4 기반시설연동제의운용현황과활성화방안

4

기반시설연동제의

운용현황과 활성화방안

김형복｜한국토지공사 토지정보센터 국토정보개발팀장

머리말

정부에서는 비도시지역의 난개발 방지와 선계획∙후개발의 국토계획 패러다임을 정립하고 국토의 균형 있는 발전을 위하여 기존의 도시계획법과 국토이용관리법 이 통폐합된‘국토의계획및이용에관한법률(이하 국토계획법)’을 제정하여 2003 년부터 시행하고 있다.

제2종지구단위계획, 개발행위허가, 기반시설연동제, 토지적성평가 등 기존의 국토정책에서 볼 수 없었던 새로운 제도를 국토계획법에 도입하여 정부는 전 국 토를 대상으로 국토의 개발 및 보전을 이루고자 하며, 이를 통하여 기반시설 부족 에 따른 혼잡, 토지의 특성을 무시한 개발 등 종전의 법률로서 해결할 수 없었던 문제를 해결하고자 하고 있다.

기반시설 용량의 범위 안에서 개발행위를 허용하는 제도인 기반시설연동제는 도심지와 같이 기반시설의 추가 설치가 곤란한 지역에 대해서는 개발밀도를 제한 하는 한편, 기반시설 설치가 가능한 지역에서 기반시설 설치를 유발하는 개발행 위의 경우에는 해당 개발행위자가 기반시설을 설치 또는 그 비용을 부담하도록 한다.

기반시설의 부족 정도에 의하여 개발밀도를 통제하는 개발밀도관리구역제의 적용사례는 없는 실정이고, 그 적용에 많은 저항이 발생할 것으로 평가되는 기반 시설부담구역제는 현재 화성시, 남양주시, 부천시, 포천시, 시흥시 등 수도권 일 원의 많은 지방자치단체(이하 지자체)에서 적용 또는 검토하고 있다.

계 획 적 국 토 관 리 수 단 의 활 성 화 4

지자체에서 기반시설연동제를 수행한 선례에 따르면, 기반시설연동제의 두 분류인 개발밀도 관리구역의 지정 및 관리에 관한 개발밀도관리 구역제와 기반시설부담구역의 지정 및 기반시설 부담계획의 수립∙변경에 관한 기반시설부담구 역제를 수행하기 위해서는 기반시설의 수요와 공급에 대한 모형과 예측결과가 반영되어야 한 다. 특히 건축물∙토지용도가중치의 세분화, 기 반시설부담구역 내에서의 기반시설 총 부담비용 의 배분 등을 포함하고 있는 기반시설부담계획 의 수립 및 변경은 방대한 필지를 대상으로 수행 하여야 하므로 많은 어려움이 따르고 있고, 향후 에도 예상되고 있다.¹⁾

지금까지 기반시설부담구역제를 운영하고 있 는 지자체에 의하여 밝혀진 문제점은 기반시설 부담구역의 지정 및 기반시설부담계획 수립의 초기단계에서 나타나는 문제점이나, 앞으로 다 양한 기반시설부담구역의 지정과 기반시설부담 계획의 완료 및 변경단계에서는 색다른 문제점 이 발생할 것으로 예상된다.

이에 따라 이 글에서는 기반시설연동제 중 기반시설부담구역제를 효과적으로 수행하기 위 하여 우선 기반시설연동제의 개요와 관련 이론 을 살펴볼 것이다. 또, 지자체에서 수행한 결과 에 따른 기반시설부담구역제의 운용현황과 문 제점을 분석한 후 지자체 수행시 문제점과 관련 연구에서 제시된 문제점에 대한 해결방향으로 서 활성화방안을 제시하고자 한다. 또, 주요 결 론의 요약과 함께 나아가 개발이익환수제와 기 반시설연동제의 통합 등 향후 연구과제를 제안

하기로 한다.

기반시설연동제의 개요

기반시설연동제는 기존의 기반시설에 대한 수용 용량을 고려하지 않은 상태에서 무분별하게 개 발사업을 시행하거나 기존의 기반시설에 무임승 차하여 기반시설의 부족과 과밀을 유발하는 사 례가 자주 발생함에 따라, 기반시설과 개발행위 를 연계하여 이러한 문제점을 예방하고 주민들 의 삶의 질을 향상시키기 위한 제도다.²⁾

기반시설의 추가적인 설치가 곤란한 지역에 대해서는 개발밀도를 제한하고, 기반시설 설치 가 가능한 지역에서 기반시설 설치를 유발하는 개발행위를 하는 경우에는 해당 개발행위자로 하여금 기반시설을 설치하게 하거나 비용을 부 담하게 한다.

기반시설연동제는 개발밀도관리구역제와 기 반시설부담구역제로 구분된다. 개발밀도관리구 역제는 주거∙상업∙공업지역에서 개발행위로 인하여 기반시설의 처리∙공급∙수용능력이 부 족할 것으로 예상되는 지역 중 기반시설의 추가 설치가 곤란한 지역을 개발밀도관리구역으로 지 정하여, 개발밀도를 해당 지역에서 허용하고 있 는 수준보다 강화하여 적용함으로써 개발행위 자체를 억제하는 제도다.

기반시설부담구역제는 개발밀도관리구역 외 의 지역으로 개발압력이 높아 기반시설의 용량 이 부족할 것으로 예상되는 지역 중 기반시설의 추가설치가 가능한 지역을 기반시설부담구역으

1)김형복 외. 2004. 「기반시설연동제 활성화방안 연구」. 건설교통부

2)김형복. 2002. “개발행위에 따른 기반시설연동제 운영방안”. 「국토」. 245호. 국토연구원. pp22-35

4

로 지정하여, 해당 구역 안에서 개발행위를 하는 자로 하여금 직접 기반시설을 설 치하도록 하거나 기반시설 설치에 상당하는 비용을 납부하도록 함으로써 기반시 설을 확보하고자 하는 제도다.

기반시설연동제의 이론적 배경

기반시설연동제는 개발행위가 기반시설에 미치는 영향과 기반시설이 개발행위 에 미치는 영향을 활용한 난개발방지 정책이다. 개발밀도관리구역에서의 용적률 강화는 제한된 기반시설의 공급능력 한도 내에서 수요량 증가를 억제하며, 기반 시설부담구역에서는 중심지역 기반시설의 공급능력 한도 내에서 주변지역의 개 발행위를 억제한다. 개발행위가 기반시설에 미치는 영향은 기반시설부담구역의 토지이용계획 등을 고려하여 기반시설의 규모를 포함하는 기반시설계획을 결정 한다.

기반시설부담구역제에서 개발행위가 기반시설에 미치는 영향은 기반시설의 용량확장(capacity expansion) 문제로 귀결된다. 용량확장은 장래 개발행위에 의 하여 유발되는 기반시설의 수요를 만족시키는 용량확장의 크기를 동적으로 결정 하기 위하여 순현가를 기준으로 기존시설에 용량을 추가로 설치하기 위한 사회 적∙경제적 최적 안을 선정하는 것이다.³⁾

기반시설의 용량확장은 일반적으로 규모의 경제(economy of scale)가 최선의 방안이라는 전제에서 결정되는데, 할인율(discount rate) 등 여러 가지 여건의 변 화에 따라 단계별 개발(phased development)⁴⁾이 최선의 방안이 될 수 있다. 개발 행위와 기반시설의 동적연동에 관한 모델링은 시간에 따라 변화하는 수요량을 충 족하기 위하여 기반시설을 어떻게 확장할지에 관한 정보를 제공한다. 이 정보에 는 크기(sizing), 시기(timing), 장소(location), 그리고 종류(types)가 포함된다.⁵⁾

증가하는 시설용량에 따라 감소한다는 한계비용은 규모의 경제가 미래사용량 에 대응하여 기반시설 여유용량(excess capacity)을 제공하는 데 적정한 논리를 제 시해주고 있다. 필요공급용량을 초과해 설치된 여유용량은 도시성장에 의한 지방 세의 증가를 필요로 하는 지방자치단체장에 의하여 선호되고 있다.

계 획 적 국 토 관 리 수 단 의 활 성 화 4

3) Tabors, D. R., M. H. Shapiro, and P. P. Rogers. 1976. 「Land Use and the Pipe」. Lexington: Lexington Books 4)김홍배. 2003. 「정책평가기법: 비용편익분석론」. 나남출판. pp351-392

5) Luss, Hanan. 1982. “Operations Research and Capacity Expansion Problems: A Survey.”「Operations Research」. 30(5): 907-947

비록 규모의 경제에 의하여 대형사업이 한계 비용을 감소시킨다는 정당성이 있지만 할인율 (discount rate)이 높을 때에는 단계별 개발이 더 바람직하며 특별한 사유가 있을 경우에는 초기 의 대규모 초과용량 설치를 회피하기 위하여 단 계별 개발을 선호할 수 있다.

용량확장에서의 이슈는 적은 수의 초기 대규 모 용량 혹은 여러 단계의 소규모 용량 중에서 어느 것을 선정하느냐 하는 것이다. 초기의 대규 모 용량은 규모의 경제에서 이점을 보여주고 있 는 반면 단계별 소규모 용량은 초기 지출이 적 다. 규모의 경제와 단계별 개발이 조화를 이룬다 는 것은 수요량을 충족하는 데 최소의 현가를 소 요하는 일련의 단계별 용량확장 계획을 선정하 는 것을 의미한다.

이상과 같이 개발밀도관리구역제와 기반시설 부담구역제는 기반시설이 개발행위에 미치는 영 향과 개발행위가 기반시설에 미치는 영향에 관 한 이론으로 기반시설을 활용하여 기반시설부담 구역의 난개발을 방지하고자 하는 새로운 정책 이다.

기반시설연동제의 운용현황

수도권 신흥 개발지로서 거센 개발압력을 받아 온 경기도 화성시는 전국 최초로 기반시설연동 제를 도입하였다.⁶⁾화성시는 난개발을 조기에 차 단하기 위해 기반시설의 설치가 시급하고 기반

시설부담구역의 경계결정이 비교적 쉬운 개발제 한구역(그린벨트), 조정가능지, 우선해제취락지 역을 포함한 화성시 전체 구역을 대상으로 기반 시설연동제의 적용을 검토하고,⁷⁾

2004년 5월 화

매송 도시관리계획구역은 90%가 개발제한구 역으로 이 중 70만 평 정도가 우선해제취락지역 이고 지역 내 주거지역에서도 대단위 개발계획 이 잇따르는 개발기대감이 높은 곳으로 향후 난 개발이 예상되어 기반시설의 설치가 필요한 곳 이었다.

화성시는 기반시설연동제의 운용과정에서 기 반시설계획 범위, 기반시설부담비용 산정 및 배 분, 면제, 비용관리 운용방안 적용과 관련한 여 러 가지 어려움이 발생하였다. 기반시설계획 범 위는 국도와 지방도를 기반시설에 포함하는지의 여부였다. 기반시설부담비용 산정에서는 공사비 와 용지비의 적용기준, 지구단위계획구역에서 계획되는 기반시설부담비용과 징수되는 기반시 설부담비용의 차이 처리, 지구단위계획 미수립 지역에서의 토지용도가중치 결정, 개발제한구역 에 지구단위계획 수립구역과 미수립지역이 혼재 되어 각기 다른 기준을 적용하는 데 따른 형평성 등의 문제였다. 기반시설 총 부담비용의 산정 후 배분은 기반시설부담계획에서 가장 민감한 분야

6) 비록 소규모이나 전국 최초의 기반시설부담구역 지정 및 부담계획 수립사례는 충남 당진군 정미면 덕마리의 주거개발진흥지구에서 수 립∙고시(2003. 12. 16)된 것이다. 국토연구원. 2004. 「계획적 국토관리를 위한 정책수단의 운용실태 및 개선방안 연구」. pp230-232 7) 경기개발연구원. 2004. 「화성시 기반시설부담구역 지정 및 부담계획 기준수립 연구」중간보고서. 화성시

8) 경기개발연구원. 2004. 「화성시 개발제한구역 종합정비∙개발기준 수립연구」중간보고서. 화성시

4

계 획 적 국 토 관 리 수 단 의 활 성 화 4

로서 전체 균일배분, 생활권별 배분, 기반시설 이용영향권 배분의 방안이 있으나, 각 방안에는 문제점이 내포되어 있어 각 방안의 적정한 조화가 필요하였다.

기반시설부담비용의 면제에서는 개발제한구역 내 기존 주민의 경우 지난 30년 동안 재산권을 행사하지 못하다가 개발제한구역이 해제되면서 부담비용을 부과 하는 것은 민원의 소지가 커서 기존 주민에 한하여 건축연면적 330m²이하의 경 우에만 면제를 검토하였다. 비용관리 운용방안은 비용정산에 대한 법적 사항이 없고, 또한 개발행위자에 의한 기반시설 설치 및 비용납부 선택이 있어야 지방채 발행계획 수립이 가능하여 지방채 발행절차가 복잡하고 장기간이 소요된다는 점 이었다.

화성시의 적용사례는 개발제한구역 해제 등으로 대규모 난개발이 예상되는 남 양주시, 포천시, 하남시, 부천시 등 다른 지자체에도 영향을 미쳤다. 이들 지자체 에서 기반시설부담구역의 지정은 네 가지 지정요건 중‘법, 또는 다른 법령의 제 정∙개정으로 인하여 행위제한이 완화되거나 해제되는 지역’으로 개발제한구역, 조정가능지, 우선해제취락지역은 기반시설부담구역의 경계 결정이 비교적 쉽기 때문이다. 다른 세 가지 지정요건에 의한 기반시설부담구역의 지정을 위해서는 기반시설연동제운영지침(이하 운영지침)을 포함한 관련 지침과 편람의 보완 그리 고 관련 연구 및 적용사례가 필요하다.

현행 기반시설연동제 운용에서의 문제점과 활성화방안

1. 기반시설부담구역의 지정 및 적정규모

1) 기반시설부담구역의 지정

특별시장∙광역시장∙시장 또는 군수는 개발행위가 집중되는 지역 또는 토지형 질변경이 이루어질 것으로 예상되는 지역에 대하여 기반시설부담구역을 지정할 수 있다. 구체적으로 운영지침에서 지정하고 있는 기반시설부담구역의 지정기준 은 ① 행위제한이 완화되거나 해제되는 지역, ② 용도지역 등이 변경되거나 해제 되는 지역, ③ 대규모 개발행위가 이루어지거나 이루어질 것으로 예상되는 지역,

④ 특별시장∙광역시장∙시장 또는 군수가 개발행위가 집중되거나 집중될 것으 로 예상하는 지역이다.⁹⁾

9)건설교통부. 2003. 국토의계획및이용에관한법률 관련지침

이러한 기반시설부담구역의 네 가지 지정기 준은 정의가 불명확하고 지정기준간 연관 관계 가 이루어질 수 있는지에 대하여 불확실하다.

‘③ 대규모 개발행위가 이루어지거나 이루어질 것으로 예상되는 지역’은 택지개발사업에 적용 할 수 있으나 나머지 기준을 적용하는 것에는 많 은 논란이 있을 것으로 예상되며 또한‘④ 특별 시장∙광역시장∙시장 또는 군수가 개발행위가 집중되거나 집중될 것으로 예상하는 지역’의 기 준은 정의가 불명확하다.

현행 운영지침을 응용하여 개발행위가 집중 되는 지역 또는 토지형질변경이 이루어질 것으 로 예상되는 지역에 대하여 위에서 언급된 네 가 지 지정기준을 포함한 1단계 기반시설부담구역 지정기준, 2단계 기반시설부담구역 제외를 위한 기준, 3단계 기반시설용량 기초조사, 4단계 기반 시설의 이용가능성과 기반시설부담금의 적정배 분을 고려한 주변지역의 면적 결정 등의 4단계 지정단계를 거치게 되면 기반시설부담구역이 결 정될 수 있다.

제1단계‘기반시설부담구역 지정기준’은 개 발행위가 집중되는 지역 또는 토지형질변경이 이루어질 것으로 예상되는 지역에 대해 상세한 네 가지 지정기준을 적용하는 과정이다. 네 가지 지정기준 중 앞의 두 가지 지정기준(①, ②)은 개 발제한구역에서 해제되는 지역이나 서울시의 균 형발전촉진지구와 같이 명확하게 적용될 수 있 으나, 뒤의 두 가지 지정기준(③, ④)은 명확하지 않은 실정이다. 따라서 인구증가율, 인구밀도, 용도별개발허가 신청 및 승인 등에 의하여 개발

행위가 집중되거나 집중될 것으로 예상되는 지 역을 설정할 수 있다.¹⁰⁾ 앞 페이지에서의‘③ 대 규모 개발행위가 이루어지거나 이루어질 것으로 예상되는 지역’은 다른 세 가지 지정기준(①, ②

④)에 중복하여 적용되어 주변지역을 지정할 수 있다.

제2단계‘기반시설부담구역 제외를 위한 기 준’은 토지적성평가의 결과와 보전용도로 지정 된 지역∙지구 등 지방자치단체에서 적용하고 있는 조례상의 개발불허가지역에 적용한다.

제3단계‘기반시설용량 기초조사는 기반시설 부담구역 지정을 위한 기초조사’로 해당지역 기 반시설의 처리∙공급∙수용능력을 분석하여 향 후의 기반시설 수요량과 비교하여 수요량이 처 리∙공급∙수용능력을 초과하는 경우 기반시설 부담구역으로 지정하는 과정이다. 기반시설부담 구역의 기반시설 처리∙공급∙수용능력 분석방 법은 개발밀도관리구역의 지정을 위한 지정기준 과 동일하게 적용할 수 있다.

제1단계부터 제3단계까지는 중심지역을 결정 하는 단계이며, 제4단계‘기반시설의 이용가능 성과 기반시설부담금의 적정배분을 고려한 주변 지역의 면적 결정’은‘대규모 개발행위가 이루 어지거나 이루어질 것으로 예상되는 지역’일 경 우에 주변지역을 결정하는 단계다. 제4단계에서 는 중심지역과 주변지역의 면적, 총 부담비용, 건축물∙토지용도가중치 그리고 중심지역 기반 시설의 이용가능성에 의하여 기반시설부담비용 의 적정 배분을 고려한 주변지역의 면적을 결정 할 수 있다.¹¹⁾

10)김형복 외. 2004. 「기반시설연동제 활성화방안 연구」. 건설교통부

4

계 획 적 국 토 관 리 수 단 의 활 성 화 4

2) 기반시설부담구역의 적정규모

기반시설부담구역의 규모에 관해서는 국토계획법 시행령에서‘③ 대규모 개발행 위가 이루어지거나 이루어질 것으로 예상되는 지역’의 최소 면적을 10만m²라고 제한하였으나 최대한의 면적에 대해서는 언급이 없고 다만 기반시설부담구역은 기반시설이 적정하게 배치될 수 있는 규모로 한다고 명시되어 있다.

기반시설부담구역의 당초 취지는 난개발을 유발하는 소규모 연차개발을 통제 하자는 것에 있었으나, 일부 지방자치단체에서는 기반시설부담구역 지정 1단계에 서의‘③ 대규모 개발행위가 이루어지거나 이루어질 것으로 예상되는 지역’이나

‘④ 특별시장∙광역시장∙시장 또는 군수가 개발행위가 집중되거나 집중될 것으 로 예상하는 지역’을 기준으로 광역의 행정구역을 대상으로 기반시설부담구역을 지정하려는 움직임이 있다.¹²⁾‘③ 대규모 개발행위가 이루어지거나 이루어질 것으 로 예상되는 지역’에 대한 기반시설부담구역 지정에 제한이 될 수 있는 조건은 해 당 구역 지정 후 2년 이내에 개발사업을 위한 구역 등으로 지정될 수 있어야 한다 는 것이 시행령의 규정이다.

‘③ 대규모 개발행위가 이루어지거나 이루어질 것으로 예상되는 지역’에서 기반시설부담구역을 지정할 때는 개발사업지역을 중심지역으로 하여 그 경계로 부터 1km 이내의 지역으로서 주변지역의 면적이 중심지역 면적의 2배 이내에서 주변지역을 결정할 수 있다. 기반시설부담비용의 적정 배분을 위한 중심지역과 주변지역을 포함한 기반시설부담구역의 적정 규모는 중심지역 기반시설의 이용 가능성과 위치가중치, 건축물∙토지 용도가중치를 고려한 모의실험에서 결정될 수 있다.¹³⁾

시 또는 군 전체를 기반시설부담구역으로 지정하는 경우 앞에서 언급한 기반 시설부담구역 지정 1단계에서‘④ 특별시장∙광역시장∙시장 또는 군수가 개발 행위가 집중되거나 집중될 것으로 예상되는 지역’의 지정기준을 적용할 때에는 주변지역을 지정할 수 없다는 단점이 있다. 그러나 2년 이내 개발사업을 위한 구 역 등으로 지정될 수 있어야 한다는 조건을 이행할 필요가 없어 그 시행에는 큰 문제가 없을 것으로 예상된다. 그러나 광역으로 지정하는 경우에는 각 간선시설 의 영향권을 결정하기가 어려워 총 부담비용의 배분이 쉽지 않아 형평성의 문제

11)김형복∙홍철진. 2003. “개발에 따른 기반시설부담비용의 적정 배분에 관한 연구”. 「국토계획」. 38(3). 대한국 토∙도시계획학회. pp175-186

12)경기개발연구원. 2004. 「화성시 기반시설부담구역 지정 및 부담계획 기준수립 연구」중간보고서. 화성시 13)김형복∙홍철진. 2003. “개발에 따른 기반시설부담비용의 적정 배분에 관한 연구”. 「국토계획」. 38(3). 대한국

토∙도시계획학회. pp175-186

점이 제기될 수 있다. 광역인 경우 총 부담비용 의 배분은 추후 상당한 연구가 필요한 분야다.

2. 위치가중치와 건축물∙토지 용도가중치

1) 위치가중치

주변지역의 위치가중치는 원칙적으로 주변지역 의 부담대상 개발행위자의 중심지역에 설치되는 기반시설에 대한 수혜 정도로서, 중심지역 내 기 반시설용량을 초과하는 과도한 개발을 억제하고 주변지역의 난개발을 방지할 수 있도록 해당 지 역의 특성에 맞게 조정되어야 한다.

주변지역은 중심지역과 비교하여 위치적으로 도 모든 기반시설을 이용할 수 없고 중심지역과 달리 넓은 지역에 걸쳐 점 형태로 흩어져 있을 가능성이 높아 기반시설이 추가로 주변지역에 설치될 가능성이 적다. 따라서 주변지역의 기반 시설부담비용은 중심지역과 차별화되어야 하므 로 위치가중치를 도입해 중심지역에서 부담하는 비용보다 적게 부담시킨다.

운영지침에 의하면 중심지역의 위치가중치 1 을 기준으로 주변지역의 위치가중치를 0.3�0.5 의 범위 내에서 부여할 수 있다. 0.3 미만의 주변 지역 위치가중치는 총 부담비용 중에서 주변지 역의 부담이 10%도 안 되는 경우가 많아 주변지 역의 난개발 방지라는 기반시설연동제의 목적을 이룰 수가 없다. 이에 반하여 0.5를 넘는 위치가 중치는 주변지역의 부담이 20%를 넘는 경우가

많아 사업시행자의 부담이 과도하여 개발사업을 수행하기가 곤란하고 주변지역 주민의 민원을 유발할 수 있다.¹⁴⁾

2) 건축물∙토지 용도가중치

운영지침에서 채택하고 있는 건축물∙토지의 용 도가중치는 국내의 용도별 기반시설사용원단위 관련 자료에 의하여 결정된 가중치다.¹⁵⁾ 용도가 중치의 용도구분은 주거, 상업, 업무, 공업 및 기 타의 네 가지이며 기타에는 의료, 종교, 관람, 교 육(대학교), 공공, 집회시설 등을 포함한다.

운영지침에서는 지역특성상 용도구분을 세분 할 필요가 있다고 인정하는 경우 이를 세분할 수 있는데 이때 세분된 용도에 대한 가중치는 세분 전의 15% 범위 안에서 가감하여 정할 수 있다.

그러나 각 용도별로 세분화할 때는 규정된 가중 치의 범위 바깥의 값을 가질 수가 있다.¹⁶⁾

대표적인 예로서, 공업용도의 경우 세분화에 의한 결과는 15% 이상의 차이가 나타났다.¹⁷⁾ 용 도가중치의 세분화는 산업단지 입주업종에 따라 용도가중치가 큰 차이로 변경될 수 있음을 보여 주고 있다.

용도가중치의 세분화는 지구단위계획의 수립 여부에 의하여 결정될 수 있다. 지구단위계획이 수립되기 전에는 기존의 분류체계에 의한 용도 가중치를 사용할 수 있으며, 수립된 후에는 용도 를 세분화하여 적용할 수 있다. 용도가중치의 세 분화는 복잡한 과정을 거쳐야 하므로 계획지원

14)김형복 외. 2003. 「기반시설연동제 세부운영방안 연구」. 건설교통부 15)김형복 외. 2003. 「기반시설연동제 세부운영방안 연구」. 건설교통부

16)김형복 외. 2004. 「지역개발협력활성화를 위한 기반시설연동 계획지원체계 구축에 관한 연구」. 한국토지공사 17)건설교통부. 2002. 「국토이용체계 개편에 따른 세부운영방안에 관한 연구」

4

체계의 구축이 필요하다.¹⁸⁾

3. 기반시설 규모결정의 단계

기반시설부담계획에는 기반시설의 종류∙위치∙규모 등 기반시설에 관한 계획, 총 부담비용, 총 부담비용의 배분, 부담시기, 선투자 등 시장∙군수의 지원사항, 재원의 조달 및 관리∙운영방법, 기반시설의 설치 우선순위 및 단계별 설치계획 이 포함되어야 한다.

기반시설부담계획에 포함된 기반시설의 종류∙위치∙규모 등 설치에 관한 계 획은 기반시설부담계획에 선행하여 제1종지구단위계획, 제2종지구단위계획 또는 택지개발촉진법 등과 같은 타 개별법에 의하여 기반시설의 종류∙위치∙규모 등 설치에 관한 계획이 결정되는 경우와, 개별법과 관계없이 기반시설부담구역으로 지정되어 이러한 계획이 선행되지 않는 경우가 있다. 전자의 경우에는 제1종지구 단위계획, 제2종지구단위계획 또는 택지개발촉진법 등과 같은 타 개별법에 의하 여 기반시설의 종류∙위치∙규모 등 설치에 관한 계획이 결정되므로 문제가 없으 나, 후자의 경우에는 기반시설부담계획에서 기반시설의 종류∙위치∙규모 등 설 치에 관한 계획을 수립해야 한다.

기반시설의 종류∙위치∙규모 등 설치에 관한 계획이 타 개별법에 의하여 결 정되더라도 기반시설부담계획에서의 총 부담비용 산정과 기반시설의 설치우선순 위 그리고 단계별 설치계획을 위해서는 타 개별법에 의한 기반시설 규모를 결정 하고 기반시설부담계획과는 밀접한 관계를 유지하여야 한다. 하나의 방법으로 지 구단위계획에서 결정된 기반시설의 규모에 의하여 기반시설부담계획에서 총 부 담비용을 산정하고, 이 정보는 다시 지구단위계획으로 전달되어 지구단위계획에 서는 비용편익분석을 하게 된다. 만약 비용편익분석이 정해진 기준에 못 미칠 경 우에는 지구단위계획에서 기반시설의 규모가 다시 결정되고, 그 결과는 다시 기 반시설부담계획으로 연계되며 산정된 총 부담비용은 다시 지구단위계획으로 넘 어가게 된다. 이같은 부의 환류(negative feed-back)는 비용편익분석이 적정해질 때까지 계속되어야 한다. 이 경우 기반시설의 설치에 관한 계획이 어느 정도 상세 하여야 하는지는 해당 지자체의 담당자가 신중하게 결정해야 할 사항이다.

지구단위계획에서 결정되는 기반시설의 배치∙규모와 기반시설부담계획에서

계 획 적 국 토 관 리 수 단 의 활 성 화 4

18)김형복 외. 2004. 「기반시설연동제 활성화방안 연구」. 건설교통부

결정되는 기반시설 종류∙위치∙규모 등 설치 에 관한 계획, 그리고 기반시설부담계획의 기반 시설의 설치우선순위 및 단계별 설치계획과의 관계는 명확하게 규명되어야 할 사항이다. 지구 단위계획에서 결정되는 기반시설 배치∙규모 또는 기반시설부담계획에서 결정되는 기반시설 의 종류∙위치∙규모 등 설치에 관한 계획은 포 괄적으로 기반시설의 설치우선순위와 단계별 설치계획을 포함하고 있기 때문에, 별개의 용역 사가 지구단위계획과 기반시설부담계획을 수립 할 때는 업무의 한계를 명확히 할 필요가 있다.

4. 기반시설의 설치우선순위와 단계별 설치계획

각 단계별로 확장되는 기반시설 용량의 크기는 전체 기반시설의 규모를 결정하기 때문에 기반 시설부담계획에서의 기반시설 종류∙위치∙규 모 등 설치에 관한 계획과 기반시설의 설치우선 순위 및 단계별 설치계획은 직접적인 관계를 가 지고 있다.

기반시설의 설치우선순위는 단계별 설치계획 에 상위 개념으로 해석될 수 있다. 설치우선순위 에서 어느 기반시설이 먼저 설치되어야 하는가 를 정하며, 단계별 설치계획에서는 단계별 개발 과 규모의 경제를 고려하여 각 기반시설의 용량 확장계획을 수립한다.¹⁹⁾ 각 기반시설의 단계별 설치계획은 면적단계별 설치계획과 기반시설용 량별 단계별 설치계획으로 구분될 수 있다. 면적 단계별 설치계획은 종전의 계획단계에서 여러

차례 수립된 바 있으나 기반시설용량별 단계별 설치계획은 하수처리장이나 폐기물처리시설 이 외에서는 적용사례가 드물어 이에 대한 연구가 필요하다.

5. 총 부담비용의 산정과 배분방안

1) 총 부담비용의 산정

총 부담비용은 원칙적으로 기반시설부담계획의 기반시설 규모와 기반시설규모별 비용원단위를 곱하여 산정하며, 구역의 여건에 따라 간편법인 면적기준 기반시설 비용원단위에 면적을 곱하여 산정할 수 있다.²⁰⁾ 지구단위계획이 수립되어 기 반시설의 규모가 결정되어 있는 경우에는 기반 시설규모별 비용원단위를 사용하며, 도시지역이 아니면서 지구단위계획이 수립되지 않은 경우에 는 면적기준 기반시설비용원단위를 사용할 수 있다.²¹⁾

2) 총 부담비용의 배분

중심지역과 주변지역의 면적이 비교적 작을 경 우 총 부담비용은 전체 필지가 부담한다는 가정 에서 배분할 수 있으나 면적이 클 경우에는 각 기반시설의 위치∙종류∙규모별로 영향권에 따 라 배분하게 된다. 광역을 대상으로 하는 기반 시설부담계획에서의 총 부담비용 배분은 영향 권 설정이 어려워 향후 관련 지자체에서는 이 문제에 대하여 많은 관심을 가져야 할 것으로 예상된다.

19)김홍배. 2003. 「정책평가기법: 비용편익분석론」. 나남출판 20)건설교통부∙한국토지공사. 2002. 「기반시설연동제 운영편람」

21)김형복 외. 2004. 「기반시설연동제 활성화방안 연구」. 건설교통부

4

지구단위계획이 수립된 지역의 경우에는 건축연면적에 비용원단위를 곱하여 필지별 기반시설부담비용을 산정하며, 지구단위계획이 수립되지 않은 지역의 경 우에는 토지면적에 비용원단위를 곱하여 필지별 기반시설부담비용을 산정한다.²²⁾

기존의 운영지침은 건축물이 존재하거나 용도가 조정되는 경우에 대한 기반시 설부담비용의 배분방안에 대한 언급이 부족하다. 이에 대한 해결방안으로 도시지 역에서의 용도지역 등이 변경되거나 해제되는 지역에 해당하는 용도상향(up-

zoning) 지역을 대상으로

도시지역에서 기반시설부담구역을 지정할 때는 용도가중치와 용적률의 적용 이 쟁점이 될 수 있다. 용도가중치의 적용에는 기존 건축물∙토지용도가중치와 변경 후 건축물∙토지용도가중치의 차이를 고려할 수 있다. 용적률의 적용도 용 도가중치 적용과 마찬가지로 기존 용적률과 변경 후 용적률 차이를 고려할 수 있 다. 기존의 용적률은 조례상 최대한도의 용적률을 적용하거나 용적률의 평균에 의한 기준용적률을 적용할 수도 있다.

3) 주변지역이 있는 경우 지자체가 아닌 사업시행자의 총 부담비용 배분

중심지역과 주변지역으로 구성된 기반시설부담구역에서의 총 부담비용 배분과 관련하여 사업시행자가 지자체가 아닌 경우에는 주변지역에서의 기반시설부담비 용을 징수하는 데 어려움이 있다.

사업시행자가 지자체가 아닌 경우에는 두 가지 방법을 적용할 수 있다. 첫 번 째 방법은 총 부담비용을 중심지역과 주변지역으로 배분하고, 중심지역에서는 총 부담비용에 해당하는 비용을 용지 분양시 부과하고 시설물 인계인수 후 지자체가 주변지역에서 징수하는 기반시설부담비용을 주변지역에서 추후 발생하는 기반시 설의 설치에 사용하는 방법이다. 두 번째 방법은 총 부담비용을 중심지역과 주변 지역으로 배분하고, 중심지역에 배당된 비용을 용지 분양시 분양가로 회수하고 그 차액분(주변지역의 총 부담비용)은 해당 시∙군이 사업시행자에게 선불하는 방법이다. 첫 번째 방법은 기반시설연동제의 취지에 어긋나는 방법이지만 현실적 으로 가능성이 제일 큰 방법이며, 두 번째 방법은 기반시설연동제의 취지에 부합 하는 방법이나 실현 가능성이 작은 방법이다.

계 획 적 국 토 관 리 수 단 의 활 성 화 4

22)건설교통부. 2003. 국토의계획및이용에관한법률 관련지침 23)서울시의 균형발전촉진지구가 이에 해당됨

6. 기반시설연동계획지원체계의 구축

이상에서 언급된 기반시설부담구역의 지정과 기 반시설부담계획의 수립 및 변경은 운영지침에서 언급하고 있는‘별도의 기반시설연동시스템’구 축을 필요로 한다.^{24), 25)}별도의 기반시설연동시스 템은 기반시설연동제의 전 과정을 시스템화하는 기반시설연동 계획지원체계(Planning Support

Systems: PSS)로서 기반시설부담구역의 지정,

기반시설연동 계획지원체계의 필요성과 당위 성은 개발밀도관리구역의 지정 및 관리 그리고 기반시설부담구역의 지정 및 기반시설부담계획 수립의 각 단계에서 파악할 수 있다. 개발밀도관 리구역의 지정을 위한 기초조사와 기반시설부담 구역의 지정을 위한 기초조사에서 기반시설의 현황분석과 기반시설의 처리공급 또는 수용능력 을 분석하여야 한다는 점은 공통된다. 이에 따라 기반시설연동 계획지원체계는 개발밀도관리구 역과 기반시설부담구역의 지정을 위한 기초조 사, 개발밀도관리구역의 용적률 강화범위 결정 및 시나리오 작성을 위해서도 사용될 수 있다.

기반시설부담계획을 수립하거나 변경할 때는 기 반시설 규모결정을 위한 대안결정, 용도가중치 와 위치가중치에 따른 총 부담비용의 배분과 변

경에 기반시설연동 계획지원체계를 적용할 수 있다.

맺음말

지금까지 기반시설연동제의 개요 및 이론적 배 경 그리고 기반시설연동제의 운용현황을 파악하 고, 기반시설연동제의 문제점을 분석하여 활성 화방안을 제시하였다.

기반시설연동제 중 일반적으로 적용되는 기 반시설부담구역제는 경기도 화성시에서 개발제 한구역, 조정가능지, 우선해제취락지역을 포함 한 시 전역을 대상으로 전국 최초로 적용한 바 있다. 이 사례를 모형으로 하여 현재 부천시, 남 양주시, 용인시, 포천시, 하남시에서 기반시설부 담구역제의 적용을 검토 중이다.

기반시설부담구역제의 운용시 문제점과 활성 화방안에서는 기반시설부담구역의 지정단계 및 적정규모, 위치가중치와 건축물∙토지용도가중 치, 기반시설의 종류∙위치∙규모 등 설치에 관 한 계획, 기반시설의 설치우선순위와 단계별 설 치계획, 총 부담비용 산정과 배분방안, 총 부담 비용의 적정배분방안 등의 주요과제에 대한 해 결방향을 다루었다.

우선, 기반시설부담구역의 지정에 대해서는

① 기반시설부담구역 지정기준, ② 조례 등에서 의 기반시설부담구역 제외를 위한 기준, ③ 기반

24)건설교통부. 2003. 국토의계획및이용에관한법률 관련지침 2-5-3

25) Brail, R. K. and Klosterman, R. E. Editors. 2001. 「Planning Support Systems: Integrating Geographic Information Systems, Models, and Visualization Tools」. CA: ESRI Press

26) 방수석∙김형복. 2003. “개발밀도관리구역 지정에 의한 개발밀도의 변화가 도로 시설에 미치는 영향에 관한 연구”. 「국토계획」. 38(3).

대한국토∙도시계획학회. pp65-76

27) 김형복 외. 2003. 「기반시설연동제 세부운영방안 연구」. 건설교통부

4

시설부담구역 기초조사에서의 기반시설용량 분석에 의한 포함여부 결정기준, ④ 주변지역 결정기준을 적용하는 4단계의 절차를 제시하였다.

기반시설부담구역의 적정규모는 네 가지 지정기준의 적용에 의하여 결정될 수 있으며, 위치가중치는 중심지역과 주변지역의 부담비율을 고려하여 결정되어야 한다. 건축물∙토지의 용도가중치는 공업용도로 세분화할 때 15% 이상으로 변경 되는 경우가 있으며, 지구단위계획에 의한 용도가 결정되기 전에는 현행 운영지 침의 대분류 용도가중치를 적용할 수 있으나 지구단위계획이 결정된 후에는 세분 화된 용도가중치가 적용될 수 있다.

지구단위계획이 기반시설부담계획에 선행될 때는 지구단위계획에서 결정되는 기반시설의 규모에 의하여 기반시설부담계획에서 총 부담비용이 산정되고, 이는 지구단위계획에서 비용편익분석을 위하여 사용되어야 한다. 이 결과에 따라 지구 단위계획의 타당성이 평가되는데, 필요시 지구단위계획의 기반시설 규모가 다시 결정되어 기반시설부담계획으로 연계되는 환류과정을 밟게 된다. 이러한 환류는 지구단위계획의 타당성이 확보될 때까지 계속되어야 하며, 이를 위해서는 지구단 위계획에서의 규모결정이 기본설계 정도의 수준이 되어야 한다.

기반시설의 설치우선순위는 단계별 설치계획의 상위 개념으로 해석될 수 있 다. 설치우선순위에서 어느 기반시설이 먼저 설치되어야 하는지 결정되어야 하 며, 단계별 설치계획에서는 단계별 개발과 규모의 경제를 고려하여 각 기반시설 의 용량확장계획을 수립한다.

중심지역에서의 기반시설별 총 부담비용을 중심지역과 주변지역의 전체 부담 대상면적에서 부담한다는 가정은 대상지 면적이 비교적 작을 경우 정당화될 수 있으나, 기반시설부담구역의 면적이 광역일 경우에는 필지별 또는 지역별 여건에 따라 기반시설별 기반시설부담비용이 부과되어야 한다. 기반시설의 영향권에 의 한 각 기반시설의 총 부담비용 배분은 각 지자체에서 실질적으로 직면하는 매우 민감한 분야로서 향후 적정배분을 위한 주요 연구대상이 될 것으로 예상된다.

기반시설부담비용의 적정한 배분에 의하여 중심지역과 주변지역에서의 비용 부담 형평성과 지자체의 재정능력을 고려하면서 난개발을 방지할 수 있다. 기반 시설부담구역의 중심지역과 주변지역을 결정하여야 하는 기반시설부담구역의 지 정시부터 기반시설부담비용의 적정배분을 고려함으로써 기반시설부담구역의 지 정목적을 효율적으로 성취할 수 있다.

기반시설연동제 운용의 제반 문제점을 해결하고 이 제도를 활성화하기 위해서 는 기반시설연동 계획지원체계의 구축이 필수적이다. 기반시설 용량확장 대안

계 획 적 국 토 관 리 수 단 의 활 성 화 4

(alternative)작성을 위하여 단계별 개발(phased

development)과 일 시 개 발 (lump-sum development), 그리고 기반시설의 유지관리가

현재 정부는 기반시설연동제를 개발부담금제 와 연계하여 기반시설부담비용 배분, 개발이익 환수에도 적용될 수 있어 이에 대한 정책을 마련 하고 있다. 환수된 개발이익을 기반시설 확보에 투자하여 지자체가 개발이익 징수시 있을 수 있 는 불협화음을 예방하며 행정의 투명도를 제고 할 수 있을 뿐만 아니라, 또한 기존의 기반시설 연동제의 수행방안에 대한 단순화된 대안도 제 시할 수 있어 기반시설연동제의 확대에 대한 심 도 있는 연구가 필요하다.

참고문헌

건설교통부. 2003. 국토의계획및이용에관한법률 관련지침

건설교통부. 2002. 「국토이용체계 개편에 따른 세부운영방안에 관한 연 구」

건설교통부∙한국토지공사. 2002. 「기반시설연동제 운영편람」

경기개발연구원. 2004. 「화성시 기반시설부담구역 지정 및 부담계획 기 준수립연구」중간보고서. 화성시

경기개발연구원. 2004. 「화성시 개발제한구역 종합정비∙개발기준 수립 연구」중간보고서. 화성시

국토연구원. 2004. 「계획적 국토관리를 위한 정책수단의 운용실태 및 개선방안 연구」. pp230-232

김형복∙홍철진. 2003. “개발에 따른 기반시설부담비용의 적정 배분에 관한 연구”. 「국토계획」. 38(3). 대한국토∙도시계획학회.

pp175-186

김형복. 2002. “개발행위에 따른 기반시설연동제 운영방안”. 「국토」. 245호. 국토연구원. pp22-35

김형복. 2001. “도시성장관리를 위한 GIS 기반의 상수도시설 연동제도 모델링”. 「국토계획」. 36(7). 대한국토도시계획학회. pp321-331 김형복 외. 2003. 「기반시설연동제 세부운영방안 연구」. 건설교통부 김형복 외. 2004. 「기반시설연동제 활성화방안 연구」. 건설교통부 김형복 외. 2004. 「지역개발협력활성화를 위한 기반시설연동계획지원체

계 구축에 관한 연구」. 한국토지공사

김홍배. 2003. 「정책평가기법: 비용편익분석론」. 나남출판. pp351-392 방수석∙김형복. 2003. “개발밀도관리구역 지정에 의한 개발밀도의 변

화가 도로 시설에 미치는 영향에 관한 연구”. 「국토계획」. 38(3).

대한국토∙도시계획학회. pp65-76

Brail, R.K. and Klosterman, R.E. Editors. 2001. 「Planning Support Systems: Integrating Geographic Information Systems, Models, and Visualization Tools」. CA: ESRI Press

Luss, Hanan. 1982. “Operations Research and Capacity Expansion Problems: A Survey”. 「Operations Research」

30(5). pp907-947

Tabors, D. R., M. H. Shapiro, and P. P. Rogers. 1976. 「Land Use and the Pipe」. Lexington: Lexington Books

28)김형복 외. 2004. 「지역개발협력활성화를 위한 기반시설연동계획지원체계 구축에 관한 연구」. 한국토지공사 29)현재 건설교통부와 한국토지공사가 국토이용정보체계의 일환으로 기반시설연동 계획지원체계를 구축 중에 있음