Ⅰ. 서론
2001년부터 1,000억 원 이상 PQ 공사에 최 저가 낙찰제가 도입되었다. 최저가 낙찰제의 적용 초기의 낙찰율은 58%수준으로 종전의 적 격심사제도하에서의 낙찰하한선인 78%에 비 해 무려 20%p 낮은 낙찰율을 보였다.
이에 정부는 저가낙찰에 따른 부실공사를 방지하기 위해 이행보증인수거부 낙찰률을 설 정하는 등 저가낙찰을 방지하기 위한 직접적 개입이 이루어졌다. 이러한 이행보증인수 거부 낙찰율의 설정으로 종전의 제한적 최저가 낙찰 제와 별반 다를 것이 없다는 비판에 직면하여 인위적인 보증인수 거부 낙찰율을 폐지하고, 이에 이행보증 시 담보강화와 70%미만의 저가 낙찰에 대해서 PQ 신인도상의 감점제를 도입, 강화하는 등의 조치를 취하기도 하였다.
이러한 정부의 조치에도 불구하고 저가수주 방지의 효과는 그리 크지 않아, 근본적으로 저 가낙찰을 심의하는 제도의 도입이 논의되기 시 작하였다. 다른 한편, 시민단체를 중심으로 정 부예산의 효율적 운영을 위해 최저가낙찰제의 확대시행에 대한 요구가 증가하였다.
이러한 시민단체의 최저가 낙찰제의 확대요
구와 최저가 낙찰제로 인한 저가수주로 인한 부실공사의 방지라는 두 가지 문제에 대응하여 최저가 낙찰제의 확대 시행하되, 입찰가격의 적정성을 심사하여 터무니 없이 낮은 가격으로 입찰한 업체를 낙찰에서 배제하는 저가심의제 를 도입하기에 이르렀다.
이에 정부는 우선 2003년 하반기부터 500 억 원 이상의 PQ 공사로 최저가 낙찰제를 확 대시행하고, 저가심의제의 시행성과를 보아가 며 2005년 1월부터는 100억원 이상의 공사, 2006년부터는 모든 공사에 대하여 최저가 낙 찰제를 확대 시행하고 저가낙찰 공사에 대해 감리·감독의 강화와 보증시장의 경쟁확대를 동시에 추진할 계획을 발표하였다.
본 고는 최저가 낙찰제의 확대시행이 공공발 주시장 및 건설업계에 미치는 영향을 검토하고 건설업계의 대응, 최저가 낙찰제가 정착하기 위한 제도적 환경의 정비 방향을 제시하고자 한다. 구체적으로 2001년 이후 도입된 최저가 낙찰제의 시행성과 및 업체의 수주구조 분석과 최저가 낙찰제를 확대 시행할 경우 공공건설시 장의 수주구조 및 업계의 수주판도, 수익성 등 에 미치는 영향을 타진해 보고자 한다.1)
최저가 낙찰제의 확대 시행에 따른 영향
김 성 일 | 국토연구원 책임연구원
Ⅱ. 최저가 낙찰제의 확대 시행이 공공 건설시장에 미치는 영향
1. 건설시장 규모(수주액 기준) 추정 및 전망 2002년도의 건설시장의 규모(건설 수주액) 는 83조원으로 이중 공공건설시장은 30조 8천 여 억 원인 37.1%를 차지한다. 이는 2001년의 44%에 비해 다소 줄어든 규모이다. 2003년 10월 현재, 건설공사 수주액은 81조원으로 전 년 동기에 비해 다소 증가하였으며, 이중 공공 건설수주는 23조원이다. 통상 연말이 다가옴 에 따라 공공부문의 예산집행이 집중적으로 이 루어짐에 따라 수주규모가 많은 예에 비추어볼 때, 2003년의 경우 약 95∼96조원의 수주규 모를 보일 것으로 예상된다. 2004년도의 건설
수주 전망에 따르면, 부동산 투기억제 대책의 여파 등으로 건설경기가 위축될 것으로 보여, 건설수주가 86∼87조원 수준에 그칠 것이란 전망도 있다.2)
2.공공건설시장의 규모별 입찰방식별 실태분석 공공 발주청의 발주통계자료3)를 토대로 2002년도 100억 원 이상의 공공공사 발주건 수 및 금액은 다음 <표 2>에서 보는 바와 같다.
이에 따르면 100억 원 이상의 공공건설시장의 발주규모는 21조원으로 2002년의 공공공사 발주시장의 추정규모인 55조원의 38%에 이른 다. 100억 원 이상 공사금액의 공공발주시장의 점유비율은 1993∼2001년 동안의 공공공사계 약금액 대비 100억 원 이상 공사계약금액의 평
1) 본 고는 한국건설경제협의회가 저자에게 의뢰하여 발간한 "최저가 낙찰제의 확대시행이 건설업계에 미치는 영향"(2003.
11)을 수정하고 정리한 것이다.
2) 대한건설협회, "2004년 건설경기 및 정책전망과 대응전략", 미래건설포럼, 2003. 10
3) 공공공사의 발주통계자료는 실제 최저가낙찰제 적용 공사금액인 공사예정금액의 규모별 공공건설시장의 현황 파악이 가 능하며 향후 최저가 낙찰제 대상공사의 확대적용에 따른 영향을 분석하는 데 유용한 정보로 활용된다는 점에서 낙찰률을 반영하는 계약금액기준보다 이점에서 유리하므로 이 자료를 사용하고자 함
10.53 19.36 29.89 11.18 19.67 30.85 12.81 10.29 17.45 20.50 37.95 26.47 25.83 52.30 36.29 21.85 10.34 15.66 26.00 9.87 19.03 28.90 13.5 9.59 17.64 24.19 41.83 27.78 26.47 54.25 35.59 22.56 9.95 13.82 23.77 17.18 14.05 31.23 24.17 13.89 7.69 10.37 18.06 10.60 12.42 23.02 11.42 8.68 27.98 39.85 67.84 37.65 45.50 83.15 49.10 32.05 구 분
2001년 2002년 2003년
상반기 하반기 합계 상반기 하반기 합계 상반기 7~10월
자료: 대한건설협회, 「월간건설경제동향」, 각 월호
<표 1> 건설 수주 실적
(단위 : 조원, 경상가격기준)
발주 공공공사 부문별
공사 종류별
민간공사 토목공사 건축공사 주거용 비주거용 전체 건설공사
균비중인 36.2%수준4)과 비슷한 양상을 보이 고 있다.
구체적으로 2002년도의 100억 원 이상의 공공공사의 공사발주규모별 구성을 보면, 전체
발주금액은 21조원으로 이중 1,000억 원 이상 의 공사는 11조5천억 원으로 전체의 54.6%를 차지하며, 500억 원 이상공사는 15조 7천억 원으로 전체 발주규모의 74.5%에 이른다.
4) 대한건설협회, 건설업통계연보(2002)를 토대로 분석 공사규모
(예정가격기준)
턴키 / 대안 건수 합계
금액 건수 금액 건수 금액 건수 금액 건수
소계 PQ 비PQ
기타공사
주:1) 100억 이상 발주건수·금액에는 한국고속철도건설공단, 환경관리공단 등 공공단체의 발주통계가 포함되어 있으며, 한국중부발전 (주), 한국서부발전(주), 한국동서발전(주),한국남동발전(주),한국수력원자력(주),(주)KT,(주)POSCO 등 민간통계는 제외
2) PQ 적용대상 공사 건수 108건 중에서 조달청 집행 PQ 건수는 2002년의 경우 전체 66건으로 파악되며, 나머지는 정부투자기관 및 공공단체의 건수로 추정
<표 2> 2002년 공공공사 발주 금액 및 건수 추계
(단위: 백만원, 예정가격)
2,000억 이상 3,172,911
14 643,752
3 643,752 3 0 0 2,529,159
11
(100) (20.3) 100.0% 0.0% (79.7)
2,000억 미만 8,333,180
60 5,256,769
40 4,091,739 31 1,165,030 9 3,076,410 20
1,000억 이상 (100) (63.1) 77.8% 22.2% (36.9)
소계 11,506,091
74 5,900,521
43 4,735,491 34 1,165,030 9 5,605,570 31
(1,000억 이상) (100) (51.3) 80.2% 19.8% (48.7)
1,000억 미만 4,196,133
57 3,552,724
48 2,039,385 27 1,513,339 21 643,409 9
500억 이상 (100) (84.7) 57.4% 42.6% (15.3)
소계 15,702,224
131 9,453,245
91 6,774,876 61 2,678,369 6,248,979 40
(500억 이상) (100) (60.2) 71.6% 28.4% (39.8)
500억 미만 2,378,726
71 2,180,889
55 717,314 17 1,463,575 38 197,837 16
300억 이상 (100) (91.7) 32.9% 67.1% (8.3)
300억 미만 2,986,034
147 2,651,281
131 705,071 33 1,946,209 98 334,753 16
100억 이상 (100) (88.8) 26.6% 73.4% (11.2)
소계 21,066,983
349 14,285,415
277 8,497,261 111 6,088,454 166 6,781,568 72
(100억 이상) (100) (67.8) 57.4% 42.6% (32.2)
발주건수로 보면, 100억 원 이상 공공공사 의 발주건수는 총 349건으로 이중 적격심사제 적용대상이 되는 공사건수는 243건으로 전체 의 69.6%이며, PQ 적용대상공사건수는 111건 으로 전체 건수의 31.8%, 턴-키/대안 적용공 사건수는 72건인 20.6%로 나타났다. 공사규 모별로 보면, 1,000억 원 이상의 초대형공사의 경우 전체 발주건수는 74건으로 이 중 최저가 낙찰제 적용대상이 되는 공사의 건수는 34건 이며, 턴-키/ 대안공사 발주건수는 31건으로 거의 반반이다.
이상과 같이 2002년도 100억 원 이상 공공 공사 발주현황 자료는 향후 최저가 낙찰제 적 용 대상공사의 확대에 따른 영향을 분석하는 데 유용한 자료이다. 이에 따르면, 2002년 100억 원 이상의 공공공사의 기준으로 입찰방 식별 건수 및 금액, 비중은 다음 <표 3>에서 보 는 바와 같다. 입찰방식별로 볼 때, 최저가 적 용 대상공사는 33건으로 4.84조원에 이르며,
전체 100억 원 이상 공공공사의 발주규모인 21조여 원의 23%를 점하며, 턴키/대안공사의 경우는 6.78조원으로 전체의 32%, 기타 적격 심사 등 적용대상공사의 규모는 9.4조원으로 전체의 45%를 점하고 있다.
3. 최저가 낙찰제 확대 적용시 공공건설시장에 미치는 영향
곧 최저가 낙찰제의 적용 대상이 500억 원 이상 PQ 공사로 확대되는 경우, 공공건설시장 에서의 최저가 낙찰제 적용 건수 및 규모를 2002년의 자료를 토대로 추정해 본 결과는 다 음<표 4>와 같다. 2002년의 경우 500억 원 이 상의 공사의 발주규모(추정)는 15조 7천억 원 으로 100억 원 이상 공공건설시장의 발주규모 의 74.5%에 해당하며, 이중 최저가 낙찰제가 적용이 되는 PQ 대상공사는 500억 원 이상 공 사규모의 43%인 6조 7천7백억 원에 이르며, 턴-키/대안 적용공사 규모인 6조 4천여 억 원
건수/금액 33건 4.84조원 72건 6.78조원 244건 9.4조원
금액비중(%) 23% 32.2% 44.8%
구분 최저가 적용공사 턴-키(대안)적용공사 적격심사적용 공사
건수 금액 건수 금액 건수 금액
<표 3> 공공공사의 입찰방식별 건수 및 금액
건수/금액 61건 6.7조원 72건 6.78조원 216건 7.59조원
금액비중(%) 31.8% 32.2% 36%
구분 최저가 적용공사 턴-키(대안)적용공사 적격심사적용 공사
건수 금액 건수 금액 건수 금액
<표 4> 500억 원 이상 공사 확대 시 건수 및 금액 변화
과 거의 비슷한 수준이다.
500억 원 이상 PQ 공사로 최저가 낙찰제가 확대될 경우 최저가 낙찰제가 적용되는 발주시 장의 규모는 1.86조원 증가하는 6.7조원이며, 반면 적격심사제 적용대상공사가 100억 원 이 상 발주시장 전체규모에서 차지하는 비중은 종 전보다 8.8%p 줄어들게 된다.
정부의 계획대로 향후 2005년의 경우 100 억 원 이상으로 최저가 낙찰제 적용 대상공사 가 확대되는 경우, 2002년도의 발주방식별 발 주시장의 구조를 토대로 적용하여 보면, 최저 가 낙찰제 적용대상 공사규모는 14.3조원으로 100억 원 이상 전체 공공공사 발주규모의 67.8%에 이르며, 이 경우 현재 보다 약 10조원 정도 최저가 낙찰제 적용 대상공사가 증가하게 되어 2002년도의 전체 공공공사 발주규모(추 정)를 55조원으로 볼 때, 최저가 낙찰제 적용 대상 공사규모가 26%에 이른다.
문제는 이러한 입찰방식별 공공건설시장의
점유비중의 변화는 향후 입찰방식별 발주 물량 이 어떻게 배정되는 가가 중요한 영향을 미치 게 된다. 100억 원 이상의 공사에 최저가 낙찰 제를 적용하는 경우 향후 물가상승분 및 현재 추진중인 실적공사비 적산제도하의 예정가격 에 따라 영향을 받게 될 것이며, 또 하나는 턴- 키 및 대안 발주공사의 물량이 어떻게 되는 가 에 따라 업계에 미치는 영향은 다르다.
따라서, 향후 공공건설공사의 발주물량 및 입찰방식의 적용 추이, 저가수주 방지 제도로 서의 적정가격심사제도의 효과 등에 따라 업계 의 채산성에 미치는 영향은 달라질 것이다. 여 하튼 건설시장을 둘러싼 환경이 공사비의 효율 적 활용 등 예산의 효율성 확보로 중점이 이동 하고 있는 상황에서 건설업체의 수주환경 및 수익환경은 그리 좋지 않다.
건수/금액 277건 14.3조원 72건 6.78조원
금액비중(%) 67.8% 32.2%
구분 최저가 적용공사 턴-키(대안)적용공사 적격심사적용 공사
건수 금액 건수 금액
<표 5> 100억 원 이상 최저가 낙찰제 확대시 변화
최저가 대상공사 2001년 2002년 2003년
평균 47건 평균 33건 평균 12건 평균
PQ 참여자수 24개 사 24.6개 사 20.8개 사
PQ 통과업체 수 23.5개 사 23.9개 사 20개 사
<표 6> 최저가 대상공사의 입찰참가자수
Ⅲ. 최저가 낙찰제 확대시행이 건설업계 에 미치는 영향
1.최저가 낙찰제 시행 이후 업계의 수주 현황 1) 입찰참여업체 수
최저가 낙찰제가 도입된 이후, 1,000억 원 이상 PQ 공사의 입찰참여자수는 평균 20개사
∼23.5개 사로 1995년 이후 1999년까지 PQ 공사의 입찰참여자수의 평균 24개 사와 100억 원 이상의 공사 입찰수의 평균 18개 사와 큰 차 이를 보이지 않고 있다.
하지만, 향후 확대예정으로 있는 500억 원
이상 PQ공사에 대한 입찰참가자수는 2001년 이후 2003년 8월 현재까지 조달청이 발주한 100억 원 이상 PQ대상 공사의 입찰참여자수 를 통해 경쟁도를 간접적으로 파악할 수 있다.
이에 따르면 100억 원 이상 500억 원 미만의 PQ공사의 입찰참여자수는 17∼23개업체인 반 면에 500억 원 이상 PQ 공사의 입찰참여자수 는 28∼40개업체로 500억 원 이상의 PQ 공사 의 경쟁률이 높은 것으로 나타나, 최저가 낙찰 제가 적용되는 1,000억 원 이상 PQ공사의 입 찰참여업체수와 큰 차이를 보이지 않고 있지 만, 상대적으로 100억 원 이상 500억 원 미만
2001년 2002년 2003년 8월 현재
평균참가 업체수 평균참가 업체수 평균참가 업체수
500억 이상 100억∼500억 500억 이상 100억∼500억 500억 공사 100억∼500억
PQ공사 미만(PQ공사) PQ공사 미만(PQ공사) 이상 PQ 미만(PQ공사)
입찰참여자수 39.63 21.46 33.34 17.19 28.67 23.25
<표 7> 2001년 이후 PQ 대상공사 입찰참여자 수
자료: 조달청, 2003년 8월 현재 구분
공사규모
년도 2001 2002 2003년 현재 총계
낙찰률 분포 건수 건수 건수 건수
50%이상∼60%미만 6 10 6 22
60%이상∼70%미만 35 20 1 56
70%이상∼75%미만 6 1 1 8
75% 이상 - 2 1 3
총 계 47 33 9 89
평 균 65.77% 63.03% 61.82% 64.356%
<표 8> 최저가 낙찰제 적용공사의 낙찰률 분포 및 평균 낙찰률
자료: 대한건설협회 내부자료, 2003
PQ공사의 입찰업체수가 다소 낮은 것으로 나 타난다.
2) 계속 떨어지는 낙찰률
최저가 낙찰제 시행초기에는 부실공사의 방 지와 업계의 채산성 확보를 위해 공사이행보증 서 발급시 인위적으로 보증거부 낙찰하한선 (73, 75%)을 설정함으로써 6건이 70%∼75%
수준의 낙찰률을 보여, 2001년의 최저가 낙찰 대상 공사의 평균 낙찰률은 65.77%수준을 유 지하였다.
이후 보증인수 거부 낙찰률 설정을 폐지하 고 담보를 통한 이행보증서의 발급과 70%미만 의 낙찰인 경우 PQ 신인도상 누적감점제를 적 용하였지만, 2002년의 평균낙찰률은 63.03%
로 전년에 비해 떨어졌으며, 전체 33건 중 10 건이 50∼60%미만에 낙찰된 것으로 나타나 누적감점제가 낙찰률의 하락을 방지하는 효과 는 거의 없었던 것으로 나타나고 있다.
특히 2002년 9월 이후에 PQ 신인도상의 누 적감점제가 공사전체에 적용되는 것과는 달리 최저가 낙찰제 대상공사에만 적용됨에 따라 저 가방지를 위한 누적감점제의 효과를 더욱 위축 시키는 결과를 초래하였다. 이러한 여파로 2003년 상반기에 최저가 낙찰제를 적용하여 발주한 9건의 공사에 있어서 6건이 50∼60%
미만의 낙찰률을 보여 평균낙찰률이 61.82%로 하락한 바 있다.
3) 업체의 시공능력별 수주실태
최저가 낙찰제가 도입된 이후 2001∼2003 년 8월 현재까지 시공능력순위별 수주실태는 다음 <표 9>와 같다. 전체적으로 최저가 낙찰제 대상공사는 주로 시공능력순위 50위 이내의 업
체에 의해 수주되었다. 아울러, 시공능력순위 1
∼10위에 해당하는 대형업체의 수주비율은 2001년의 경우 전체의 42.5%수준이었지만, 2002년도에는 12.1%로 점유비중이 대폭 떨어 진 대신에 시공능력순위 31위∼50위까지 업체 의 점유비중이 33.3%로 증가하였음을 볼 수 있 다. 시공능력순위 기준으로 가장 높은 점유비 중을 차지하는 경우는 21위∼50위까지의 그룹 으로 거의 50%의 점유율을 차지하고 있다.
문제는 초대형 공사인 1,000억 원 이상의 PQ공사의 수주비중은 미미하지만, 50위 이하 의 업체도 있으며, 이들 업체의 일부는 워크- 아웃 및 화의업체도 포함되어 공사의 적절한 이행에 문제되는 경우도 있다는 것이다. 아울 러, 대형건설업체의 점유비중이 상대적으로 줄 어든 것은 저가수주 방지를 위한 제도적 요인 과 대형건설업체가 가격경쟁력이 없다기 보다 는 기업의 생존전략에 있어서의 차이에 기인하 고 있다.
한편, 시공능력 순위별 최저가 낙찰제 적용 공사의 낙찰률을 보면, 2001년에는 1위∼10위 의 업체가 20건을 수주하여 평균 64.5%의 낙찰 률을 보인 반면, 11위∼20위에 해당하는 중견건 설업체의 낙찰률은 58.1%로 가장 낮은 것이다.
2002년의 경우, 1위∼10위에 해당하는 업체의 평균 낙찰률은 69%임에 반해, 그 이하의 업체 는 57∼61%의 낙찰률을 보이고 있어 뚜렷하게 대조를 이루고 있으며, 2003년 8월말 현재의 경우 1∼10위 업체와 이외의 업체간 낙찰률의 양극화는 더욱 극명하게 나타나고 있다.
이러한 결과는 턴-키 시장에서 대형건설업 체의 과점적 구조형성으로 중견건설업체의 경 우 최저가 시장에서의 수주확보를 위해 저가를 감수한 입찰행태가 크게 작용한 것과 누적 감점
제의 적용으로 대형업체의 경우 여러 건의 공사 를 수주하여야 하는 입장에서 이들 공사의 수주 에 미치는 영향이 상대적으로 크기 때문이다.
2.최저가 낙찰제 확대 시행에 따른 영향 1) 경쟁여건 측면
향후 500억 원 이상 PQ 공사로 최저가 낙 찰제가 확대 적용되는 경우, 수주경쟁률은 <표 10>에서 보는 바와 같이 조달청의 500억 원 이
상 PQ 공사의 평균 입찰참여업체 수를 기준으 로 적용하는 경우 28∼39 : 1의 경쟁률을 보일 것이며, 100억 원 이상 500억 원 미만 PQ 공 사의 경우에는 17∼23 : 1의 경쟁률이 예상된 다. 물론 500억 원 이상 최저가 낙찰제의 PQ 통과점수를 현행 최저가 낙찰제 적용공사의 PQ통과점수를 적용하고, 최저가 낙찰제에 따 른 업체의 판단에 따른 입찰기피 등의 요소를 감안하는 경우 이 보다 다소 줄어들 가능성이
연도별 시공능력순위 건수 비율 공사예정금액 낙찰금액 낙찰률
1∼10위 20 42.5% 3,132,340 2,020,491 64.5%
11∼20위 5 10.7% 777,467 451,621 58.1%
21∼30위 11 23.4% 1,612,291 1,018,673 63.2%
31∼50위 11 23.4% 1,624,164 955,685 58.8%
51위 이하∼ - - - - -
1∼10위 4 12.1% 619,157 427,459 69.0%
11∼20위 9 27.3% 1,485,122 906,156 61.0%
21∼30위 7 21.2% 980,234 566,481 57.8%
31∼50위 11 33.3% 1,519,269 889,035 58.5%
51위 이하∼ 2 6.1% 233,889 133,562 57.1%
1∼10위 4 44.5% 2,190,933 1,712,210 78.1%
11∼20위 - - - - -
21∼30위 2 22.2% 257,307 130,770 50.8%
31∼50위 2 22.2% 257,151 144,002 55.9%
51위 이하∼ 1 11.1% 147,116 77,802 52.9%
1∼10위 28 31.5% 5,942,430 4,160,160 70.0%
11∼20위 14 15.7% 2,262,589 1,357,777 60.0%
21∼30위 20 22.5% 2,849,832 1,705,924 59.98%
31∼50위 24 26.9% 3,400,584 1,988,722 58.5%
51위 이하∼ 3 3.4% 381,005 221,364 58.1%
<표 9> 시공능력순위별 최저가 낙찰제 공사수주실적
(2003. 8. 1 현재)
2001년 시공능력
2002년 시공능력
2003년 시공능력
총계
있지만, 현행 1,000억 원 이상 PQ 공사의 경 쟁률 수준은 될 것으로 예상된다. 이 경우 저가 심의제가 저가수주의 방지에 어느 정도 효과를 나타내는 가에 따라 경쟁률은 가변적일 수밖에 없을 것이고 경쟁률에 따라 낙찰률이 영향을 받을 것으로 보인다.
2002년도의 최저가 낙찰제 이외에 턴-키, 적격심사제의 경쟁양상과 평균경쟁률을 보면, 다음 <표 11>와 같다. 최저가 낙찰제 적용대상 공사는 중견건설업체가 주도하는 양상이며, 경 쟁률은 24 : 1 정도이며, 적격심사제 적용 대상
공사의 경우 공사규모에 따른 낙찰하한선이 결 정되어 있으며, 전체적으로 27∼72 : 1의 경쟁 률을 보이는 것으로 보이는 것과 대조적으로 턴-키 공사의 경우 3 : 1로 경쟁률이 상대적으 로 약한 대형업체 중심의 과점적 경쟁양상을 보이고 있다. 최저가 낙찰제 적용 대상공사와 적격심사제 적용 대상공사의 경쟁률을 비교한 결과를 보더라도 공사규모가 작아질수록 경쟁 률이 확대되는 경향이 있다.
비 PQ 공사를 포함한 100억 원 이상 공사로 확대되는 경우, 조달청의 계약위임 대상이 되
500억 원 이상 PQ공사 100억∼500억원 미만 PQ공사
건수 평균참가업체수 낙찰률 건수 평균참가업체수 낙찰률
2001년 27 39.63 80.28 24 21.46 84.07
2002년 32 33.34 80.52 16 17.19 83.51
2003년 8월 12 28.67 80.58 16 23.25 83.98
<표 10> PQ 대상공사의 입찰참가현황 및 낙찰률
자료: 조달청, 2003년 8월 현재 구분
구분 경쟁양상 경쟁률 평균낙찰률(건당 평균발주액)
최저가 낙찰제 24 : 1 63.3%
3 : 1 90.5%
27 ~ 72 : 1 80.5%
출혈경쟁 중견업체 주도
-시공능력순위 11∼40위권 비중 (건수) : 70%
가격은 협의, 설계평가는 경쟁 대형 6개사의 과점적 구조 -금액비중 : 68%
운찰제(실적, 등급 등 참가제한) 일반업체 혼재
턴-키(대안)
적격심사제
<표 11> 입찰방식별 경쟁양상 및 경쟁률
자료 : 김병곤, 공공발주구조 및 현황, 2003. 8(십기회 발표자료)
는 공사인 경우 <표 12>에서 보는 바와 같이 조 달청의 등급별 유자격자 명부에 따른 등급기준 을 적용 받거나, 실적제한 입찰이 적용된다. 따 라서, 2002년도 조달청 유자격자 명부 및 운용 기준에 따르면, 토목공사의 경우 700억 원 이 상의 입찰에 참여할 수 있는 업체는 시공능력 평가액 700억 원 이상인 140개 업체가 여기에 해당된다. 120억 원 이상의 공사의 경우, 조달 청 유자격자명부상의 3등급 이상의 업체에 해 당되는 869개 업체가 입찰에 참여가능하고 이 경우 입찰참여업체간 경쟁이 치열하여 저가낙 찰의 가능성이 상당히 높을 것으로 예상된다.
현재 추진 중인 저가심사제도가 저가수주를 방지하는 데 어느 정도의 역할을 할 것인지가 문제이다. 저가심사제도를 둘러싸고 업계간의 경쟁이 격화되는 경우 시장의 평균가격이 전체 적으로 하락하여 저가심의제도의 취지가 무색 해질 가능성을 제기되고 있다. 이러한 입장은 주로 경쟁이 치열한 중소규모 공사에서 발생할 가능성이 높고 이 결과 최저가 낙찰제의 확대 시행은 중소건설업체의 채산성을 악화시키는
요인으로 작용할 것이라는 것이다. 반면, 현행 최저가 낙찰제 적용대상이 되는 공사와 PQ 적 용 대상공사인 경우 대체로 20∼30 업체가 참 여함으로써 일정한 가이드라인에 대한 참여업 체간 묵시적 합의를 통해 평균시장가격을 이 수준으로 형성되도록 할 유인이 충분히 예견된 다. 이러한 가이드라인을 크게 배반하여 저가 로 입찰하는 업체의 경우 최저가이지만, 탈락 할 가능성이 높기 때문이다.
이상의 논란과 관계없이 저가심사제의 도입 은 입찰내역서상의 세부항목별 단가별 입찰가 격의 적정성을 판단하여 낙찰여부를 결정하므 로 종전처럼 무분별한 저가의 총액가격으로 인 한 덤핑을 일정부분 제어하는 것이 가능하다는 점은 분명한 사실이다. 따라서, 새로운 제도로 서 저가심사제에 따른 업체의 입찰행태에 대한 면밀한 분석을 통해 저가심사제가 합리적인 입 찰행태를 유도하는 방향으로 정착되어야 한다.
2) 업계의 채산성 측면
500억 원 이상 PQ 공사로 최저가 낙찰제가
1 700억원 이상 140개 700억원 이상 400억원 이상
2 700억원∼210억원 263개 700억원∼320억원 400억원∼230억원
3 210억원∼110억원 466개 320억원∼120억원 230억원∼110억원
4 110억원∼ 76억원 486개 120억원∼85억원 110억원∼76억원
5 76억원∼ 57억원 503개 85억원∼65억원 76억원∼57억원
6 57억원∼ 44억원 413개 65억원∼45억원 57억원∼45억원
7 44억원∼ 30억원 332개 45억원∼30억원 45억원∼30억원
<표 12> 조달청의 유자격자명부 등록 및 운용기준(2002년 적용기준)
(단위 : 미만∼이상)
주 : 입찰공고일 현재의 시공능력평가액기준임.
등 급 시공능력평가액
(토건,토목,건축) 업 체 수 공사배정규모(추정금액기준)
토목공사 건축공사
확대될 경우 발주규모 면에서 최저가 발주규모 가 1.86조원 증가하여 6.7조원의 시장이 형성 되며, 다음 표에서 보는 바와 같이 추가 확대되 는 1.86조원의 공사규모에 대해서는 종전 낙찰 률보다 17.5%p 하락하는 3,252억 원의 수주 액 감소가 발생하여 업체의 채산성은 악화될 것으로 예상된다. 하지만, 추가 적용되는 1.82 조원의 규모는 큰 공사금액 비중이 아니지만, 향후 최저가 낙찰제가 100억 원 이상으로 확대 적용되는 경우에는 업계의 채산성에 미치는 영 향은 클 것으로 전망된다.
2005년부터 예정대로 100억 원 이상의 공 사에 최저가 낙찰제가 확대 적용되는 경우, 2002년도의 발주방식별 발주시장의 구조를 토대로 적용하여 보면, 최저가 낙찰제 적용대 상 공사규모는 14.3조원으로 현재보다 약 10 조원 정도 최저가 낙찰제 적용 공사금액이 증 가하게 된다. 추가 확대되는 공사금액 10조원 에 대해서는 종전 낙찰률 보다 18.97%p 낙찰 률이 하락되어, 약 1조 8,654억 원의 수주액감 소로 이어져 업계의 채산성에 미치는 영향은
매우 클 것으로 예상된다. 물론 자료의 제약은 있지만 <표 15>에서 보는 바와 같이 조달청의 낙찰건수수주발주건수는 500억 이상 PQ 공사 및 100억 이상으로 최저가 낙찰제를 확대 적용 하는 경우, 30대 대형건설업체의 수익성 악화 가 가장 클 것으로 예상된다.
향후 2006년부터 전면적으로 최저가 낙찰제 가 확대 적용될 경우 공공건설시장의 규모(계 약액)는 낙찰률의 하락은 크게 위축되는 결과 를 초래하여 전반적인 건설시장구조의 변화가 초래될 가능성이 높으며, 건설업계는 채산성 확보를 위해 다각도 전략과 내실을 추구하는 경영방식으로 전환을 모색하여야 할 것이다.
3) 업계의 수주판도 측면
500억 원 이상 PQ 대상공사에 현재와 같은 최저가 적용방식이 그대로 적용되는 경우 수주 판도의 급격한 변화는 없을 것으로 예상된다.
대형업체인 경우, 턴-키(대안) 등에 치중하면 서, 선별적으로 최저가 낙찰제에 참여할 것으로 보인다. 현재 제시된 재경부의 입찰가격적정성
구분 최저가 적용공사(추가) 최저가 평균 낙찰률 500억 이상 PQ 평균낙찰률(적격) 수주액 감소
금액, (%) 1.86조원 63.03% 80.52% 3,253억원
<표 13> 500억 원 이상 PQ 공사 확대 시 추가 금액 및 수주액 감소
주: 2002년도 발주 및 낙찰률 현황 자료를 토대로 분석
구분 최저가 적용공사(추가) 최저가 평균 낙찰률 100억 이상 PQ 적격심사 평균낙찰률 수주액 감소
금액, (%) 약 10조원 63.03% 82.0% 1조8,654억원
<표 14> 100억 이상 공사 확대 시 추가 금액 및 수주액 감소
주: 2002년도 발주 및 낙찰률 현황 자료를 토대로 분석
심사 기준안에 의하는 경우, 최저 50%이상의 낙찰률이 보장되어 있고 부적정한 입찰금액에 해당되는 세부공종의 수가 전체 공종의 10%를 초과하는 경우 낙찰에서 배제하는 방식으로 제 도의 골격이 잡히고 있으므로 과도한 저가낙찰 은 어느 정도 통제 가능할 것으로 판단된다.
수주판도 측면에서 다음 <표 15>에서 보는 바와 같이 조달청 100억 원 이상 PQ 공사의 경우 30대 대기업의 과점적인 수주구조를 형 성하고 있는 사실에서 보더라도 수주판도는 크 게 변화하지 않을 것으로 보이지만, 저가심의 제의 내용에 따라 30대 이외의 기업의 수주점 유율이 증가할 가능성도 배제할 수 없다. 구체 적으로 2002년도 조달청 발주공사 중 적격심 사 적용 대상 500억 원 이상의 PQ 공사가 총 30건이 발주되어, 이 중 시공능력순위 30위 이내 업체의 수주비중이 73.6%를 차지하며,
100억 이상 전체의 PQ 대상 공사의 수주점유 율의 경우 72.7%로 주로 30대 대형건설업체 의 수주비중이 압도적이다. 500억 원 이상 PQ 공사에 저가심의제의 도입 없이 최저가 낙찰제 가 적용되는 경우 조달청 1등급 업체가 대체로 PQ에 참여할 가능성이 있어 중견업체의 점유 비중이 증가할 가능성이 커서 현재의 수주 판 도상의 변화는 그리 크지 않을 것으로 보인다.
수주 판도에 미치는 영향은 최저가 낙찰제 대상공사의 확대보다는 입찰에 참여하는 업체 수가 결정적인 역할을 한다. 예를 들어, 최저가 낙찰제 대상 공사규모별로 PQ통과 점수의 비 율을 차등 반영하는 경우, 1000억 원 이상의 초 대형공사의 경우 입찰참여업체수가 적어서 그 만큼 공사수행능력이 있는 대형업체에 유리한 구조를 형성하는 반면, 500억원∼1,000억 원 미만의 PQ공사의 PQ 통과점수는 1,000억 이
구분 500억 이상 PQ공사 100억∼500억 미만 PQ 공사 100억 이상 PQ공사
시공능력순위 낙찰건수 비율(%) 낙찰건수 비율(%) 낙찰건수 비율(%)
10위 이내 9 30.0 5 35.7 14 31.8
20위 이내 4 13.3 3 21.4 7 15.9
30위 이내 10 33.3 1 7.1 11 25.0
40위 이내 3 10.0 0 0.0 3 6.8
50위 이내 0 0.0 1 7.1 1 2.3
60위 이내 1 3.3 0 0.0 1 2.3
70위 이내 2 6.7 0 0.0 2 4.5
80위 이내 0 0.0 0 0.0 0 0.0
90위 이내 1 3.3 1 7.1 2 4.5
100위 이내 0 0.0 3 21.4 3 6.8
총계 30 100.0 14 100.0 44 100.0
<표 15> 2002년도 조달청 100억 원 이상 PQ 공사 낙찰 현황
자료: 조달청
상공사의 PQ통과점수보다 낮게 설정하는 경우 참여업체수의 증가로 대형업체보다는 중견업 체의 낙찰 확율이 증가할 것으로 예상된다.
향후 100억 원 이상 공사로 확대되는 경우 PQ 적용 대상공사이외의 공사인 경우 조달청의 유자격자 명부제도와 실적제한 등에 의해 입찰 참여자가 제한된다. 이 경우 유자격자 명부에 적용되는 등급별 업체의 수가 많아 이를 그대로 적용하는 경우 치열한 경쟁이 예상되는데 이는 1993년 초의 순수최저가 낙찰제도 적용공사의 사례가 이를 잘 말해준다. 실적제한의 경우 동 일공사의 실적으로 제한함으로써 공동도급을 통한 실적과 실적확보를 위한 무분별한 저가수 주 현상이 심화될 가능성이 크므로 이 경우에도 저가수주의 우려는 클 수밖에 없다.
Ⅳ. 결론 : 건설업체의 대응과 최저가 낙 찰제의 정착
현재 입낙찰제도에 대한 외부의 여건이 기 술경쟁보다는 가격경쟁을 강화하는 방향으로 움직이는 상황에서 국제경쟁력 강화차원에서 기술경쟁력 확보와 건설공사 생애주기 비용을 최소화하여 건설공사의 효율성을 추구하는 방 향으로 접근하는 것이 바람직하다는 사회적 인 식 제고와 이에 대한 업계 공동의 대응전략이 마련되어야 한다.
아울러 현행의 발주 및 낙찰제도의 틀 속에 서 개별회사차원에서 가장 유리한 방향으로 수 주 영업전략을 마련할 필요가 있다. 즉, 이상의 공동대응의 틀 속에서 개별업체의 입장에서는 턴-키/대안, 민자사업, 최저가, 적격심사 등 사업방식 및 낙찰방식에 따른 포트폴리오를 적 절히 구사하여 업체차원의 수익 및 수주확보
전략을 강구하는 것이 바람직하다. 이와 더불 어, 원가관리의 효율화 및 수주전략의 재편, 사 업관리의 효율화 등 가격경쟁력을 확보할 수 있는 다각도의 방안을 업체 스스로 마련하여야 할 것이다.
한편, 최저가 낙찰제의 정착을 위한 제도적 환경의 정비도 지속적으로 이루어져야 할 것이 다. 최저가 낙찰제는 관련 제도적 환경의 종속 변수로서의 역할이 크다. 관련 제도적 환경의 정비와 작동시스템이 상이한 상황에서 최저가 낙찰제의 성과는 달리 나타나게 된다. 따라서, 최저가 낙찰제가 공사비를 적정수준 보장하면 서 제도본래의 취지에 맞도록 운용되기 위해서 는 제도운용의 묘를 살려야 하며, 최저가 경쟁 이 합리적으로 이루어질 수 있는 치밀한 제도 적 설계가 뒷받침되어야 한다.
따라서, 기술과 가격이 접목되어 창의성을 입찰업체가 발휘하여 가격요소에 기술 및 관리 상의 경쟁력이 있는 업체가 최저가로 낙찰을 받을 수 있도록 입찰 시 평가요소에 적정하게 반영되어야 할 것이다. 또한, 보증시장이 업체 의 공사수행능력 및 입찰가격을 엄밀히 고려하 여 합리적으로 보증이 이루어질 수 있는 보증 시장의 경쟁여건을 조성하는 것도 요구된다.
현재 도입예정에 있는 적정가격심사제가 심사 의 주체에 대한 아무런 재량없이 기계적으로 이루어짐에 따라 향후 이 제도의 적용 성과에 따라 제도의 변화가 불가피할 것으로 보인다.
향후 실질적인 저가심의가 이루어질 수 있도록 하기 위해서는 발주청의 발주능력의 확보를 통 한 자율성과 이에 따라 책임을 담보하는 제도 적 장치가 무엇보다 중요하며, 최저가 낙찰제 적용 대상에 대한 성과평가 등 모니터링도 강 화되어야 할 것이다.
