 0.0 0.0 21.1 18.8
5 0.0 0.0 1.1 0.0
5) 특성별 규제개혁률
<표 7>의 1998년 규제정비 전(후) 규제지수는 최고 규제수준 5에 대한 각 규제수준이 차지하 는 비율의 가중평균을 나타낸다. 규제개혁의 정도를 판단하기 위하여 규제정비전의 규제지수와 규제정비후의 규제지수의 변화를 측정한 것이 규제개혁률이다.
구 분 특 성
Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ
정비전 규제지수 15.0 16.7 45.5 45.0
정비후 규제지수 0.5 13.3 28.5 32.6
규제개혁률 96.7% 20.0% 37.4% 27.5%
정비전 규제지수가 가장 높은 그룹은 규제개혁의 필요성이 약하고 규제개혁의 저항이 강한 Ⅲ그룹 이며, Ⅰ그룹과 Ⅱ그룹의 정비전 규제지수는 각각 15.0%와 16.7%로 상대적으로 낮다. 정비전 규제 지수와 정비후 규제지수의 변화율인 규제개혁률이 가장 낮은 그룹은 규제개혁의 필요성이 강하고 규제개혁의 저항이 약한 Ⅱ그룹으로 규제개혁률이 20.0%이다. 규제개혁에 대한 저항의 정도에 관 계없이 규제개혁의 필요성이 강한 Ⅰ그룹과 Ⅱ그룹 중 개혁의 저항이 큰 Ⅰ그룹의 규제개혁률이 높은 동시에 규제개혁의 필요성이 약한 Ⅲ그룹과 Ⅳ그룹의 규제개혁률이 상대적으로 높은 것은 예 상한 바와 상이한 결과이다. 즉 규제개혁의 필요성이 강하거나 저항의 정도가 약한 그룹의 규제개 혁률이 높을 것이라고 예상하였지만, 반대의 결과가 나타난 것은 앞으로 해양경찰청이 규제를 정비 할 때 규제정비대상에 대한 세심한 검토가 필요하다는 것을 시사한다.
6) 폐지, 개선 및 존치별 중요도 분포
1998년도 해양경찰청의 규제정비시 폐지된 규제 63건 중 중요도 1에 속하는 규제는 85.7%를 차지하여 중요도가 낮은 규제가 많이 폐지되었음을 알 수 있다. 개선된 규제도 36건 중 중요도 가 1인 규제가 차지하는 비중이 52.8%로 가장 높고 해양경찰청이 규제정비시 폐지와 개선이 된 규제의 중요도가 낮다. 이와 같은 결과가 나타난 이유는 해양경찰청의 규제의 중요도가 전 반적으로 낮기 때문이다.
<표 8> 폐지, 개선 및 존치별 중요도 분포
(단위 : %)
구 분 폐 지 개 선 존 치 합 계
중요도
0 7.9 16.7 4.0 9.7
1 85.7 52.8 70.0 73.0
3 6.3 30.6 24.0 16.9
5 0.0 0.0 2.0 0.4
해양경찰청 규제개혁 평가 375
Ⅳ. 해양경찰부문 규제개혁의 성과와 과제
해양경찰청이 관장하는 규제는 해상교통안전과 해양오염방지를 위하여 필요한 규제임에도 불 구하고 규제의 절반이나 폐지한 것은 기대이상의 규제정비를 하였다는 것을 알 수 있다. 이러 한 해양경찰청의 규제정비 중 내세울 만한 규제개혁의 성과는 다음과 같다.
첫째, 선박의 구난과 선박해체시 자격증 구비의무를 100톤 미만의 소형선박에 대하여 폐지함과 동시에 대물성격을 가지는 선박해체 자격증과 선박구난 자격증의 양도와 대여 금지를 폐지하여 사업진입을 용이하게 하여 해양오염의 방지를 효과적으로 할 수 있게 하였다.
둘째, 폐기물 배출해역의 지정할 때 사업자가 제출하여야 할 해양환경영향평가를 폐지하여 사 업자의 비용지출을 감소시켰을 뿐만 아니라 폐기물 배출지정기간을 연장할 때 연장기간을 3년 으로 하여 사업자의 부담을 완화하였다.
해양경찰청의 업무와 관련되는 규제는 해상교통의 안전을 확보하고 해상교통질서를 유지하기 위한 규제와 해양환경을 보전하기 위한 해양오염 방지에 필요한 규제이기 때문에 국민 개개인 에 대한 규제라기보다 사업자에 대한 규제의 성격을 가진다. 이러한 규제는 해상안전과 환경보 전을 위한 사업자의 행위를 규정하여 국민의 삶의 질을 향상시키는 역할을 하기 때문에 규제정 비시 규제의 폐지율에 관심을 집중하면 오히려 규제개혁의 목표중의 하나인 국민의 삶의 질을 향상시키지 못할 수가 있기 때문에 규제완화가 어렵다.
즉 사업자에 대한 규제완화효과는 영업성과의 개선과 직결되어 나타나지만, 해상교통사고과 해 양오염의 발생가능성에 대한 통계적 추론이 어려울 뿐만 아니라 사고발생으로 예측되는 피해액 을 추산하기 어렵기 때문에 규제완화로 인한 부정적 효과를 간과하기 쉽다는 것이다. 그러므로 해양경찰청 소관 규제개혁은 과학적 조사․분석을 통하여 신중하게 이루어져야 한다. 다시 말 하면 해양경찰청의 규제개혁의 영향분석을 철저하게 하여야 하며 이를 위해서 전문 연구기관에 규제의 대안에 대한 경제성 분석을 의뢰하여 그 결과를 바탕으로 규제개혁을 할 때 비로소 국 민의 삶의 질을 향상시키고 사업자의 영업성과를 개선할 수 있는 규제개혁을 할 수 있을 것이 다.
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