R&D연구결과보고서

2015. 12

연구기관 사단법인 전파통신과 법 포럼:

전파분야 수평적 규제체계 도입 연구

A Study on the Introduction of Horizontal Regulatory Framework for Radio field

제 출 문

미래창조과학부 장관 ^귀하

본 보고서를 전파분야 수평적 규제체계 도입 연구의 연구결과 보고서로 제출합니다.

2015년 12월

연구기관 : 사단법인 전파통신과 법 포럼 총괄책임자 : 오병철 교수(연세대학교 법학전문대학원)

참여연구원: 강일신 박사(연세대학교 법학연구원) 김솔왕 연구원(연세대학교 일반대학원) 이하정 연구원(연세대학교 일반대학원) 오햇살 연구원(연세대학교 일반대학원) 최은진 연구원(연세대학교 일반대학원)

목 차

요약문 ····························································································································Ⅴii

제 1 장 서 론 ···················································································································1

제 1 절 연구의 필요성 및 목적 ··· 1

제 2 절 연구의 추진체계 및 주요 내용 ··· 2

1. 연구의 추진체계 및 전략 ··· 2

2. 연구의 주요내용 ··· 4

제 2 장 현행 전파법의 문제점 ·························································································6

제 1 절 주파수 이용체계의 문제점 ··· 6

1. 주파수 이용 절차의 혼란 ··· 6

2. 주파수 할당 제도의 문제점 ··· 7

3. 주파수 지정제도의 문제점 ··· 8

4. 주파수 사용승인제도의 문제점 ··· 10

제 2 절 주파수 활용 고도화의 문제점 ··· 11

1. 주파수 이용환경변화 대응․수단의 부재 ··· 11

2. 주파수 이용의 자발적 고도화 수단의 부재 ··· 12

3. 주파수 이용권 거래의 비활성화 ··· 12

제 3 장 전파법의 수평적 규제체계 도입 ·······································································14

제 1 절 수평적 규제체계의 의의 ··· 14

제 2 절 단일한 주파수 면허제도 ··· 15

1. 주파수 할당, 사용승인 통합 ··· 15

2. 단일한 주파수 면허제도 도입 ··· 17

제 3 절 주파수면허대가 ··· 17

1. 주파수면허의 유상성 원칙 ··· 17

2. 주파수면허대가의 종류 명시 ··· 18

제 4 절 주파수면허의 신축적인 운용 ··· 18

1. 주파수면허의 임의변경 ··· 18

2. 주파수면허의 직권변경 ··· 19

3. 주파수면허의 반납 ··· 19

제 5 절 주파수면허 라이프사이클 수립 ··· 20

제 4 장 수평적 규제체계에 따른 전파법 개정 논의 ······················································22

제 1 절 수평적 규제체계에 따른 전파법 개정 논의 ··· 22

1. 용어정의 ··· 22

2. 전파자원의 효율적 이용 및 관리 등 ··· 30

3. 전파자원의 확보 ··· 30

4. 전파자원 이용효율의 개선 ··· 31

5. 주파수공동이용 ··· 33

6. 방송용주파수의 관리 ··· 35

7. 전파진흥기본계획 ··· 35

8. 주파수용도분배 ··· 37

9. 주파수용도분배의 변경에 따른 이용자 지원 등 ··· 40

10. 비면허무선기기지원센터의 지정 등 ··· 42

11. 주파수면허 ··· 44

12. 주파수면허의 신청 ··· 49

13. 면허대가 ··· 50

14. 경쟁가격에 의한 주파수 면허대가 ··· 52

15. 산정가격에 의한 주파수 면허대가 ··· 55

16. 주파수 면허대가의 귀속 등 ··· 58

17. 주파수면허의 결격사유 ··· 59

18. 주파수면허의 양도 및 임대 ··· 62

19. 주파수면허 대장 ··· 68

20. 주파수면허의 기간 ··· 69

21. 주파수면허의 취소 ··· 71

22. 주파수면허의 직권변경 ··· 75

23. 주파수면허의 변경신청 ··· 76

24. 주파수면허 회수 ··· 79

25. 주파수면허회수에 따른 손실보상 등 ··· 82

26. 이의신청 등 ··· 89

27. 주파수면허의 반납 ··· 89

28. 주파수면허의 갱신 ··· 93

제 2 절 수평적 규제체계에 따른 전파법 개정안 ··· 101

제 5 장 결론 ·················································································································116

참고문헌 ························································································································119

표 목 차

<표 1-1> ‘전파법 개정 연구반’명단 ············································································3

그 림 목 차

[그림 1-1] 연구 목표 ········································································································2 [그림 1-2] 연구의 추진체계 ·····························································································3 [그림 3-1] 주파수면허의 라이프사이클 ··········································································21

요 약 문

오늘날 급변하는 정보통신기술의 발전을 가능하게 하는 핵심적인 생산요소는 ‘전파’ 자 원이다. 전파자원을 이용한 무선통신을 통하여 사람과 사물, 사물과 사물이 연계되고, 방 송․통신․의료복지․제조․사회안전 등 생활 전 분야에 걸쳐 그 이용이 확대되고 있다.

아울러 스마트 디바이스 보급의 확산, 사물인터넷(IoT), 클라우드 컴퓨팅(Cloud Computin g), 빅데이터(Big data) 등 고도화된 ICT 환경에서는 과거 특정한 분야와 서비스에 국한하 여 전파자원이 활용되었으나, 오늘날에는 주파수 이용을 원하는 다양한 주체들이 등장하 여 한정된 전파자원의 효율적 활용이 중요해짐과 동시에 기존 전파법에서 규율하는 수직 적 주파수 이용체계에서 수평적 규제체계로의 전환이 요구되고 있다.

본 연구에서는 우선, 현행 전파법에서 주파수의 분배, 할당, 지정, 사용승인 등 전파 활용 목적마다 각각 다른 법적 근거와 절차로 주파수 이용지위를 부여받고 무선국을 개설하는 절차는 새로운 주파수 수요에 유연하게 적용되기 힘드므로 이러한 주파수 할당, 지정, 사 용승인제도의 문제점을 살펴보고, 현 규제 하에서 주파수이용 절차의 문제점을 분석하였다.

제3장에서는 이러한 현행 전파법의 문제점을 토대로 전파법의 수평적 규제체계 도입의 필 요성과 일반원칙을 제시하였다. 구체적으로 현행 전파법에서의 주파수 할당, 사용승인제도를 통합하고, 무선국을 개설하여 전파를 활용하려는 모든 자는 국가에 주파수면허를 신청하여 국가로부터 주파수 면허를 받는 즉, 단일한 ‘주파수면허’제도를 도입하였다. 또한 주파수할당 의 경우에만 할당대가를 규정하고 있는 현행 전파법을 예외적인 경우를 제외하고는 주파수 면허를 받은 모든 주체가 주파수면허대가를 납부하도록(유상성 원칙)하였으며, 나아가 주파 수면허의 신축적인 운용을 위해 주파수면허의 변경제도(임의변경, 직권변경)의 도입, 이용자가 주파수 면허를 반납하고 잔여기간에 해당하는 주파수면허 대가를 반환받을 수 있는 길을 열 어줌과 동시에 다른 이용자가 그 자원을 더 효율적으로 이용할 수 있는 기회를 열어주도록 하였다. 제4장에서는 앞서 제기된 현행 전파법 상의 문제점과 수평적 규제체계 도입을 위한 원칙 과 방향을 토대로 28개의 주요내용을 선정하여, 11회에 걸친 ‘전파법 개정 연구반’ 회의에 서 논의된 사항을 각각 기록하였고, 이후 제2절에서는 최종적으로 도출된 전파법 개정안을 제시하였다.

제 절 연구의 필요성 및 목적

오늘날 급변하는 정보통신기술의 발전에 따라 스마트 시대로의 전환이 가속화되고 있는 가운데 다양한 스마트 디바이스의 보급 확산으로 방송 통신 인터넷 등 개별분야의 융 합 을 기반으로 사람과 사물 사물과 사물 간의 통신이 가능한 환경에 직 면해있다 이러한 정보통신기술의 고도화를 가능하게 하는 핵심적인 생산요소는 바로 전 파 자원이다 전파는 경쟁적 수요가 있는 한정된 공공지원이므로 공정하고 효율적인 이용 을 위해 국가의 관리 감독이 불가피하며 통신 방송 국방 치안 등 현대 생활의 모든 분야 에 필수적인 요소이다

하지만 유선과 무선 방송과 통신 등 이종분야 간의 융합이 가속화되는 가운데 여전히 현행 전파법은 전파 이용체계가 통일적으로 구성되어 있지 않고 전파활용주체나 전파활 용서비스에 따라 할당 사용승인 지정 등 각각 절차를 달리하는 수직적 규제체계를 취하 고 있어 주파수 이용체계의 혼란에 따른 문제가 지속적으로 제기되어 왔다 더욱이 전파가 활용되는 주요 분야인 방송 통신정책에서는 수평적 규제체계를 도입하고 있는 가운데 전 파정책은 과거의 수직적 규제체계를 그대로 답습하고 있으며 현재까지도 이를 개선하려 는 시도가 본격적으로 이루어지지 않고 있다

따라서 본 연구에서는 법률의 수범자인 모든 국민이 제대로 이해할 수 있도록 전파법 용 어를 알기 쉽게 개편하고 주파수 할당 주파수 지정 주파수 사용승인 등 현재 수직적으로 구성되어 있는 이용체계를 주파수면허제도의 도입을 통해 수평적 체계로 재구성하였다 또한 주파수면허 제도를 도입하면서 면허대가에 대한 규정을 일반화하고 주파수의 신축 적 운용을 담보하기 위해 주파수면허 변경 임의변경과 직권변경 주파수면허 반납 규정을 도입하여 다른 이용자가 전파자원을 더 효율적으로 이용할 수 있는 기회를 부여함과 동시 에 이용자는 주파수면허를 반납하고 잔여 주파수면허대가를 회수할 수 있는 방안을 고려 하였다

그림 연구 목표 [ 1-1]

제 절 연구의 추진체계 및 주요 내용

연구의 추진체계 및 전략

본 연구는 미래창조과학부 등 관련 기관 및 전문가들 간의 긴밀한 협력 하에 협력적 연 구의 효율성을 제고할 뿐만 아니라 전파활용체계의 통일성 확보를 위한 전파분야 수평적 규제체계 도입 전략을 도출하기 위해 발주처 미래창조과학부 와 수행기관 사단법인 전파 통신과 법 포럼 간의 지속적인 협의를 통해 정책수요에 부합하는 연구결과물을 도출하고 자 하였다

그림 연구의 추진체계 [ 1-2]

나아가 과제의 효율적인 수행과 목표달성을 위해 과제 수행기관 사단법인 전파통신과 법 포럼 을 중심으로 정부 학계 산업계 연구계 등으로 구성된 전파법 개정 연구반 을 운 영하여 회에 걸친 회의 결과 최종적인 수평적 규제체계에 따른 전파법 개정안을 도출하 는 등 합리적인 정책대안을 마련하고자 하였다

표 전파법 개정 연구반 명단

< 1-1> ‘ ’

성명 소속 및 직위

총괄책임 오병철 연세대학교 법학전문대학원 교수 좌장 김남 충북대학교 정보통신공학부 교수 과제담당관 조민영 미래창조과학부 사무관

윤혜선 미래창조과학부 주무관

위원

계경문 한국외국어대학교 법학전문대학원 교수 고환경 법무법인 광장 변호사

권헌영 고려대학교 정보보호대학원 교수 김영수 경희대학교 전자공학과 교수 박규홍 법무법인 태평양 변호사

연구의 주요 내용

가 현행 전파법의 문제점 분석

현행 전파법에서는 주파수의 분배 할당 지정 등의 개념과 주파수 할당의 방법 및 절차 에 대한 규정을 두고 있다 하지만 주파수할당을 받은 후 또 주파수지정을 받는 경우와 할 당 없이 주파수지정만을 받는 경우 그리고 주파수 사용승인제도를 병렬적으로 두고 있는 바 주파수 이용지위를 부여하는 전파법 체계가 매우 혼란스러운 상태이다 나아가 사물인

터넷 빅데이터 클라우드 컴퓨팅 등 고도화된 환경

에서 전파활용주체마다 각각 다른 법적 절차로 주파수 이용지위를 획득하여 무선국을 개 설하는 프로세스는 전파자원의 이용지위에 대한 시장시스템에 의한 효용극대화의 목적을 달성할 수 없는 바 주파수 이용지위 및 절차에 대한 명확한 체계화 작업이 어느 때보다 시 급하다

또한 전파법상 주파수할당 의 개념은 매우 폭넓게 주파수를 이용할 지위를 부여하는 의 미로 사용되는데 반해 실제 적용되는 범위는 기간통신사업용 등으로 한정하는 등 개념정 의와 실제 적용범위에 있어 괴리가 존재하고 나아가 군 이 사용하는 주파수는 사용승 인 기타 용도로 사용하는 주파수는 주파수를 지정받는 체계를 유지하는 현행 전파법은 주 파수할당 주파수지정 주파수사용승인이 중복적으로 적용받는 경우와 그렇지 않은 경우

배석희 국립전파연구원 연구관

송송이 한국방송통신전파진흥원 선임연구원 유현용 푸드빌 부장

윤영중 연세대학교 전기전자공학부 교수 윤종인 한국지역정보개발원 연구원 윤혜선 한양대학교 법학전문대학원 교수 이상직 법무법인 태평양 변호사 이시직 정보통신정책연구원 연구원 이희정 고려대학교 법학전문대학원 교수 정필운 한국교원대학교 일반사회교육과 교수

등 사용용도 마다 다른 주파수 이용지위 획득절차의 혼란을 합리적으로 설명하지 못하고 있다 나 전파법의 수평적 규제체계 도입

위와 같이 현행 전파법은 전파자원에 대한 주파수의 분배와 할당 무선국이나 방송국의 개설과 각종 인증 및 감시도 통신과 방송을 구분하는 수직적 규제체계에서 수평적 규제체 계로의 전환이 요구되고 있다 따라서 본 연구에서는 기존 전파법에서의 주파수 할당 사 용승인제도를 통합하고 무선국을 개설하여 전파를 활용하려는 모든 자는 국가에 주파수 면허를 신청하여 국가로부터 주파수 면허를 받아야만 주파수 이용지위를 획득하는 프로세 스 즉 단일한 주파수 면허제도 를 도입하였다 또한 경쟁적 수요가 없거나 공공의 필요성 이 있는 등의 경우를 제외하고는 주파수 지정을 받은 모든 주체는 원칙적으로 주파수면허대 가를 납부하도록 함과 동시에 주파수면허대가의 종류 경쟁가격과 산정가격 를 명시하였다

나아가 주파수면허의 신축적 운용을 위해 주파수면허는 그대로 유지하되 그 내용이나 조 건의 전부 또는 일부를 변경가능한 절차를 두었으며 그 밖에도 이용주체에 의한 주파수면허 변경뿐만 아니라 국가가 직권으로 변경할 수 있는 직권변경제도의 도입 이용자가 주파수 면 허를 반납하고 잔여 주파수면허대가를 회수할 수 있는 길을 열어주는 것이 타당할 것이다

다 수평적 규제체계에 따른 전파법 개정안 논의 및 도출

현행 전파법상 전파활용 체계를 수평적 규제체계로의 전환을 위해 현행 전파법의 분석 을 통해 제기된 문제점을 중심으로 회에 걸친 전파법 개정 연구반 에서의 논의를 통해 현행 전파법 개정안을 도출하였다 현행 전파법과 비교하여 신설 및 수정한 주요내용은 전파법 용어 정비 전자자원의 효율적 이용 및 관리 등 전파자원의 확보 전파자 원 이용효율의 개선 주파수공동이용 전파진흥기본계획 주파수용도분배 주 파수용도분배의 변경에 따른 이용자 지원 등 비면허무선기기지원센터의 지정 등 주파수면허 주파수면허의 신청 면허대가 경쟁가격에 의한 주파수 면허대 가 산정가격에 의한 주파수 면허대가 주파수 면허대가의 귀속 등 주파수면 허의 결격사유 주파수면허의 양도 및 임대 주파수면허 대장 주파수면허의 기간 주파수면허의 취소 주파수면허의 직권변경 주파수면허의 변경신청

주파수면허 회수 주파수면허회수에 따른 손실보상 등 이의 신청 등 주 파수면허의 반납 주파수면허의 갱신 등이다

제 절 주파수 이용체계의 문제점

주파수 이용 절차의 혼란

년 전파법 개정으로 주파수의 분배 할당 지정 등의 개념이 도입되고 주파수할당의 방법 및 절차 등을 정한 규정을 마련하여 할당 절차 없이 기간통신사업을 허가받은 사업 자에게 주파수를 묵시적으로 이용할 수 있는 지위를 부여함에 따른 권리관계의 불명확성 을 해소하였다 그러나 주파수할당과 주파수지정의 관계가 체계적으로 구성되어 있지 아 니하여 주파수할당을 받고 또 주파수지정을 받는 경우와 할당 없이 주파수지정만을 받는 경우가 혼재되어 있고 주파수지정이 아예 필요하지 않은 주파수 사용승인제도도 병렬적 으로 존재하므로 전파를 이용하는 지위에 대한 체계가 매우 혼란스러운 상태이다 또한 주 파수 이용에 대한 통제와 무선국 설치에 대한 통제가 분화되어 있으나 주파수지정이나 주 파수 사용승인이 어느 통제절차에 해당되는 것인지도 전파법상 명확하지는 않다

시장기반의 전파이용체계를 수립하기 위해서는 전파자원의 이용지위에 대한 명확한 체 계가 수립되어야 시장원리에 따른 전파자원의 활용이 가능하게 된다 이는 시장기반의 전 파관리를 위한 규범적 선행조건이라고 할 수 있다 또한 주파수 이용지위를 부여하는 전파 법 체계와 개별 무선국 설치에 대한 전파법상 규제체계를 명확히 체계화해야 전파자원의 이용지위에 대한 시장시스템에 의한 효용극대화가 가능하게 될 수 있을 것이다 따라서 현 재 제한적으로 시행되고 있는 주파수할당의 보편화 이용지위가 명확치 않은 사용승인제 도의 지양 무선국 설치통제 절차에서 반영되고 있는 사실상 할당의 기능을 하는 주파수지 정 등에 대한 명확한 규범체계의 질서수립이 요구된다고 할 것이다

전파활용주체마다 각각 다른 법적 근거와 절차로 주파수 이용지위를 부여받고 무선국을 개설하는 것은 향후 환경에서 모든 주체들이 주파수 활용을 원하게 되는 상황에서는 김남 외 인 『스마트시대에 대비한 전파관계법령 종합정비방안 연구』연구기관 사

단법인 전파통신과 법 포럼 방송통신위원회 면

적절한 법적 규율이 될 수 없을 것이다 유한한 자원인 주파수 자원에 대한 사회적 수요가 급증하면 결국 합리적인 근거에 따른 배분의 문제로 귀결되고 이는 최종적으로는 규범적 으로 해결해야 할 사안이므로 무엇보다 중요한 것은 주파수 이용절차를 명확히 체계화하 는 작업이 가능한 조속히 완결되어야 한다는 것이다

주파수 할당 제도의 문제점

전파법상 주파수할당은 특정한 주파수를 이용할 수 있는 권리를 특정인에게 주는 것 으로 매우 포괄적으로 규정되어 있다 전파법 제 조 제 항 제 호 즉 주파수할당의 개념정 의에 따르면 주파수할당이 주파수를 이용할 지위를 부여하는 일반적인 제도로 마련되어 있는 것처럼 규정하고 있으며 이는 우리나라 주파수 분배표에서도 찾아볼 수 있다 즉 주 파수 분배표 설명에서 할당 이라는 용어를 기간통신사업과 전혀 관계없는 항공국간의 통 신이나 항공기지구국의 통신 등에서 특정한 주파수 대역을 이용하는 것에도 그대로 사용 하고 있다 그러므로 일반적으로 할당이라는 용어는 매우 폭넓게 주파수를 이용할 지위를 부여하는 의미로 사용된다

그러나 주파수할당을 규정하고 있는 전파법 제 조 제 항 에 따르면 실질적으로는 기간 통신사업자 등에게만 주파수를 할당하고 있다 따라서 실제로 적용되는 범위는 기간통신 사업자 등으로 매우 협소하다 일반적으로 군 이 사용하는 주파수는 할당받는 것이 아 니라 사용승인을 받는 것이고 방송국이 사용하는 주파수는 할당받는 것이 아니라 주파수 를 지정받는 것이라는 혼란스러운 체계는 극소수의 전파법에 전문적인 지식을 갖고 있는 사람이 아니라면 도저히 이해하기 어려운 것이다 이와 같이 개념정의와 실제 적용범위의 극단적인 괴리현상으로 인해 주파수할당에 대한 수범자인 국민의 이해는 매우 혼란스러울 전파법 제 조 주파수할당 ① 미래창조과학부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하

는 사업을 하려는 자가 그 사업을 위하여 직접 사용할 수 있는 주파수를 할당할 수 있 다 이 경우 미래창조과학부장관은 해당 주파수할당이 기간통신사업 등에 미치는 영향 을 고려하여 할당을 신청할 수 있는 자의 범위와 할당하는 주파수의 용도 및 기술방식 등 대통령령으로 정하는 사항을 공고하여야 한다

전기통신사업법 제 조제 항에 따른 기간통신사업 1. 「 」 5 2

방송법 제 조제 호나목에 따른 종합유선방송사업이나 같은 조 제 호에 따른

2. 「 」 2 2 13

전송망사업

수밖에 없다 위와 같은 주파수할당의 적용상 협소함으로 인해 전파법의 체계적 혼란이 야 기되는 것이라고 생각된다 또한 미국의 경우 상업용 방송에 대해서는 할당 경매 을 통 해 주파수를 부여하고 있는 사례를 참고할 필요가 있다 방송과 통신에 관계 없이 상업용 으로 이용되는 전파자원에 대해서는 적정한 가치를 환수하여 대가를 부과하는 것이 타당 하다

한편 국제전기통신연합(ITU) 전파규칙(RR) 제 조 제 항 에서는 전파의 주파수 또는 전파의 주파수 채널의 할당(assignment of a radio frequency or radio frequency channel)이란 주관청 이 전파의 주파수 또는 전파의 주파수 채널을 이용하 는 무선국에게 특정한 조건하에서 이용하도록 하는 권한이라고 정의하고 있다 국제전기 통신연합(ITU) 전파규칙(RR) 제 조 제 항 전파의 주파수 또는 전파의 주파수 채널의 할당(assignment of a radio frequency or radio frequency channel)의 개념에 대하여 우리나라 전파법에서는 주파수할당이란 특정한 주파수를 이용할 수 있는 권리를 특정인에 게 주는 것을 말한다고 규정하고 있는바 양자를 비교해 보면 할당(assignment)의 대상에 대한 차이점을 발견할 수 있다 즉 전자는 할당의 대상이 무선국에서 사용하는 주파수인 반면에 후자는 특정인에 대하여 주파수를 할당하는 것이다 즉 에서의 를 우리는 할당이라는 용어로 사용하고 있으나 의 는 지정 이라고 보아야 한다

주파수 지정제도의 문제점

전파법상의 개념정의에 따르면 주파수할당은 특정한 주파수를 이용할 수 있는 권리를 특정인에게 주는 것 이고 전파법 제 조 제 항 제 호 주파수지정은 허가 또는 신고를 통 해 개설하는 무선국에서 이용할 특정할 주파수를 지정하는 것 이다 전파법 제 조 제 항

계경문 외 인 앞의 책 면 참조

정인준 외 인 「주파수 배분체계 등 전파법령 개선방안 연구」연구기관 정보통신정 책연구원 방송통신위원회 면 참조

제 호 즉 주파수할당은 주파수를 이용할 지위를 특정인에게 부여하는 것이고 주파수지 정은 특정 무선국 개설을 위한 절차로 구분할 수 있다 따라서 주파수할당을 통해 특정 주 체가 특정 주파수를 이용할 지위를 획득한 후에 특정 주체가 개설하는 무선국이 사용할 특 정 주파수를 결정하는 단계적인 것으로 이해된다 주의해야 할 것은 주파수할당과 주파수 지정이 위와 같이 항상 체계화되어 있는 것은 아니다 예컨대 주파수할당을 받아서 신고 를 통한 무선국을 개설하는 경우에도 주파수지정의 대상이 된다 그러므로 이 경우에는 주 파수할당을 받더라도 또한 주파수지정 절차를 중복적으로 받아야 하는 것이다 주파수의 지정은 전파법에서 주파수를 이용할 수 있는 권리를 확보하게 하는 수단으로서의 지위와 실질적으로 무선국을 개설할 수 있는 수단으로의 지위를 동시에 갖고 있으며 전파법을 이 해하는데 있어서 혼란을 야기하는 측면이 있는 것도 사실이다

특히 방송국이 사용하는 주파수는 할당이 아닌 지정을 통해 이용하는 것으로 되어 있 으나 주파수지정은 방송뿐만 아니라 모든 허가 또는 신고를 통해 개설하는 무선국에서 이용할 특정할 주파수를 지정하는 것 으로 무선국 개설 절차에서 논의될 사항이라고 할 것이다 그렇다면 방송사업자가 사용하는 주파수 대역에 대해 주파수 이용에 대한 지위를 설정하는 절차는 전혀 존재하지 않는다는 것이 된다

결국 주파수를 이용하는 지위를 부여하는 절차가 주파수할당과 주파수지정으로 사실상 이원화되어 있음에도 불구하고 전파법 체계에서는 주파수할당은 주파수를 이용하는 지위 를 부여하는 절차에서 그리고 주파수지정은 무선국 개설을 규제하는 절차에서 각각 다루 고 있어서 체계적 혼란을 가중시키고 있다 특히 주파수할당과 주파수지정을 중복적으로 적용받는 경우와 주파수지정만을 받는 경우로 이원화되어 있어서 이해가 용이하지 아니하다

왜 어떤 주체는 주파수할당을 받은 후 다시 주파수지정을 받아야 하고 다른 주체는 주 파수할당을 받지 아니하고 주파수지정만 받으면 되는 것인지 심지어 또 다른 주체는 주파 수할당도 주파수지정도 받지 아니하고 주파수사용승인만으로 무선국을 개설하여 전파를 활용할 수 있는 것인지의 혼란을 합리적으로 설명하기는 어렵다 모든 무선국을 개설하여 전파를 활용하는 주체는 모두 동일한 절차와 법적 근거를 따르도록 할 필요가 있다

계경문 외 인 앞의 책 면 참조

신종철 「전파법해설」 진한엠앤비 면 참조

주파수 사용승인제도의 문제점

주파수할당과 비교되는 제도가 주파수 사용승인제도이다 일반적으로 군 이 사용하는 주파수는 할당이 아닌 사용승인의 대상이라고 언급되고 있으나 최근 개정 이전의 전파법 은 주파수 사용승인에 대해서는 전파법 제 조 항에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 방송통신위원회로부터 주파수 사용승인을 받은 자는 무선국을 개설할 수 있다 라고 규정 할 뿐이고 전파법 제 조에서 아예 개념정의 조차 하고 있지 아니하였었다 그러다가 전파 법 개정 법률 제 호 일부개정 을 통해 비로소 전파법 제 조 제 호의 개념 정의에 안보 외교적 목적 또는 국제적 국가적 행사 등을 위하여 특정한 주파수의 사용을 허용하는 것을 말한다 라고 개념정의가 포함되게 되었다 그렇다면 주파수 사용승인은 주파수를 이용할 지위를 부여하는 절차인지 아니면 무선국 개설을 규제하는 절차인지 애 매모호한 상황이다 즉 주파수 사용승인제도가 주파수할당과 동일한 체계적 지위를 갖는 절차인지 아니면 무선국 허가와 동일한 체계적 지위를 갖는 것인지 명확하지 않다

전파법 시행령 제 조에서는 법 제 조 제 항에 따라 주파수 사용승인을 받아 개설할 수 있는 무선국은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 무선국으로 한다 라고 규정하고 있 으므로 무선국 설치에 필요한 허가와 동등한 체계적 지위로 이해될 수 있다 그러나 전파 법 개정을 통해 제 조의 이하에서 규율하고 있으며 일반적으로 사용승인 대상 주파수 라는 표현이 관행적으로 사용되는 것을 고려하면 주파수 이용에 대한 포괄적 지위를 부여 하는 의미로도 사용된다고 볼 수 있다 따라서 주파수 사용승인제도를 아예 폐지하고 같은 기능을 주파수할당에서 체계화하여 통일성을 확보하는 것이 더욱 바람직할 것이라는 견해 도 있다 한편 주파수 사용승인은 국가지정 모형에 기반해 있기 때문에 시장기반 모형에 기반한 주파수할당과 다른 고유의 기능이 있으므로 동 제도를 정비하여 유지하는 것이 바람직하다는 견해도 없는 것은 아니다

개념정의에서 누구 무엇 에게 허용되는 것인지도 나타나 있지 않다 보다 자세한 내용은 계경문 외 인 앞의 책 면 참조

신종철 앞의 책 면 참조

제 절 주파수 활용 고도화의 문제점

주파수 이용환경변화 대응 수단의 부재

이동통신 분야가 대표적이겠지만 전파활용의 기술적 그리고 사회적 환경은 매우 빠른 속도로 발전되고 있다 그러나 현행 전파법에서는 주파수 할당이나 주파수 사용승인을 하 고 나면 그 이후에 변화하는 기술적 및 사회적 환경변화에 신속히 대응할 구체적인 제도적 수단이나 방법이 없다 국가가 주도적으로 특정 대역의 주파수 활용을 고도화하기 위해 주 파수 할당조건이나 기술기준 등을 변경하고 싶다고 해도 이를 변경할 명확한 법적 수단이 나 근거가 전파법에는 마련되어있지 않다 현행 전파법에는 주파수할당을 취소하거나 회 수하는 것은 가능하지만 주파수할당을 취소하거나 회수하기 위해서는 매우 엄격한 요건 을 충족해야만 한다

만약 국가가 주파수할당을 취소하거나 회수하게 되면 이를 다시 동일한 주체에게 수의 할당해주는 것은 명시적으로 제도화되어 있지 않다 이용자가 주파수할당을 취소하거나 회수하는데 동의하는 것도 기대하기 어렵다 왜냐하면 주파수 할당을 취소하거나 회수하 면 다시 새로운 주파수할당절차를 밟아야하기 때문에 만약 현재 이용자가 회수에 동의한 다고 하더라도 그것이 다른 이용자에게 할당되는 것까지 감수할 리는 만무하기 때문이다 결국 국가나 이용자나 모두 불만족스러운 상태로 주파수할당기간이 만료할 때 까지 그대 로 비효율적으로 활용할 수밖에 없다 이러한 문제점은 장황하게 설명하지 않아도 의 사례에서 쉽게 이해할 수 있을 것이다 따라서 주파수 이용조건 등을 국가가 직권으로 변경할 수 있도록 하는 법적 근거를 전파법에 조속히 마련할 필요가 있다

주파수 이용의 자발적 고도화 수단의 부재

주파수를 할당받아 이용하고 있는 자가 그 주파수 자원을 스스로 고도화하여 사용하고 자 하더라도 현행 전파법상으로는 불가능하다 주파수할당을 취소하거나 회수한 후에는 공개적으로 다시 할당절차를 밟아야 하므로 동일한 주체가 주파수 활용을 고도화하기 위 해서 주파수를 아예 반납하는 것도 기대하기 어렵다 왜냐하면 다시 할당절차를 밟는다고

해서 자신이 다시 그 주파수를 할당받을 것이라는 보장이 없기 때문이다

이러한 문제는 주파수를 공동이용하고자 하는 경우에 가장 큰 장애가 된다 주파수 공동 이용은 주파수이용권을 양도하는 것이 아니고 임대에 해당한다고 단정짓기도 어렵다 또 주파수를 심사할당 받은 경우에는 배타적 주파수이용권도 없으므로 그러한 활용의 여지는 더 좁아지게 된다 이는 시장기반 주파수 활용이라는 전파법의 지향점에 장애요소로 작용 하게 될 것이다 주파수 할당의 조건변경을 주파수 이용자가 국가에 신청하고 이를 심사하 여 변경할 수 있게 함으로써 주파수 활용의 고도화를 이룰 수 있게 될 것이다 즉 주파수 이용조건의 변경을 당사자가 신청할 수 있는 절차와 내용을 전파법에 도입할 필요가 있다

주파수 이용권 거래의 비활성화

주파수이용권은 대가할당에 따라 주파수할당을 받은 자가 해당 주파수를 배타적으로 이 용할 수 있는 권리를 말한다 전파법 제 조 제 항 즉 주파수이용권은 전파법상 주파수할 당의 일종인 대가할당의 법적 효과로서 주파수를 배타적으로 이용할 수 있는 권리라고 볼 수 있다 주파수이용권은 한마디로 전파라는 공물의 특허사용권이다 공물의 특허사용 이라 함은 공물사용권의 특허에 의한 공물의 사용을 말하며 공물사용권의 특허라 함은 일 반인에게는 인정되지 않는 특별한 사용권을 특정인에게 창설해 주는 행위를 말한다

현행 전파법은 주파수이용권의 거래 양도 임대 에 관하여 단지 가능성만을 선언적으로 규정하고 있을 뿐 실질적인 거래가 이루어지기에는 지나치게 완고한 규정들로 구성되어 있다 주파수이용권의 양도제도는 년 월 전파법 전부개정을 통하여 도입하였고 주파 수이용권의 임대제도는 년 월 전파법 일부개정을 통하여 도입하였으나 현재까지 전기통신사업법에 따른 기간통신사업의 인수 합병으로 인하여 전체 주파수가 양도된 사 례는 있지만 다만 이것은 엄밀한 의미에서 주파수이용권의 거래로 보기는 어렵다 주 파수이용권의 임대가 승인된 사례는 단 한건도 없다 그 이유를 생각해 보면 주파수이용권

계경문 유현용 전파법상 주파수이용권 거래제에 관한 연구 『외법논집』제 권 제 호 한국외국어대학교 법학연구소 면 참조

박균성 『행정법강의』제 판 박영사 면 참조

전기통신사업법에 따른 기간통신사업의 인수합병 사례로는 텔레콤과 신세기 이동․ 통신의 합병 및 와 한솔 의 합병사례를 들 수 있다

의 양도와 임대의 대상을 대가할당 받은 주파수 예컨대 지상파 위성 등 로 한정하고 있어서 거래 대상 주파수가 아직은 다소 제한적이며 주파수 대역에 따른 용도 및 기술방식에 대한 적용기준이 엄격한 것도 주된 원인이다 따라서 시장원리에 의한 효용 극대화를 위해서는 주파수이용권의 거래를 저해할 수 있는 규정에 대한 완화와 더불어 이를 촉진시킬 수 있는 법제도적 정비가 매우 중요하다고 할 것이다

미래창조과학부장관은 주파수할당을 받은 자가 주파수할당 공고에서 정하여진 주파수 의 용도나 기술방식을 위반한 경우에는 주파수할당을 취소할 수 있다 전파법 제 조의

제 항 제 호

제 절 수평적 규제체계의 의의

통신과 미디어의 발전을 위해서는 현재와 같은 산업별 수직적 규제체계를 벗어나 콘텐

츠 플랫폼 네트워크 디바이스 가 유기적으로

연계되는 수평적 규제체계로의 전환이 필요하다고 할 것이다 따라서 전파자원에 대한 주 파수의 분배와 할당 무선국이나 방송국의 개설과 각종 인증 및 감시도 통신과 방송을 구 분하는 수직적 규제체계를 지양하고 수평적 규제체계로 재편성되어야 할 필요가 있다고 생각된다 어떠한 산업이나 서비스라도 전파이용에 대한 지위를 획득하는 절차를 통일적 으로 구성하고 또한 무선국의 개설절차와 각종 행정적 규제 역시 수평적으로 계층 특성에 맞도록 구성하는 노력이 요구된다고 할 것이다

년 전파법 개정으로 주파수의 분배 할당 지정 등의 개념이 도입되고 주파수할당의 방법 및 절차 등을 정한 규정을 마련하여 할당 절차 없이 기간통신사업을 허가받은 사업 자에게 주파수를 묵시적으로 이용할 수 있는 지위를 부여함에 따른 권리관계의 불명확성 을 해소하였다 그러나 주파수할당과 주파수지정의 관계가 체계적으로 구성되어 있지 아 니하여 주파수할당을 받고 또 주파수지정을 받는 경우와 할당 없이 주파수지정만을 받는 경우가 혼재되어 있고 주파수지정이 아예 필요하지 않은 주파수 사용승인제도도 병렬적 으로 존재하므로 전파를 이용하는 지위에 대한 체계가 매우 혼란스러운 상태이다 또한 주 파수 이용에 대한 통제와 무선국 설치에 대한 통제가 분화되어 있으나 주파수지정이나 주 파수 사용승인이 어느 통제절차에 해당되는 것인지도 전파법상 명확하지는 않다

시장기반의 전파이용체계를 수립하기 위해서는 전파자원의 이용지위에 대한 명확한 체 계가 수립되어야 시장원리에 따른 전파자원의 활용이 가능하게 된다 이는 시장기반의 전 파관리를 위한 규범적 선행조건이라고 할 수 있다 또한 주파수 이용지위를 부여하는 전파 법 체계와 개별 무선국 설치에 대한 전파법상 규제체계를 명확히 체계화해야 전파자원의

김남 외 인 『스마트시대에 대비한 전파관계법령 종합정비방안 연구』연구기관 사단법인 전파통신과 법 포럼 방송통신위원회 면 참조

이용지위에 대한 시장시스템에 의한 효용극대화가 가능하게 될 수 있을 것이다 따라서 현 재 제한적으로 시행되고 있는 주파수할당의 보편화 이용지위가 명확치 않은 사용승인제 도의 지양 무선국 설치통제 절차에서 반영되고 있는 사실상 할당의 기능을 하는 주파수지 정 등에 대한 명확한 규범체계의 질서수립이 요구된다고 할 것이다

제 절 단일한 주파수 면허제도

주파수할당 사용승인 통합

특정한 주파수 대역의 업무와 용도가 주파수분배에 의해 이루어지고 나면 그 용도에 맞 게 주파수 대역을 이용할 주체를 결정하여야 한다 용도에 맞게 이용할 주체를 결정한다고 해서 반드시 특정한 주파수 대역을 특정한 주체에게만 배타적으로 이용할 수 있게 하는 것 만을 의미하는 것은 아니다 주파수 대역의 과학기술적 특성이나 분배된 업무와 용도에 따 라서는 특정 주체를 유일한 이용주체로 결정할 수도 있는 반면 모든 사회구성원이 이용주 체가 될 수 있도록 개방적으로 결정할 수도 있는 것이다 전자에 해당되는 경우가 이동통 신사업을 하는 기간통신사업자에게 특정 주파수 대역을 이용할 수 있게 하는 것이라면 후

자에 해당되는 경우는 대역으로 모든 사

람이 자유롭게 이용할 수 있도록 하는 것이다

특정 주파수 대역을 이용할 주체를 결정하는 절차에 대해서 전파법은 제 조 제 호에서 주파수할당 이란 특정한 주파수를 이용할 수 있는 권리를 특정인에게 주는 것 이라고 개 념정의하고 있다 이 주파수할당이 전파법이 정하고 있는 이용주체의 결정의 대표적인 예 라고 할 것이다 그럼에도 불구하고 주파수할당은 실질적으로는 기간통신사업자 등에 국 한된 극히 협소한 경우에만 주파수 이용지위를 부여하는 절차이다 이와 같은 개념정의와 실제 적용범위의 극단적인 괴리현상으로 인해 주파수 할당에 대한 수범자인 국민의 이해 는 매우 혼란스러울 수밖에 없다 따라서 이 제도를 정비하는 것이 가장 급선무라고 할 것 이다

김남 외 인 앞의 책 면 참조

그 외에 전파법 제 조 제 항에서 주파수 사용승인 을 받은 자 라고 규정하여 논쟁의 여지는 있지만 주파수 사용승인 도 특정 주파수 대역을 이용할 수 있는 지위를 부여하는 또 다른 절차로 이해될 수 있다 주파수 사용승인 제도는 현행 전파법 이전에는 전파법 제 조에서 그 의미가 정의된 바 없이 법 제 조 항에서 미래창조과학부장관으로부터 주 파수 사용승인을 받은 자는 무선국을 개설할 수 있다 고 규정함으로써 주파수의 이용과 무선국의 개설을 동시에 규율하는 제도로 운용되었으나 이에 대한 비판이 높아지자 현행 전파법 제 조 제 의 호에서 주파수 사용승인 이란 안보 외교적 목적 또는 국제적 국가적 행사 등을 위하여 특정한 주파수의 사용을 허용하는 것을 말한다 라고 개념정의를 포함시 켰다 따라서 그 실질적인 효과는 주파수할당과 같이 주파수이용지위를 설정하는데 있다 고 본다 선행연구에서 지적된 바와 같이 주파수사용승인은 전파법상 그 이용지위 및 무선 국개설에 대한 규율도 거의 없어 전파법상 이용체계를 복잡해 보이도록 하는 요소 중 하나 이다 또한 이 사용승인 주파수 중에는 주파수이용효율이 떨어져 주파수 공동사용 등이 활용될 수 있는 대표적 영역이다 이를 위해서는 무선국 개설에 대해 주파수할당과 유사하 게 취급하되 국가안보 등의 문제가 없는 경우 무선국개설에 대한 정보의 제공 등이 이루 어져야 할 것으로 생각된다

주파수 사용승인은 주파수할당과 같은 체계적 지위를 갖는 주파수 이용에 대한 지위를 부여하는 절차인지 아니면 무선국 지정과 같은 체계적 지위를 갖는 무선국이 이용할 주파 수를 결정하는 절차인지 애매모호하다 전파법에서는 주파수 사용승인에 대해 무선국의 허가에 관한 제 조 제 항에서 제 항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 미래 창조과학부장관으로부터 주파수 사용승인을 받은 자는 무선국을 개설할 수 있다 라고 규 정하고 있고 전파법 시행령 제 조에서는 법 제 조 제 항에 따라 주파수 사용승인을 받 아 개설할 수 있는 무선국은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 무선국으로 한다 라고 규 정하고 있으므로 조문의 위치를 놓고 보면 무선국 설치에 필요한 허가와 동등한 체계적 지위에 있는 무선국 개설에 관한 규제라고 보아야 한다 그러나 현행 전파법 제 조의 개념 정의에 새롭게 포함시킴으로써 주파수 사용승인도 주파수 이용지위를 획득하는 절차임이 명백해져 그 체계적 지위에 대한 혼란은 더욱 심각해졌다고 볼 수 있다 따라서 주파수 사 용승인제도도 정비하는 것이 전파법 수평적 규제체계를 위해서는 매우 중요한 선결요건이 된다

단일한 주파수 면허제도 도입

수평적 규제체계에서는 국가가 무선국을 개설하여 전파를 활용하려는 모든 자에게 단일 하게 주파수 면허를 부여하는 것을 원칙으로 설정하였다 즉 특정인이 무선국 개설절차에 따라 특정 지역에서 특정 주파수의 전파를 일정한 기간 동안 이용할 수 있게 하는 것 을 주파수 면허로 개념정의하여 기존의 주파수 할당 주파수 사용승인을 통합하고 주파수 면 허로 단일화하였다 특히 기존의 방송사업자와 같은 대부분의 경우에는 주파수 이용에 대 한 지위를 별도로 얻지 아니하고 무선국 개설신청시점에 주파수 지정을 받는 것으로 주파 수 이용에 대한 지위를 명확히 얻지 아니하고 전파를 활용하였으나 이제는 주파수 면허를 받고 무선국 개설 신청을 하도록 체계화 하였다 그러므로 무선국을 개설하여 전파를 활 용하고자 하는 모든 주체는 국가에 주파수면허를 신청하여 주파수면허를 받아야만 하도록 주파수 이용지위 획득에 관한 통일적 절차를 마련하였다

다만 기존의 무선국 개설 허가의제의 경우나 전파법 제 조의 제 항의 비신고 자유개 설 무선국을 개설하고자 하는 경우에도 주파수면허를 취득시키는 것은 과도한 규제와 불 필요한 행정력 낭비라고 할 것이므로 주파수면허를 예외적인 경우에는 면제할 수 있는 길 도 전파법에 열어두어야 할 것이다 또한 무선국을 개설하지 아니하는 전파응용설비를 활 용하려는 자는 주파수면허를 받지 아니하고 활용할 수 있도록 하였다 다만 전파응용설비 에 대해 주파수면허를 요구하지 않는 것이 바람직한 것인가에 대해서는 향후 기술발전이 나 사업환경의 변화의 추이를 면밀히 검토하여 반영하여야 할 것이다

제 절 주파수면허대가

주파수면허의 유상성 원칙

현행 전파법은 주파수할당의 경우에만 할당대가를 규정하고 있을 뿐 사용승인이나 주파

다만 주파수 면허 라는 용어법이 적절한가에 대해서는 논란의 여지가 있을 수 있으나 현재로서는 가장 적절한 용어법이라 생각하여 제안한다