전력산업 경쟁도입과 민영화

발표자료

일시: 2008년2월29일 금요일 장소: 한국경제연구원

전력산업 경쟁도입과 민영화

Yang-Hoon Sonn

Department of Economics

University of Incheon

AGENDA

전력산업 구조개편의 논리 전력산업 구조개편의 경과 에너지산업의 여건변화 정치적 변화와 전망

경쟁도입과 민영화의 방향

전력정책의 목표와 구조개편

전력산업정책 목표 : 전력을 안정적으로 공급 수급의 안정을 확보하되

저렴한 수준의 가격으로 공급

전력을 저렴한 가격에 안정적으로 공급하는 방안을 찾는 방법 은 여건이 변함에 따라 달라져야 한다는 논리

전력산업 구조개편의 논리

구 분 과 거 미 래

전력 수요 지속적 성장 안정적 수요포화

에너지 가격 유가 안정적 불확실성 증대

민간자본 열악 규모가 커짐

전원별

생산비용 대용량 < 소용량 대용량 > 소용량

계량, 정보통 신기술

취약,

시간대별 계량 및 송전, 발전비용 분리에 고비용

발달,

시간대별 계량 및 송전, 발전비용 분리에 저비용 기술

측면

독점공기업의 내재적인 문제 해소

총괄원가 보상방식: 독점공기업의 가격결정원리

전력생산과정에서 발생된 모든 비용은 실적원가에 모두 반 영되어 전량 요금으로 보상되므로 투자비 및 운전비를 절 감할 인센티브가 부족함

자산 및 조직규모의 확대로 비용이 증가하는 경우에도 투 입된 비용이 원가에 반영되어 보상받게 되므로 내부적으로 조직이 커질 수밖에 없는 유인체계를 지니고 있음

에너지산업과 구조개편

전 세계의 에너지 산업은 1990년대 이후 구조개편이 라는 대전환을 겪고 있음

에너지산업의 전통적인 틀이었던 여러 특성들이 해체 되고 새로운 구조로 이행하고 있음

미래 기업구조

과거

수직결합적 구조 기능별 분리형 구조

소유지배구조 국가소유중심 민간소유중심

시장구조 독과점적 시장 경쟁시장

구조개편의 경과

전력산업구조개편 기본계획(1999.1)

기본계획의 주요일정 및 내용

1999 2002 2009

1 단계 2 단계 3 단계

발전경쟁 도매경쟁 소매경쟁 완료

발전회사간 경쟁 독립적 규제기관 도매거래시장

배전부문 분할 발전부문 민영화 양방향 거래시장

배전망 개방 소매경쟁 실시

참여정부의 시작과 배전분할 중단(2004.6)

노사정위 공공부문 특별위원회

“합리적인 전력망 산업 개혁방안 연구” 시행

노사정 공동연구단의 연구결과를 검토한 노사정 공공특위의 결정에 따라 배전분할을 중단한다고 발표

오랜 기간 동안 각계의 다양한 의견을 수렴하였고 국회도 입 법과정에서 많은 의견과 검토를 거쳐 확정되어 추진되고 있는 사안에 대해 “노조와의 협의가 있어야 한다” 는 모호한 논리 로 중지시킨 상황

중단된 경쟁도입과 민영화: 불안정한 과도기적 형태

전력시장을 과거의 방식(old regime)에서 새로운 방식(new regime)으로 변하는 엄청난 일이 진행되다가 정치적인 이유 로 보류된 상태

현재는 앞으로 더 진행하는 것도 아니면서, 과거의 방식으로 돌아간 것도 아닌 매우 과도기적인 형태가 상당기간 지속

전력산업은 국가의 중요한 기간산업이고, 에너지 안보가 어느 때보다 중요한 시점임에도 불구하고 과도기의 매우 불안정한 상태가 지속되고 있는 것으로 판단

전력관련 공기업 현황

시장형 공기업 한국전력공사

위탁집행형 준정부기관

한국전기안전공사, 한국전력거래소

기타공공기관

한국수력원자력,

5대 발전자회사(한국남동발전, 한국남부발전, 한국동 서발전, 한국서부발전, 한국중부발전),

한국전력기술, 한전KDN, 한전KPS, 한전원자력연료 자료: 기획예산처

경쟁체제 미흡과 부진한 민간의 참여

전력시장의 참여회원수가 7개사에서 104개(2007년 12월) 로 늘어났지만,

경쟁체제의 측면에서 100% 한전의 자회사인 한국수력원자 력과 5개 발전자회사의 비중이 여전히 압도적으로 높음

(97.2%)

한수원 5대 발전자회사 1,379 2,258

60.4 36.8

기타 합계

억kWh 107 3,744

거래량

2.8

% 100.0

전력부문의 구조개편은 적극적인 민간의 참여를 전제로 구 상되었지만 발전부문에서의 민영화는 전혀 이루어지지 않 고 있음

여전히 경직적인 설비투자와 전원구성

구조개편을 하는 이유 가운데 가장 중요한 것은 투자비를 합 리적으로 배분할 수 있는 구조를 만들자는 것

정부가 통제하는 공기업 독점 체제는 시장이 보내는 가격 신 호에 대하여 둔감하고, 이를 투자의사결정에 반영하는 데에는 더욱 비효율적인 것으로 판단하였고, 이를 개선하기 위하여 구조개편을 시행하는 것이라고 볼 수 있음

전력시장에서의 거래결과는 발전사업자의 전원투자계획에 끊 임없는 신호를 제공하기 때문에 시장이 효율적이라면 시장에 서의 가격신호가 소비자들에게 전달되어 가장 합리적인 소비 를 유도하고, 생산자에게 전달되어 최적의 생산방법을 끝없이 모색할 것으로 기대

우리나라의 구조개편은 이런 측면에서 아직 매우 미흡한 수준 이거나 오히려 부정적인 상태로 판단됨

여전히 경직적인 설비투자와 전원구성

제3차 전력수급기본계획에서 건설의향을 조사

조사대상은 한전 및 6개 발전자회사, 민간 발전사업자, 대 체에너지 사업자들

조사 대상기간은 제3차 전력수급기본계획의 대상기간인 2006에서 2020년을 대상

조사는 2005년 12월에서 2006년 1월에 걸쳐 조사 발전설비 건설의향을 모두 집계한 결과

2006년에서 2020년 사이에 31개 회사가 총 151기의 발전 소를 건설하려 하는 의향, 전체 규모는 무려 5,546만 kW 에 이르는 막대한 수준인 것으로 집계

해당기간 동안의 예비율은 대략 56%에 달하는 상당히 비 현실적인 수준

여전히 경직적인 설비투자와 전원구성

건설의향을 직접 평가하여 반영여부를 결정하는 상황

시장에서 사업자가 자발적으로 건설하고자 하는 의향을 가 졌다고 하더라도 이를 그대로 허용할 수 없다는 지극히 비 시장적인 접근

즉 시장이 개설되기는 하였지만 여전히 정부가 사업자의 의향이 갖는 진위나 사업성을 직접 평가

분할된 발전자회사는 공기업이어서 자기 돈으로 투자한다는 개념이 없고 투자를 더욱 더 확장할수록 자리가 더 생기는 인 센티브 구조

구조개편을 하고는 있지만 시장에 경쟁여건이 조성되지 못하 여 시장의 수급과 가격 시그널을 기초로 투자의향을 제시하고 있지 않는 것으로 판단

에너지산업의 여건변화

고유가 시대의 시작

2003년 이후 가파른 상승세에 진입한 국제유가는 고유가 상 태를 지속하고 있다가 최근 사상 최고치를 경신하여 100불에 육박하고 있음

중국과 인도 등 국가의 빠른 경제성장과 에너지 수요 대폭 증가에 기인

천연가스와 유연탄과 같은 다른 에너지원도 국제시장 가격이 상승

에너지 시장의 상대가격 구조가 급변하고 있어서 미래의 에너 지산업에 엄청난 변화를 예고

석유-석탄-천연가스-원자력-신재생에너지

Energy Security

저유가 시대가 막을 내리자 일본, EU, 미국, 중국 등 세계 각 국은 장기적인 에너지 수급전망을 토대로 종합적인 국가에너 지 전략을 수립

각국은 에너지 확보를 위해 매우 공격적으로 시장을 선점 하려는 자원확보 경쟁에 돌입

에너지 수입국간의 경쟁과 Energy Security의 확보가 국가 적으로 매우 중대한 문제로 등장하고 있음

대부분의 에너지를 수입에 의존하고 있는 우리나라로서는 매우 중요한 이슈

기후변화협약과 에너지소비

교토의정서가 발효되고, 온실가스 감축을 위한 협약이 가시화 되고,

신재생에너지의 기술발전이 빠른 속도로 이루어질 전망 우리나라는

연간 온실가스 배출량 세계 9위 협약과 의정서를 모두 비준

2013년경부터 의무를 부담해야 할 것으로 전망

온실가스 감축을 위한 비용을 지불할 수밖에 없는 구조임을 받아들이고 이에 대비하는 시각의 전환이 필요

탄소세의 부과와 같은 구체적인 액션이 시작되면 온실가스의 배출정도에 따라 에너지원별 구성에 막대한 영향을 줄 것임.

기술의 획기적 발전

지난 몇 년 동안 에너지시장의 기술적 option들이 크게 진화 에너지 전환방식의 변화

신재생에너지 기술의 발전

에너지 거래방식의 진화: 에너지 산업의 구조개편을 추진 하는 과정에서 다양한 경험을 한 선진국을 중심으로 기술 적인 선택폭이 다양하게 제시됨

금융방식의 변화

• Debt Financing -> Equity Financing

새로운 기술적 option 들을 적극 고려한 에너지 시스템으로 변화가 요구되고 있음

정부가 주도하는 공기업 독점형태가 이를 능동적으로 해결 하기를 기대할 수 없음

정치적 변화와 전망

새 정부의 출범

2008년 이명박 정부가 침체한 경제를 살려내라는 국민의 지 지에 의해 출범

새 정부는 공공부문의 개혁을 통하여 시장경제의 원리를 경제 에 확산시키고 위축된 민간경제를 활성화하는 정책을 시행할 것으로 전망

공공부문의 개혁, 그 가운데에서도 공기업의 민영화는 경제에 서 차지하는 비중이 막대하며 시장경제의 활성화라는 측면에 서 매우 중요한 정책임.

공기업 민영화는 금융, 에너지, 물, 토지 및 주택, 철도 도로 등 인프라 부문에 이르기까지 다양한 부문에서 전개될 것으로 전망

참여정부에 의해 중단된 에너지 공기업의 경쟁도입과 민영화 를 활발하게 다시 시작하는 계기가 될 것으로 기대

참여정부에 의해 중단된 구조개편을 재개해야

전력산업은 국민생활과 산업활동에 필수적인 에너지원을 공 급하는 중요한 국가 기간산업

전력정책의 목적은 경제활동에 필요한 전력을 안정적인 가격 에 공급할 수 있는 방법을 찾는 과정이며 하나의 정답이 있는 것이 아니라 그 나라의 여건에 따라 다르고, 에너지 시장의 변 화에 따라 달라져야 함.

전 세계의 모든 나라들은 예외 없이 전력산업을 효율적으로 유지하고 발전시키기 위하여 새로운 방법을 모색해 나가는 과 정에 있음.

빠르게 변화하는 에너지 산업의 여건을 감안하고 다른 나라의 경험을 검토하여 새로운 방식의 경쟁도입과 민영화 정책을 모 색해야 함.

엄정한 시장원리의 적용

성공적인 구조개편과 실패의 사례

전 세계의 전력산업은 유럽, 북미, 호주 뉴질랜드, 중국, 일 본, 남미와 아프리카에 이르기까지 여러 나라에서 구조개 편이 진행

일부는 아주 성공적이었다고 평가되지만 어떤 곳은 가격이 급등하거나 정전사태가 일어난 곳도 있음

발전에서 판매까지 모든 과정에 시장의 엄정한 논리가 정교하 게 적용된 경우에는 예외 없이 성공하지만 기득권이나 종래의 질서가 심각하게 개입하는 경우에는 거의 실패하였다고 할 수 있음

정책방향을 민영화하기로 결정하는 것도 중요하지만 어떤 민 영화 방식을 채택할 때 시장의 원리를 보다 수월하게 적용할 수 있는가 하는 것을 치밀하게 모색해야 함

구조개편을 다시 시작하기 위한 좋은 시점

현재 정체되어 있는 전력산업에 변화의 계기가 될 수 있는 경 쟁도입과 민영화 방식을 가능한 한 빠른 속도로 추진해야 함 구조개편 방향을 정교하게 준비하고, 엄정한 시장의 논리에 따라 경쟁을 도입하고, 전력산업에 경쟁이 도입되는 과정에 따라 발전 및 판매기능부터 민영화를 추진

한전의 100% 자회사인 5개의 화력발전회사와 한국수력원자 력 주식회사를 순차적으로 민영화

경쟁도입과 민영화의 방향

구조개편의 목표

목표

효율성 제고(Efficiency)

공급능력을 장기적으로 유지(Adequacy) 계통 신뢰도 유지(Reliability)

계통신뢰도를 유지하기 위한 특별한 고려가 필요

구조개편의 기본방향

에너지부문과 네트워크부문을 분리 에너지부문: 발전, 판매

네트워크부문: 송전, 배전

송배전은 그냥 두고, 발전과 판매에는 경쟁을 도입

에너지부문

발전 송전 배전 판매 소비자

네트워크부문 도매시장 소매시장

OECD국가의 송전부문과 발전부문 분리현황

1990년 2003년

수직적 통합

호주, 오스트리아, 벨기에, 캐나다, 덴마크, 핀란드, 프 랑스, 독일, 그리스, 아일랜 드, 이탈리아, 일본, 네덜란 드, 노르웨이, 포르투갈, 스 페인, 스위스, 미국, 한국

회계분리 뉴질랜드 프랑스, 미국

스웨덴, 영국

캐나다, 일본, 스위스

별도회사

호주, 오스트리아, 벨기에, 덴마 크, 핀란드, 독일, 그리스, 아일 랜드, 이탈리아, 네덜란드, 뉴질 랜드, 노르웨이, 포르투갈, 스페 인, 스웨덴, 영국, 한국

OECD국가의 소매부문 경쟁도입현황

1990년 2003년

소비자들에게 공급자 선택

권 없음

호주, 오스트리아, 벨기에, 캐나다, 덴마크, 핀란드, 프 랑스, 독일, 그리스, 아일랜 드, 이탈리아, 일본, 네덜란 드, 뉴질랜드, 포르투갈, 스 페인, 스위스, 미국, 한국 일부소비자들

에게 공급자 선택권

벨기에, 영국

벨기에, 프랑스,그리스, 아일랜 드,이탈리아, 일본, 미국, 네덜 란드(2001), 포르투갈(2001)

노르웨이

캐나다, 스위스, 한국

모든 소비자 들에게 공급

자 선택권

호주, 오스트리아, 덴마크, 핀란 드, 독일, 뉴질랜드, 노르웨이, 스페인, 스웨덴, 영국

현 구조개편에 대한 평가

발전부문의 분할은 상당히 진전

2001년 이후 6년 이상 높은 계통 신뢰도 유지

소매판매부문은 여전히 송배전망과 통합 소매경쟁이 도입되지 않고 있음

소매경쟁의 필요성

발전부문의 경쟁도입에서 오는 혜택이 최종소비자들에게 돌 아가려면 판매부분의 소매경쟁이 필요 : 현재의 도매경쟁만으 로는 소비자가 경쟁구도를 인식하기 어려움

복수의 판매업자들은 또한 도매시장에서 전력의 구매하기 때 문에 도매시장의 활성화를 위해서도 필수적

소매경쟁을 통해 시장원리에 맞게 전력수요가 가격에 대하여 반응할 수 있는 구조를 갖추는 것이 매우 중요

소매 경쟁 대상에 대한 이해

초기 단계의 소매경쟁의 대상은 유자격 고객(eligible customers)을 대상 으로 함

유자격 고객

실시간 계량기를 갖춘 소비자

판매업자에 대한 선택권이 주어짐 초기에는 주로 대용량 수용가

소매경쟁의 대상

산업용과 업무용 중심

프랜차이즈 고객 실시간 계량기를 갖추지 않은 소비자 판매업자에 대한 선택권이 없음.

규제요금의 대상 주택용 중심

소매판매사업자는

소매판매사업은 발전, 송배전처럼 대규모 설비투자가 필요하 지 않음.

반면 도소매 가격의 괴리에서 오는 리스크를 관리/감당할 수 있는 능력과 신용도를 필요로 함.

소매사업자가 계약의무를 불이행할 경우, 전력시장 전체에 혼 란을 야기할 수 있음.

소매판매사업자의 다양한 형태

독립적 사업자 위험에 취약

발전과 통합된 형태 발전-판매 사이에 효율적 위험분산 도매시장에 대한 의존도 감소

배전과 통합된 형태

규제부문(배전)과 경쟁부문(판매)의 통합 두 부문의 엄격한 회계적 분리가 필요 강한 지역적 기반

다른 네트워트

사업자와 결합된 형태

가스, 통신회사 등 범위의 경제 실현

가스-전기의 결합상품 판매

구조개편 추진일정(3단계 추진 안)

소매경쟁 도입방안의 두 가지 대안

제1안: 배판 방식:

배전-판매를 묶어 분할 후 판매분리 도매시장이 먼저 활성화, 소매경쟁은 추후에 단계적으로 시행

배전에서 분리된 판매회사는 합병 등을 거쳐 최종구조 결정

발전, 판매회사들을 각각 민영화 1999년 안과 동일한 방식

제2안: 발판 방식: 판매부문을 분할하여 이미 분할된 발전자회사로 이전

소매경쟁을 즉시 시작 가능

발전-판매가 통합된 형태로 출발 발전-판매 통합회사를 민영화 새로운 방식

제1안 배판방식 : 도매경쟁시장 방식

기본적으로 1999년의 구조개편기본계획에 명시된 안과 같으 며 배전분할을 기본으로 하기 때문에 송전과 배전을 분리하는 것을 전제하고 있음.

현행 발전경쟁시장을 운영하면서 도매경쟁시장 개설을 준비 하고, 이어서 도매경쟁시장을 개설한 뒤, 2015년 본격적인 소 매시장을 개설하는 일정

다수의 발전회사(발전자회사, 민영화된 발전회사, 소규모 민 간 발전회사 등)와 복수의 배전회사(판매 겸업) 및 판매회사 가 존재

배전/판매사업을 복수의 회사로 분할하여 경쟁입찰방식에 의 해 전력구매가 이루어지는 발전·판매 양방향 입찰제(two- way bidding pool)를 도입

단일 송전회사가 존재하고, 독립적인 전력시장 및 계통운영기 관(SO/MO) 등이 역할

제2안 발판방식 : 소매경쟁시장 방식

발전+판매 결합안은 소매경쟁시장 방식으로서 1999년의 구 조개편기본계획안과 상이한 새로운 안으로 발전과 판매를 결 합하여 소매경쟁시장을 우선 도입하여 전력시장에 경쟁을 도 입

추진일정은 제1안과 마찬가지로 현행 변동비반영 발전경쟁시 장을 운영하되, 동 단계에서 소매경쟁시장에 대한 준비 작업 을 수행, 이를 통해, 소매경쟁시장을 개설한 뒤, 2015년에 본 격적인 소매경쟁시장을 개설

소매경쟁을 위한 전력산업 구조에는 발전과 판매가 결합된 다 수의 전력회사(자회사들 또는 IPPs)들이 존재하고, 도매시장 운영을 위한 PX (Power eXchange), 그리고 송전, 배전 및 계통운영 회사가 존재

두 가지 대안에 대한 평가

발판방식은 전력산업구조개편에서 보다 쉽게 소매경쟁을 시작할 수 있도 록 하여 시장기능의 활력으로 구조개편을 활성화할 수 있다는 장점이 있 음

기존 구조개편 모델이 도매시장에서 가격의 변동에 따른 위험을 모두 발 전회사가 지게 되는 재무적 리스크를 해결할 수 있음

발전과 판매의 결합을 통해, 구조개편 과정에 매우 중요한 이슈로 인식되 고 있는 공급안정성과 시장지배력 이슈에 대해 기존 구조개편 모델보다 좀 더 유연하게 대처할 수 있음

송전과 배전을 현재의 공기업인 한전에 남겨둔다는 점에서 구조개편에 따 른 반발을 줄일 수 있어서 시장기능을 안정적으로 착근할 수 있도록 한다 는 장점이 있음

그러나 송전부문이 전력산업의 타부문과 독립적이지 못하며, 또한, 배전 의 지역분할이 이루어지지 않게 되는 문제점도 노정

소유분리 & 민영화

발전, 판매 부문은 모두 민영화 대상, 장기적으로 배전부문도 민영화 추진

민영화 이전이라도 발전, 판매 사업자들을 한전의 자회사가 아닌 독립적 공기업 형태로 전환하여 경쟁을 유도

시장 경쟁이 정착되면 단계적으로 민영화하여 시장의 경쟁을 활발하게 유도

구조개편의 기타 이슈들 Last Resort의 의무

프랜차이즈 고객이나 여타 판매회사들의 기피대상인 고객 들에 대한 공급의무를 누구에게 어떻게 부과할 것인가?

원자력회사

한수원을 다른 발전자회사와 같이 취급할 것인가?

장기적으로 한수원도 민영화 가능

단계별 전력산업구조(안)

제 1 단계(CBP)

단계별 전력산업구조(안)

제 2 단계(배전+판매 방식)

단계별 전력산업구조(안)

제 2 단계 (발전+판매 방식)

단계별 전력산업구조(안)

제 3 단계 (소매경쟁)

전력산업 자유화 개시 년도