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국의 국 토개 발 과 한 중 협력
중국 환경정책의 동향과 한중협력 발전방향 1)
추장민｜한국환경정책・평가연구원 연구위원
중국 환경정책의 동향
1. 2000년대 이후의 환경정책 추이
중국의 환경보호정책은 개혁개방과 함께 1979년에 제정된「환경보호법(시범시 행)」등 환경보호를 위한 법제를 기반으로 추진되었다. 하지만 양적 경제성장에 경도된 정책 시행으로 환경보호정책은 형식적인 수준에 머물렀으며, 경제성장을 위해서는 환경이 희생되는 것을 당연시하는 경향이 지배적이었다. 그 결과, 중국 은 연평균 10%에 달하는 경제성장률을 과시하며 급속한 경제성장을 거두었다.
하지만 양적 성장 위주의 정책은 자원고갈과 환경훼손이라는 문제를 양산하였고, 이러한 문제는 1990년대 중반 이후 경제성장 자체를 저해하는 요인으로 등장하 였다. 이에 대응하여 중국 정부는 환경보전을 위한 정책을 강화하기 시작하였다.
2000년대 이후 중국 정부가 실시하고 있는 주요한 환경정책은 다음과 같다.
1) ‘지속가능성장’을 위한 환경관련 법률 제정
지속가능성장을 위한 환경관련 주요 법률은「청정생산촉진법(2002)」, 「환경영향 평가법(2002)」, 「에너지절약법(2007)」, 「순환경제촉진법(2008)」등이다. 이러한
1) 이 글은 2010년 경제∙인문사회연구회에 발주하여 한국환경정책∙평가연구원에서 수행한「중국의 환경문제와 정책에 관한 한∙중 공동연구」에서 발췌∙요약한 것이다.
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특 집 중 국의 국 토개 발 과 한 중 협력
법률의 제정은 경제성장을 위해서 중국정부가 자원절약과 환경보전 문제를 더 이 상 외면할 수 없다는 국가발전의 수요에 부응한 조치로 해석된다. 즉, 환경과 자 원의 희생이라는 부작용을 내포한 성장방식에서‘환경과 경제가 상생’하는 성장 방식으로 전환하기 위한 법적∙제도적 기반을 마련한 것이다. 「환경영향평가법」
의 제정으로 중국 환경정책의 미비한 부분으로 남아 있던 절차와 제도가 보완되 어 정책과 사업의 환경악영향을 사전에 예방하는 정책이 강화되었다. 「에너지절 약법」은 중국정부가 일부 부처를 중심으로 실시되어 온 에너지절약정책을 범부처 차원의 국가정책으로 확대∙강화할 목적으로 제정되었다. 또한 효율적인 자원이 용, 자원재이용 및 폐기물 자원화 정책을 추진하여 자원고갈문제와 환경문제를 동시에 해결할 목적으로「순환경제촉진법」이 제정되었다.
2) 오염물질 배출총량규제 실시
1996년‘제9차 5개년 계획’(이하 9∙5계획)에서 오염물질 총량규제제도가 채택 되기 전까지 중국 정부가 시행한 오염물질규제 정책수단은 배출허용기준에 의한
‘농도규제’였다. 하지만 급속한 경제성장과 함께 각종 오염물질 배출량의 급격히 증가하여 환경오염이 악화되면서‘농도규제’제도는 환경보전에 한계를 드러냈 다. 이에 따라 오염물질 규제방식을 전환하여 기존의‘농도규제’와 함께 오염물질 배출량 저감을 위한‘총량규제’제도를 9∙5계획(1996~2000) 기간 동안에 도 입되기 시작하였다. ‘10∙5계획(2001~2005)’기간에 제도적으로 정착된‘총량 규제’는 각 지역의 지리적 특성, 경제발전 상황 및 계획, 환경상황 등의 요인을 고 려하여‘지역총량규제’, ‘유역총량규제’, ‘업종총량규제’, ‘특정오염물질 총량규 제’등 적절한 규제방식을 택하여 실시되고 있다. 2010년까지‘총량규제’를 실시 해온 오염물질은 아황산가스, 폐수 및 COD이며, 2011년부터는 암모니아질소와 질산화물이 총량규제대상 오염물질로 추가되었다.
3) 환경보호 및 관리에 경제적 수단의 적용 확대
중국에서 1980년대부터 시행해 온 환경관리의 경제적 수단은 오염물질 배출부 담금 제도다. 현재 폐수와 대기오염물질, 고형폐기물, 소음에 대해 부담금을 징 수하고 있다. 또한 친환경상품에는 세금우대를 적용하는 정책을 시행하고 있다.
한편 환경기초시설 건설∙운영에 민간 투자 및 참여를 유도하기 위하여 환경인 프라의‘시장화’수단으로서 BOT(Build-Operate-Transfer) 방식을 적극 도입 하기 시작 하였다. 중국은 1990년대 이후 주로 대규모 교통시설과 전력시설 건
적용하였다. 현재는 중국의 국내 기업뿐만 아니 라 외자기업도 BOT 방식으로 환경인프라 건설 에 참여하고 있다.
4) 정보공개 및 유인제도의 도입
중국 정부는 2008년 5월부터‘정부정보공개조 례’에 따라 국민의 이익에 영향을 주는 정보와 사회의 광범위한 이해가 필요한 정보 등을 대중 에게 공개하고 있다. 중국의 환경보호부에서는 환경질 상태, 환경통계와 환경조사 결과 환경사 건의 발생과 처리과정, 오염배출 부담금의 징수 항목 및 금액, 환경행정처벌, 오염배출총량 초과 기업의 명단 등을 공개대상정보로 지정하고 공 개하고 있다.
유인제도로는 중국 공산당과 지방 정부의 책 임자가 시행한 환경시책의 성과를 인사고과에 반영하는 정책이 도입되었다. 주지하다시피 오 랜 기간 동안 중국 정부의 지도층은 경제성장과 환경보호라는 두 가지 핵심임무에서 환경을 희 생하는 대가로 급속한 경제성장을 달성하였다.
각급 당과 정부의 책임자에 대한 환경성과 평가 는 환경보호시책을 강화하도록 유인하기 위해 도입된 정책이다. 환경성과 평가에는 해당지역 의 환경질 상태, 오염규제현황, 친환경건설현황, 농촌환경개선 및 오염사고 등의 지표를 활용하 고 있다.
2. 12・5계획기간(2011~2015) 환경정책
2000년대 들어 중국정부가 추진하고 있는 환경
획강령)에서도 구체화되고 있다. 12∙5계획강 령에 나타난 환경보호의 정책방향은 크게 에너 지∙자원 절약 및 오염물질 배출감축, 순환경제 를 통한 지속가능한 발전능력 강화, 환경보호 경 제수단 활용방안 강화 등이다.
먼저 에너지∙자원절약 및 오염물질 배출감 축부문에서는 단위 GDP당 에너지소비량 16%
감축을 목표로 에너지절약목표책임에 대한 심사 를 강화하였다. 더불어‘에너지절약상품 인증제 도’와 에너지절약상품에 대한‘정부강제구매제 도’를 설치키로 하였다. 수자원과 광산자원에서 도 유상사용을 강화하여 자원사용량을 감축시킬 계획이다. 오염물질 배출감축부문에서는 아황산 가스와 COD의 배출량을 2010년 대비 10%씩 감축시키고 오염물질 배출규제항목에 암모니아 질소와 질산화물을 추가하고 각각 배출량 8%
감축을 목표로 설정하였다.
두 번째 정책방향인‘순환경제를 통한 지속가 능한 발전능력 강화’에서는 구체적으로 순환형 생산방식을 촉진시키고, 자원순환이용회수체계 를 수립하며, 녹색소비방식을 일반화시키는 한 편, 관련 정책 및 기술 지원을 강화하도록 하였 다. 먼저 순환형 생산방식을 통해 청정생산 규모 와 영역을 확대하고, 재생자원의 순환이용을 위 해 회수거점-분류거점-하치장의‘삼위일체’회 수체계를 마련하여 재생자원 이용규모와 수준을 제고할 계획이다. 이와 함께 쓰레기분리수거제 도를 도입하고, 녹색소비방식의 전파를 위해 우 선 정부녹색구매를 통해 에너지, 물 등 자원절약 상품과 재이용 상품의 비중을 확대할 계획이다.
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또한 이러한 시책을 효과적으로 시행하기 위하여 재정∙금융 등의 지원정책을 강 화하고, 일부 지역을‘순환경제시범기지’로 지정하여 운영할 계획이다.
세 번째 환경보호 경제수단 활용방안 강화에서 제시된 정책은‘자원성 상품가 격 산정체계의 구축’이다. 이는 자원의 수요공급 관계와 자원의 희소성, 환경손실 비용을 민감하게 반영하여 자원이용가격을 상향조정하는 방안을 담고 있다. 그 동안 중국은 낮은 자원이용가격으로 상하수시설 등 환경기초시설 운영비용 부족 문제가 존재해 왔다. 이러한 문제를 해결하기 위해 수도요금 및 전기세가 상향조 정되고, 가정의 전력과 물의 사용량에 따른 누진적 가격제도 적용이 예상된다. 이 밖에도 오염자부담제도를 강화하여 오염배출 부담금 징수율을 제고하고, 환경세 개혁을 통해 징수범위를 확대할 계획을 갖고 있다.
12∙5계획기간(2011~2015년)에는 환경보호에 대한 정부투자가 대폭 증가할 전망이다. 환경보호에 대한 정부투자 추이를 보면 8∙5계획기간(1991~1995년) 전체 GDP의 0.73%에서 9∙5계획기간(1996~2000년)에는 0.89%, 10∙5계획기 간(2001~2005년)에는 1.31%로 투자 비중을 확대하여 왔으며, 11∙5계획기간 (2006~2010년)에는 총 1조 5,400억 위안을 투자하여왔다. 그리고 이번 12∙5계 획기간 동안에는 11∙5계획기간보다 두 배 이상 증가한 3조 1천억 위안을 투자할 계획이다. 특히,‘수리개혁발전 가속화에 관한 중공중앙 국무원 결정(2011)’에 따 라 2011년부터 향후 10년간 물 공급 및 하수처리 등을 포괄한 수리사업에만 매년 4천억 위안씩, 총 4조 위안을 투자할 방침이다. 이에 따라 12∙5계획기간에만 2조 위안의 재정이 수리사업에 투자될 전망이다.
특 집 중 국의 국 토개 발 과 한 중 협력
<그림 1> 환경부문에 대한 정부투자 추이(1991-2009)
자료: 중국환경통계연감 2003~2009.
한중 환경협력 현황
1. 양자 간 환경협력
한중 양국은 1993년 한중환경협력체결 이후 약 18년 동안 환경오염문제에서 협력의 필요성에 대해 공감하고 정부, 민간 차원의 협력을 추진하 여 왔다. 한중 양자 간 환경협력의 대화채널은 매년 개최되는‘한중 환경협력공동위원회’와
‘한중 환경장관회의’가 있는데, 이 채널을 통해 양국의 환경정책에 대한 상호 이해를 높이는 동 시에 환경문제에 대한 협력을 증진시키기 위한 노력을 하고 있다. 환경협력의 주요 현안은 환경
이슈와 협력이슈로 대별된다. 환경이슈에는 황 사, 황해오염 등 중국에서 배출 또는 발생되어 우리나라에 영향을 미치는 환경문제가 포함되 며, 협력이슈에는 황사관측 및 실시간 정보공유, 오염물질의 배출이동 및 침적 실태조사, 환경산 업기술 등의 분야가 포함된다. 주요 현안에 따른 구체적인 협력사업은‘황사 및 사막화방지 협력 사업’, ‘환경산업 교류협력사업’, ‘황해광역해양 생태계보전사업(YSLME)’등이 있다.
이러한 양자 간 협력은 양국의 환경정책에 대 한 상호 이해의 폭을 넓히고 환경문제에 대한 공 감대를 형성하는 데 기여하고 있다. 특히 한중일 3국 환경장관회의(TEMM), 북서태평양보전실
에너지 및 자원절약
오염물질 배출감축 및 환경질 개선
순환경제
경제수단 활용
1. 에너지 절약
3. 토지이용 절약 •토지절약기준 마련, 용지절약 책임심사 강화
2. 수자원 절약 •수자원 유상사용 강화
•수량, 수질 모니터링 능력 강화
4. 광산자원 보호 및 절약 •광산자원 유상사용제도 및 지역관리제도 마련
자료: 국민경제∙사회발전 제12차 5개년 계획강령.
1. 오염물질 배출감축 •아황산가스와 COD 각각 8% 감축
•암모니아질소와 질소산화물 각각 10% 감축
2. 환경질 개선
•지급 이상 도시 대기질 2급 기준 이상 도달비율 80%달성
•도시오수처리율 85%, 도시생활쓰레기 무해화 처리율 80% 달성
1. 순환형 생산방식 촉진 •청정생산 추진 가속화
2. 자원순환이용 회수체계
수립 •재생자원 회수체계 마련
3. 녹색소비 방식 일반화 •정부녹색구매를 통해 에너지 및 물 절약상품과
이용상품의 비중 확대 4. 정책 및 기술지원 강화 •재정, 금융 등 정책적 지원 강화 1. 자원성 상품가격
산정체계 구축
•수리공정에서의 물 공급 가격과 도시 물 공급 가격 정책 수립
•주민전력사용량과 물 사용량에 따른 누진적 가격 제도 추진
2. 오염자부담제도 강화 •오염배출 부가금 징수율 제고
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천계획(NOWPAP) 등과 같은 동북아 지역문제를 다루는 주요 다자간 지역협력 체의 발전에 긍정적인 역할을 하고 있는 것으로 평가된다. 또한 한중 양국 간 환 경산업분야에서 광범위한 협력사업을 실질적으로 이끌고 뒷받침하는 채널로서 기능을 하고 있다.
2. 다자간 환경협력
다자간 환경협력의 대화채널은‘한중일 3국 환경장관회의(TEMM)’와 중국, 일 본 등 동북아지역 6개국이 참여하는 ’동북아환경협력계획(NEASPEC)’등 포괄 적 협력체가 대표적이다. 개별 환경현안에 대응하는 협력체로는‘북서태평양보전 실천계획(NOWPAP)과‘동아시아 산성비 모니터링 네트워크(EANET)’, ‘동북 아지역 장거리이동 대기오염물질 공동조사사업(LPT)’, ‘한중일 항사대응 국장급 회의(TDGM) 및 황사공동연구단’, 그리고 기후변화문제에 대응하는‘아태기후 변화파트너십(APP)’이 있다.
이와 같은 양자간, 다자간 환경협력을 통해 우리나라는 중국과 황사문제에 대 응하는 공동관측망 및 정보공유시스템을 구축하였고, 동북아지역에서 이동되는 장거리 대기오염물질을 정량적으로 산정할 수 있는 모델링 기반을 구축하는 등의 성과를 거두었다. 또한 환경기술개발 및 수출, 한중환경산업센터 운영 등 우리나 라 환경기업체의 중국진출을 지원하는 기반을 확보하였다.
하지만 한중 환경협력의 한계와 문제점 역시 적지 않다. 첫째, 황사공동관측사 업의 경우 상설적인 협력프로그램이 아닌 사업기간이 한정된 개별사업으로 진행 되고 있기 때문에 공동관측망 및 정보공유시스템의 불안정성, 후속사업 또는 시 스템의 상설화에 따른 양국 간 비용분담 문제 등이 잠복해 있다. 또한 장거리이동 대기오염물질 공동조사사업과 황해 공동조사사업은 여전히 연구사업 수준에 머 무르고 있다. 즉, 양국의 연구사업 성과를 구속력이 있는 협력체로 발전시키거나 양국 간 합의가 국내 환경정책으로 이행을 강제할 수 있는 제도적 장치가 매우 미 흡하다. 그리고 환경협력에 있어 우리나라에 비해 상대적으로 소극적인 중국의 태도 또한 양국 환경협력의 한계로 작용하고 있다.
특 집 중 국의 국 토개 발 과 한 중 협력
중국의 12∙5계획에 따르면, 향후 경제발전의 수 요, 자국의 환경문제 해결, 지구환경문제 대응을 목적으로 자원절약과 환경보호에 보다 역점을 둔 정책이 추진될 것으로 예상된다. 중국 정부의 이러한 정책추이는 한중 양국의 환경협력이 강 화될 수 있는 계기가 될 것으로 보인다. 즉, 12∙5 계획의 환경보호 정책을 바탕으로 환경보호∙관 리 수요가 증대됨에 따라 한중 양국의 환경협력 공간도 그만큼 증대될 수 있는 것이다. 이에 한 중 환경협력에 있어서 한계를 극복하고 협력을 강화하기 위한 발전방향을 아래와 같이 제시하 고자 한다.
먼저 양국의 수요에 기초한 협력이어야 한다.
중국의 환경상황에 따른 협력수요, 양국의 정책 시행에 따른 협력 수요 등 양국에 공통으로 협력 의 필요성이 있는 분야를 중심으로 선택과 집중 의 원칙에 따라 중점분야를 선정하여 협력을 추 진해야 한다.
둘째, 기술과 시설, 관리능력 그리고 제도를 통합한 패키지형 협력을 추진할 필요가 있다. 환 경기술과 시설은 기본적으로 환경정책과 관리능 력에 따라 발전하는 경향이 있다. 즉, 환경관리 제도와 관리능력이 충족되어야만 환경기술과 시 설 분야의 협력이 성과를 나타낼 수 있는 것이 다. 이러한 점들을 고려할 때 기술과 정책을 통 합한 협력이 추진되어야 할 필요가 있다.
셋째, 경제적 효과를 얻을 수 있는 협력이 추 진되어야 한다. 에너지 및 자원이용의 효율화 등 경제적 효과가 연계된 협력 등 환경적 협력수요 뿐만 아니라 경제적 협력수요에 부응하는 환경
이 되어야 한다. 한중 양국은 현재 지속적인 경 제성장을 위한 저탄소녹색성장 정책을 추진하고 있다. 따라서 녹색성장을 견인하는 협력이 정책 과 제도, 기술과 인프라에 이르기까지 다양한 영 역에서 추진되어야 한다.
다섯째, 민간부문의 자발적인 협력을 강화하 여야 한다. 지금까지의 한중 환경협력의 취약요 소 가운데 하나가 바로 정부 간 협력위주로 구성 되어 있으며, 민간부문이 피동적으로 참여하는 경우가 많다는 점이다. 따라서 정부에 편중되어 있거나 정부가 주도하는 협력방식에서 벗어나 민간부문, 특히 기업체와 시민단체가 자발적으 로 참여하는 협력을 확대해 나가야 할 것이다.
이러한 협력방향을 바탕으로 향후 추진되어 야 할 한중 환경협력을 열거한다면, ① 환경협력 활성화를 위한 기반구축 차원에서 연구기관과 정부부처가 참여하는‘한중 환경정책 대화채널’
상설화, ② 지역 및 유역 환경관리제도, 배출권 거래제, 환경세 등 정책분야에서의 협력, ③ 오 염물질 처리, 신재생에너지 개발, 자원이용효율 제고 및 회수 등 친환경 녹색산업 협력 강화, ④
‘한중환경협력랜드마크사업’개발 추진, ⑤ 기후 변화, 수자원, 생물다양성 등 분야별 협력강화 등을 꼽을 수 있다.
참고문헌
추장민 외. 2010. “중국의 환경문제와 정책에 관한 한중 공동연구”. 경 제・인문사회연구회.
중국국가통계국. 1997-2009. 중국환경통계연감. 중국통계출판사.
중국인민공화국 국무원. 2011. 중화인민공화국 국민경제・사회발전 12 차 5개년계획 강령.
