S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
제1장 서론
정부는 국민의 정부 이후부터 국가정책 전반적으로 사회복지를 확대하였는데, 서민 주거복지 확대를 위해서도 2003년～2012년간 국민임대주택 100만호 등 공 공임대주택 150만호 공급계획 수립, 주거환경개선사업에 대한 재정지원의 대폭 적인 확대, 저소득 세입자 전월세 지원자금 및 보증제도 확대 등을 추진하였다.
이 연구는 당시의 정책기조를 살펴보고 주요 정책프로그램들을 계량적 또는 정성적 방법으로 평가하여, 문제점을 발굴하고 개선방향을 제시한다.
주요 평가방법은 KRIHS․국토해양부 2007주거실태조사자료 분석, 비용편익 분석, 사회적 자본수준의 평가, 수차례 걸친 전문가토론회, 현지방문 및 주민면 담, 국민임대주택, 다가구임대주택입주자 설문조사, 국민주택기금 수요자 설문조 사결과 자료 분석, 원내외 선행연구 결과검토 등이다.
제2장 이론적 배경: 선행연구와 방법론
□ 선행연구와의 차별성
2002년 이후의 서민 주거복지 확대기간의 주거복지문제를 분석한 선행 연구
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와 논문은 수편 있으나, 평면적인 분석과 정성적인 판단에만 의존하여 관련 정책 을 평가하는 경우가 많으며, 주거복지부문의 한 측면만을 다룬 연구들이 많았다.
물론 2000년대 초와 1990년대 주거복지정책을 종합적으로 평가하고 개선방안 을 도출한 선행연구들이 있었으나, 이미 오래 전의 상황으로 현 시점에 있어서의 정책적 방안을 제시하지 못하였다.
이 연구는 과거에 이루어진 정책을 단순 재평가하기보다는 주거복지정책에 있 어 매우 큰 전환기였던 참여정부기간에 도입된 정책들을 종합적으로 평가하여 긍정적인 측면은 보다 강화하고, 문제점이 있는 프로그램들은 보완하여 현 행정 부에서 채택되어야 할 주거복지정책의 방향을 제시한다.
□ 주거복지정책 평가방법
정부정책을 평가하기 위해서는 평가기준이 필요하다. 평가기준은 평가목적, 평가 대상 등에 따라 다양하게 제기될 수 있다. 그동안 주택정책의 평가기준으로 효율성 (efficiency)과 형평성(equity), 그리고 효과성(effectiveness)이 주로 사용되어 왔었다.
이 연구에서는 기존에 사용되어 오던 효율성, 형평성, 효과성 외에 행정의 단 순성(administrative simplicity)과 시장왜곡의 최소화(minimization of distortions in markets)를 주택정책의 평가기준으로 채택하였다.
만약 서로 다른 정책 대안 중에서 하나의 정책 대안을 선택해야 할 경우, 평가기 준별 평가결과를 종합하여 비교해 보아야 한다. 그러나 위에서 살펴본 다섯 가지 평가기준은 서로 다른 평가지표로 평가하기 때문에 평가결과를 종합하기 어렵다.
평가 기준이 여러 개 있을 때, 평가결과를 종합하는 방법으로 평점모형(scoring method)과 목표달성평가법(goal achievement method), 다속성효용함수법(multi- attribute utility theory), 계층화 분석법(analytic hierarchy process) 등이 있는데, 이 연 구에서는 계층화 분석법(AHP)을 사용하여 평가기준별 평가결과를 종합하였다.
효율성(efficiency)이란 편익(benefit)을 한 단위 얻기 위해 비용(cost)을 어느 정 도 지출하였는가를 평가하는 기준이다. 효율성은 생산측면과 소비측면에서 각각 평가할 수 있다. 이 연구에서는 효용함수를 이용하여 소비측면의 효율성을 평가
하였고, 생산측면의 효율성은 정성적으로 평가하였다. 그리고 간접적인 비용과 편익은 정성적으로 평가하였다.
형평성은 정부지원이 수혜자들 간에 형평하게 배분되고 있는가를 평가하는 기 준이다. 이 연구에서는 정부지원이 수직적으로 형평하게 배분되었는 지와 수평 적으로 형평하게 배분되었는지를 평가하였다.
행정의 단순성은 정책이나 정부 사업이 실행에 옮겨지고, 정책효과가 정책대 상자에게 전달되는 과정이 얼마나 단순한가를 평가하는 것이다. 이 연구에서는 정책이 정책대상자에게 전달되는 과정과 시간을 분석하는 방법으로 행정의 단순 성을 평가하였다.
시장왜곡의 최소화는 정부정책에 따른 시장왜곡의 정도를 평가하는 기준이다.
시장왜곡의 정도를 측정하는 작업은 매우 어렵기 때문에 이 연구에서는 기존 연 구의 결과나 이론에 근거하여 시장왜곡의 정도를 정성적으로 평가하였다.
앞에서 살펴본 효율성 평가 중, 소비의 효율성을 평가하기 위해 이 연구에서는 Olsen and Barton(1983)이 사용한 비용-편익 분석모형을 사용하였다. Olsen and Barton(1983) 모형은 스톤-게리 효용함수(Geary-Stone utility function)를 이용하여 힉스의 소득동등효과(Hick's income equivalent variation)를 추정하는 방법이다.
구체적으로 주택정책의 비용과 편익을 추정하는 절차는 다음과 같다. 먼저 특 성가격모형(hedonic price model)을 추정하여 시장임대료를 추정하고, 이에 기초 하여 정부의 암묵적인 지원비용을 추정한다. 그리고 최저주거비와 소득대비 주 거비 비율을 추정하여 가계의 효용함수를 추정하고, 이에 기초하여 정부지원에 따른 가계의 편익을 추정하여 비용-편익 비율을 계산한다.
□ 사회적 자본의 개념과 측정방법
사회적 자본은 한 사회의 구성원 간 또는 구성원이 속한 사회에 대한 관계와 관 한 개념으로, 사회적 자본은 사회가 발전하기 위해 필요한 무형의 자원을 말한다.
퍼트남(Putnam,1995)은 사회적 자본을 “상호 편익을 위한 조정과 협동을 조장하 는 연결망, 규범, 사회적 신뢰”로 정의하였다.
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그러나 사회적 자본에 대한 비판도 널리 존재하는 것으로 알려져 있다. 하지만 사회적 자본 개념상의 문제점, 측정상의 문제점에도 불구하고 사회적 자본과 관 련된 연구는 현실을 설명하는 해석학적 유용성으로 경제발전 또는 사회발전을 설명하는 중요한 도구로 활용되고 있다.
국가 또는 사회 전체 차원에서의 사회적 자본 수준을 평가할 시에는 대체로
‘신뢰’, ‘관계망(network)’ 그리고 ‘사회적 참여 ’의 3가지를 사회적 자본의 가장 중요한 요소로 보는 경우가 많다. 사회적 자본의 측정방법은 ① 사회적 자본의 구성요소 결정 ② 사회적 자본 각 요소의 계량적 평가(설문조사) ③ 종합지표의 도출을 거친다.
주거복지정책을 평가하는데 있어 정책프로그램의 비용편익분석은 주로 경제 적인 측면에서의 비용과 수혜자들에게 돌아가는 경제적 혜택을 평가하여, 사회 적 약자 또는 저소득층을 대상하는 주거복지프로그램이 사회적 자본의 수준을 제고시키는 지 여부를 검증한다. 주거복지 수혜자들의 공적, 사적 신뢰감이 증진 되고, 사회로의 참여와 인적관계가 증진됨으로써 사회적 자본이 증진될 경우에 사회적 통합에 기여할 뿐 아니라 사회전체의 경제활동에 효율성을 증진시켜 국 가의 경제발전에도 기여할 수 있기 때문이다. 이는 다시 국가 재정 등을 투입하 여 주거복지프로그램들을 시행하는 것을 정당화하는데 기여할 수 있다.
제3장 주거복지정책의 기조와 주요 프로그램의 내용
□ 주거복지정책 기조의 변화
주택200만호계획은 우리나라의 본격적인 주거복지정책의 태동기라고 할 수 있으며, 2002년부터, 특히 참여정부기간부터는 서민주거복지정책의 확대기라고 할 수 있다. 국민임대주택 100만호 공급계획을 10년 계획으로 구체화하고 실천을 위한 수단들을 확보하였다. 2004년 4월에는 과거 국민임대주택 규모가 14평~20 평이었던 것을 11평~24평까지 건설할 수 있도록 하고, 입주대상 가구의 범위를 도시근로자 가구 월평균 소득의 100%이하로까지 확대하였다.
그 외에 다가구임대, 전세임대, 노후불량주택 매입․철거 후 신축임대 등 다양 한 공공임대주택제도를 도입하여 실시하는 한편, 민간을 지원하여 장기임대주택 (10년) 50만호 건설 등을 통해 장기임대주택 비율 17%를 목표로 설정하였다. 즉, 2007~2017까지 총260만호를 추가 공급하기로 하였다.
또한 주거환경개선사업, 전세금지원 등 서민주거복지 확충을 위한 재정 및 공 적기금의 지원을 확대하였다.
□ 서민주거복지 정책 대상의 범위
서민주거복지 정책별로 대상가구를 소득기준만 고려해서 추정해 보면, 2008년 기준으로 국민임대주택의 지원대상가구는 999만가구(59.9%), 다가구임대 및 전 세임대 대상가구는 기초수급자와 차상위계층(4인가구)를 포함하여 148만 가구 (8.9%), 근로자․서민 주택구입자금대출은 304만가구(18.3%), 근로자․서민 전세 자금대출은 644만 가구(38.6%), 저소득가구 전세자금대출은 646만가구(38.7%)로 추정된다. 다만, 무주택세대주나 토지소유여부와 같이 개별 프로그램별 요건을 감안하면 주거복지 대상가구수는 추정가구수보다 적어질 것으로 판단된다.
최저주거기준 가구는 1995년에는 445만가구에 달하였으나, 2000년에는 334만, 2005년에는 206만가구로 감소하여 저소득층 주거수준이 향상된 것으로 나타났 다. 이러한 결과는 지난 10년간 신규주택의 꾸준한 공급과 재개발․재건축으로 인한 노후․불량주택의 감소, 주택건설 및 설계기술의 발달, 주택개량 및 주거환 경 개선 노력 등의 결과로 판단된다.
□ 주거복지정책의 골격
2007년 1월에는 2017년 우리나라의 주거복지의 청사진을 마련하였다. 주거복 지 청사진에는 장기임대주택의 비중을 총 주택의 20% 수준으로 확대하고, 36~80
㎡ 등의 국민임대부터 평균 99㎡형 대의 중대형 임대까지 다양한 규모의 임대주 택을 공급하는 내용을 담고 있다. 소득분위별로 차별화된 주거복지 지원정책를 구상하면서 소득4분위 이하계층은 국민임대․매입임대․전세임대, 주택바우처,
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전세자금대출지원을, 소득 5～6분위계층은 주택구입자금지원과 중대형 임대주 택공급을, 소득 7분위이상은 모기지론 등의 금융지원을 통한 주거복지의 청사진 을 마련하였다.
□ 주요 주거복지 정책프로그램과 지원수단 현황
서민용 임대주택은 영구임대주택을 비롯하여 국민건설임대주택, 다가구매입 임대주택, 전세임대주택, 50년 또는 30년 공공임대주택 등 다양한 형태로 공급되 고 있다. 본 절에서는 국민건설임대주택, 다가구매입임대주택, 전세임대주택을 중심으로 정책목표, 공급대상 및 공급실적 등에 대하여 분석하였다.
국민임대주택은 무주택 국민의 주거안정, 건전한 주거문화 형성(주택개념을
‘소유’에서 ‘거주’의 개념으로), 주거비 부담 완화 및 사회적 통합 도모를 정책목 표로 삼고 있다. 이는 1998년 10월 5만호 건설계획을 시작으로 2002년 5월 2003 년～2012년(10년) 동안에 100만호를 건설하는 계획을 수립하였다.
국민건설임대주택은 저소득층의 소득수준과 주거비 부담능력 등을 고려하여 소득 10분위 중 4분위이하 무주택세대주를 대상으로 공급하고 있다. 그리고 도시 근로자가구당 월평균소득의 50%미만자에게 우선공급하고, 당해 주택건설지역의 시․군․자치구 거주자를 1순위로 공급하고 있다. 또한 사업지구내의 철거민, 국 가유공자, 영구임대주택 거주자, 비닐 간이 공작물 거주자, 5년이내 신혼부부 등 에 대해서는 일정 범위 내에서 우선공급하고 있다.
다가구매입임대주택은 국민건설임대주택 보완, 저소득계층의 주거비 부담 완 화를 도모하고자 도입되었다. 다가구매입임대주택은 2004년 6월 8일「서민주거 복지 확대방안」모색을 통하여 2005년부터 공급되었다. 이는 대한주택공사와 지 방공사가 기존에 공급되어 있는 다가구주택, 다중주택, 다세대 주택을 매입하여 임대주택으로 공급한다. 임대료는 시중임대료 감정가의 50%이내에서 결정되며 임대기간은 최초 2년을 계약하고, 2회 연장이 가능하여 최장 6년 동안 거주가 가 능하다. 다가구매입임대주택은 무주택세대주인 기초생활수급자․차상위계층․
모부자가정, 장애인, 보호아동, 노인, 미혼모, 성폭력피해자, 가정폭력피해자, 탈
성매매여성, 가출청소년, 갱생보호자, 아동복지시설퇴소자, 노숙인, 쪽방거주 단 신자, 주거가 일정하지 않은 취약계층 등에게 공급된다.
전세임대주택은 국민건설임대주택과 다가구매입임대주택을 보완하고, 직주 근접한 임대주택을 저렴하게 공급할 목적으로 도입되었다. 전세임대주택은 수요 자가 원하는 지역에, 원하는 주택을, 적기에 공급할 수 있고, 아울러 저렴한 임대 주택으로 공급이 가능하다. 이는 2005년 도입되었으며, 주공 또는 지자체 등 사 업시행자가 기존 주택에 대해 전세계약을 체결하여 기초생활수급자․차상위계 층․모부자가정, 장애인, 보호아동, 노인, 미혼모, 성폭력피해자, 가정폭력피해자, 탈성매매여성, 가출청소년, 갱생보호자, 아동복지시설퇴소자, 부도임대아파트퇴 거자 등에게 공급한다. 전세금 한도액은 국민주택규모이하 주택을 대상으로 수 도권은 7천만원, 광역시는 5,000만원, 기타 도시는 4,000만원이다. 임대료보증금 은 한도액 범위내에서 전세금액의 5%정도이며, 월임대료는 전세금 중 입주자가 납부하는 임대보증금을 제외한 금액에 대한 연 2% 이자 해당액이 된다.
국민주택기금을 통한 주택구입 및 전세자금 지원을 위한 주요 제도는 근로 자․서민주택구입, 최초주택구입, 근로자․서민주택전세, 저소득가구전세자금 대출지원제도가 있으나, 최초주택구입자금 대출은 2006년 11월 중단되었다.
근로자․서민 주택구입자금 대출의 지원대상은 부부합산 연간급여(소득)가 2 천만원 이하이고, 대출신청일 현재 6개월 이상 무주택 세대주인 근로자와 서민으 로서 세대주 및 세대원 전원이 무주택자이며, 대상주택은 전용면적 85㎡이하로 주택가격 3억원 이하의 준공된 주택이며 호당 1억원 이내로 대출한도를 제한하 고 있다.
최초주택구입자금 대출의 지원대상은 부부합산 연간급여(소득)가 3천만원 이 하이고 대출신청일 현재 무주택 세대주로서 세대주를 포함하여 세대원 모두가 주택을 소유한 사실이 없는 자이며, 대출한도는 호당 1억5천만원이었다.
근로자․서민주택전세자금 대출의 지원대상은 연간급여(소득)가 3천만원 이 하이고, 대출신청일 현재 무주택 세대주(단독세대주 제외) 및 세대주로 인정되는 근로자와 서민을 대상으로 한다. 대상주택은 전용면적 85㎡ 이하이고, 대출한도
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는 전세가격의 70% 범위 내에서 호당 6,000만원까지 대출이 가능하며, 3자녀 이 상 가정은 8,000만원까지 지원된다.
저소득가구 전세자금 대출은 지역별 전세보증금 이하의 전세계약을 체결하는 무주택 저소득 세입자를 대상으로 하며, 중형이상 승용차 및 부동산을 소유하고 있는 자는 제외된다. 세부적인 대상자 선정기준은 지자체의 장이 지역실정에 맞 게 정하여 운용하고 있다.
주택구입자금 대출시 해당 주택만으로는 담보가 부족하거나, 은행에서 전세자 금 대출시 연대보증인 등 대출담보가 어려운 경우 한국주택금융공사에서 개인보 증을 통해 서민의 금융지원을 도모하고 있다. 주택금융공사에서 보증하는 개인 보증은 크게 주택구입자금 보증제도와 주택임차자금 보증제도로 나누어 볼 수 있다.
국민기초생활보장법에 규정된 주거급여는 수급자의 주거안정을 위하여 임차 료, 유지수선비, 기타 대통령이 정하는 수급품을 현금 또는 현물급여로 지급된다.
현금급여는 수급자의 주거형태에 따라 임차료, 유지수선비, 전세자금을 보조하 는 유형으로 구분되며, 최저생계비 중 최저주거비를 분리하여 주거급여로 지급 하는 것으로서 기존 정액급여에서 가구별 0원 ~ 최저주거비까지 정률급여로 지 급하고 있다.
□ 추진 실적
국민건설임대주택은 2003~2012년 (10년) 기간 동안 총 100만호를 건설․공급 할 계획으로 추진되고 있다. 지역별로는 수도권에 48.8%, 비수도권에 51.2%를 건 설할 계획으로 추진되고 있다. 그러나 이 계획은 2008년 9.19 대책으로 다소 바뀌 었다. 새 정부는 「서민 보금자리 주택건설 계획」을 발표하면서 국민건설임대 주택은 2008～2018년까지 총 40만호를 공급하는 것으로 조정하였다. 따라서 2003년 이후 2007년까지 5년 동안 총 50만호(사업승인 기준)가 건설되었고, 향후 40만호를 포함하면 총 90만호가 건설․공급될 것으로 예상된다.
다가구매입임대주택은 2004년부터 2012년(9년)까지 총 5만 2,500호를 매입하
여 공급할 계획으로 있다. 연차별 계획은 2007년까지 17,500호, 2008~2012년 기간 동안 매년 7,000호씩 매입하여 공급할 계획이다. 최초 매입․공급은 2004년 대한 주택공사가 서울에서 503호를 매입하여 시범사업으로 추진되었다. 2005년에는 4,539호, 2006년 6,339호, 2007년 6,100호(주공실적)를 매입하여 2004~2007년 기간 동안 총 17481호를 매입하여 당초 계획의 100%를 달성하였다.
전세임대주택의 공급계획은 당초 2005년 500호를 비롯하여 2012년까지 총 40,800호를 공급할 계획이었다. 그러나 새 정부는 2008년 9.19 대책에서 「장기전 세형임대주택」으로 서울 등 도심 내에 2018년까지 총 10만호 정도 공급할 계획 으로 수정되었다. 그동안 전세임대주택은 총 6,243호가 공급되었는바, 2005년 654호, 2006년 5,589호를 공급하여 당초 계획보다 초과 달성하였다.
근로자․서민 주택구입자금은 2000년 1조 5,500억원에서 2005년 3조 5,900억 원으로 규모가 증가하였으나, 대출자격에 대한 만족도는 2005년 74.9%에서 2006 년도 72.3%로 감소하였다.
최초구입자금은 2001년 4,000억원에서 2003년 1조 8,500억원으로 증액되었으 나 대출금액에 대한 만족도는 2004년 75.6%에서 2006년도 73.2%로 감소하였다.
근로자․서민 주택전세자금은 2000년 1조 2,000억원에서 2005년 1조 1,300억 원으로 변동폭이 작았으나, 2006년 대출이자에 대한 만족도는 2005년에 비해 2.3%상승하였다.
저소득 전세자금대출은 2000년 3,000억원에서 2005년 4,050억원으로 다소 증액 되었고 대출자격, 대출절차 및 대출금액에 대한 만족도가 전반적으로 낮게 나타났 으나, 대출이자에 대한 만족도는 2005년에 비해 다소 상승한 것으로 조사되었다.
주거급여는 2001년부터 실시된 프로그램으로 연도별 추이를 살펴보면 2001년 1,741억원에서 2005년 2,150억원으로 증가하는 추세에 있다.
제4장 주요 정책프로그램의 평가
□ 정책평가의 대상과 분석 개요
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이 연구에서는 공급측면 정책(supply-side housing policies)의 대표격인 국민임 대주택사업과 다가구매입임대주택사업, 그리고 수요측면 정책(demand-side housing policies)의 대표격인 근로자․서민 전세자금 대출과 저소득가구 전세자 금 대출, 그리고 근로자․서민 주택구입자금 대출사업을 분석대상으로 삼았다.
다섯 가지 주거복지 정책 프로그램에 대해, 각각 효율성과 형평성, 효과성, 행 정의 단순성, 시장왜곡의 최소화를 평가하였으며, 계층화 평가방법(AHP)으로 이 를 통합하였다.
□ 각 정책 프로그램별 평가
국민임대주택사업은 소비 효율성(비용-편익 비율)이 0.782로, 다른 프로그램에 비해 양호한 편이다. 하지만 생산의 비효율성과 관리의 비효율성이 있어 상대적 으로 효율성이 떨어지는 것으로 평가된다. 지역별로 수평적 형평성에 문제가 있 으며, 수직적 형평성 문제도 있는 것으로 보인다.
국민임대주택사업은 정책목표가 적절하게 설정되었고, 입주자의 주거수준이 올라가는 등 정책목표가 달성된 것으로 보인다. 그러나 입주자의 자격요건 변경 등으로 정부지원금이 목표대상에 제대로 전달되지 않을 수도 있다. 국민임대주 택사업은 행정서비스 수요가 많은 대표적인 프로그램 중의 하나이다.
다가구매입임대주택사업은 소비 효율성이 0.665～0.805로, 다른 프로그램에 비해 양호하지만, 관리의 비효율성 문제가 있다. 그리고 이 사업은 지역별로 수 평적 형평성에 문제가 있으며, 수직적 형평성에서도 문제가 있는 것으로 보인다.
다가구매입임대주택사업은 정책목표가 적절하게 설정되었고, 입주자의 주거 수준이 올라가는 등 정책목표가 달성된 것으로 보인다. 이 사업은 행정 서비스 수요가 많은 사업이나, 시장왜곡 현상은 크지 않은 것으로 평가된다.
근로자․서민 전세자금대출 사업은 소비 효율성이 0.72로, 다른 프로그램에 비 해 소비의 효율성이 떨어지지만 생산의 비효율성이나 관리의 비효율성 문제는 없다. 지역별로 수평적 형평성에 문제가 있으나, 수직적 형평성 문제는 없다.
근로자․서민 전세자금대출 사업은 정책목표가 적절하게 설정되었으나, 정부
지원금이 주거복지 향상으로 연결되지 않을 수 있다. 이 사업은 행정 서비스 수 요를 유발하지 않고, 사업 집행과정이 매우 단순하며, 시장왜곡 현상이 크지 않 은 것으로 평가된다.
저소득가구 전세자금대출 사업은 소비 효율성이 0.72로, 다른 프로그램에 비해 떨어지지만 생산의 비효율성이나 관리의 비효율성 문제가 없다. 지역별로 수평 적 형평성에 문제가 있으나, 수직적 형평성 문제는 없는 것으로 보인다.
저소득가구 전세자금대출 사업은 정책목표가 적절하게 설정되었으나, 정부지 원금이 주거복지 향상으로 연결되지 않을 수 있다. 그리고 최저주거기준을 보장 할 수 없다. 이 사업은 행정 서비스 수요를 크게 유발하지 않고, 사업 집행과정이 비교적 단순하며, 시장왜곡 현상이 크지 않다.
근로자․서민 주택구입자금대출 사업은 소비 효율성이 0.754로, 다른 프로그 램에 비해 특별히 낮지 않으며, 생산의 비효율성이나 관리의 비효율성 문제도 없 다. 지역별로 수평적 형평성에 문제가 있으나, 수직적 형평성에서는 문제가 없는 것으로 나타났다.
근로자․서민 주택구입자금대출 사업은 정책목표가 적절하게 설정되었으나, 정책대상자가 지나치게 협소하게 책정되어 있다. 그리고 이 사업은 행정 서비스 수요를 유발하지 않고, 사업 집행과정이 단순하며, 시장왜곡 현상이 크지 않다.
공급 측면의 주택정책 프로그램들은 상대적으로 소비의 효율성이 높으나, 생 산의 비효율성과 관리의 비효율성 문제를 안고 있으며, 입주자의 사회적 격리문 제를 안고 있다. 수요측면의 주택정책 프로그램들은 이런 문제가 없지만, 그 대 신 저소득층들에게 최저주거수준을 보장하지 못하는 한계가 있다.
다섯 개 정책 프로그램 모두 수평적 형평성에 문제가 있는 것으로 나타났다.
여기에다가 공급측면의 정책 프로그램들은 수직적 형평성 문제도 갖고 있다.
공급측면의 주택정책 프로그램이나 수요측면의 주택정책 프로그램들은 대체 로 정책목표의 설정과 정책대상자의 설정이 적절하고, 정책목표가 달성된 것으 로 평가받고 있다. 공급 측면의 주택정책 프로그램들은 복잡한 행정절차를 거치 는 반면, 수요 측면의 주택정책 프로그램들은 행정절차가 비교적 간단하다. 그리
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고 이 연구에서 검토된 정책프로그램들은 시장왜곡의 가능성이 크지 않은 것으 로 보인다.
전문적 지식을 갖고 있고, 프로그램별 정책평가를 수행한 적이 있는 15명의 전 문가들만을 대상으로 설문조사를 하였다. 가중치를 사용하여 5가지 평가 점수를 종합해 본 결과, 다가구매입임대주택사업과 전세자금대출 사업이 상대적으로 좋 은 평가를 받았으며, 그 다음 주택구입자금대출과 국민임대주택사업 순으로 좋 은 평가를 받았다.
□ 정책 프로그램 운용상의 문제점
국민임대주택사업은 당초 2003～2012년(10년) 기간 동안 총 100만호를 건설․
공급하기로 하였으나 택지 및 재원확보의 한계, 입지의 교외화로 인한 수요부족 등의 문제가 있다. 국민임대주택을 공급하는데 가장 어려움 가운데 하나가 수요 가 있는 지역에 택지를 확보하는 것이 관건이다. 특히 서울과 부산지역에서는 도 시내 활용 가능한 택지가 절대 부족하기 때문에 주변지역에서 택지를 확보할 수 밖에 없는 실정이다.
다가구 매입임대주택은 대부분 기존 주택가 내에 입지하고 있기 때문에 생활 환경이나 직주근접에 있어서 매우 유리한 측면이 있다. 그러나 매입임대에서도 불만을 나타내는 경우가 10% 정도 있으며, 그 이유로 집의 규모, 임대료수준 등 을 들고 있다. 또한 동당 평균 7호 내외의 소규모 동이 지역적으로 흩어져 공급되 고 있기 때문에 관리상 어려움이 있다. 그 밖에 시설수준이 낮아 잦은 개보수가 요구된다.
근로자․서민전세자금 대출대상은 세대주의 소득만을 기준으로 하고 다른 가 구원의 소득이 반영되지 않아 사실상 소득 5분위 이상 가구가 포함될 수 있는 문제가 있다.
저소득가구 전세자금 대출의 경우에는 저소득가구 해당여부의 판단이 가구원 수에 따라 달라질 수 있는 문제가 있다. 이로 인해 세대원 1인의 연간소득이 3,000만 원 이상이어서 근로자․서민 전세자금대출을 받을 수 없는 가구가 저소
득가구 전세자금 대출이 가능한 역전현상이 발생할 수 있다. 또한 대출신청자가 지자체에서 추천서를 발급하였음에도 불구하고 취급은행에서 대출부적격 대상 자가 되는 경우 대출을 받지 못하는 사례가 발생하여 민원이 발생하고 있다. 그 밖에 저소득 서민에게 연대보증을 제공할 당사자를 찾기가 어렵고, 임대인들은 임차보증금 반환확약 또는 채권양도 등 복잡한 법률관계에 관여하려고 하지 않 기 때문에 금융대출 보증에 한계가 있다.
근로자․서민주택구입자금 대출대상은 가구소득 2,000만원 이하인 가구로 제 한되어 있어, 사실상 소득2분위 근로자 가구를 대상으로 하고 있다. 그러나 소득 2분위 가구의 경우 사실상 국민기초생활보장법상 차상위계층(최저생계비의 120% 미만의 자)에 해당하는 가구로 주택구입이 가능한 계층이라고 보기 어렵 다. 따라서 주택구입자금 대출은 불가능한 반면, 전세자금대출은 가능한 사례가 발생하고 있다.
결국 근로자․서민 주택구입 및 전세자금, 저소득가구 전세자금 대출 등 개별 프로그램들은 목표계층이 불분명하여 프로그램간 중복이 발생하고, 계층간 연계 가 제대로 이루어지지 못하고 있으며, 기금대출의 수요를 정확하게 예측하는 데 에는 한계가 있다.
제5장 주거복지정책의 사회적 자본에 미치는 영향 평가
제5장에서는 주거복지정책이 사회적 자본을 증진시키는 가를 주거복지 프로 그램 수혜자, 특히 국민임대주택 및 다가구임대주택 입주자들을 대상으로 한 설 문조사 결과를 활용하여 평가하였다. 설문조사대상 가구 수는 국민임대주택의 경우 512가구, 다가구임대주택의 경우 94가구였다. 설문조사를 통해 국민임대주 택 또는 다가구임대주택 전후의 사회적 자본 수준을 평가했는데, 사회적 자본의 평가는 신뢰, 참여, 네트워크의 3가지 요소로 나누어 분석한 후 종합점수를 도출하 였다.
분석결과를 보면, 국민임대주택의 입주자들의 경우 국민임대주택에 입주하기
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이전보다 입주한 이후에 3가지 사회적 자본 요소인 신뢰, 참여, 네트워크의 점수 들이 각각 증가하였고 그러한 증가는 통계적으로 충분히 유의한 수준이었다.
한편 다가구 임대주택의 경우 다가구 임대주택 입주 전후의 사회적 자본(신뢰, 참여, 네트워크)을 비교해 보면, 신뢰와 참여의 경우는 미세하게 증가하였으나, 네트워크의 점수는 오히려 3.3에서 2.3으로 크게 낮아진 것을 알 수 있다. 그 이유 는 다가구임대주택 프로그램이 도입된 시기가 국민임대주택 건설 프로그램에 비 해 훨씬 늦어 주민들이 입주하여 거주한 기간은 주로 1 ~ 3년이므로 주변 이웃과 네트워크를 구성하는데 한계가 있었을 것이다. 또한 다가구주택은 동(棟)당 대부 분 5 ~ 8세대로 이루어져 있고, 다가구임대주택들의 집단화가 전혀 이루어져 있 지 않아 네트워크 조성이 불리했을 것으로 판단된다.
분석결과를 종합하면 다가구임대주택의 네트워크 문제를 제외한다면 사회적 자본은 전체적으로 개선되었고, 이를 바탕으로 주거복지정책 특히 공공임대주택 의 공급은 입주민들 더 나아가 우리나라 사회의 사회적 자본을 증진시키고 국민 통합에 기여하고 있다고 이야기할 수 있다. 다만 공공임대주택의 한 종류로서의 다가구임대주택제도 및 그 운용방식에 대해서는 개선할 필요가 있다.
제6장 정책 추진방향과 주요프로그램의 개선방안
□ 서민주거복지 정책 추진방향
국민의 정부 후기부터 서민주거복지 프로그램들이 확대 도입되기 시작하였고, 참여정부기간에 본격적으로 정부지원을 확대하기 시작하였다. 참여정부도 저소 득, 서민 주거복지정책을 현 정부가 어느 정도 승계한 것으로 보인다. 다만, 현 정부의 특징은 장기임대주택 공급을 강조하기보다는 정부가 조금 지원해주면 주 택을 구입할 수 있는 계층에 정책의 역점을 두고 있다는 것이다. 그러나 이미 계 획된 국민임대주택 공급목표를 달성할 뿐 아니라 장기 공공임대주택의 지속적인 확충할 수 있는 방안을 마련해야 한다. 그리고 수요자 지원을 확대하기 위한 재 정자금도 추가 확보하도록 해야 한다. 앞으로 주거복지정책의 대상을 정하는 기
준은 최저주거기준 이하의 가구와 지불능력(즉 소득)에 비해 주거비부담이 과도 한 가구로 하는 것이 바람직하다.
주거복지프로그램들의 목표는 주거빈곤층의 주거수준을 향상시키는 것이므로 주거비 지원을 통해 정부의 지원이 직접 주거빈곤층에 전달되는 것이 지원의 중 간 누출을 없앨 수 있는 장점이 있다. 다만, 주택재고가 부족한 상태에서 수요자 지원 위주로 프로그램이 운용되면 시장임대료를 상승시켜 정부의 지원효과가 상 쇄되는 문제가 있다. 하지만 일단 주택재고가 충분히 확충되면 정부의 지원을 수 혜자에게 직접 제공하는 것이 일반적으로 바람직하다고 할 수 있다. 그러나 이 또한 시장에서 정부지원에 따른 수요증가에 따라 서민용 주택공급이 탄력적으로 이루어질 수 있을 때 그 효율성이 확보될 수 있다.
우리나라의 경우는 서민용임대주택의 재고가 아직도 많이 부족한 실정이다. 그 러나 앞으로 서민용 공공임대주택의 비율이 현재보다는 계속 높아질 것으로 전망 된다. 따라서 수요자지원 프로그램들의 비중을 점차 높여갈 필요성이 있다.
앞으로는 지역에 따라 주거사정의 편차가 더욱 확대될 것으로 전망되므로 중 앙정부 위주의 저소득, 서민 주거복지 프로그램들은 지역 간의 형평성 문제를 야 기시킬 수 있다. 이러한 요인들로 인해 지역별로 주거빈곤 계층을 지원하는 방법 도 당연히 달라질 수밖에 없다. 따라서 앞으로는 주거복지 프로그램의 시행에서 뿐 아니라 기획에 있어서도 지방자치단체의 역할이 대폭 강화되어야 한다. 한편 앞으로 수요자지원을 부작용 없이 확대하기 위해서는 민간임대주택사업이 활성 화되어야 한다. 그리고 비영리단체의 역할의 확대도 모색해야 한다.
□ 주요 주거복지 프로그램의 개선 방안
국민임대주택사업은 생산의 비효율성이라든가 관리의 비효율성을 최소화하면 서 당분간 지속될 필요가 있다. 국민임대주택사업에서 나타나는 수평적 형평성 의 부족 문제는 국민임대주택사업 자체 내에서 해결하기는 어려우므로, 대체관 계에 있는 정책프로그램을 통해 동일 계층에 동일한 혜택이 돌아가도록 할 필요 가 있다. 예를 들어 국민임대주택에 입주하지 못하는 계층에게는 전세자금 대출
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이나 주택구입자금 대출 등을 통해 동일한 혜택이 돌아가도록 할 필요가 있다.
그리고 소득 대비 지원금액 비율을 기준으로 하여 지역간 지원금액의 차이가 줄 어들 수 있도록 임대료를 조정할 필요가 있다.
이 연구에서 제시한 국민건설임대주택 관련제도 개선방안으로는 수요자 측면 의 주택프로그램 보완, 도시근교에서의 택지확보, 지역특성에 따라 단독주택의 독채전세 또는 일부 전세임대 확대, 임대료 차등제 실시, 입주자 선정시 최저주 거기준 활용, 입주자 재평가시스템 도입, 시설의 사후관리를 위한 정책수단 마련, 정부지원의 차별화와 지자체의 역할 강화 등을 제안하였다.
다가구매입임대주택정책의 제도개선방안으로는 지자체의 역할 제고, 제도적 시설관리체계 강구, 지역주민 중 관리담당제(동별 manager) 도입, 공적 주택관리 기금 구상 등을 제안하였다. 다가구임대주택, 전세임대주택, 영구임대주택 등 최 저계층을 대상으로 하는 공공임대주택은 시설물관리나 환경관리에 많은 비용이 지속적으로 소요될 전망이다. 따라서 국민주택기금의 수익금이나 재정에서 주택 관리를 위한 공적자금을 확보할 필요가 있다.
근로자 서민․전세자금 대출은 세대주 소득 3,000만원 이하를 대상으로 하고 있어 맞벌이 부부나 세대원의 소득여부는 대출자격기준과 관계가 없어 서민을 위한 전세자금이 고소득 가구에 대출될 수 있기 때문에 세대주 소득 기준을 가구 소득 기준으로 변경할 필요가 있다.
저소득가구 전세자금 대출은 고소득 가구가 저소득가구 전세자금 대출을 받게 되는 불합리한 점을 개선하기 위해서는 단기적으로는 현행 소득기준을 유지하되 근로자․서민전세자금 대출과의 형평성을 유지하기 위해 가구원 중에서 소득 3,000만원 이상의 자가 있는 경우 대출을 제한할 필요가 있다. 장기적으로는 최 저생계비 2배 범위 내에서 인정하고 있는 가구소득기준을 1.5배 범위로 축소하는 방안으로 개선하거나 일정금액 이하의 가구소득으로 판단할 수 있도록 검토가 필요가 있다. 또한 수요자 중심의 대출절차를 위해서는 취급은행에서 총괄하여 대출대상자 여부를 심사하되, 지자체에 행정협조를 통해 필요한 사항을 확인할 수 있도록 절차를 간소화할 필요가 있다.
근로자․서민 주택구입자금은 주택구입이 가능한 계층을 대상으로 지원해야 함에도 불구하고, 가구소득 2,000만 원 이하의 계층을 대상으로 하고 있어 사실 상 전세자금 대출지원기준보다 엄격하게 운용하고 있다. 그러나 가구소득 2,000 만 원 이하계층은 소득 1-2분위에 해당하는 계층으로 사실상 저소득가구 전세자 금 대출지원계층이라고 볼 수 있다. 따라서 도시근로자 월평균소득 3,762,046원 (2008년 2/4분기)을 기준으로 할 때 가구소득 4,000만 원 이하까지 대출자격을 확 대할 필요가 있다.
제7장 종합 및 결론
결론에서는 연구의 개요를 간략히 요약하고 주요 정책건의 사항을 표와 함께 제시한다. 정책건의는 크게 정책의 기본 추진방향과 정책프로그램의 개선방안으 로 나누어 제시하였다. 정책의 기본방향을 참고하여 현정부의 앞으로의 주거복 지정책의 틀을 잡는데 참고할 수 있을 것이며, 각 프로그램 개선방안은 현재 운 용되고 있는 정책프로그램을 합리적으로 개선하거나 새로운 제도를 도입하는데 좋은 참고자료로 활용될 수 있을 것이다.
￭색인어 _ 정책평가, 주책정책, 주거복지
￭한국학술진흥재단 연구분야 분류코드 _ B171000
