1. 연구의 개요
□ 연구의 배경 및 필요성
∙ 인구의 정체와 감소, 경제성장세 감소 등의 저성장시대는 향후 지속될 것으로 전망되며, 이로 인하여 과거 고도성장시의 인구증가, 대도시로의 인구집중과 그로 인한 교외화 등을 지원하기 위한 확장적 계획수립은 변화될 필요성이 있음
∙ 저성장시대에는 인구감소로 인한 효율적 기간시설의 이용을 위한 광역적 연 계가 중요해지고, 교통수단의 발달 등으로 지역 간 이동이 자유로워지면서 행정구역 단위의 경계가 무의미해지는 광역화가 더욱더 빠르게 진행될 것으 로 예상
∙ 인구지표는 각종 도시·지역계획 수립의 가장 중요한 기초자료로 활용되기 때 문에 도달 가능한 수준에서 합리적 추정이 필요
□ 연구의 목적
∙ 본 연구는 저성장시대 도래라는 대외적 여건변화에 대응하기 위하여 양적 성 장을 전제로 한 도시·지역계획 수립의 문제 해결을 통한 합리적 계획수립 방 안을 모색하는데 그 목적이 있음
□ 연구의 범위와 방법
∙ 인구 과대추정의 실태 파악을 위하여 도시·지역계획의 목표연도 계획인구와 의 비교를 위하여 2020년, 2025년, 2030년 통계청 장래추계인구를 활용
∙ 전국, 광역시·도, 시·군을 대상으로 하여 계획인구의 과다추정 실태 및 문제 점 도출과 인구추정모형 개발을 위하여 본 연구에서의 공간적 범위는 전국으 로 함
요 약
SUMMARY
2. 주요 개념 및 도시·지역계획 현황
□ 주요 개념
∙ 저성장시대를 저출산, 고령화 등에 따른 인구정체 및 감소의 인구 저성장과 이와 더불어 생산가능인구의 비중이 줄면서 경제성장이 둔화되는 경제 저성 장의 시기로 정의
∙ 도시·지역계획의 범위는 ‘도종합계획’, ‘광역도시계획’, ‘도시·군기본계획’을 도시·지역계획의 범위로 한정
∙ 인구지표는 도시·지역계획에서 다양하게 활용되는데 목표연도의 계획인구와 동일한 개념으로 인식하기도 하지만 인구지표와 계획인구의 개념을 구분하기 도 하나, 본 연구에서는 인구지표와 계획인구를 동일한 개념으로 정의함
∙ 인구지표는 도시·지역계획에서 뿐만 아니라 행정 및 재정 등 다양한 분야에 서 중요한 기준으로 사용됨
□ 도시·지역계획 수립 현황과 한계
∙ 저상장시대에는 과거 성장시대의 계획에서 탈피하여 이에 부합하는 계획 수 립이 요구되어 지나, 현재 우리나라의 도시·지역계획은 아직도 성장지향적인 계획수립을 지속
∙ ‘도종합계획’은 도 또는 특별자치도의 관할 구역을 대상으로 하여 해당 지역 의 장기적인 발전 방향을 제시하는 종합계획
∙ ‘광역도시계획’은 2개 이상의 광역자치단체로 구성된 광역계획권의 장기발 전방향을 제시하는 계획
∙ ‘도시·군기본계획’은 도시의 장기적인 미래상과 발전방향을 제시하는 최상 위 법정계획으로, 도시관리의 장기적인 원칙과 정책방향을 제시하는 계획
∙ 각 계획마다 주요한 역할과 기능을 가지고 있지만, 도시·지역계획 간의 연계 성이 부족하고, 계획 내에서의 비전, 전략, 목표와 부문별 계획과의 연계 미흡, 특히, 도시·군기본계획에서는 인구의 과대추정이 주요한 한계점으로 도출
3. 저성장시대의 도시·지역계획 수립 여건 변화 및 관련 이슈
□ 저성장이 계획에 미치는 영향
∙ 저성장이 도시·지역계획에 미치는 영향으로 국토 공간상 인구 불균형 초래, 토지이용·개발에 대한 수요 감소, 성장 시기 개발된 구도심 공동화 현상 가속 화, 도시 일자리 및 활력 저하, 지역 격차 및 소외지역 증가, 도시시설 수요 다변화, 도시·산업 기반 유휴시설 증가를 도출
□ 주요 이슈와 인구지표
∙ 사회·경제적 저성장 상황에서 도시 주변 지역에 개발되는 시가화예정용지로 인 한 시가지 확장은 추가적인 사회적 비용을 초래할 것으로 예상
∙ 도시·군기본계획은 부문별계획의 상위계획이나 부문별계획에 있는 개별법에 따른 계획의 해당 계획의 지표를 취합하여 반영하고 있는데 이로 인하여, 도시·
군기본계획과 부문별계획 간의 인구지표상의 괴리가 발생
□ 인구 과대 추정의 원인
∙ 경제적 요인으로는 토지이용물량 확보를 위한 인구의 과대추정이 발생
∙ 사회적 요인으로 인구증가/감소는 지역의 이미지와 밀접
∙ 정치적·행정적 요인으로 인구규모에 따라 대도시, 중소도시, 군에 따라 구분 하며, 행정 권한이 달라짐
□ 인구 과대 추정 방지를 위한 규정
∙ 계획인구의 과대추정을 방지하기 위하여 중앙정부에서는 지침을 통한 가이드 라인은 제시
∙ 도시·군기본계획수립지침에서는 계획인구의 과대 계상을 방지하기 위하여 사회적 증가분은 보조적 수단으로만 사용하도록 규정
∙ 사회적 증가율이 최근 인구증가율을 상회할 경우, 도시·군기본계획 수립지침에 따라 ‘주변으로부터의 인구이동 가능성을 입증’하는 자료를 제시하도로 규정
∙ 목표연도의 계획인구 달성률이 90% 미만일 경우에는 일몰제를 적용하여 계 획인구를 조정할 수 있도록 규정
□ 인구 과대 추정의 문제점 및 개선방안
∙ 계획수립권자는 수립지침에서 제시된 중앙정부의 가이드라인을 제대로 준수 하지 않은 채 계획인구를 산정하는 실정
∙ 박종안, 이강엽, 채병선(2011)은 도시별 특성에 맞는 계획수립지침의 마련 및 운용, 광역자치단체를 기본으로 하는 계획수립 등을 대안으로 제시
∙ 이정섭(2012)은 도시군기본계획 수립지침을 보다 구체적이고 명확하게 하고, 지자체가 이를 준수토록 하여 오차 경감하고, 예측의 정확성을 높이는 방식을 제시
∙ 김제국․안수민․박성구(2006)는 인구지표의 유연화 및 보류인구지표 제도 도 입을 제시
∙ 문채(2004)는 도시별 특성에 따른 인구지표 설정을 통해서 인구증가 없이도 신규 토지를 개발할 수 있도록 제시
4. 도시·지역계획 관련 주요 이슈 실증 분석
□ 목표인구
∙ 도시·군기본계획에서의 사회적 증가에 의한 인구증가가 대부분을 차지하는 것으로 나타남
∙ 사회적 증가에서 개발사업에 따른 인구증가가 90% 이상을 차지하였고, 특히 인구규모 10만 이상 30만 미만 시군에서 개발사업에 따른 사회적 인구증가가 크게 나타남
∙ 외국인, 귀농·귀촌 인구, 군인은 사회적 인구증가에서 기여하는 부분이 미약
∙ 일부 시·군에서만 유출인구를 고려하여 사회적 인구증가를 산정
∙ 목표연도 계획인구 달성률은 낮았고, 통계청 추계인구와 비교하면 계획인구 는 과대하게 추정하였으며, 계획인구 달성을 위해서는 연평균 6% 이상의 인 구성장이 필요한 것으로 나타남
∙ 2015년 계획인구 달성률은 약 81%였으며, 인구규모가 작을수록 계획인구 달성률이 낮게 나타남
∙ 목표연도 계획인구와 통계청 추계인구를 비교하면 2020년에서 2025년, 2030년으로 갈수록 차이가 커지는 모습을 보였고, 목표연도 계획인구와 통 계청 추계인구 격차는 인구규모가 작을수록 커지는 경향을 보임
∙ 최근 5년간(2012~2017년) 주민등록인구 연평균 변화율이 0.42%인 반면에 도시·군기본계획은 평균적으로 연평균 6.62%의 인구성장을 기록해야 목표 인구 달성이 가능한 것으로 분석
□ 토지이용계획
∙ 시가화예정용지가 증가하는 계획이 수립되고 있고, 일부 시·군에서는 현재 시가화용지보다 더 많은 시가화예정용지를 설정
∙ 일부 시·군에서는 시가화용지와 시가화예정용지의 합이 기개발지와 개발가 능지의 합을 초과하는 경우는 개발억제지를 개발할 수 있게 함
∙ 실질적인 시가화예정용지는 인구 100만 이상의 시에서만 기정계획과 비교하 여 시가화예정용지가 감소하였고, 다른 시·군에서는 모두 증가
∙ 시가화용지 대비 시가화예정용지 비율은 10만 미만 시·군에서 100% 이상으 로 분석되어 현재 시가화용지보다 더 많은 시가화예정용지를 확보하는 계획 을 수립하고 있는 것으로 분석
□ 부문별계획
∙ 상·하수도계획 및 도시교통정비기본계획 등의 기반시설계획에서의 계획인구 와 도시·군기본계획의 계획인구를 비교해 보면, 계획인구 추정방법은 차이가 없으나, 기반시설계획의 계획인구가 도시·군기본계획의 계획인구보다 상대 적으로 낮게 추정
∙ 기반시설계획은 실제 지자체의 예산을 수반하는 계획으로 지나친 인구 과대 추정은 지자체 예산의 부담으로 다가올 수 있으므로, 도시·군기본계획의 계 획인구보다 현실적으로 계획인구를 설정
∙ 계획인구 및 토지이용의 과다추정은 인구규모보다 과다한 택지 및 상업지역 등의 개발로 인한 미분양 양산 및 자연환경 훼손, 도시 외곽의 신규개발지(시
가화예정용지) 위주의 개발로 인하여 구도심의 공동화 현상 유발 등을 초래 할 가능성이 높음
∙ 그러나, 계획인구의 과다추정으로 인하여 직접적으로 과다한 기반시설의 과 대공급으로 이어진다기보다는 간접적으로 과다한 토지이용계획에 수반되는 기반시설투자로 인한 예산 낭비를 초래할 가능성이 큰 것으로 나타남
5. 도시·지역계획 수립의 합리화 방안
□ 합리화 방안
∙ 도시특성을 반영하는 계획수립을 위하여 지역의 특성을 반영할 수 있는 계획 수립의 유연성 제고, 도시·군기본계획 정책 목표와 성격 변화, 기존의 성장 위주의 개발에서 지속가능한 개발로 전환, 총량적 계획인구 중심의 도시계획 목표에서 탈피 필요
∙ 다양한 인구관련 지표 활용이 필요하며, 이를 위하여 인구 총량 지표에서 인 구구조와 연동한 도시계획 지표로의 전환, 계획지표로서는 저성장도시에서 는 총인구가 아니라, 좀 더 세분화된 인구구조 지표의 적극적 활용, 상주인구 를 기반으로 한 인구추정에서 유동인구, 체류인구, 관광인구 등의 인구지표 활용 확대 필요
∙ 도시·군기본계획에서 획일적인 인구추정방식을 적용하기보다는 도시 특성이 맞는 다양한 인구추정방식을 활용 등의 인구추정 방식 적용의 유연화가 필요
∙ 저상장시대에는 도시계획의 지표를 양적인 측면과 더불어, 질적인 측면의 강화가 필요하므로 도시의 질적인 요소를 보여줄 수 있는 도시계획지표 선정 필요
∙ 저성장이라는 여건 변화에 효과적으로 대응할 수 있도록 하는 광역적 계획체계 정비 필요
□ 법·제도 개선사항
∙ 국토기본법 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서는 도시·지역계획의 광 역적 역할 강화를 위하여 계획의 위상과 역할구분이 불명확한 도종합계획과 광역도시계획의 일원화 필요
∙ 도시‧군기본계획수립지침에서는 상주인구를 기반으로 한 인구추정에서 유동 인구, 체류인구, 관광인구 등의 다양한 인구지표를 활용할 수 있도록 개정, 저성장도시에서는 총인구가 아니라, 좀 더 세분화된 인구구조 지표를 도시계 획 지표로서 적극적으로 활용할 필요가 있으며, 도시·군기본계획에서 도시유 형에 관계없이 획일적인 인구추정방식을 적용하기 보다는 도시 특성이 맞는 다양한 인구추정방식을 활용할 수 있도록 개정 필요
∙ 국토계획평가에 관한 업무처리 지침에서는 국토종합계획과의 정합성 세부평 가기준 선정 고려사항에서 도시·지역계획간의 연계성 강화 및 인구지표에 대한 검토 강화를 위하여 이를 구체적으로 명시할 필요가 있음
6. 결론 및 향후과제
□ 연구결과 종합
∙ 저성장시대의 여건변화에 따른 도시·지역계획의 주요 이슈는 인구지표와 밀 접하게 연관
∙ 저성장시대에는 도시·지역계획 주요지표간 연계성이 더욱 중요하나 여전히 인구가 과대추정되고 있고 계획 간 및 주요지표간 연계성이 미흡
∙ 이러한 저성장시대의 대응하기 위해서 도시특성을 반영하는 계획수립, 다양 한 인구 관련 지표 활용, 인구추정 방식 적용의 유연화, 도시유형별 도시계획 지표의 설정, 도시·지역계획의 광역적 역할 필요
□ 주요연구의 성과
∙ 학술적 성과로 저성장시대의 도시·지역계획 환경 변화에 대한 문제제기를 바탕 으로 도시·지역계획에서의 계획인구 자료 및 인구추정모형 관련 연구에서의 중 요한 기초자료로 활용될 것으로 기대
∙ 정책적 성과로는 저성장시대에 대응한 법·제도 개선사항 도출에 기여할 것으로 기대
