2009. 10
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에 너 지 경 제 연 구 원
에너지경제연구원
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(FIIA, Towards a new climate regime?)
2009. 10
발 행 / 2009년 10월 26일 발행인 / 방 기 열
편집인 / 유 동 헌․서 정 상
본지는 에너지경제연구원 에너지정책연구본부 에너지정책연구실에 의하여 작성․편집된다.
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ⓒ 에너지경제연구원 2009
<목 차>
Ⅰ. 서론 ··· 1
Ⅱ. 코펜하겐 협상에 대한 EU의 입장 ··· 1
Ⅲ. 주요국의 입장 ··· 4
1. 중 국 ··· 4
가. 입장의 배경 ··· 4
나. post-2012 체제의 주요 요소 ··· 6
다. 국내적 상황 ··· 7
라. 코펜하겐 전 미-중 회담 ··· 8
2. 인 도 ··· 9
가. 입장의 배경 ··· 9
나. post-2012 체제의 주요 요소 ··· 10
다. post-2012 체제에서 인도는 무엇을 약속할 수 있나? ··· 13
3. 일 본 ··· 14
가. post-2012 체제의 주요 요소 ··· 14
나. 부문별 접근 ··· 16
4. 러시아 ··· 17
가. 입장의 배경 ··· 17
나. post-2012 체제의 주요 요소 ··· 19
다. 잉여배출권 허용 문제 ··· 20
5. 미 국 ··· 21
가. 입장의 배경 ··· 21
나. post-2012 체제의 주요 요소 ··· 21
다. 시나리오 ··· 25
6. EU 입장과 다른 주요 배출국의 입장비교 ··· 26
가. EU-중국 ··· 26
나. EU-인도 ··· 27
다. EU-일본 ··· 27
라. EU-러시아 ··· 28
마. EU-미국 ··· 28
바. EU와 주요 배출국의 입장 비교 종합 ··· 29
Ⅰ. 서론
□ 핀란드의 국제문제 연구기관인 FIIA(The Finnish Institute of International Affairs)에서 2009년 여름에 코펜하겐 협상을 앞두고 기후변화협상의 주요 당사국 (중국, 인도, 일본, 러시아 및 미국)의 입장과 각 당사국이 생각하는 post-2012 체 제의 핵심 내용 등을 기후변화협상의 주역인 EU와의 관계 면에서 정리한 보고서 인 "Towards a new climate regime?"을 발간하였음. 기후변화협상을 앞 둔 시점 에서 EU의 협상에 대한 생각을 엿볼 수 있음은 물론 주요 협상 당사국의 입장을 이해하는 것이 협상을 준비하는 시기에 도움이 될 것이라 판단하지만 동 보고서 가 2009년 3월 현재 시점에서 정리되었다는 점 때문에 그 이후 변화했을 수도 있 는 post-2012 협상에 대한 입장을 반영하지 못하는 한계가 있다는 점을 미리 밝혀 두고자 함. 이하에서는 동 보고서를 요약․번역하여 정리하고 있음.
□ IPCC의 보고서에 의할 때 지구온난화 이슈에 대응하기 위해서는 보다 실질적인 행동이 시급함을 지적할 수 있음. 지구의 평균 온도를 2.0～2.4℃ 증가수준에서 억 제하기 위해서는 2050년까지 2000년 배출수준에서 50～85% 저감이 필요함을 지적 하고 있음. 교토의정서에서 부속서 I 국가에 대한 온실가스 배출감축의무를 부과 하고 있으나 많은 연구들은 이에 대한 부족을 지적함은 물론 시급한 추가적인 조 치 필요성을 제기하고 있음. 미국을 포함하여 최근 높은 경제성장을 보이는 국가 들의 참여는 대기 중 온실가스 농도 안정화에 필연적이란 시각이 일반적인 점을 고려할 때 IPCC가 제시한 농도 수준에 이르기 위해서는 대량 감축과 함께 실질적 이고 효과적인 체제가 마련되어야 할 것임.
Ⅱ. 코펜하겐 협상에 대한 EU의 입장
□ EU는 코펜하겐을 준비하기 위해 입장을 발표한 바 있으나 발표시기가 2009년 3월
이고 그 당시엔 post-2012에 대한 입장을 표명한 국가가 거의 없는 상황이어서 EU의 post-2012에 대한 시각이 완성되지 않은 상태임. 세계적인 금융위기와 국내 시각차이 및 관료적 절차 문제 등으로 EU의 협상 포지션 성안이 늦어질 수도 있 음. 2009년 3월 19일에 입장정리 계획이 마무리되었으나 대 개도국 재정지원 금액 에 대한 이견으로 인해 완전한 EU 포지션 마련이 2009년 6월로 미루어졌음1).
□ 하지만 EU는 이미 포지션 설정을 위한 필수 원칙을 밝힌 바 있고 향후 체제(regime) 에 대한 다양한 분석과 주요 배출국과의 관련성에 대해 분석을 마친 상태임. 주요 내용은 ①목표와 실천 ②재정 ③효과적인 세계 탄소시장 설치 임. 이러한 주요 내 응을 보다 상세하게 살펴보면 다음과 같음.
• 선진국의 온실가스 배출 감축목표의 비교가능성
• LULUCF(Land Use, Land-use Change and Forestry) 계정 원칙
• 1차 공약기간의 잉여 AAUs(Assigned Amount Units) 및 미래 목표와의 관련성
• 감축목표 달성 목적으로 선진국과 기준선으로부터 지속적으로 벗어나는 개도국 에 의해 해 취해져야 하는 적절한 행동
• 세계 탄소시장
• 개도국에서의 산림전용 및 산림파괴에 의한 배출감축(REDD)
• 국제 해상운송 및 항공에 대한 처리
• 재정 및 기술을 통한 개도국의 적절한 감축 및 적응 지원
□ 유럽연합이사회(Council of the European Union, 이하 이사회)는 2009년 3월 2일 선진국은 반드시 2020년까지 1990년 배출수준의 25～40%를 감축하며 2050년까지 1990년 배출수준의 80～95%를 감축해야 하는 것에 대해 논의하였음. 최소한 부속 서 I 당사국, 모든 현재의 EU 멤버 국가, EU 후보국과 잠재 EU 후보국 그리고 삶의 수준이 유사한 비부속서 I 당사국이외에 OECD 회원국의 목표는 반드시 구 속적이고 양적(quantified)이어야 함. 추가적으로 선진국의 개별 온실가스 감축목 표의 비교가능성과 공정성의 중요성을 4가지 지표 즉 지불능력, 온실가스 감축잠
1) EU 포지션에 대한 자료를 습득하지 못하여 분석에 반영하지 않고 있음
재력, 국내 조기행동 및 인구추이 관점에서 다루었음. Commission Staff Working Document(2008. 12. 22, 이하 CSWD)가 위에서 제시한 지표 관점에서 분석한 자 료2)에서 EU의 2020년 목표는 2005년 배출수준 대비 24% 감축을 제시하고 있으 며, 미국, 일본 및 독립국가연합은 각각 34%, 29% 및 12% 감축을 제시하고 있음.
게다가 선진국과 개도국간 인당 배출량이 점진적으로 수렴해서 같아지는 것이 장 기적으로 필요하다는 생각임.
□ 이사회는 개도국 특히 최고 선진개도국이 현재 예상되는 배출증가율 아래로 지속 적이면서 양적 편차를 성취하기 위해 취해야 하는 적절한 행동들을 평가하였음.
BaU와의 적정한 편차를 2020년에 15～30%로 규정하였음. 제1차 공약기간의 잉여 AAUs와 미래 목표 이행 역시 이사회에서 논의되었음.
□ 이사회는 개도국의 적절한 감축과 적응을 위해 요구되는 적절하고, 예상 가능하 고, 적합한 재정지원 제공자로서의 EU의 역할을 인식하였음. 재정 구조(financial architecture)가 8가지의 원칙(효과, 효율, 형평성, 투명성, 계산 가능성, 일관성, 예 측가능성, 건전한 재정관리)에 의해 관리되어야 함을 이사회는 강조하였음. 지구 환경기금(GEF)의 개편이 필요함에도 불구하고 GEF가 코펜하겐 협약이행에 있어 주요 역할을 가질 것으로 판단하고 있음.
□ 모든 주요 배출부문을 포함하는 저탄소 개발전략 및 계획 역시 논의하였음. 이사 회는 감축 및 행동의 보다 확고하고 투명한 MRV 필요성을 제안하였고 개도국은 늦어도 2011년부터 최소한 주요 배출부문에 대한 연간 배출 인벤토리 제공을 반 드시 시작해야 한다는 생각임. 재정지원 규모는 분담접근(contributory approach)과 할당된 AAUs의 국제경매 조정을 통한 시장기반 비율에 기초해야 한다는 시각임.
□ 이사회는 2015년까지 국가/지역 배출권거래(cap & trade) 시스템 연결을 통한 범 OECD 탄소시장 구축을 제안하고 있으며, 2020년까지 경제적으로 선진 개도국에
2) GEM E3 모델 분석 결과
까지 동 시스템을 확장한다는 제안을 하고 있음. 동 시스템은 sectoral crediting과 거래 메카니즘 그리고 no-lose 혹은 구속적 목표와 연결되어야 한다는 생각임.
□ 이사회는 개도국의 감축 기여 및 탄소시장 참여 강화를 위한 대안으로 새로운 sectoral crediting과 거래 메카니즘을 고려하고 있음. CDM과 JI는 반드시 수정되 어야 하고 그 이후 개편된(reformed) CDM과 JI는 새로운 sectoral crediting과 거 래 메카니즘으로 대체되어야 한다는 생각임3).
Ⅲ. 주요국의 입장
1. 중국
□ 중국은 post-2012 협상이 쉽지 않을 것으로 기대하고 있음. 중국의 기본 입장은 선진국들이 상당한 수준의 배출수준 감축을 약속하지 않는 한 개도국들은 국가배 출량 감축 목표 설정약속을 할 수 없다는 것임.
가. 입장의 배경
□ 중국도 post-2012 협상에서 여러 도전에 직면할 것을 알고 있음. 중국 공산당의 최고 목표는 생활수준 향상과 사회 안정임. 동시에 지도자들은 신흥강대국으로서 국가적 지위를 고려해 국제적 책임을 다하기 위해 노력하고 있음. 이는 국제사회 의 요구를 충족시켜야 함과 동시에 중국이 강대국으로서 동등하게 대우받기를 바 라는 많은 국내집단의 요구를 만족시켜야 할 필요가 있음을 의미함. 따라서 중국 은 섬세한 균형행동을 추구하고 있음. 중국은 기후변화 대응이 국내발전을 저해 하지 않도록 하며, 다른 한편으로는 post-2012 협상에서 그들이 온실가스 배출 규 제에 기여하고 있다는 증거를 내보이고 싶어 함.
3) 더 이상의 설명은 원문에서 제공하지 않음
□ 중국정부는 기후변화의 심각성(severity)을 인식하고 있고 최고지도자들은 중국의 능력을 키우는 것이 기후변화를 막기 위해 중요하다는 것을 알고 있음. 중국백서
‘기후변화에 대한 중국의 정책과 실천(China's policies and actions on climate change)’은 감축과 적응(adaption) 관련 관심사를 다루기 위해 채택하고 있는 광범 위한 조치들을 소개하고 있음.
□ 중국 정부의 공식노선은 기후변화를 매우 심각하게 받아들이고 있으며 기후변화 에 대응하기 위해 많은 정책 조치들을 채택해왔음. 그러나 선진국이 배출한 온실 가스가 기후변화를 야기했기 때문에 중국은 스스로를 희생자로 생각함. 따라서 온 실가스 배출을 줄이는 것은 선진국의 의무라 생각함. 중국정부는 선진국들이 과거 부터 해왔던 것처럼 중국 역시 똑같은 발전을 할 권리가 있다고 주장함과 동시에 상대적으로 낮은 중국의 1인당 배출 수준을 강조함.
□ 온실가스 배출을 감축하려고 비싼 청정에너지 사용을 국내적으로 강요할 경우 중 국은 낮은 수출가격에 기초한 이점을 상실하게 되어 수출기지로서의 경쟁력을 잃 을 수 있음. 게다가 상당수의 배출(2005년엔 1/3 정도)이 전세계 나머지 지역으로 수출하기 위해 생산된 제품으로 인해 발생됨을 강조.
□ 그러나 이것이 기후변화에서 중국이 피동적 방관자의 입장이라는 것을 의미하지 는 않음. 중국은 실제로 진지한 기후변화 어젠다를 채택해 왔음. 청정에너지법이 외에 많은 분야에서 에너지 효율, 청정에너지 정책 등을 시행해왔음. 이러한 노력 은 post-2012 협상에서 중국에 가해질 압력을 알고 있었기에 시행된 면도 있으며, 실제로 중국이 노력하는 증거로서 주로 언급됨.
□ 중국은 코펜하겐에서 선진국들과의 전면전을 준비하고 있음. 한 방법으로 G-5(브 라질, 인도, 중국, 멕시코, 남아공)와 G-77(개도국 중심)의 여론을 이끌고 있음. 이 두 그룹은 협상에서 3가지 기본 입장을 고수할 것으로 예상됨.
• 첫째, 각국은 현재가 아닌 축적된 역사적 배출에 대해서 책임을 져야 함.
• 둘째, 국가의 책임을 판단할 때 총 배출량만이 아닌 인당 배출량을 고려해야 함.
• 셋째, 모든 국제 기후변화협약은 선진국들이 이미 지나간 고배출 시기를 개도국 도 동일하게 누릴 권리가 있음을 반드시 인지해야 함.
나. post-2012 체제의 주요 요소
□ 중국은 post-2012 체제에서 선진국과 개도국간 ‘공통의 차별화된 책임’원칙을 주장 함. 이러한 입장은 중국이 경제발전 우선 정책을 바꾸지 않을 것임과 동시에 국제 적으로 부과된 배출의무설정을 수용할 의사가 없는 것으로 보여짐. 그러나 기후변 화의 중요성을 알고 있기 때문에 독단적으로 주요 배출국으로 남고 싶지는 않아 함. 따라서 중국은 가난한 개도국의 지지를 모아 선진국에 대항하는 공통의 입장 을 구축해 왔음. 그렇기 때문에 개도국을 세분화 하려는 선진국들의 움직임을 기 반 약화로 간주하여 반대하고 있음.
□ 2008년 6월 호카이도에서 열린 G-5 정상회담(G-8 정상회담이 열린 곳에서 별도로 열림)에서는 역사적 책임과 각국의 역량이 공평한 책임 분배의 판단 근거가 되어 야 한다고 선언하였음. 또한 선진국들이 2020년까지 1990년의 25～40% 감축, 2050 년까지 80～95% 감축을 약속할 경우, G-5는 재정, 기술에 의해 지원되고 실행되 는 국가적으로 적절한 감축과 적응활동의 범위와 깊이를 늘리고 BaU와의 편차 달성을 목표로 하는 역량을 구축할 것이라는 입장임. 경쟁과 무역보호 조치는 기 후 논의에 있어 부적절한 주제라는 생각임. 물론 여기서 중국이 주도적인 역할을 한 것은 자명한 일임.
□ G-5의 호카이도 선언은 선진국이 국가별 배출 목표를 강화하면 중국도 배출감축 목표 설정에 동의할 의지가 있다는 추측을 국내외에서 불러 일으켰음. 하지만 2009년 2월 원자바오 총리는 이러한 배출감축 목표설정에 관한 추측을 우회적으 로 부정하였음. 중국 기후변화 전문가들의 인터뷰를 봐도 G-5 선언이나 원자바오 의 연설이 중국의 입장을 확실하게 드러낸다고 볼 수 없음. 많은 것은 코펜하겐 에서 미국을 필두로 선진국들이 어떠한 입장을 취하는지에 달려있음.
□ 기술이전 그리고/혹은 공동연구 노력에 들어가는 비용에 관해서도 중국은 post-2012 체제에 선진국이 부담하도록 하는 확실한 약속을 담길 바라고 있음. 그 러나 기술이전에 대해 중국이 원하는 것이 무엇이며 언제인지에 대해 여러 견해 가 있고 중국은 기후변화 협상자들이 원하는 기술 리스트를 가지고 있지 않음.
□ 2008년 9월 중국은 UNFCCC에 post-2012 협약내에서 기술개발과 이전을 위한 내 용이 포함된 제안서를 제출하였음. 다자기술취득기금(Multilateral Technology Aquisition Fund, MTAF)의 기본 아이디어는 공공재정과 탄소시장, 자본시장 및 기술시장과의 연계에 의한 공공-민간파트너쉽(public private partnership)을 개발 하는 것임. 이는 R&D를 위한 정규 재정예산, 에너지 혹은 환경세로 인한 재정수 입을 포함한 탄소거래세 그리고/혹은 탄소시장 배출권 경매에 의한 재정수입 등 을 포함하는 주로 선진국에서 제공되는 적은 공공재정에 의한 대규모 민간재정 레버리지 방법 개발을 의미함.
□ 중국이 협력적 국제연구노력에 얼마나 열의를 보일지는 내부 정책그룹 내에서 논 의 중임. 일부에 의하면 재원은 정치적 판단에 따른다는 견해임. 성공적인 베이징 올림픽 이후 중국의 위상을 생각할 때 재정지원을 필요로 하는 개도국이라는 것 을 설득시키기 어렵다는 의견도 있으나 이것은 소수의 의견일 뿐 중국은 post-2012 협상에서 계속 스스로 ‘상대적으로 낮은 경제발전 단계’에 있음을 강조 할 것을 기대하고 있음.
□ 중국은 개도국의 기후변화 대응 노력을 돕기 위해 선진국은 GDP의 1%를 기여해 야 한다는 제안을 하였음. 이 수치는 액면 그대로의 것은 아님. Poznan 회담에서 중국대표인 Su Wei도 2008년 12월 이 수치의 중요성을 두지는 않았음. 대신 그는
“0.5%든 0.75%든 1%든 중국은 기후변화에 맞선 개도국의 노력에 대한 선진국의 재정지원 약속을 보고 싶다”라 말했음.
다. 국내적 상황
□ 2008년 12월 중국의 전문가들이 정부에게 발전, 시멘트, 철강과 같이 몇 개의 선 정된 부문에서 자발적이든 강제적이든 배출감축 목표 설정에 동의할 것을 권고하 는 기록이 있음. 몇몇 에너지 전문가들은 비공식적으로 위에 언급된 산업들은 기 존의 에너지 효율목표만으로도 현저한 배출감축을 할 수 있고, 부문 배출감축목표 달성에 큰 어려움이 없을 것이라는 시각임. 따라서 중국도 ‘~정책을 시행하라’는
식의 정책 기반 의무나 ‘~분야는 배출을 감축하라’는 식의 부문 기반 의무를 post-2012 협약의 부분으로 수용하라는 압력을 기대할 수 있음.
□ 소수그룹은 더 나가 국가적 차원의 감축목표 설정을 주장함.
□ 2009년 초 중국의 대외정책 및 기후변화 정책과 관련된 두 학파는 중국이 배출 감소를 위해 국가적 목표를 설정하고 달성하는 일을 수용할지에 입장 차이를 보 였음. 한쪽은 미국이 강력한 배출 규제정책을 수용할 경우, 중국은 유일한 주요 배출국이 될 것이고 그러면 최소한 자발적 국가 감축목표 설정을 수용할 수밖에 없다는 시각임. 이 견해에 따르면 중국은 지금까지 국제적으로 고립될 수 있는 강 력한 입장들과 타협해 가면서 전 세계적 조약의 방해자라는 오명을 피해왔다고 함. 이런 행동은 중국이 스스로 감축 약속을 하더라도 국제사회로부터 자발적 약 속을 이행하려는 능력이나 의지가 있는지 의심받게 만들 것이고, 중국의 목표달성 실패를 증명하기 위해 모든 수단을 동원하게 만들 것이라고 함. 이 그룹은 중국에 게 보다 유리한 기준년도로 2005년을 주장할 것을 기대하고 있음.
□ 다른 그룹은 아래의 3가지 이유를 들어 중국이 자발적 혹은 구속적 국가목표를 수용하지 않을 것이라 주장함.
• 첫째, 공산당의 합법성은 계속된 경제성장에 대한 확신을 심어주는 능력에 달려 있으므로 쉽게 배출감축 목표를 설정하지 못함.
• 둘째, 최고 지도부는 미국이나 서방세계가 중국이 슈퍼파워가 되는 것을 막고 있 다는 생각을 가진 사람이 많다는 것을 고려해야 함.
• 셋째, 중앙 지도부는 달성하지 못할 것에 대한 두려움이 있을 경우 국제적인 법 적 의무에 대해 동의하지 않는 경향이 있음.
라. 코펜하겐 전 미-중 회담
□ 미국의 입장이 중국의 post-2012 체제 접근법에 결정적인 영향을 줄 것으로 생각
됨. 오바마 당선 이전 중국은 세계최대의 부국이 지구온난화에 책임을 지려하지 않는다는 논리로 자신에 대한 비난을 피해왔음. 하지만 오바마가 수차례 약속함에 따라 중국이 난처한 입장이 되었음. 오바마가 코펜하겐 회의 전에 의회를 설득한 다면 중국은 최소한 자발적 국가적 감축목표 설정압력을 받을 것임. 그러나 1월 하원의장 Nancy Pelosi는 오바마의 탄소배출권거래법은 2009년 내에 실현되기 어 렵다고 밝힌바 있음. 따라서 미국의 입장이 정리되지 않은 상황에서 중국의 입장 을 구체화 하기는 어려움.
□ 기후변화에 대한 미국과 중국의 협조 강화를 위한 두 가지 방안이 미국의 중국 전문가들에 의해 만들어졌음. 두 방안은 세계최고의 두 배출국의 저탄소경제 개발 과 온실가스 배출 감축을 위해 양자간 전략적 파트너쉽 체결을 위한 고위급 정치 협약 체결을 주장함. 첫 단계가 2009년 2월에 있었던 미-중간 기후변화에 대한 회 담이며, 동 회담은 에너지효율, 재정 및 기술이전에 초점이 맞추어질 전망임.
□ 브루킹스 연구소는 두 국가가 협력하기 위해서는 상호간의 ‘상당한 의심’과 ‘상호 간의 불신’을 극복해야 한다고 말함. 물론 미-중 양자간의 협력은 UNFCCC를 대 체하는 것이 아니라 다자간 협상의 촉매역할을 할 것으로 보임. 하지만 중국이 전 세계적인 경제위기를 체감하기 시작하면서 경제발전을 다시 우선순위로 둘 것으 로 보여 양자협력이 제대로 이루어질지는 불분명함.
2. 인도
가. 입장의 배경
□ 인도는 농업경제에 가까운 미개발 경제에서 세계 경제의 중요한 역할자로 변모중 임. 1990년 초 이후 급격한 경제성장과 산업화를 겪으면서 온실가스 배출도 증가 해왔음. 그러나 인도인들의 post-2012 체제에 대한 시각은 1972년 간디 수상이 UN회의에서 인간환경에 관해 연설하면서 시작된 1970년대 주장을 기억나게 함.
“우리는 더 이상 궁핍한 환경을 바라지 않습니다. 한 순간도 수많은 사람들의 가
난을 잊을 수 없습니다. 굶주림과 가난이 가장 큰 오염이 아니겠습니까?” 이 연설 은 인도 환경정책의 전통으로 환경관리와 사회 경제적 발전이 상충됨을 보여줌.
□ 빈곤근절, 에너지 안보와 전력이용(electricity access) 등과 같은 경제적 발전은 인 도정부의 가장 중점적이고 지속되는 매우 중요한 일임. 게다가 대부분의 기후변화 문제는 북쪽(선진국)의 문제인 것으로 인식되어 북쪽이 해결해야 한다고 주장함.
선진국은 개도국에게 환경친화적 기술과 재정 지원을 하는 한편 자신들의 지속불 가능한 생산과 소비패턴을 바꾸려고 노력하고 있음. 간디의 스톡홀롬 연설에 나타 난 반북(선진국 반대)경향은 식민과거에 대한 역사적 관점을 담고 있음. 새롭게 개도국이 된 국가들 중에 인도는 기후변화 체제에 관해 가장 크게 ‘전통적 개도국 위치’를 옹호하는 국가임. 다른 국가들이나(남아공, 멕시코), 정도는 덜하지만 브라 질, 중국이 특정분야에서 온실가스감축 약속을 하려는 의지를 보이는 반면, 인도 는 현재까지 UNFCCC 협상에 대립되는 방어적 입장을 유지하고 있음.
나. post-2012 체제의 주요 요소
□ 인도 환경정책은 인도의 기후변화 대응에 관한 주요 요소를 열거하고 있음.
• 공통의 차별화된 책임(Common But Differentiated Responsibilities, CBDR)
• 다자간 접근 신뢰
• 지구 자연자원에 대한 1인당 동등한 권리
• 발전할 권리 우선
• 기후변화에 의한 인도의 취약성 분석 1) ‘평등’에 관한 인도의 생각
□ 인도는 평등이 기후협상을 진전시킬 수 있는 방법이라고 자주 강조해왔음. 기후변 화협약의 부담공유 구조 유지와 인도의 CBDR에 대한 해석방법이 평등한 결과를 도출하는데 있어 주요 걸림돌로 보임. 인도는 발리행동계획의 ‘공유비전(Shared Vision)’은 이미 기후변화협약4)에 나와 있는 것이므로 post-2012 협상에서는 기후 변화협약이 어떻게 구현될 것인지에 집중해야 한다는 입장임.
4) 주로 협약 2조와 4조
□ 인도의 평등에 대한 또 다른 관점은 국제환경 자원에 대한 1인당 사용권을 주장 하는 것임. 비록 1인당 체제(per capita system)가 정치적으로 달성 불가능하고 post-2012 협약에서도 다뤄지지 않을 것이나 인도 대표는 계속 이것을 안건으로 제기하길 원하고 있음. 이 문제에 있어 인도 대표는 1970년대 스타일의 매우 과장 된 어법과 반식민지적 화법을 적용함. 결국 인도가 옹호해온 평등문제는 개도국의 행동과 북쪽(선진국)의 재정을 연계하는 것임. 이 논쟁은 협약5)의 “연계조항”에 기초함. 발리 제13차 당사국총회에서 인도대표는 발리행동계획6)에서 더욱 강화된 이 연계를 옹호하는 중요한 역할을 했음.
2) 발전할 권리
□ 인도는 국가적, 국제적 기후정책을 간디가 주장했던 ‘발전우선’이라는 관점 위에서 추진해왔음. 빠른 발전은 경제적, 사회적으로 중요과제이고 기후변화의 역효과에 대처할 수 있는 능력을 키우는데 필수적인 것이라고 생각함. 지금까지 post-2012 기후협약을 위한 협상에서 인도만 유일하게 발전우선 정책을 공개적으로 추진해 왔음. 이러한 입장은 두 가지 시사점을 가짐.
• 빈곤근절에 쓰일 자원이 기후변화에 대응하는 곳에 쓰인다면, 그 자원 비용은 북 쪽에서 충당되어야 하는 것이 당연함.
• 개도국의 조치로 인한 이익은 신진국과 함께 누리는 것이나 반대는 성립하지 않음.
□ 인도 협상가들은 ‘개발 대 환경책임논거’에 관한 흥미로운 논리를 발표했음. 즉, 현 정부가 최고 가능한 경제성장을 유지하지 않는다면, 미래세대는 기후변화에 매 우 민감한 지구를 물려받게 된다는 것임.
3) 국제적 기금과 기술이전
□ 인도는 국제사회에 대해 1992년 리오 지구정상 회의의 약속인 추가적 자금지원과 기술이전이 이행되지 않았음을 상기시켜왔음. Poznan의 제14차 당사국총회에서 인도는 부속서 Ι 국가들이 새롭고, 추가적이고 충분하며 예상 가능한 자금지원을
5) 협약 제4조 7항 6) 제1조 b ii
할 의무가 있다고 재차 설명했음. 인도 환경장관 Vijai Sharma는 제안된 재원 (funding sources)이 예상 불가능하고 구속력이 없어 이 부분을 확실히 하겠다고 선언했음. 그리고 당사국총회 관리 하에 최소 600～800억 달러가 되어야 안정적인 것으로 여길 수 있다고 말했음. 기금은 감축과 적응 모두 동일한 중요도를 갖는 새롭고 강화된 재정 메카니즘에 의해 운영되어야 함을 강조.
□ 발리 제13차 당사국총회는 기술이전 문제가 오래전 설립된 과학기술자문기구 (SBSTA)에서 이행자문기구(SBI)로 옮겨감에 따라 높은 관심을 받고 있음을 알게 되었음. 이러한 변화 후 많은 개도국들이 추가적 기술이전 약속을 위해 공동입장 을 취하는 계기가 되었음. 발리 이후 인도는 부속서 Ι 국가들에 의해 지원되고 당 사국총회의 통제 하에 운영되는 MTAF 설치를 제안했음. 인도의 제안서에는 당사 국총회 하의 기술이전의 모든 분야를 다루는 새로운 하부기구 이름을 EBT (Executive Body on Technology)로 하는 것을 포함한 여러 내용들을 담고 있음.
4) 기금에 관한 다각적 접근
□ G-77 국가들은 공동성명에 재정흐름의 원칙들을 집약시켰음. 이 메카니즘은 당사 국총회의 지침 하에서 공평하고 균형된 대표체제로 수급국가들이 모든 과정에 참 여하고 기금에 직접 관여할 수 있도록 운영되어야 한다는 입장임. 인도는 G-77 국가들로부터 통합된 지지를 받는 지구환경기금(GEF) 문제를 제기하는데 있어서 도 주도 국가였음. 최근 세계은행의 기후투자펀드(CIF) 이행참여를 거부한 것은 아마도 협상전략으로 보임. 하지만 이것은 인도가 ‘조건부’, ‘북쪽 지배적인’ 다자 간 기금조성에 심각한 문제가 있다고 느끼고 있음을 보여주는 것임. UNFCCC의 관리감독 하에 있지 않은 기술이전 및 재정지원은 협약에 나온 선진국의 약속이 행이라 볼 수 없다는 시각임.
5) 적응(Adaptation)
□ 델리에서 있었던 제6차 당사국총회 이후 인도는 UNFCCC에서 진행된 적응에 대 한 정치적 약속이 배출에 관한 약속만큼 중요하게 다루어져야 한다고 주장함. 적 응 필요성에 관해서 인도는 다소 격양된 언어를 사용함. 제출안에 따르면 적응에
대한 조치를 강화하는 것은 ‘기후변화에 매우 취약한 상황에서 인도를 위해 우선 적’일 수밖에 없으며, 기후변화 영향은 ‘가난 극복 노력과 경제적․사회적 발전에 중대한 위협’이 될 수 있기 때문임. 적응개입과 개발행동 간에는 유사성이 있으나 차이점은 기후변화는 추가적 대규모 부담을 내포하고 있다는 점을 인도는 지적함.
또한 최근 제안서에는 인도가 협약 하에서 적응 메카니즘을 위한 몇 가지 새로운 제도적 방법들을 제안했음.
다. post-2012 체제에서 인도는 무엇을 약속할 수 있나?
□ 인도는 최종적으로 구속적 온실가스 배출감축 의무설정 혹은 에너지원단위 목표, 재생에너지비율 설정 등과 같은 의무를 거절했음. 이러한 감축의무는 개도국에게
‘또 다른 가난한 3대를 보내라는 것’이라고 주장함.
□ 기준, 부문별 원단위 목표 혹은 부문별 벤치마킹과 같은 보다 유연한 국제 거버넌 스는 강력한 반대에 직면해 있음. 인도는 이러한 행동 관련 보고에 관해 역시 민 감하게 반응하며, 더 이상의 입장변화는 없을 것임. 인도 대표는 리오에서 선언되 었듯이 국제기준 혹은 최고사례들이 개도국의 발전을 저해할 수 있다는 시각임.
인도는 제14차 당사국총회에서 언급한 바와 같이 부문별 접근(SA)은 남쪽 시장을 차지하기 위한 북쪽의 ‘연막작전’이라는 생각임. 이러한 배경은 부문별 접근이 탄 소유출과 경쟁력 문제의 열거에만 집중하고 있기 때문이고 협약에 ‘공정한 경쟁의 장’에 관해 어떠한 언급도 없음을 인도는 강조함. UNFCCC는 그 자체가 전반적 인 문제를 다루도록 설계되어있으며, 부문별 접근은 평등원칙을 뒤집기 위한 시도 로 판단된다는 시각임.
□ 2007년과 2008년 UNFCCC 회의에서 인도는 다른 그룹의 의무에 관해 엄격하고 법적인 해석을 하면서 방어적 입장을 취할 것이라고 선언했음. 방어적 입장이라는 면에서 보다 온건한 G-77 대표인 중국과 공동입장을 취하기도 했음. 그러나 PM Manmohan Singh는 G-8 정상회의에서 ‘인도의 탄소배출이 중단기적으로 불가피 하게 증가할 것이나 선진국의 1인당 평균 배출수준을 넘는 일은 없을 것’이라는
정치적 보장을 했음. 이 약속은 기후변화에 관한 국가실천계획(National Action Plan on Climate Change, NAPCC)과 UNFCCC에 제출된 인도의 최근 보고서에 도 반복되었음.
3. 일본
가. post-2012 체제의 주요 요소
□ 일본은 국제적 규제(global cap)가 IPCC의 과학적 분석에 의해 결정되고, 2050년 까지 전지구 배출량 50% 감축목표가 모든 당사국에 의해 UNFCCC 하에서 공유 비전이 되어야 한다는 시각임. 일본에게 추가적인 대규모 배출감축은 불합리하고 거의 불가능한 목표로 어느 경우에도 고비용을 수반함. 2050년까지 50%를 감축하 겠다는 G-8 선언이 현재까지 일본과 관련된 유일한 수치임. 2008년 G-8 정상회담 이 일본에서 열리기전 후쿠다 수상은 2050년까지 60～80%의 감축을 선언하였음.
하지만 이것은 공식적인 목표는 아님. 산업관계자들이 대규모 감축에 반대하고 있 고, 30% 감축만으로도 전 산업이 해외로 빠져나갈 것이라고 한 인터뷰에서 밝혔 음. 2020년까지 2005년의 14%를 감축하겠다는 중기목표가 2009년 6월 발표될 것 으로 예상됨7). 국내적으로 일본이 감축을 할 수 있는 부분이 별로 없다는 국가적 합의에도 불구하고 현재의 정책과 수단이 미약하다는 비난을 받고 있음.
□ 일본은 교토의정서 하에 비해 post-2012 체제 하에서 보다 공정한 의무가 지워지 길 기대하고 있음. 사전에 계산된 일본의 약속은 탄소흡수를 포함하여 1990년 대 비 2.5%감축이었음. 그러나 회의를 일본에서 하기 꺼려하는 움직임 때문에 1990년 대비 6%를 수용하였음. 게다가 탄소흡수를 고려해야 한다는 일본의 주장은 교토 의정서 체제 하에서 채택되지 못했음. 이러한 무거운 분위기는 교토의정서의 기준 연도인 1990년 이전, 일본은 이미 높은 수준의 에너지 효율을 달성했다는 사실과 연관되어 있음(이것들도 협약에서 고려되지 않은 것으로 보임). 반면 EU는 1990년
7) 일본 정부는 2009년 6월 2020년까지 2005년 대비 15% 감축(1990년 대비 8% 수준)을 발표하였음. 이는 일본 국내 감축 노력만으로 달성 가능 수준이라는 점을 밝힘.
을 선호하였는데 이는 영국이 가스에 매진하고 독일이 통일되었으며 많은 신규 회원국들이 가입하였다는 점 때문임. 2000년이나 2005년을 기준연도로 선호하는 일본에 의해 절대목표와 함께 기준년도를 선택하는 복수 기준년도 안이 제시되었 음. 교토의 경험에 때문에 일본정부는 의무부담에 있어 좀 더 과학적인 방법을 사 용하도록 요청했고, 다른 당사국총회 개최를 반대함. 이러한 것이 일본이 부문별 접근을 주장하는 이유 중 하나임.
□ 일본은 발리행동계획에서 선진국과 개도국으로 나눈 것을 언급하면서 교토의정서 의 부속서 Ι 당사국과 비부속서 Ι 당사국 구성이 post-2012 체제에서도 유지되는 것에 불만을 표시하고 있음. 일본은 선진국을 1)부속서 Ι, 2)OECD 회원국, 3)OECD 수준의 발전을 이룬 비OECD 회원국, 4)자발적 참여를 원하는 기타 국가 등으로 나누어야 한다고 제안하였음. 비OECD 국가의 개발정도를 평가하는 다양 한 지표를 제안하였는데 인당 GDP, 인당 온실가스 배출량, HDI 등을 포함. 의무 는 기준연도(복수 기준연도) 대비 감축 비율과 온실가스배출 총량으로 표시되어야 함. 또한 개도국도 1)감축조치를 취하는 개도국, 2)배출규모가 적은 취약한 개도 국, 3)기타 개도국으로 나눠야 한다고 제안했음. 이러한 분류는 앞에서 제시한 비 OECD 국가의 경제개발 수준을 평가하는 기준과 유사한 기준에 근거해야함. 모든 개도국은 PAMs(Policies and Measures)등 자발적 실천계획을 제출해야하며, 첫 번째 그룹은 구속적 에너지 혹은 탄소원단위(intensity) 목표를 채택해야 하고 및 국가적 측정시스템을 수립해야 함. 경제발전에 따라 국가들은 상위 레벨로 올라갈 수도 있음. 일본은 교토의정서에 근거한 잉여배출권의 post-2012 체제를 위한 뱅 킹을 수용할 수 있다는 입장임.
□ 일본은 다른 국가들의 배출감축을 재정적으로 지원하는 것을 약속할 수 있음. 개 도국의 감축행동을 지원하기 위한 sectoral crediting mechanism를 제시하였음. 하 지만 중국이 제안한 GDP의 0.5%～1%의 적응기금은 총금액이 너무 클 수 있다는 점에서 수용불가 입장임. 기술지원은 보조를 한다해도 상업적 기반 하에서 공유될 수 있다는 시각임. 원자력기술취득기금(Nuclear Technology Acquisition Fund, NTAF) 내에서 어느 것이 기후 친화적 특허인지 불분명해서 일본은 이 생각을 지
지하지 않음8). 그러나 기술이전에 참여하는 기업을 육성하기 위해 공적자금을 후 원하는 것에 대해선 논의 할 수 있다는 입장임. 기술이전을 한다면 일본은 발전, 제철 및 제지 플랜트를 중국에 수출할 수 있음. NEDO(The New Energy and Industrial Technology Development Organization)는 일본 기술이 기후변화 감축 에 사용될 것이라고 홍보함.
□ 일본은 다른 여러나라들처럼 미국의 참여를 요구하고 있음. EU는 미국이 장기적 으로 의미있는 감축에만 사인한다면 받아들일 수 있고, 많은 요구를 하지 않겠다 고 함. 중국은 일본에게 매우 중요하며, 중국의 참여가 절대적으로 필요함. 중국의 자발적 조치들은 수용할 만함. 중요한 것은 공고한 협력관계가 구축되어 있다는 것을 보여주기 위해 중국의 석탄화력 발전소의 효율개선을 위해 도움을 주는 것 임. 원단위목표와 부문별 접근의 적용을 중국이 선호하도록 해야 함. 현재 미국이 재참여하려고 하는데 이는 선진국들이 개도국을 상대로 함께 일관된 입장을 피력 하는데 중요함. EU는 27개 회원국이 있기 때문에 일본보다 감축의무가 용이해 보 임. EU는 2050년까지 50% 감축목표 달성을 위해 개도국 없이는 불가능 하므로 개도국에 유화적인 입장임.
나. 부문별 접근
□ 부문별 접근은 일본의 post-2012 정책에 있어 핵심 중 하나임. 다양한 목적으로 적용되어야 한다며 제안된 이후 동 접근의 정의는 아직 불분명한 채로 남아있음.
일본 정부의 주요 접근은 ‘비교 가능한 감축 잠재력 규명에 근거하여 선진국간 평 등한 분담을 위한 객관적이고 투명한 기준을 제공함. 주요 개도국에 기술을 분야 별로 특화하여 이전하기 위한 부문효율지표(sectoral efficiency indicators)를 개발 하는 것’을 포함함.
□ 일본의 기본 입장은 교토의정서에 규정된 의무부담은 국가간 비교 자료에 근거하 였다기 보다는 정치적 협상에 의해 결정되어 일본에 불리하다고 생각함. 하지만
8) 2008년 10월 현재
‘과학적 실재와 사회적․경제적 실재 간 차이를 협상을 통해 채워야 할’ 필요가 있음을 잘 이해하고 있음. 평등지표로서 한계비용(동등노력)과 한 국가의 총비용 (동등 종착점) 간 선택한다면 일본은 후자를 선택할 것임. 중국의 경우엔 부문별 접근을 통한 기술적․재정적 지원체제를 구축하는 것이 특별히 중요하고, 부문별 접근방법이 개도국의 구속력 있는 의무로 반드시 이어지지는 않을 것이라 봄.
□ 일본 경단련(Keidanren)과 경제산업성(METI)은 일본경제가 이미 에너지 효율적이 고 더 이상 감축약속을 해서는 않된다는 시각에서 부문별 접근에 촉각을 곤두세 우고 있음. 일본이 제안하여 개도국에 적용될 글로벌 효율 벤치마크(common global efficiency benchmark)는 일부 일본 분석가들에 의해 일본이 나머지 선진 국에 비해 쉬운 목표를 얻으려는 협상전술로 여겨짐. 몇몇 일본 전문가들은 국내 (국내 분야별) 감축목표가 국제수준에서 논의되어야 하는 것인지에 의문을 가짐.
일본의 이러한 접근은 전세계적 배출목표 설정을 어렵게 할 것임. 그러나 일본의 공식적인 입장은 부문별 접근이 국가적 배출 감축목표를 대체하지는 않는 다는 것임.
4. 러시아
가. 입장의 배경
□ post-2012 체제에 대한 러시아의 입장은 아직 구체적이지 않음. 2009년 12월 코펜 하겐에서 러시아 정부는 협상카드로 사용하려는 전략을 가지고 있기 때문에 불분 명한 채로 유지하고 있음. 특히 미국의 입장표명이 없는 상태에서 더더욱 그러함.
□ 2008년 12월 Poznan 당사국총회에 제출한 문건에서 러시아의 협상전략이 처음으 로 윤곽을 드러냈음. 러시아의 제출안에 따르면 최소한 공식적으로 러시아 행정부 는 감축약속을 수용하기 꺼려함(G-8에 적용되는 2050년까지 50% 감축은 희망사항 (aspirational)이고, 2020년까지 1990년 수준의 25～40% 감축 역시 불합리함).
□ 러시아가 이행과정에서 의무가 조정될 수 있어야 한다는 주장 때문에 ‘법적 구속 력 있는’ 의무라는 개념이 강제적이 아니고 비징벌적이며 유동적이라 재규정됨.
이에 의해 ‘법적 구속력’에 대한 여러 가지 해석들이 난무하고 있는 상황임.
□ 러시아는 다른 몇 가지 이슈에서 다른 국가와 공동입장을 취하고 있음. 모든 주요 경제권의 참여를 요구하고, 국가상황과 실질 잠재력을 반영하는 지표를 중심으로 post-2012 체제에서는 국가분류가 조정되어야 한다고 말함. 또한 러시아는 국가의 무에 대한 부문별 접근을 지지함.
□ 배출감축에 대한 보상안도 요구했는데 이것은 교토의정서 하에서 러시아의 국제 기후협상에 대한 러시아접근법(Russian approach)을 유지하는 것임. 그러나 기후 협상(climate politics)에 시장체제를 사용하는 것이 도전을 받고 있음. 과거 러시 아가 교토의정서에 대해 매우 긍정적인 시각이었고 교토 하에서 잉여배출권 (surplus allowance)을 받은 상황에서 post-2012 체제에서 시장메카니즘을 반대한 다는 것은 쉽지 않을 것으로 보임. 러시아의 입장에 관한 보고서는 러시아 행정부 내의 불협화음을 반영하고 있으며, 교토의정서 이행과 전혀 관련 없는 공무원들에 의해 작성된 것으로 보임.
□ 러시아의 제14차 당사국총회 보고서는 미숙했음. 심지어 몇몇 부분에서는 그들 국 익에 반하는 내용도 있었음. 러시아 입장은 이미 포즈난 총회기간 중에 서서히 변 해왔음. 보고서 작성에 있어서 전문성 있는 공무원들이 포함되지 않았고 새 공무 원들이 작성에 참여함에 따른 전문성 결여에 기인함. 따라서 해석의 여지도 많고 협상전략의 여지도 많음.
□ 러시아의 천연자원부 대표는 Poznan에서 그들이 내부적으로 배출감축 목표를 계 획하고 있다고 했음. 다른 소식통에 의하면 이 목표는 국제협약에 의해서 바뀔 수 도 있는 것이어서 결과적으로 post-2012 체제에 참여하지 않을 수 있음을 전했음.
2007～2020년 중 에너지원단위를 45%까지 줄이겠다는 목표는 시들해졌음. 게다가 러시아가 경제위기 이전처럼 배출을 하지 못하는 상황을 설명하는 잠재적 이유로 세계적인 경제위기를 내세우고 있음.
□ 2008년 12월 AWG-KP 회의에서 러시아 대표는 러시아의 감축규모 가능성을 결정 할 때 다양한 요소가 적용되어야 한다고 주장하였음. 고려요소에는 추운 기후, 매우 높은 난방도일, G-8 국가들과 비교하여 도시 간의 긴 거리, 에너지자원 수출 의 중요성, 에너지 집약적 산업제품, 에너지 수요와 석탄 소비 증대가 기대되는 다양한 사회발전 계획 등을 포함함. 점진적 경제발전 이론과 그로인한 온실가스 배출은 러시아가 완전히 개발되었다기보다는 개발도상국 경제체제라는 주장을 뒷 받침 해줌.
나. post-2012 체제의 주요 요소
□ 러시아는 국가적 상황을 고려해야 한다고 주장함. 실제로 러시아는 아직 배출최고 단계에 올라서지 않았으며 더 발전할 필요가 있기 때문에, 증가하는 배출추세와 앞에서 언급한 자연조건을 자주 언급함. 이러한 시각은 배출이 성장에 반드시 필 요하기 때문에 감축의무를 지지할 수 없다는 입장임. 대중들도 부정적 입장을 보 이는데 대중의 45%가 온실가스 배출감축을 위한 정부의 예산 사용을 반대하고 28%만 지구온난화를 막기 위한 제한적인 예산집행이 되어야 한다는 시각임.
□ 국내적으로 천연자원부의 수장인 Stanislav Ananiev와 외교부 수장인 Alexander Pankin은 배출감축 목표에 대해 언급했음. Pankin에 따르면 러시아는 2020년까지 1990년 수준의 30%이하로 감축하여 안정화하는 것을 목표로 하고 있음. 정확한 수치는 발표되지 않았음. 예상하기로는 약 15%정도로 추측됨. 그러나 전문가들은 러시아가 post-2012 체제에서 최소한으로 의무를 설정하려 노력하고 있다는 시각 이며, 1990년은 러시아가 선호하는 기준연도 임.
□ 러시아는 현재의 부속서 I과 비부속서 Ι 당사국 분류보다 세분화된 분류를 원함.
이러한 입장은 2007년 자발적 목표 중심의 러시아제안서에 나와 있음. 국가분류가 변하지 않으면 선진국에 있겠지만 바뀐다면 일부 전문가는 개도국으로 분류되도 록 해야 한다는 주장임.
□ 주요 배출국들의 참여여부도 러시아에겐 매우 중요함. 국내적으로 교토의정서에 대한 회의가 들었던 이유도 참여국이 전세계 배출에 비해 큰 비중을 차지하지 않 음에 따른 비효율성이었음. 주요 개도국 참여가 중요하며 미국의 참여는 매우 중 요함. 역사적 이유로 러시아는 특별히 미국을 주요 파트너로 여겨왔음. 러시아 전 문가들은 국제적 기후 정책이 여러모로 협력해야 하는 EU에게는 좋은 이슈가 될 것이지만 대부분의 자원을 자급하는 러시아에게는 유인으로 작용하지 않을 것이 라는 분석임. 러시아는 오직 post-2012 체제에서 산림흡수(forest sink)로 인한 이 익을 기대하고 있고, 실제 코펜하겐에서 중요한 이슈로 떠오를 것으로 기대함.
다. 잉여배출권 허용 문제
□ 교토의정서 하에서 러시아가 받은 잉여배출권(hot air)과 아직 사용하지 않고 남아 있는 배출권을 어떻게 다룰 것인지가 코펜하겐에서 중요한 이슈로 떠오를 것으로 보임. 교토의정서에서 잉여분은 자동적으로 제2차 의무공약기간으로 이전할 수 있 었음. 하지만 미국이 이 의정서 참여를 거부함에 따라 장래 무슨 의미가 있는지 불분명한 상태로 남아있음. 만약 법적으로 새로운 의정서가 채택되면, 교토에서 제정됐던 이슈들이 다시 거론될 것임. 러시아는 여전히 제1차 의무공약기간에 남 은 3,330～4,600 Mt의 잉여배출권을 가지고 있으며, 의정서 제3조 4항에 근거하는 흡수할당(sinks allocation)이 제공하는 추가 배출권 600 Mt을 국내 배출량과 상쇄 하게 되면 차기로 이전할 수 있는 추가적인 AAUs 600 Mt을 보유할 수 있게됨.
□ 러시아는 잉여배출권의 이전이 양 협약(교토, post-2012)사이에 자동적으로 이루어 져야 하며, 협상 대상이 되는 것을 원하지 않음. Poznan에서 아프리카 국가들은 잉여배출권이 사용되어선 않된다고 주장했고, 러시아와 우크라이나는 즉각적으로 반대했음. 더욱이 러시아 전문가들은 이 잉여배출권의 예치에 문제가 없을 것이 므로 post-2012 체제에서 배출감축목표를 달성하는데 있어 완충 역할을 할 수 있을 것으로 기대. 이 문제에 관해서 언급하거나, 최소한 협상준비를 하는 것조차 코펜 하겐에서는 매우 중요할 것으로 판단됨.
5. 미국
가. 입장의 배경
□ 미국 기후 정책은 중요한 순간에 와 있음. 과학적 근거, 기후적 사건들과 함께 1980년 이후 세계적 온난화가 문제화 되었음에도 1990년 말이 돼서야 국가수준의 정책들이 만들어지기 시작했음. 부시 대통령은 2001년 3월 교토의정서 비준안을 상원에 제출할 의지가 없다고 발표했으며, 미국은 연방수준에서 아무런 정책도 추진하지 않았고 기후변화협약 협상에서도 능동적인 모습을 보여주지 않았음.
□ 오바마의 취임과 함께 미국은 국내 기후정책을 강화하는 모습이고 기후협상에 좀 더 협력적인 입장을 취했음. 오바마 행정부는 2008년 12월 제14차 당사국총회에서 공식적인 발표를 하지 않았음에도 많은 미국 의원들은 다른 많은 국가들로부터 미래협상에서 미국의 역할에 대해서 설명해 달라는 요청을 받았음. Kerry 상원의 원은 기후협약에 대한 다음 정부의 입장을 대표하기 위해 왔다고 말하면서 미국 이 더 이상 말로만 참여하는 것이 아니라 행동과 정책으로 보여주겠다고 했음. 또 오바마 정부는 배출감축을 당연한 의무로 받아들이고 있다고 했음. 결국 국제 기 후협상에서 미국의 입장이 변하고 있음을 알 수 있음.
□ 향후 국제 기후협상에서 미국의 역할에 대한 관심이 대단함에도 협상 포지션은 아직까지 불분명함. 미국의 정치제도는 행정부의 권력에 상당한 제한을 두고 있어 서 하원과 상원을 통과하는데 많은 장애가 되고 있음. 가장 중요한 것들은 중국과 인도와 같이 급속히 산업화되어가는 국가들의 참여, 국가안보와 자원독립, 감축의 속도 같은 것들임.
나. post-2012 체제의 주요 요소
□ 과거 미국의 입장은 앞으로의 역할을 예측하는데 큰 도움이 되지 않음. 부시행정 부는 온난화에 별다른 관심을 가지고 있지 않았으나 정반대로 오바마 정부는
2050년까지 1990년 기준 온실가스의 80%를 감축하겠다는 장기목표를 발표했음.
이 장기 계획은 현정부가 좌지우지 할 수 없는 것이므로 중․단기 목표에 대한 전망이 관심을 받고 있음.
1) 폭넓은 참여
□ 국제협약 협상에 있어 미국에게 중국과 인도 같이 빠르게 성장하는 국가의 참여 는 중요함. 1990년 교토의정서에 대한 미국 내 논쟁은 개도국의 역할에 관한 것이 었음. 1997년 7월 교토의정서 협상을 몇 달 앞두고 미국 상원은 만장일치로 Byrd-Hagel 결의안을 통과시켰음. 이것은 개도국에게 구속력 있는 책임을 부과하 지 않거나 미국경제에 위협이 될 수 있는 내용에 대한 국제협약에 대한 상원의 부정적인 시각을 담고 있음.
□ 이러한 우려는 국내적 논쟁을 불러일으키고 있음. 최근 Lieberman-Warner 기후안 보법은, 2008년 6월 비록 부결되긴 했지만, 경제전반에 걸친 배출권거래제 실시와 주요 무역상대국들이 미국과 유사한 온실가스 배출 통제 프로그램을 가지고 있는 지 분류할 것을 행정부에 요구하고 있음.
□ 기후협약에 대해 미국이 참여를 꺼리는 이유는 미국의 온실가스 배출감축이 개도 국의 배출로 상쇄될 것과 에너지 집약적 산업이 해외로 이전할 수 있다는 우려에 서 비롯되었음. 실제로 Lieberman-Warner 법안과 비슷한 내용들이 미국 전력회사 와 국제전기근로자 조합의 제안서에 담겨있었음. 이 제안서는 미 의회의 강한 지 지를 받고 있는데, 미국에 수출하는 기업의 국가에 미국과 유사한 법안이 없을 경 우 미국의 배출권을 구입하도록 하는 내용을 담고 있음. 미국은 선진국들이 기후 정책을 이끌만한 능력과 책임감을 가지고 있다고 생각하기 때문에 기후협상에서 개도국들의 MRV 약속 채택에 중점을 두고 있음.
2) 국내 정치적 상황과 변화의 속도
□ 미국은 국가적 기후정책이 없기 때문에 온난화에 대한 국내 정치쟁점도 초기단계 임. 주 수준(state-level)의 대응책이 난립하는 모습은 대중이나 정치적 엘리트조차
도 기후정책에 대해 합의에 이르지 못했음을 보여줌. 결과적으로 post-2012 체제 에서 미국의 역할은 아직 불분명하며 국제협상과 국내정치적 과정간 복잡한 상호 작용을 거쳐 구체화될 것임.
□ 아래의 사례는 오바마 행정부와 민주당 의원들의 불협화음을 보여주는 예임.
• John M. Broder는 뉴욕타임즈에서 오바마정부 스스로 기후정책에 관해 두 가지 입장으로 나뉘었다고 기고했음. 노벨 물리학상 수상자이자 에너지장관이기도한 Steven Chu는 온실가스 배출에 대한 강력하고 신속한 도입을 주장한 반면 행정 부 경제팀을 이끌고 있는 Lawrence Summers는 온실가스 배출규제 도입이 너무 성급하다며 필요성은 인정하지만 급작스런 규제에는 반대한다고 밝혔음.
• 의회내에서 민주당도 나눠져 있음. Barbara Boxer와 같은 지지자와 Nanci Pelosi 같은 반대자들이 서로 다른 목소리를 내고 있음.
□ 국내적 상황은 국제협상을 3가지 면에서 복잡하게 만들고 있음.
• 기업들이 미국의 입장을 예상하지 못함. 더군다나 부시 행정부와 180도 다른 태 도로 더욱 어려움을 겪고 있음.
• 국제협상을 늘어지게 만들고 있음. 하원의장 Pelosi는 2009년 1월 6일 경제 전반 에 걸친 배출권거래제에 관한 의결을 2010년까지 연기한다고 했음. 미국이 지금 까지 국내적으로 먼저 협상 기반을 만들고 국제협상을 비준했던 관례로 비추어 봤을 때, 국내 법안의 부재는 국제협상에 임하는 대표자들에게 큰 제약이 될 수 있음.
• 오바마 행정부는 국내외의 요구들을 균형잡는 일을 해야함. 예를들어 EU는 2020 년까지 온실가스의 20%를 감축하기로 했고, 포괄적 국제 기후체제가 합의되면 추가적으로 10%를 줄이겠다고 밝혔음. EU는 미국에게 비슷한 규모의 감축을 요 구할 가능성이 큼. 따라서 오바마 행정부는 EU에게는 충분하면서, 국내적으로는 과도하지 않은 국가적 목표를 설정해야 함.
3) 국가안보와 에너지 독립
□ 미국을 국제기후협상에 참여할 수 있도록 하기 위해서는 중동, 베네수엘라와 다른 불안정한 국가들에 대한 전통적 우려들이 중요함. 에너지 독립에 관한 장기 목표 는 기후정책과 연결됨. 예를들어 미국 하원은 ‘에너지 독립과 지구온난화에 대한 위원회’를 만들어 이 두 문제에 대한 입법화를 준비했음. 약 온실가스의 40%가 수송부문에서 발생되기 때문에 미국은 에너지 효율 제고 혹은 다른 수단을 통해 석유 소비를 줄이는 국제협력에 관심이 많음.
□ 기후변화와 에너지 독립의 숨겨진 문제는 석탄의 역할임. 미국은 풍부한 석탄을 가지고 있음. 이것은 외국산 석유 의존문제를 해결해 줄 수 있는 중기 대안임. 그 러나 석탄이 온실가스 배출을 많이 하는 연료이므로 CCS와 같은 청정기술 없이 는 국내 온실가스 배출량이 막대하게 늘어날 것임. 실제로 오바마 정부는 청정석 탄기술의 개발과 적용을 에너지 정책의 중요한 부분으로 인식하고 있음. 국제적으 로도 석탄의 미래는 미국과 중국의 양자관계에 중요한 이슈임. 중국 역시 국내 석 탄 의존도가 상당하기 때문임. 따라서 양국의 보고서에도 청정석탄기술은 양국이 의미있는 협력을 나타내는 결실로 강조하고 있음.
4) 개도국을 위한 기금
□ 동 보고서의 중국과 인도에 관한 부분에서 보여주듯 국제 기후협상 논쟁의 중심 은 개도국의 감축과 적응을 가능케 하는 외국 자금지원 문제임. 개도국은 선진국 이 온실가스 배출규제 없이 성장했으므로, 자신들도 동일한 권리를 가진다고 주장 함. 현재와 미래에 주요 배출국으로 역할을 할 국가들에 대해 선진국이 감축과 적 응에 대한 자금지원을 해야 한다는 시각임. 이러한 요구는 미국에게 어려운 문제 가 되었음. 어느 나라를 막론하고 대규모 자금지원은 국내적으로 인기가 없음. 게 다가 현재 금융위기로 재정적자가 증가하고 있어 재정지출을 줄이려는 압력을 받 고 있음.
다. 시나리오
□ 주요 이슈들에 대한 검토를 바탕으로 코펜하겐 협상에서 미국의 역할을 3가지로 상정해 봄(post-2012 협약, 큰 틀에서의 합의, 정체). 많은 사람들이 post-2012 기후 협약 결과를 ‘체제(framework)’라고 여기는 이유는 미국이 구속력 있는 의무와 개 도국의 온실가스 감축지원에 대한 국내적 합의에 먼저 도달해야 하기 때문임.
2009년 12월까지 윤곽이 잡히면 협상이 구체화 될 수도 있음. 최악의 경우 오바마 정부가 국내외의 요구를 조정하지 못할 경우 협상이 정체될 수도 있음.
1) post-2012 협약
□ 코펜하겐 협상의 공식목표는 post-2012 협약 임. 하지만 미국 내부의 복잡한 과정 이 협상을 어렵게 하고 있다는 것이 중론임. 만약 미국의 포괄적인 국내법이 제 시간에 준비되지 않으면 제대로 된 협상은 매우 어려워질 것임. 현 경제위기도 문 제일뿐더러 미국이 코펜하겐 협상 시한에 맞추어 제때 국내 입법화를 추진한다 하더라도 중국, 인도 등 다른 주요 배출국과 이해관계를 조정하는 문제도 남아있음.
2) 큰 틀에서의 합의
□ 미국이 국내 입법화를 하지 못하더라도 오바마 정부가 가능한 결과에 대한 의지 를 가지고 있기 때문에 결과 도출이 가능할 것으로 보임. 이 경우 개도국에 대한 재정적, 기술적 지원의향을 포함한 post-2012 입장의 윤곽을 그릴 수 있을 것임.
만약 이러한 미국의 입장이 다른 주요 배출국에 의해 수용된다면 남아있는 문제 도 해결될 것이고 가까운 시일 내에 협상을 마치려는 미국의 믿음직한 신호가 될 것임. 이러한 추측은 국제 기후협상을 진보시키려는 압력이 증가하고, 국내적 기 반이 자리를 잡은 만큼 꽤 가능성이 있어 보임. 결국 많은 부분이 미국과 주요 배 출국의 정치적 합의에 달려있음.
3) 정체
□ 가장 최악의 경우는 코펜하겐 협상의 정체임. 미국 국내정치 과정에서 개도국 및 가능한 대외 지원금 규모 관련 국제적 입장에 대해 강력한 제한이 있고, 다른 국
가들이 이러한 조건에 동의하지 못하면 협상은 실패할 수 있음. 이 결과는 협상대 표들이 국내적 상황 제약에 대해 잘 이해한다면 피할 수도 있음. 정체를 막을 수 있는 중요한 요소는 국제 기후협상이 진행되어야 한다는 정치적 압력이 축적될 때만 가능함.
6. EU 입장과 다른 주요 배출국의 입장비교
□ 동 보고서를 작성하는 동안 EU의 입장이 정리되는 중에 있지만 많은 부분이 2009 년 3월의 이사회 결론(Council Conclusion)에서 드러난 바 있음. 또한 2008년 12 월 위원회에 보고된 문서에도 나타나 있음. 동 자료를 바탕으로 분석한 주요 5개 배출국과 EU의 입장 비교분석 결과는 다음과 같음.
가. EU-중국
□ EU와 중국은 선진국의 기대수준에서 합의를 보았음. 하지만 개도국 의무에 관해 서는 중국이 국제적으로 부과된 목표에 대해 난색을 표하며 합의에 실패했음. G-5 의 입장은 EU가 계획한대로 선진국이 먼저 조치를 취하기 원하며, 2020년 BaU 대비 15～30% 감축을 중국은 수용하기 원치 않음. 또한 개도국으로부터 아무런 의견이 없지만, 중국은 개도국의 재분류화를 반대함.
□ 재정 이슈에 관해서 기본적으로 선진국이 지원해야 한다는 것은 유사함. 차이점은 일부 기금을 배출권 경매를 통해 조성할 수 있음에 동의함. 그러나 중국은 GEF가 주요 역할을 해야 한다고 제안하는 EU 안에 대해 기금 운영 거버넌스에 대해 이 견을 보임. 중국은 당사국총회의 통제 하에 재정운영 결정권이 있길 원함. 개도국 이 국내에서 자금 조달한 행동과 외부 재정지원을 필요로 하는 행동들을 구별해 야 하는 것에는 찬성도 반대도 아님. 개도국 행동들의 MRV 조건은 자료에 민감 한 중국에게 수용하기 어려운 것임.
나. EU-인도
□ 인도는 EU가 제시한 것보다 선진국에 더 많은 감축을 요구함. 인도는 EU와 다른 선진국이 주목하는 협약의 부속서 및 교토의정서 개정에 대한 어떠한 시도에도 민감하게 반응함. 1인당 동등배출 수렴접근법에 관해서 공감대는 있지만 선진국은 장기적인 목표에만 연관이 있다고 주장하는 반면 인도는 현재의 의사결정 및 목 표설정에 고려해야 한다고 주장함. 국가의 가장 기본적인 것 중 하나가 규제 없는 성장이라는 점에서 EU가 제안한 BaU와의 편차방법도 정치적으로 수용하기 어려 움. 인도는 1인당 배출수준이 선진국 수준을 넘지 않을 것이라고 했음. 개도국이 국내에서 자금 조달한 행동과 외부 재정지원을 필요로 하는 행동들을 차별화하는 것은 적절치 않을 수 있는데 이는 협약의 원칙과 역사적 책임에 기인함. 그리고 선진국이 감축과 적응비용을 부담해야 한다는 입장임.
□ 재정 이슈에 관해 EU는 인도의 요구를 충족시킬 몇 가지 지표를 제시하는 방안을 제안했음. 그러나 구체적인 지표는 아직 협상되지 않았고 기금의 거버넌스를 어떻 게 하느냐는 문제도 남아있음. 인도는 GEF에 대해 매우 비판적이며 중국과 같이 당사국총회가 재정 의사결정을 책임지길 원함. 인도는 협약에서 요구하고 있지 않 은 국제적 보고행동과 EU가 제안한 MRV 및 개도국의 연간 온실가스 인벤토리에 대해 강하게 부정적임.
다. EU-일본
□ EU와 일본의 입장 차이는 의무부담, 특별히 일본의 의무에 관한 것임. 일본은 2020년까지 2005년의 29% 감축을 하겠다고 밝혔음. 이것은 일본 이해당사자들이 예상했던 14%보다 훨씬 높은 수치임. 그러나 이 문제는 동일한 기준연도를 사용 할 경우 해결됨. 개도국의 의무에 관해서는 같은 입장임. EU와 일본은 최고선진 개도국이 감축목표를 채택하도록 설득하는 것을 포함하여 부속서 I의 확장을 원함.
□ 양국은 둘 다 스스로를 개도국 행동 촉진을 위한 재정적 지원자로 인정하고, 민간 참여자들을 그 중심에 두고 있음. 재정흐름의 거버넌스에 관한 일본의 입장은 EU 와 동일하며, 개도국 배출량이 보다 정확해지고 빈번한 측정이 되길 바라고 있음.
□ 일본의 부문별 접근이 ‘sectoral crediting 및 거래 메카니즘’으로의 확장을 고려한 다면 EU는 부문별 접근 채택을 시도해 볼 수 있다는 입장임. 하지만 이 체제는 아직 불분명한 상태임. 둘 다 교토의정서보다 효율성이 높은 체제로의 개혁을 원 함. 일본의 국가 차원의 배출권거래는 EU의 것과 다름. 일본의 아이디어(leading idea)는 ‘cap and trade’가 아님. 현 시점에서 EU에 의해서 제안된 국제 배출권거 래제도는 일본 것과 부합하기 어려울 것으로 보임.
라. EU-러시아
□ 의무분담이 EU와 러시아간 가장 어려운 이슈임. EU는 2020년까지 2005년 수준의 12% 감축을 독립국가연합에 요구했으나 러시아는 경제에 제한을 가할 수 있는 배출감축 약속을 기피함. 러시아는 내부적으로 1990년 수준의 30% 감축을 생각했 으나 EU안을 환산해보면 1990년 기준 44% 감축을 의미하는 것이라 수용하기 어 려움. 게다가 러시아의 ‘법적 구속력’이라는 의미는 EU의 그것과 전혀 다르다. 공 통점은 러시아 제안서에 이미 나온 부속서 Ι의 확대와 지표에 기반한 의무분담임.
□ 러시아는 개도국에 대한 특별한 관심은 없으나 인도와 중국 등 거대 경제권은 참여 하길 바라고 있음. 잉여배출권 예치에 관해 EU와 러시아간 명백한 충돌이 없으나 코펜하겐 협정이 교토의정서를 고려하지 않는다면 문제가 될 수 있음. 시장체제 도입에 대한 러시아의 반대는 의외임. 러시아는 지금까지 JI와 국제 배출권거래 이용을 권장해왔기 때문임. 따라서 EU제안과 갈등이 발생하지는 않을 것임. 그러 나 JI를 새로운 체제로 대체하려 한다면 러시아는 반대할 것임.
마. EU-미국
□ 미국의 입장은 정리중이라 세부적으로 비교할 수 없지만, 미국이 중국 등의 참여 를 중요 선결조건으로 내건 것은 EU와 동일함. 미국은 개도국이 배출 관련 보고 서를 더 자주 제출했으면 함. EU가 제안한 배출권거래 시장은 미국의 생각과 딱 맞음. 그러나 경제위기와 경쟁력 이슈로 개도국에 대한 지원자의 입장에 대해서는 불분명함.
