토지이용규제와 수도권기업의 경쟁력*
李繁松 (서울시립대 경제학 교수)
I. 서론
수도권경제의 저효율 고비용 문제를 해결하기 위해서는 정부의 각종 규제를 신 속하게 완화하여야 한다. 특히 다양한 토지이용규제는 국내기업의 기업활동을 제약 하고 있을 뿐만 아니라 수도권에 직접투자하기를 원하는 대다수 외국기업들의 한국 에 대한 투자를 저해하고 있다.
현재 수도권이 안고 있는 토지관련 문제의 핵심은 토지수요에 대비한 토지공급 의 부족으로 장기적 측면에서 토지의 공급을 늘려야 한다. 선진국의 경우 전체 국토 에서 주택토지가 차지하는 비율이 6%선인데 비해 우리는 1.6%-1.8%선에 불과하다.
또 우리 나라에서 도시용도로 사용되는 토지의 전 국토에 대한 비율은 4.8%로 일본 의 7.1%, 대만의 5.9%, 영국의 13%에 비하면 많이 낮음을 알 수 있다. 우리 나라의 도시화율이 1995년에 선진국들과 거의 차이가 없는 85.7%인 점을 감안할 때 도시용 토지의 공급이 수요에 크게 못 미치고 있다.
따라서 도시용도 토지의 공급을 늘려서 기업의 토지비용을 낮추어 우리 기업의 국제경쟁력 을 높여야 하는데 이를 위해서는 용도지역제, 수도권집중억제정책, 그린벨트 등의 제반 토지이용 규제의 완화를 시행하는 것이 급선무이다.
수도권에서의 용도지역제에 대하여는 공공기관, 기업 및 개인이 보유하고 있는 토지 중 미개 발된 보유토지에 대해 그 특성을 고려하여 토지용도의 전환을 보다 쉽게 할 수 있도록 하는 문 제, 상업지역이기 때문에 집을 지어서는 안 된다는 용도지역제를 완화하는 문제 및 실질적으로 상업시설이 많이 개발된 준주거지역에 대하여는 밀도규제를 완화하는 문제들이 토의된다.
수도권집중억제정책은 1970년 이후 수도권의 인구 및 경제력의 집중으로 인한 교통혼잡과 환 경문제를 해결하고 국토의 균형적 발전을 기하기 위해 시행되어 오고 있다. 이 정책은 수도권내 에서 공장의 신.증축을 제한하고 신규기업의 등록 및 업무용 부동산의 취득.등록을 억제한다. 따 라서 수도권내의 공장입지에 대한 제한을 대폭 완화하여 수도권소재 제조업이 생산요소인 토지를 효율적으로 이용할 수 있도록 하는 문제가 주로 토의된다.
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*본 논문의 질을 높이는데 익명의 두 논문심사자의 논평에 많이 힘입었음을 밝힌다. 특히 한 논문심사자는 장황하고 산만했던 본 논문의 초고를 절별로 명시하며 어떻게 재구성할 것인가를 제시해 주어 지대한 도움이 되었다. 그들의 훌륭한 논평에 감사한다.
서울을 둘러싸고 있는 그린벨트는 1971년에 서울의 확산을 억제하고 환경을 보호하기 위하여 설치되었다. 이러한 그린벨트가 서울의 지가에 미치는 영향과 그린벨트를 뛰어 넘어 신도시를 개 발하는데에 대한 효과를 평가한다. 수도권의 토지공급을 늘리기 위해서 그린벨트를 완화하여 개발 가능지역을 적극적으로 개발하여야 하는 필요성을 토론하며 그린벨트를 완화하는 경우에 이용될 수 있는 개발권양도제의 개념을 설명한다.1)
II. 용도지역제
1. 용도지역제와 산업입지 규제 체계
그 동안 우리나라의 토지정책은 토지시장의 실패의 존재와 투기억제를 위한 정부개입이라는 두가지 근거를 기반으로 이루어져 왔다. 토지시장은 기본적으로 완전경쟁적 시장과는 다르고 특 히 토지의 독점적 소유는 부의 분배를 더욱 불균등하게 하므로 정부가 개입하여 이를 치유하고자 하는 의도이었다. 이에 더하여 서울시의 경우는 수도권 인구집중억제정책을 중심으로 기업의 입 지에 여러 가지 추가적인 제한이 가해지고 있는 것이 현실이다.
토지이용단계에서의 규제는 먼저 상위법인 국토이용관리법에 의해 국토를 도시지역, 준도시 지역, 농림지역, 준농림지역, 자연보전지역 등 5개의 용도지역으로 나누어 각 지역안에서의 토지 이용행위를 규제한다. 다음으로 도시계획법은 위의 5개 지역 중 도시지역에 주거, 상업, 공업, 녹 지 등의 4개 용도지역을 지정하고 그 사용목적에 맞도록 토지이용을 유도한다.
서울시, 인천시 및 경기도 전역을 포함하는 수도권지역에 대하여는 수도권에 과도하게 집중된 인구 및 산업의 적정배치를 유도하여 수도권의 질서있는 정비와 균형있는 국토발전을 목적으로 수도권정비계획법이 위의 타법들에 우선하여 시행된다. 1994년에 개정된 수도권정비계획법은 수 도권을 과밀억제권역, 성장관리권역, 자연보존권역 등 3개 권역으로 구분하고 차등규제한다.
과밀억제지역은 서울시, 인천시 및 수원시, 부천시, 고양시, 하남시, 성남시, 시흥시 일대를 포 함하는데 이 권역에서는 인구집중유발시설인 학교, 공장, 공공청사, 판매.업무용 건축물, 연수시설 의 설치가 억제된다. 다만 수도권의 중추기능, 국제기능수행에 필요한 공공청사 등 입지가 불가피 한 시설만 예외적으로 허용한다. 과밀억제권역내에서 업무용.판매용 건축물, 공공청사등 인구집중 유발 시설을 일정 규모이상 신.중축 또는 용도변경하는 경우에는 일정액의 과밀부담금이 부과된 다. 과밀부담금의 50%는 중앙정부에서, 나머지 50%는 지방정부에서 사용한다. 인구집중유발시설 이 아니더라도 택지, 공업, 관광지역 등의 대규모개발사업은 신설이 불허된다. 학교와 공장의 신
1) 한 논문심사자가 적절히 지적했듯이 본 논문에서 분석의 대상으로 삼는 토지이용규제들 가운데 상당수 가 수도권만이 아니라 다른 지역들에도 동일하게 적용되고 있는 것들이다. 그러므로 해당규제, 예컨대 그린 벨트를 수도권지역에서 완화하기 위하여는 수도권이외의 다른 지역의 그린벨트도 완화해야 할 것이다. 따라 서 수도권의 그린벨트 완화를 제안하기 위하여는 수도권외의 그린벨트가 해당지역에 미치는 영향을 분석해 야 할 것이다. 본 연구는 토론의 범위를 수도권에 한정하고 있기때문에 본 연구에서 도출되는 정책제안이 공정치 못 할 가능성이 있음을 배제해서는 안 될 것이다.
설 또는 증설은 예외적으로 인정되는 경우에 총량규제를 받는다.
성장관리권역은 동두천시를 비롯한 포천군, 연천군, 파주군과 김포군, 강화군 일대가 포함되는 데 이 권역에서는 적정한 성장은 허용되나 과도한 인구집중을 초래하지 않도록 령이 정하는 학 교, 공공청사, 연수시설의 신.증설이 제한된다. 공업지역의 지정이 허용되나 령이 정하는 범위내에 서 수도권정비계획이 정하는 바에 따라야 한다.
자연보존권역은 한강수계의 수질보전 및 녹지 자연환경보전을 목적으로 지정되었는데 가평군, 양평군, 광주군, 용인군, 여주군, 이천군 일대를 포함한다. 이 권역에서는 3만m2이상의 택지, 공업 용지, 관광지 조성이 허용되지 않는다.
위의 국토이용관리법, 도시계획법, 수도권정비계획법은 전산업에 동일하게 적용되는 토지이용 규제 법률인 반면에 공업배치 및 공장설립에 관한 법률(공업배치법)은 특히 제조업에 특별하게 적용되는 법률이다. 공업배치법은 수도권공장입법에 대하여 수도권정비계획법과 상호 중복되는 규제의 성격을 띄고 있는데 업종을 도시형.비도시형 업종으로 분류하고 공해산업, 과밀유발산업을 비도시형 산업으로 지정하여 수도권지역에서 공장의 신설 및 증설을 억제하고 있다. 또 수도권에 서 공장을 신설.증설할 수 있는 첨단산업의 범위를 동법이 근거가 되어 설정할 수 있다.
서울시에서 기업의 토지이용은 수도권정비계획법과 공업배치법 그리고 도시계획법 등 여러 가지 법률에 따라 중복적으로 규제되고 있다. 이러한 중복적인 규제는 기업으로 하여금 생산활동 에 불필요한 추가적 비용을 부담하게 하는데 규제 담당부처가 다양하여 각종 인허가 행정절차에 필요한 서류가 복잡하고 중첩되어 있어 이를 위한 화폐적, 시간적 비용을 창출하게 된다. 또한 규 제는 기업이 원하는 입지에서 생산활동을 하지 못하게 하는 한편 토지시장을 왜곡함으로써 산업 용지의 비효율적 배분을 초래하여 토지가격 및 임대료의 상승을 야기시키고 산업의 생산성을 감 소시킨다. 기업에 따라서는 인․허가 기간의 단축을 위해 노력할 수밖에 없는데, 이 과정에서 각 종 부조리가 나타날 가능성이 높고 마지막으로 외국인이 국내투자를 꺼리는 한 요인으로 작용할 수 있다. (이번송․정의철, 1995)
2. 서울시 산업입지 규제 실태 분석
1) 공업용지
이번송, 정의철(1995)은 설문조사 결과 분석을 통하여 서울시의 토지이용에 대한 규제가 현실적으로 원하는 목적을 달성하지 않고 있음을 보여 주고 있다. 제조업체에 대한 설문조사 결과의 주요내용은 다음 과 같다.2)
2) 설문조사는 서울시 소재 600개 업체(본사 기준)를 300개의 제조업체와 300개의 비제조업체로 나누어 이 루어졌으며 각 기업의 입지지역, 영업용지사용의 형태 및 현황, 그리고 공장 또는 영업장소의 이전/체류 여부와 그 이유에 관한 것이 주요 내용이었다.
본 절에서 소개되는 설문조사자료는 수도권 전체에 대한 자료가 아니라 서울에 국한된 자료라 는 점에서 한계가 있는 것이 사실이다. 그러나 공장용지규제에 관한 자료로써 희소가치가 있고
첫째, 서울시내 공장소재 제조업체의 경우 약 41%가 준공업지역에 위치하고 있으나 주거지 역에 위치한 공장도 40%나 되며 상업지역에도 17%의 공장이 위치하고 있다. 이는 법적으로 용도 지역을 지정하여 각 토지의 용도를 구분하고 있음에도 불구하고 현실적으로는 이러한 원칙이 제 대로 지켜지지 않고 있음을 보여주고 있다. <표 1> 참조.
업종별로 볼 때 섬유, 의복 및 가죽제품 제조업의 경우 주거지역에 60%이상이, 목재 및 나무 제품, 종이 및 종이제품 제조업은 주거지역에 35%, 상업지역에 36%이상이 소재하고 준공업지역 에 30%미만이 소재하는 반면에 화합물 제품(69%), 비금속제품(57%) 및 기타(48%) 제조업의 경 우 준공업지역에 많이 위치하고 있음을 보여 준다. <표 1>참조
<표 1> 서울전체와 산업별 용도지역분포
용 도 용도 지역
서울지역 소계
섬유,의복 및 가죽제품
목재 및 나무제품, 종이 및 종이제품
화 합 물 , 석 유 , 석탄, 고무 및 플라스틱제품
비금속 광물제품, 제1차 금속산업, 조립금속제품
기타 제조업
일반주거 44(19.2) 25(33.8) 5( 8.8) 2(12.5) 2( 5.7) 8(18.2) 준 주 거 51(20.3) 20(27.0) 15(26.3) 1( 6.2) 9(25.7) 6(13.6) 상 업 39(17.0) 10(13.5) 21(36.8) 2(12.5) 4(11.5) 2( 4.5) 준 공 업 94(41.1) 19(25.7) 16(28.0) 11(68.7) 20(57.1) 27(47.7) 녹 지 1( 0.4) 0( 0.0) 0( 0.0) 0( 0.0) 0( 0.0) 1( 2.3) 합 계 229(100) 74(100) 57(100) 16(100) 35(100) 44(100)
자료: 이번송, 정의철(1995), p. 94. <표 4-2-2>
둘째, 응답업체 중 비도시형 업종인 비율은 45%인데 용도지역상의 준공업지역에서 약 54.3%
로 가장 높으나 주거지역에서 40%를 넘고 있으며 상업지역에서도 약 28%가 되고 있다. <표 2>
참조. 비도시형 업종이 이처럼 많은 비율을 차지하고 있음은 정부가 서울을 중심으로 한 수도권 에의 공장입지를 규제하여 도시형 업종 및 첨단업종을 유치하고 비도시형 업종은 수도권이외의 지역으로 재배치하고자 하는 의도가 현실적으로 이루어지지 않고 있음을 나타낸다고 볼수 있다.
<표 2> 제조업체의 용도지역상의 위치(서울시내 공장소재, 도시형/비도시형별)
일반주거 준주거 상업 준공업 녹지 합 계
도시형업종 26(59.1) 28(54.9) 28(71.9) 43(45.7) 1 126(55.0) 비도시형업종 18(40.9) 23(45.1) 11(28.2) 51(54.3) 0 103(45.0) 합 계 44(100) 51(100) 39(100) 94(100) 1 229(100)
자료: 이번송, 정의철(1995), p. 95, <표 4-2-3>
셋째, 서울시내 공장소재 업체의 지난 3년간 매출액 대비 임차료수준의 변화에 대한 평가를 보면 약 70%가 매출액 대비 임차료가 계속 증가하고 있다고 응답하였으며, 계속 급속히 증가하 고 있다고 평가한 업체도 약 12%에 이르고 있다. 특히 공업지역에서 매출액 대비 임차료수준이 계속 급속히 증가하였다고 응답한 업체의 비율이 15%로 다른 지역보다 높다는 것은 서울시의 경 우 공업지역에 상대적으로 많은 제조업체가 위치하고 있어 서울시 제조업의 중심지라고 할 수 있 으므로 주목할 만하다. 이러한 매출액 대비 임대료 상승은 결과적으로 기업의 순수익을 감소시킴 과 동시에 손익분기점이나 조업중단점에 이르는 한계기업의 수를 증가시킬 것이다. <표 3> 참조.
아직 연구를 수행한 해당연구원외의 문헌에 충분히 소개되지 않았으므로 여기에 비교적 자세 히 소개한다.
<표 3> 과거 3년간 매출액 대비 임차료수준의 변화에 대한 평가
계속 급속히 증가
조금씩 증가 별로 변화가 없다
조금씩 감소 합 계
서울전체 15(11.6) 77(59.7) 35(27.1) 2(1.6) 129(100) 중심지역 3(10.3) 19(65.5) 6(20.7) 1(3.5) 29(100) 일반내부지역 1( 5.0) 11(55.0) 8(40.0) 0(0.0) 30(100) 공업지역 7(14.6) 30(62.5) 11(22.9) 0(0.0) 48(100) 외곽지역 4(12.5) 17(53.1) 10(31.2) 1(3.1) 32(100)
자료:이번송, 정의철(1995), p. 106, <표 4-8-1>
마지막으로, 제조업체의 공장이전여부를 살펴본 결과, 전체적으로 보아 약 77%의 업체가 현 위치에서 계속 조업하기를 희망하고 있는 것으로 나타났다. 그 이유로는 거래선확보의 용이성, 인 력확보의 용이성 등을 들고 있다. 이는 현재 서울시에서 조업 중인 기업의 지방이전정책이 쉽지 않을 것임을 나타낸다. <표 4> 참조.
<표 4> 각 유형별 공장이전여부 및 현 위치에서 조업을 하기를 원하는 가장 중요한 이유
현위치에서 조업 현위치에서의 조업이유
공장이전 계획 합 계
중심지역 37(86.0) ④(43.2) 6(14.0) 43(100) 일반내부지역 16(61.5) ⑥(37.5) 10(38.5) 26(100) 공업지역 72(72.7) ①,④(27.8) 27(27.3) 99(100)
외곽지역 54(84.4) ③(33.3) 10(15.6) 64(100)
서울전체 179(77.2) ④(30.2) 53(22.8) 232(100)
서울시외전체 58(85.3) ①(41.4) 10(14.7) 68(100)
자료:이번송, 정의철(1995), p. 109, <표 4-9-1>과 <표 4-9-2>
① 상대적으로 우월한 산업기반시설 ② 정보취득의 용이성
③ 인력확보의 용이성 ④ 거래선확보의 용이성
⑤ 세제혜택 ⑥ 상대적으로 저렴한 토지 및 임차가격
⑦ 건축법, 환경법 등 관련규제가 적어서 ⑧ 기타
2) 상업용지: 영업용지 규제가 생산성에 미치는 효과
한편 이번송, 정의철(1996)이 상업용지의 임대료 결정요인과 지가가 서울 산업의 생산성에 미 치는 효과를 분석한 결과는 다음과 같다. 상업용지 임대료의 용적율에 대한 탄력성은 -0.28로 나타 났는데 이는 용적율이 1%증가할 경우 임대료는 0.28%감소한다는 것을 의미한다. 상업지역에서 용 적율의 증가는 제한된 토지를 보다 집약적으로 사용하는 것을 가능하게 하므로 토지서비스의 공 급을 증가시키는 효과를 가져와 임대료를 하락시킨다. 따라서 영업입지의 건축밀도에 관한 규제의
완화로 인한 용적율의 증가는 기업의 토지사용비용을 절감시킬 것으로 예상된다.
상업용지의 지가와 임대료의 관계에 대한 분석을 보면 상업용지 지가의 상업용지 임대료에 대 한 탄력성은 0.38로 나타났는데 이는 임대료가 1% 증가할 경우 지가는 0.38% 증가한다는 것을 의미한다. 따라서 용적율의 1% 증가는 상업용지의 지가를 0.1064% 감소시킬 것이다.
그리고 전년도의 지가상승율의 변화분이 해당년도의 총요소생산성의 변화율에 미치는 효과는 -0.208로 나타났는데 이는 전년도의 지가가 1%포인트 상승하면 해당년도의 총요소생산성은 -0.208% 포인트 감소한다는 것을 의미한다.
이상과 같은 실증분석은 토지관련 규제를 통한 영업용지의 임대료의 상승은 영업용지의 지가 를 상승시킴으로써 산업의 총요소생산성을 감소시키고 있다는 것을 보여주고 있으며 서울산업의 총요소생산성을 증대시키는 방안은 기본적으로 한정된 토지를 효율적으로 이용함으로써 생산요소 로 사용되는 토지서비스의 공급을 확대하는 것임을 알 수 있다.
3. 용도지역제의 개선 방안
1) 용도지역제에 대한 대안
용도지역제(zoning)는 도시의 토지의 각 위치에 대해 허용되는 토지이용을 계획하는 것인데 공중보건, 안전과 복지의 증진 등이 그 이유로 제시되고 있다. 가장 기본적인 방법은 상충되는 토 지이용을 분리하는 것인데 특정 용도의 토지이용이 외부불경제를 발생하는 경우에 시장메카니즘 에 따르면 이 용도의 토지이용이 사회적으로 바람직한 상태보다 과다할 가능성이 있으므로 이 용 도의 토지이용을 제한하고 다른 용도의 토지이용을 확대하는 것이 더 효율적이라는 것이다.3)
수도권, 특히 서울의 용도지역제에 대한 문제는 주로 Nuisance zoning 또는 외부효과 용도지역 제에 해당한다. 예컨대, 공장으로부터 나오는 매연을 방지하기 위하여 공장을 공업용도지역으로 옮기도록 하거나 소매상으로부터의 외부효과 즉 교통혼잡과 소음을 피하기 위하여 상업용도 지역 을 지정하는 것 등이다.
그러나 산업용도지역제는 환경문제 해결책으로서는 문제점을 가지고 있다. 오염을 방출하는 업체에게 오염방출을 감소시키려는 유인을 주지 않으므로 전체 오염의 방출을 감소하지 않고 오 염원을 이리 저리 옮겨 놓을 뿐이다. 공업용도지역을 지정하는 것보다 더 바람직한 방법은 지역 매연부담금(spatial effluent charge)을 부과하는 것이다. 이 제도하에서 매연발생량당 부과하는
3) 처음의 용도지역제는 샌프란시스코에서 1880년에 부자들에 의해 가난한 사람들 즉 중국사람들을 배제하 기 위하여 사용되었다. 나중에 이것이 위헌으로 판명됨에 따라 공중위생을 보호한다는 구실로 일정한 이 웃에 세탁소를 금지하는 용도지역제로 바뀌었다. 당시에 대부분의 세탁소는 중국사람들에 의해 운영되었 다. 1916년에 뉴욕시의 맨하탄의 중심부에 사무실과 옷공장이 많이 생겨 가난한 여자들이 거리를 많이 배회하게 되어 5번가의 고급상점주인들이 사무실과 의복공장빌딩을 제한하는 용도지역제를 통과하였다.
이 경우 공식적 이유는 높은 건물이 그늘, 차광, 전망의 방해 등을 일으켜 복지를 저해한다는 것이었다.
(O'Sullivan,1996)
매연부담금(margimal external cost of pollution)이 주거지역에서 가까워 질수록 비싸지고 멀어 질수록 싸지도록 설정할 수 있다. <그림 1>에서 보는 바와 같이 주거지에서 멀어질수록 매연비 용(effluent charge)은 감소하나 주거지로 부터 멀리 떨어지면 통근비용이 증가하여 노동비용은 증가한다. 따라서 전체비용곡선은 U-모양이 된다.
용도지역제와 달리 지역매연부담금제는 매연발생량을 감소하는 유인을 주어 매연발생량이 적 정수준이 되게 하며 또 기업은 전체비용을 최소화시키는 위치에 공장을 세울 유인을 갖게 된다.
새로운 공장입지는 산업용도지역제에 의한 위치보다 사회전체의 입장에서도 더 효율적이다. 왜냐 하면 새로운 입지에서 통근거리 감소로 인한 노동비용의 절약이 매연비용의 증가보다 더 크기 때 문이다. (O'Sullivan, 1996).
<그림 1> 지역 매연부담금과 최적입지
성과용도지역제(performance zoning)는 각 지역에 시정부가 일정한 성능기준(소음, 악취, 매 연)을 설정하고 이 기준을 성취하는 기업의 입지만을 허용하는 것이다. 이것은 산업용도지역제에 대한 대안으로 산업용도지역제와 지역매연부담금제의 중간적 위치에 해당하는 제도로 매연배출기 업이 배출한 매연에 대해 부담금을 지불하도록 하지는 않지만 기업이 매연 감축을 위해 노력하도 록 만든다. 왜냐하면 깨끗한 기업은 더 많은 지역의 선택권이 있기 때문이다.
수도권에 대하여도 용도지역제를 엄격히 시행하기보다 성과용도지역제나 지역매연부담금제를 시행하는 것이 바람직하다. 김정호(1995)는 미국 휴스톤시에서는 용도지역제를 시행하지 않는데도 도시구조가 다른 도시들과 크게 다르지 않은 반면에 경제사회적 환경의 변화에 대해서 토지이용 패턴이 유연하게 적응하고 있다고 소개하고 있다.
위에서 언급한 용도지역제의 탄생배경에서 알 수 있는 바와 같이 용도지역제는 소득분배의 문 제를 내포하고 있다. 즉 중류이상의 계층이 가난한 사람에게 부담을 지우는 경향이 있다. 또한 용 도지역제는 경직적이어서 일단 지역이 특정한 용도지역으로 지정되면 이 토지의 최적 용도가 달 라지더라도 매우 복잡한 이해관계가 형성되기 때문에 용도지역을 바꾸기가 매우 어렵다는 단점을
가지고 있다 (김정호, 1995).
현재 수도권의 용도지역제로 인해 발생하고 있는 문제는 상업용 및 공업용 토지이용에 대한 문제인데 이는 시장에 맡기는 것이 바람직할 것으로 판단된다.
2) 상업입지
주거지역, 즉 일반주거지역과 준주거지역에 입지가 허용되는 상업시설의 밀도규제에 관한 문제 이다. 상업지역에서 주거지역보다 밀도규제가 훨씬 완화되어 있기 때문에 주거지역에 입지한 상업 시설에 대하여도 상업지역에 허용되는 밀도로 완화해 줄 것을 요구하고 있는데 밀도규제의 경제 적 문제점을 고려할 때 허용하는 것이 바람직하다. 도심에서 가까운 지역에서 밀도를 규제하면 밀 도규제가 없는 경우에 비해 주택이 모자라므로 밀도규제가 없는 도시내 타지역의 지대가 상승하 고 고밀도 개발이 이루어지며 도시의 경계는 외연적으로 확산 된다. 김정호(1995)는 상업지역에 주거시설의 입지를 허용하고 일반주거지역중 근린생활시설 등에 의해 상업화가 상당히 진척된 지 역이나 실질적으로 상업지역화된 준주거지역은 상업지역으로 전환할 것을 제안하고 있다. 그러나 용도지역의 전환보다도 높은 지가를 지불할 수 있는 용도가 시장에 의해 토지의 용도를 결정할 수 있도록 자유화하는 것이 바람직하다. 상업과 주거의 용도혼합은 쇼핑통행거리를 단축하고 통근 거리를 단축하며 부녀자의 취업을 용이하게 하여 노동비용을 낮추는데에도 크게 기여할 것이다.
3) 공업입지
첫째, 도시 내에서의 공장입지에 대하여 200m2 미만(현재 500m2미만) 도시형 업종 공장을 근 린생활시설로 정의하고 전용주거지역을 제외한 모든 용도지역에 허용하고 있는데 이에 문제가 많 다. 도시형업종의 선정기준이 실질적인 공해배출 정도에 따른 것이 아니라 기계의 용적이나 전력, 용수, 연료사용량 등의 배출시설기준이기 때문에 도시형업종중에도 실질적으로 공해업종인 경우가 많고 비도시형업종중에도 공해배출 정도가 약한 업종이 많다(김정호, 1995). 위에서 지적한대로 성 과용도지역제의 개념을 이용하여 공해배출정도에 따라 공장의 입지허용여부를 결정해야 할 것이 며 지역매연부담금제를 이용하여 도시형 비도시형 구분에 구애됨이 없이 공해배출감소의 노력에 대한 유인이 충분히 주어 져야 할 것이다.
둘째, 대규모의 공장은 도시외곽에 공단을 설립하여 수용한다는 기본 원칙을 세우고 있는데 이 는 공간적으로 인접한 소규모공장들간의 집적의 이익을 즐길 수 없게 만들며 통근거리를 연장시 켜 교통혼잡을 야기하고 여성, 10대, 노인의 노동력을 이용할 수 없어 외국인노동자를 선호하는 현상을 부추겼다. Raymond Vernon(1972)의 산업입지의 생명주기이론(Product cycle theory of industrial location)에 의하면 집적의 경제가 창업단계의 기업에 매우 중요하다고 한다. 이 단계에서 생산이 주로 소기업에 의해 이루어 지는데 제품에 대한 수요가 불안하고 기술이 아직 표준화되지 않았으며 노동시장, 중간재, 새로운 아이디어 등에 대해 집적의 경제의 이익을 누려야 한다. 그러
나 산업이 성숙되면 제품이 표준화되고 생산과정이 표준화되기 때문에 대규모로 생산하게 되는 데 중간재생산 등 모든 생산과정을 내재화하므로 노동과 토지가격이 싼 도시외곽지역으로 공장의 입지를 옮겨 간다는 것이다. 이와 같이 공장은 성숙단계에 따라 입지를 정할 것이므로 공해산업 의 경우를 제외하고는 공장의 규모에 구애됨이 없이 시장에 공장의 입지를 맡기는 것이 바람직하 다. 또 뒤에 언급되는 바와 같이 요즈음은 기계의 첨단화와 자동화로 인해 대규모 공장이 반드시 큰 인구흡인력을 가지는 것이 아니다.
III. 수도권집중억제정책
1. 수도권집중억제정책의 평가
수도권집중억제를 기초로 한 모든 정책들에 대한 재검토가 이루어져야 한다. 수도권집중억제가 가져온 결과는 집중의 지속과 서울기업의 고비용 저효율로 인한 경쟁력 약화였다. 집중억제를 위 한 토지이용의 제한, 입지의 제한, 각종 시설들의 설치에 대한 제한 등은 가장 효율적인 생산요소 의 사용이나 최적입지의 선택 및 산업 및 공공시설들의 적절한 배치를 불가능하게 하고, 도시의 과밀화와 이에 따른 교통․주택문제를 야기시키고 있다 (좌승희, 1997). 이러한 부정적인 효과를 가진 정책의 재검토 없는 지속적인 추진은 서울 경제의 활력을 지속적으로 잠식할 것이며, 이에 따라 서울기업의 국제경쟁력을 약화시키게 될 것이다.
수도권집중억제정책의 존재가치에 의문을 제기하는 근거는 다음과 같다.
첫째, <표 5>과<표 6>에서 볼 수 있는 바와 같이 수도권밖에서 수도권으로의 진입은 최근 급격히 감소하고 있다. 따라서 서울에의 인구유입이 매우 높은 1970년과 1980년대에 세운 수도권 집중억제정책은 이제 존재의의가 매우 희박해지고 있다.
<표 5> 지방에서 수도권으로의 인구이동 변화 (단위: 명) 연도 1981-85 1986-90 1991-95 지방→서울 순이동 523,270 436,469 168,409 지방→서울 이동 882,249 828,700 624,536 서울→지방 이동 358,979 392,231 456,129 지방→인천 순이동 103,105 106,736 62,639 지방→인천 이동 136,830 150,745 134,866 인천→지방 이동 33,725 44,009 72,227 지방→경기 순이동 313,876 382,460 262,696 지방→경기 이동 445,867 567,669 527,623 경기→지방 이동 131,991 185,209 264,927 지방→수도권 순이동 940,251 925,665 493,742 지방→수도권 이동 1,464,946 1,547,114 1,287,025 수도권→지방이동 524,695 621,449 793,283
자료: 「1985, 1990 , 1995년 인구주택총조사보고서, 인구이동」으로부터 필자 계산
<표 6> 수도권밖에서 서울로의 인구이동 변화 (단위: 명)
연도 지방→서울 순이동 지방→서울 서울→지방
1966-76 814,000 940,000 126,000
1971-75 585,000 811,000 226,000
1976-80 627,000 944,000 317,000
1981-85 523,270 882,249 358,979
1986-90 436,469 828,700 392,231
1991-95 168,409 624,536 456,129
자료: <표 5> 및 Lee(1991), p.96, 표 3.12.
둘째, 공해에 대해서는 매연부담금을, 교통혼잡에 대해서는 혼잡통행료, 주차료의 인상, 휘발유 가격의 인상 등의 교통수요관리정책을 통하여 사회비용을 줄인다면 정부가 집중억제정책을 쓸 필 요가 없다.
많은 경우에 외부효과가 도시인구와 직접 연관이 있는 것이 아니라 외부비용을 내재화 (internalize)하지 않은 것이 문제임을 명심해야 한다. 매연은 생산과정을 조정함으로써 방출을 줄 일 수 있고 매연이 방출되기 전에 배출감소장치를 설치하여 조정할 수 있으며 매연을 많이 발생 하는 품목의 생산 감소를 통하여 줄일 수 있다. 매연의 방출은 규제되거나 매연방출에 매연배출 부담금이 부과되어야 한다. 매연을 줄이기 위해서 인구를 줄인다면 인구를 엄청나게 줄여야 할 것이다. 인구를 줄이는 것은 매연을 줄이는 방책으로 생각해 낼 수 있는 것 중에서 가장 비용이 많이 드는 정책이다.
교통혼잡의 문제에 있어서도 인구보다는 대중교통의 경쟁성, 혼잡통행료가 징수되지 않는다는 점, 주거지와 직장이 멀리 떨어져 있는 점등이 혼잡의 원인이다. 따라서 교통혼잡의 문제는 혼잡
통행료 징수 등의 수요관리정책으로 해결해야지 인구를 줄이는 것은 상상 할 수 있는 교통혼잡 해결방법 중 가장 비싼 방법이다.
셋째, 만일에 매연이 인구의 규모에 비례한다면 각 주민에게 최적의 인구수준에서 사적한계생 산물가치와 사회적한계생산물가치의 차이만큼 세금을 부과하는 것이 효율적이다. 그러나 이와 같 은 세금을 최적인구규모를 초과할 때부터 이사해 오는 새로운 입주자에게만 부과해서는 안 된다.
세금을 주민 전체에게 부과해서 대도시 거주가치를 가장 적게 매기는 주민이 대도시를 떠나도록 해야 한다.
이와 같은 세금의 부과가 국민에게 매우 인기가 없기 때문에 대신에 대도시에의 경제력집중을 억제하는 방책을 쓰고 있는데 이것은 특정산업의 최적분포를 저해하므로 바람직하지 않다. 따라 서 국토의 균형발전을 위해서는 수도권집중억제정책을 쓰는 것보다는 본 절의 뒤에서 논의되는 바와 같이 재산세를 높이고 지하철 등 사회간접자본의 공사비 등을 서울시민이 직접부담하게 하 는 방법으로 서울에 거주하는 것이 비싸게 만드는 것이 더 바람직하다.
넷째, 개방경제하에서 수도권집중억제정책은 국토의 균형 발전에도 도움이 되지 못한다.4) 수도 권에 입지하기를 원하는 공장이 수도권에 입지할 수 없으면 국내의 다른 지역으로 가는 대신에 해외로 나갈 수 있으며 외국투자회사는 수도권에 투자할 수 없으면 한국에 투자하는 대신에 다른 나라에 투자한다. 따라서 국내의 다른 지역에 도움을 주지 않고 한국전체(수도권)가 손실을 입게 된다. (손재영, 1997)
다섯째, 국토의 균형발전을 위해서는 수도권집중억제정책보다 사회간접자본, 교육, 병원 등의 시설을 타 지역에 우선적으로 투자하는 것이 더 효과적이다. (Glaeser, 1994) 예컨대 서울의 대학 에 비해 지방의 대학이 경쟁력을 가질 수 있도록 대학교육제도, 자격시험제도 등이 혁신되어야 할 것이다.
여섯째, 폐쇄경제하에서는 수도권집중억제 정책으로 인해 최적지에 입지를 정하지 못하기 때 문에 생기는 생산비용의 증가를 제품가격인상으로 전가할 수 있으므로 큰 문제가 되지 않고 타 지역으로 공장을 옮길 수 있다. 특히 독점기업의 경우 생산비인상을 제품가격인상으로 전가하는 것이 용이하다. 그러나 개방경제하에서는 생산비용인상은 경쟁력 하락을 의미하므로 타 지역으로
4) 수도권을 규제함으로서 수도권의 소득과 지방의 소득간 격차를 줄일 수 있다는 점에서 수도권 억제정책이 균형발전에 기여할 수 있지 않는가라는 주장이 한 논문심사자에 의해 제시되었다.
지역간의 소득격차감소는 보조금지급 및 복지정책 등을 이용한 소득재분배를 통해 해결할 것 이지 효율성을 극대화하기 위한 정책의 목표는 되지 않는다고 본 논문은 생각한다. 따라서 본 논문에서 사용하는 국토의 균형발전 목표는 수도권인구집중으로 인해 지방의 인구가 적정수준 이 되지 않으면 지방이 집적의 경제를 즐길 수 없게 되어 수도권에서 인구증가를 통해 집적의 경제를 증가시키는 것보다 지방에서 인구감소로 인해 집적의 경제가 감소하는 것이 더 클 수 있다는 점에 근거한다.
본 논문은 집적의 경제를 즐기기 위하여 수도권의 인구집중을 권장해야 한다고 주장하는 것이 아니며 수도권기업의 국제경쟁력을 높이기 위해 수도권에 경제력을 집중해야 한다고 주장하는 것도 아니다. 수도권의 인구집중이 감소되어 국토가 균형적으로 발전되는 것은 바람직하지만 현재와 같이 직접규제를 이용하여 수도권집중억제를 하는 것은 비효율적이며 효과가 없다고 주장하는 것이다.
입지를 바꾸는 대신에 생산을 감소시키거나 공장입지를 해외로 옮길 것이다. 또 외국으로부터 경 쟁을 덜 받는 비교역재인 서비스산업에서는 지가인상을 가격인상으로 전가하는데 어려움이 없으 므로 자원이 과다하게 서비스 산업으로 유입되게 된다.
일곱째, 수도권집중 억제정책으로 공장의 입지를 강력히 규제해 왔는데 인구집중의 억제효과 를 달성하지 못하고 있다. 공장입지제한의 결과로 대규모 자본집약형 중화학공장이 수도권밖으로 많이 나갔는데 이들 공장은 이미 생산기술이 많이 표준화되어 있는데다가 실험적 시장을 필요로 하는 것도 아니어서 수도권규제가 없었더라도 수도권이 아닌 다른 지역을 선택했을 가능성이 높 다.5) 또 이들 공장은 인구흡인력이 약하다. 수도권의 인구는 2차산업의 직장보다 3차산업의 직장 에 따라 영향을 받기 때문이다 (황명찬, 1996).
마지막으로 수도권내에서 기존 공장의 이전, 증축, 퇴출을 제한하게 되어 토지의 효율적이용을 저해하고, 벤처기업이 수도권에서 창업되는 것이 여러 가지 이유로 유리한데 이를 어렵게 하여 국제경쟁력을 약화시킨다.
2. 수도권집중억제정책의 개선방안
1) 수도권규제의 완화방안
수도권집중억제정책은 폐지되는 것이 바람직하나 이의 폐지가 단시일내에 시행될 수 없는 경 우에 다음의 규제완화방안을 우선 실시할 수 있다.6)
(1) 수도권지역내 지방세 중과세제도 폐지
수도권 과밀억제지역에서 공장을 신․증설하거나 또는 본점, 주사무소의 사업용 부동산을 취득 할 경우에 일반세율의 5배에 해당하는 취득세, 등록세를 부과하고 있다. 또한 서울 및 광역시에서 공장을 신․증설하는 경우 재산세도 과세기준일로부터 5년간 일반세율의 5배를 적용하고 있다. 이 와 같은 중과세제도는 기업활동을 억제하고 신규회사의 설립을 방해하므로 지방세 중과세 제도를 폐지해야 한다.
(2) 수도권공장에 대한 각종 부담금 차등부과 폐지
5) 대규모 중화학 공장은 수도권규제가 없었더라도 수도권외의 입지를 택했을 것이라는 관점은 한 논문심사자에 의해 제시되었다. 그는 수도권규제로 인해 더욱 피해를 보는 기업은 노동집약 적 업종들과 수도권시장을 필요로 하는 내수산업들일 것이라고 지적한다. 대규모의 산업들중에 서도 수도권규제의 영향을 직접적으로 받는 업종은 중화학업종이 아니라 생산기술이 아직 표 준화되어 있지 않고 계속적 실험을 필요로 하는 반도체 산업 등의 업종들일 것이라고 그는 제 시한다. 수도권규제로 인해 실제로 공장을 수도권 밖으로 이전한 기업들의 산업구조를 연구하 는 것이 중요함을 알 수 있다. 불행하게도 필자는 이에 대해 충분한 통계자료를 현재 가지고 있지 못하다.
6) 아래의 내용은 안종범(1997)의 연구결과 및 전국경제인연합회(1998. 3)의 “IMF 체제 조기극복을 위한 핵 심 규제개혁 과제”를 정리한 것이다.
수도권은 산업활동과 관련한 사회간접자본이 다른 지역보다 잘 갖추어져 있어 기업들이 산업 활동을 하기에 가장 선호되는 지역이다. 그러나 수도권 이외 지역에서는 산업단지 지정방식을 통 하여 공장용지를 조성하는 경우에는 농지전용부담금, 산지전용부담금, 초지전용부담금의 각종 부 담금의 감면 혜택을 받는데 수도권내에서 산업단지를 조성할 때에는 부담금의 감면혜택을 주지 않는다. 또 민간기업이 공장용지를 조성할 때에도 부담금의 감면혜택을 주지 않는다. 이와 같은 차등규제로 기업경쟁력이 약화되고 있다. 이 제도는 수도권 집중억제라는 목적은 이루지 못하면 서 공장설립시 각종 부담금 부과로 인해 초기비용을 과다하게 소요하게 만들어 사실상 기업들의 경쟁력상실을 가져오고 있다.
(3) 수도권 공장 건축면적 총량규제
수도권 지역은 매년초 년간 건축할 수 있는 공장면적을 심의를 거쳐 확정하고 있다. 그러나 수도권내에 공장용지가 절대적으로 부족한 실정에 있어 총량규제의 실효성이 의문시되며, 수도권 내 공장용지 가격이 높아져서 기업의 자금부담이 과중하게 된다. 현행 제도는 공장의 계획적 유 치를 위해 조성된 산업단지까지도 총량적용하여 규제하고 있기 때문에 계획적 입지의 산업정책에 역행하고 있고 건축면적 산정시 종업원의 후생복지시설이나 연구시설까지 총량적용대상에 포함시 켜 근로환경 개선 및 기술개발에 대한 투자가 위축될 우려가 있다.
실제적으로 국가경쟁력 강화를 위해 육성하여야 할 첨단산업의 경우 고급인력의 유치를 위해 수도권내 입지가 불가피한 실정이며, 격변하는 국제환경변화에 부응하여 기업의 입지수요에 능동 적으로 대처하기 위해서는 공장용지 총량규제제도에 대한 전면 재검토가 필요하다.
따라서 도시형 산업, 첨단산업 공장입지 및 산업단지 지역은 총량규제대상에서 제외해야 하며 식당, 기숙사 등 종업원 후생복지시설과 연구소도 제외해야 한다. 그리고 연도별 예고량 또는 당 해연도의 배정량 범위 내에서는 지역실정과 여건 등을 탄력적으로 운영할 수 있도록 시․도지사 의 운영권한을 확대위임해야 한다. 또 성장관리 권역에서 총량규제를 폐지하는 방안 등이 모색되 어야 한다.7)
(4) 과밀억제지역의 자본재 및 첨단업종 관련 대기업 기존 공장증설 제한
현행 제도하에서는 과밀억제지역에서 500m2이상의 공장을 신․증설하는 것이 금지되고 있다.
기존 공장 증설을 위해 조성한 공장부지에서 3,000m2이상의 공장을 증설하는 것이 7개 첨단업종 외에는 제한되고 있다. 그러나, 과밀억제지역내에 소재한 기존 공장은 대부분 70∼80년도 이전에 설립된 공장으로서 기계설비가 노후화되어 있어 산업환경 변화에 적응하고 원가절감을 위해 사실 상 첨단설비로의 개체가 불가피한 실정이다.
또한 과밀억제지역내에서 수도권 산업분산과 인구집중 억제를 위해 대기업 공장증설을 불허하 고 있으나, 최근에는 첨단기계 도입과 생산공정의 자동화로 인한 생산성 증가로 대기업 공장에서 노동인력이 오히려 감소하는 추세에 있다. 따라서 94년 7월 이전부터 과밀억제지역 일반공업지구 내에 입지한 공장중 자본재 및 첨단업종 관련 대기업의 기존 공장 증설에 대한 허용을 확대해야
7) 한 논문심사자는 총량규제의 운영면에서 향상할 수 있는 구체적 방안에 대해 더 깊이 다룰 것 을 제시하였으나 연구시간의 제약으로 이점을 깊이 다루지 못한다.
한다.
(5) 성장관리지역내 자본재 및 첨단업종 관련 대기업 공장의 신․증설 제한
현재 수도권내 산업단지 및 공업지역외 지역에서 10개 첨단업종에 한해 대기업의 기존공장으 로서 기존 공장건축면적의 25∼50% 범위안에서만 증설을 허용하고 있다.
그러나 성장관리지역은 향후 수도권 지역 발전의 관건이 되고 있는 만큼 동지역에서의 자본재 및 첨단업종에 대한 대기업 공장 신규진입의 입지허용을 적극적으로 검토해야 한다. 다만, 성장관 리지역에 대한 일시적인 수요팽창을 억제하기 위해 현재 기존업체에 허용되고 있는 10개 첨단업 종에 한해 제한적으로 허용하고 향후 허용업종을 단계적으로 확대해야 한다.
현재 기존 공장과 일정한 거리내에 연접해 있는 경우에 한하여 기존 공장증설을 허용하고 있 는데 연접되지 않더라도 기존공장에서 일정거리(20km)내에 있는 경우에는 증설부지로 인정하는 것이 바람직하다. 또한 증설시 공장건축을 현행 7개 첨단업종 50%, 3개 업종 25%로 규모제한하는 것을 철폐하는 방안이 모색되어야 한다.
(6) 비업무용부동산제도
현행 지방세법에 의하면 법인이 비업무용 토지를 취득하거나 취득한 후 5년이내에 비업무용 토지로 판정시 취득세를 중과하고 있으며, 또 법인세법에서도 취득세액의 손금을 불산입할 뿐만 아니라 비업무용 부동산을 취득하거나 보유하고 있는 내국법인에 대하여는 지급한 차입금의 이자 중 비업무용 부동산가액에 상당한 이자는 각사업년도의 소득금액계산상에 손금을 불산입하고 있 다.
현행 제도는 장래활용을 위한 토지보유 및 확보를 곤란하게 하여 장기적으로 토지생산성을 저 하 시키고 있다. 또 투기용 및 비업무용 토지에 대한 선별규제는 조세체계의 복잡화를 불러 오고 있으며 행정력 부족 등으로 인해 제도 운용의 실효성마저 떨어지고 있다. 또한 기업의 현실과 영 위업종을 고려하지 않은 비업무용 부동산 중과세는 과중한 세부담으로 기업의 생산․투자활동을 위축시켜 왔다.
현재는 부동산실명제가 전면적으로 실시되고 있으며 최근 지가안정 국면이 지속되고 있으므로 비업무용제도 도입 여건이 해소되고 있다. 그동안 비업무용부동산제도가 기업활동에 대한 규제강 화로 기업경영의 위축요소로 작용되고 있는 현실을 감안하여 비업무용 부동산제도는 폐지하는 것 이 바람직할 것이다.
(7) 민간개발 산업단지에 대한 종합토지세 중과
계획적인 개발을 통하여 토지자원을 효율적으로 이용하고 개발사업에 따른 지가앙등이나 개발 이익의 사유화를 방지하는 목적을 가지고 산업단지 개발에 대해 공영개발 우선정책을 견지하여 왔다. 공영개발에 대하여는 세제 및 금융상 각종 혜택을 부여해 왔으며, 반면에 실수요기업이나 민간개발 사업자의 용지 공급 참여를 간접적으로 제한하는 정책이 추진되어 왔다. 이와 같은 제도 는 경쟁적 시장여건을 조성하지 못해 양질의 값싼 산업용지를 확보하는데 한계요인이 되고 있다.
지방세법에 의하면 종합토지세 과표에 있어서 공공조성 목적 취득토지는 분리과세표준을 적 용하고 민간조성 목적 취득토지에 대해서는 종합합산과세표준을 적용하도록 차등과세하고 있어
민간이 공공의 15배 이상의 무거운 세금을 적용받고 있다.
현재는 인․허가기간, 제세금 등을 비교해 볼 때 민간과 공공이 동등하게 경쟁할 수 없는 상 황이다. 민간개발을 확대 유도하기 위해서는 공공과 동일한 경쟁조건이 조성되어야 한다. 뿐만 아 니라 산업단지 개발주체들 간의 실질적인 자유경쟁을 통해 공장용지가 저렴하게 공급될 수 있기 위해서는 산업단지 조성에 따른 조세부담 경감이 민간기업에도 공공부문 수준으로 이루어질 수 있도록 지원하는 것이 필요하다. 이는 민간기업의 산업단지 개발에 대한 종합토지세 납부시 분리 과세표준을 적용함으로 가능하다.
(8) 개별공장의 입지규모제한 완화
국토이용관리법상 준농림지역에서 공장을 설립하는 경우 그 규모는 3만m2 미만으로 제한하고 있고 이를 초과하여 설립하고자 하는 경우 국토이용관리법상의 용도를 준도시지역 농어촌산업지 구로 변경하여야 가능하다. 이경우에도 15만m2 미만의 범위에 대하여만 개별공장의 설립절차로 가 능할 뿐이다. 따라서 그 이상을 초과하고자 할 경우 산업단지 지정 및 개발의 절차를 거치도록 되 어 있어 장기간의 시간이 소요되는 문제가 발생한다. 기업들이 공장지을 장소를 산업단지로 지정 받는데 관청의 인허가만으로 915일이 걸린다. 중소기업이 일을 제대로 하려면 70여개의 토지이용 규제법과 20여개의 환경관련법을 숙지해야 한다 (조선일보, 98. 3. 29).
따라서 준농림지대 개별공장의 설립제한 폐지가 필요하다. 건교부가 대안으로 제시하는 산업촉 진지구 도입을 위해서는 지구내 기반시설 확충을 지원하고 지구지정관련 각종 인․허가시 농림부 와 협의 절차를 생략할 필요가 있다. 또한 공장설립이 어려운 Negative List지역을 제외한 전지 역을 산업촉진지구로 지정하는 등 충분한 면적을 산업촉진지구로 지정하여야 한다.
2) 지방재정의 자율성 증대
국토의 균형발전을 성취하는 방법은 수도권의 인구 및 경제 집중을 직접규제로 억제하는 것 이 아니라 사회간접자본이 수도권에 집중투자되지 않도록 하는 것임을 앞에서 강조하였다. 국토 의 균형발전을 기하는 또 다른 방법은 수도권에서의 모든 사회간접자본 투자를 지방자치단체의 자체재원으로 마련하도록 하되 공공요금의 결정 및 조세율의 결정에 대해 자율권을 갖도록 하는 것이다. 이와 같은 변화는 사회간접자본의 수도권집중투자를 방지한다는 면에서도 가치가 있지만 서울에 거주하는 것을 비싸게 만들어 서울에 거주하는 것에 대해 높은 가치를 부여하지 않는 사 람이 서울을 떠나게 한다는 점에서 효율적 가치가 있다.
현재의 수도권집중억제정책은 서울에 이미 거주하는 사람이나 기업에게는 기득권을 부여하고 새로이 수도권으로 입주하려는 개인이나 기업을 억제하는 것이다. 그러나 이와 같은 방법은 매우 비효율적이다. 왜냐하면 새로 입주하는 개인이나 기업이 이미 거주하고 있는 개인이나 기업에 비 해 서울에 사는 것에 월등히 높은 가치를 부여할 가능성이 높기 때문이다. 효율적 자원의 이용방 법은 그 자원에 대해 가장 높은 가치를 부여하는 사람이 가장 높은 가격을 치루고 소비하도록 하 는 것이다.
이진순(1996)은 우리나라 지방재정의 근본적인 문제점은 재원조달에 있어서 지자체에 자율권 이 거의 부여되지 않아 지자체가 세율이나 과세베이스를 스스로 결정할 수 없는 것이라고 지적하 였다. 지방세는 중앙정부가 제정한 지방세법에 의해 과세베이스와 세율이 전국에 걸쳐 획일적으 로 정해지고 있다. 이는 사회간접자본을 자치단체가 스스로 결정하고 자체가 부담하는 것을 불가 능하게 한다. 예컨데 3기지하철의 건설비용도 서울시가 지방세에 대한 자율권을 가지고 자체적으 로 재원을 마련한다면 서울시민의 필요에 맞지 않게 과다하게 투자되는 문제는 피할 수 있을 것 이다. 중앙정부는 서울도시철도지원에 사용할 예산을 지방도시의 교통기반시설투자를 위해 사용 하고, 대신에 직접적인 규제를 이용하여 수도권집중억제를 하는 정책은 폐지하는 것이 바람직하 다.
대학교육에 대하여도 서울대학에 대한 재정지원을 대폭 감축하여 서울대 학부의 정원 및 프로 그램을 감축하고 남는 재정을 지방도시의 대학교육을 위해 집중투자하는 것이 바람직하다. 수도 권의 인구집중을 방지하기 위하여 수도권의 공공대학교육은 서울시, 인천, 경기도의 지방자치단체 가 직접 관리하며 재정적으로 부담하고 수도권에 소재하는 사립대학의 교육은 학비의 자율적 인 상에 의해 정부의 지원을 거의 받음없이 자체적으로 해결하는 것이 바람직하다.
서울시에의 경제활동 및 인구집중으로 인한 혼잡비용을 내재화하기 위하여 서울시가 자율적 으로 주민세 소득할(현재 소득세와 법인세의 10%) 및 균등할(인두세)도 대폭 인상하도록 허용할 것을 제안한다. 마지막으로 지방자치가 중앙정부 물가당국의 통제를 받음이 없이 사용료와 수수 료를 현실화할 수 있도록 허용되어야 한다.
위의 제안들은 수도권집중억제정책을 폐지하고 그 대신에 수도권 주민이 사회간접자본을 자체 의 재원으로 건설하도록 하고 서울의 혼잡비용을 내재화하기 위하여 서울주민세를 인상하여 받도 록 허용하는 것이다. 이것들은 자원을 효율적으로 이용하며 국토의 균형발전을 기할 수 있는 방법 이다.
3) 외국기업 유치를 위한 규제완화
첨단산업업종에 투자하고자 하는 외국업체는 공장 및 본사를 반드시 수도권에 두고자 하며 그 것이 불가능하면 투자를 꺼리는 경향이 있는데 그 이유는 다음과 같다.
첫째, 첨단산업 중에는 우수한 인력의 확보 및 유지가 매우 중요한데, 외국업체가 필요로 하는 기술을 가지고 있거나 외국어를 구사할 수 있는 우수한 인력은 수도권에서만 확보가 가능하다.
둘째, 첨단산업 중에는 기술전수 등을 목적으로 외국에서 기술자, 임원등이 파견되는 경우가 대부 분이며, 이들 기술자, 임원들을 위한 주택시설, 외국인학교 등 자녀교육시설, 여가활용시설, 기타 각종 생활기반시설은 수도권에서만 확보가 가능하다. 특히, 외국인학교가 서울에만 있기 때문에 서울에서의 통근거리밖에 근무지가 있으면 외국인 파견자가 한국파견을 꺼리게 된다. 셋째, 외국 업체의 파견외국인 직원 및 공장시설의 보안유지를 위해서도 수도권이 적절하고 소프트웨어 개발 관련기관, 기술연구센터, 정부지원기관 등이 모두 수도권에 위치하고 있어서 첨단외국업체들은 모
두 수도권을 선호하고 있다. 넷째, 외국본사 등을 통한 수출입업무가 많은 편이고 본사 등과의 기 술교환, 빈번한 업무연락이 필요하므로 교통, 통신면에서 편리한 수도권에 공장이 위치하여야 한 다. 특히, 수출입물품이 고가품이기 때문에 항공운송이 많아 공항주변에 공장 등을 두고자 하는 경향이 농후하다. 마지막으로 1987년, 1988년에 겪었던 과격한 노사분규를 이유로 외국업체들은 공단밀집지역보다는 독립적인 공장을 가지고 싶어한다.
기업이 수도권에 공장을 가지지 못하는 이유 가운데 하나는 공장부지의 취득비용이 다른 지 역에 비하여 많이 소요되기 때문이기도 하지만 보다 근본적인 원인은 과도한 토지이용제한 때문 임을 유의할 필요가 있다. 따라서 첨단기술산업의 외국인 투자의 경우에 한하여 수도권정비계획 법과 공업배치법에 따른 수도권 내에서의 공장용지 사용제한에 관한 규정을 예외적으로 완화하는 정책을 고려할 필요가 있다.
IV. 그린벨트
1. 그린벨트 정책의 평가
그린벨트는 도시의 확산을 막기 위하여 1971년 도입되었는데 서울주위의 그린벨트는 서울의 확산을 방지하고 환경을 보존하기 위한 목적으로 설치되었다. 그린벨트는 서울의 중심에서 10-18km 떨어진 곳에서 시작하여 10-15km의 폭을 가지고 있다. 서울둘레의 수도권 그린벨트는 총 면적이 1,551.7km2이며 이중 서울시에 속해 있는 면적은 166.8km2로 서울전체면적 605.4km2의 27.6%이다. 서울의 전체면적에서 그린벨트를 뺀 면적이 438.km2인데 이 면적이 도시용도로 사용될 수 있는 면적이다. 서울시에 속한 그린벨트의 면적은 서울의 도시용 가능면적에 비해 38.0%가 되 며 서울을 둘러싼 수도권의 그린벨트면적은 서울의 도시용가능면적의 3.5배가 된다.
그린벨트는 서울의 지가를 상승시켜 서울의 주거지를 고층아파트로 개발하게 만들었으며 그린 벨트밖의 지역의 지가도 상승시켜 고층아파트를 짓게 하였다. 또 그린벨트밖으로 서울에서 이주 한 종사자가 대부분 서울로 출근하므로 그린벨트는 통근거리를 연장시키고 승용차이용비율을 높 여 교통혼잡을 증가시킨다 <표 8>에서 알 수 있는 바와 같이 지난 5년간 서울에서 신도시로 이 주자의 66.8%가 서울로 출근하는데 반하여 서울에서 비신도시로 이주자의 45.1%만이 서울로 출 근한다. 또 <표 7>과 <표 8>의 비교에서 알 수 있는 바와 같이 서울거주자의 25%내지 30%가 승용차 통근자인 반면에 서울에서 신도시로 이주한 서울출근자의 경우 51.3%가 승용차 이용 통 근을 한다. 서울거주자의 평균통근시간은 37분 내지 41분인데 서울에서 신도시로 이주한 서울출 근자의 출근소요시간은 64분으로 50%이상 더 걸린다.
그린벨트 때문에 5개 신도시를 서울중심에서 20-25km 떨어져서 그린벨트밖에 건설하게 되어 지하철, 도로, 기타 사회기반시설을 설치하기 위해 많은 자원을 사용해야만 했는데 그린벨트가 완 화되어 그린벨트안에 신도시를 개발할 수 있었더라면 이와 같은 비용은 많이 감소할 수 있었을
것이다. 정부가 높은 지가로 토지를 개발업자에게 판매함을 통해 이들 시설의 추가적 설치비용을 종국적으로는 입주자가 부담하도록 한 것은 사실이며 토지매각으로부터의 이윤을 저소득층을 위 한 임대아파트개발에 사용할 수 있었던 것도 사실이다. 그러나 그린벨트가 없었더라면 그린벨트 내에 개발하게 되어 이와 같은 추가시설비용을 크게 사회가 부담할 필요가 없었다는 점에서 기회 비용을 지불했다.
그린벨트내의 일부를 개발 허용하고 나머지를 공원이나 숲으로 지정하면 현재 그린벨트의 존 재로 인해 즐기는 자연환경은 크게 저해함이 없이 개발가능지역의 공급을 늘려 서울시내의 지가 를 낮출 수 있을 것이다. Mills, Song and Kim(1986)은 수도권 그린벨트의 안쪽 둘레를 1km넓 이만큼 줄이면 그린벨트의 총면적이 2.7% 감소하는데 그 결과로 서울의 지가가 7.7% 감소하리라 고 계산하였다.
서울시내의 지가가 감소하면 서울시내는 좀 더 여유있고 덜 조밀하게 개발될 것이며 서울시내 에 좀더 많은 공원 또는 수풀을 조성할 수 있어 도심내에서 살거나 근무하고 있는 시민이 자연을 더 즐길 수 있을 것이다. 박석순(1998)은 그린벨트가 완화되면 서울시내의 높은 지역들이 달동네 또는 아파트단지로 개발되는 것을 줄일 수 있을 것이라고 한다. 서울의 높은 지역은 비를 받아서 저장하여 서울의 수질을 정화시키는 역할을 담당하는데 현재는 서울의 높은 지역이 너무 개발되 어 이와같은 기능을 제대로 못하고 있다고 한다. (동아일보, 1998. 3. 11).
Kain(1992)은 서울이 홍콩이나 싱가폴과 달라 도시국가가 아님에도 불구하고 이들 두 도시와 같이 고층아파트로 주택문제를 해결하고 있다고 보고 있다. 이는 한국의 중앙정부가 그린벨트로 도시의 확산을 묶어 놓았고 농업지를 도시용도로 전환하는 것을 엄격히 제한해 왔기 때문이라고 한다. 1960년과 1990년사이에 한국의 도시화율이 36%에서 74%로 증가했고 1973년에서 1988년사 이에 1인당 국민소득은 439% 증가하였는데 도시용도 즉, 주택, 상업, 정부청사, 도로 및 공원으로 모든 도시에서 사용되는 토지의 비율이 전국토지의 2.4%에 머물고 있으며 도시의 주거용 토지이 용비율은 전국토지의 0.75%밖에 되지 않는다고 그는 지적했다. 따라서 다른 나라의 경우와는 달리 1인당 소득은 증가하였는데 도시의 순 거주지인구밀도(인구/주택용으로 사용되는 토지)는 전국 26,900명에서 22,300명으로 감소하고, 도시밖은 23,900명에서 10,000명으로 42%수준으로 감소하였 으나, 도시평균은 31,900명에서 40,000명으로 27% 증가했고 서울에서는 46,200명에서 51,700명으 로 11.9% 증가하였다.
그린벨트는 서울의 확산을 막는 목적에 있어서 완전히 실패했다고 볼 수 있다. 인구와 산업은 지속적으로 그린벨트밖으로 확산하여 도로, 지하철 등의 설치비용을 추가로 지불하고 있으며 원 거리 통근을 초래하고 있다.
혹자는 그린벨트의 또다른 목적이 깨끗한 공기를 그린벨트로부터 불어 오게 하는 것이라고 하 는데 이는 설득력이 약하다. 서울의 공기를 깨끗하게 하기 위하여는 혼잡통행료, 주차장폐쇄, 휘 발유값의 인상을 통해서 승용차통행량을 감소하는 것이 훨씬 더 효과적이며 비용도 낮게 든다.
또 위에 언급한 바와 같이 그린벨트는 그린벨트밖으로 신도시를 개발케하여 통근거리를 연장하고 신도시거주자는 승용차이용율이 위에서 본 바와 같이 월등히 높기 때문에 교통혼잡을 유발하여
대기를 더욱 오염시키고 있다.
또 그린벨트는 대부분의 서울시민에게는 즐기기 어렵거나 불가능하고 그린벨트에 근접해 사는 사람만이 즐기고 있다. Kwon(1995)은 도심에서 멀어질수록 지대가 싸지다가 그린벨트에 가까워 지면 지대가 다시 오르는 V형의 지대곡선을 계산하였다. 그린벨트로 인해 서울시민 모두가 높은 지대를 지불하는 형태로 비용을 치루고 있는데 그린벨트에 인접한 지역에 토지를 소유한 자만 이 익을 본다면 형평에 어긋난다.
<그림 2> 공한지 용도지역제의 효율성
그린벨트는 공한지의 토지이용규제에 속하는데 정부가 토지를 구매하지 않고 규제만 하기 때 문에 한계편익보다 한계비용이 높도록 규제면적을 너무 넓게 잡는 경향이 있어 비효율적이다. <
그림 2>에서 시정부가 토지를 구매하는 경우에는 시정부는 60만평만을 평당 1백만원에 주택개발 업자를 입찰에서 이기고 구매하여 공한지로 만들 것이나 공한지 용도지역제하에서는 100만평을 과다하게 공한지로 지정할 것이다.
<표 7> 서울거주 통근자의 지난 5년간의 주거지이동에 따른 평균치, 1995.
비 이 동 자
구 내 이 동
타 구 이 동
인천에 서 서울로
이동
경기에 서 서울로
이동
수도권 밖에서 서울로 이동
서울 → 경기 이동
서울 → 인천 이동
서울 → 경기 이동자중 서울통근
자
서울 → 인천 이동자중 서울통근
자 통행자수(2%표본) 21,996 29,787 12,253 579 3,001 5,509 10,634 1,526 5,862 523
통근소요시간(분) 40.7 37.2 41.1 39.1 38.8 36.9 47.4 48.7 61.2 79.4 시내, 좌석버스이용율(%) 24.9 26.0 22.5 17.0 21.7 25.5 20.0 16.2 8.8 0 지하철이용율(%) 12.8 12.8 16.0 16.5 14.1 20.3 9.6 10.6 14.9 24.7 승용차이용율(%) 30.1 25.0 30.5 32.8 29.7 18.5 44.2 36.7 47.5 37.1 도보이용율(%) 15.8 19.3 12.7 17.4 16.1 18.1 9.7 12.6 0 0 자가소유율(%) 75.7 27.6 31.6 22.9 20.3 14.6 51.5 50.0 61.0 63.1 단칸방사용율(%) 4.3 9.5 9.7 17.5 16.4 23.0 5.3 8.1 2.7 2.8 2방이하 사용율(%) 15.4 29.1 26.5 37.6 36.5 45.8 13.4 17.3 8.1 8.6 관리,전문직(%) 18.5 12.6 15.7 18.2 14.5 14.9 17.7 9.8 18.9 9.5 도심통근(%) 14.1 12.5 14.6 11.5 11.6 14.1 9.0 5.5 16.3 15.9 구로구로 통근(%) 3.1 3.1 2.9 4.3 4.1 2.8 2.9 3.1 5.2 9.1 영등포구로 통근(%) 6.9 6.4 6.7 7.0 7.8 7.7 4.9 5.6 9.0 16.3 강남구로 통근(%) 9.8 8.7 11.4 11.7 8.4 12.6 8.3 3.5 15.1 10.3 성동구로 통근(%) 3.4 3.5 3.4 3.3 2.3 3.2 1.6 0.8 2.9 2.3 대학, 대학원 졸업(%) 33.2 26.4 35.3 40.0 32.3 36.5 39.2 27.2 45.4 29.7 자료: 이번송(1998b), p. 255, <표 9>
<표 8> 서울에서 경기도로 이주자 중 신도시 이주자와 비신도시 이주자
서울→경기 신도시 이동
서울→경기 신도시 이동자 중 서울출근
서울→경기 비신도시이동
서울→경기 비신도시이동자
중 서울 출근
통행자수(2%표본) 4,922 3,288 5,712 2,574
통근소요시간(분) 54.1 63.9 41.7 57.7
지하철이용자비율(%) 11.7 14.7 7.9 15.2
승용차이용자비율(%) 49.6 51.3 39.5 42.7
자가소유자비율(%) 63.1 68.7 41.6 51.2
단칸방사용자비율(%) 2.6 7.5 4.5
방2개사용자비율(%) 7.0 4.6 18.8 12.8
관리.전문직(%) 21.9 22.9 14.1 13.8
도심통근(%) 12.6 18.9 5.9 13.0
구로구로 통근(%) 2.8 4.2 2.9 6.5
영등포구로 통근(%) 5.4 8.1 4.6 10.1
강남구로 통근(%) 10.6 15.9 6.3 14.1
성동구로 통근(%) 1.8 2.7 1.5 3.2
대학.대학원졸업(%) 48.9 52.9 30.9 35.7
자료: 이번송(1998b), p. 261, <표 13>
2. 그린벨트 정책의 개선 방안
Kain(1992)은 서울 둘레의 수도권 그린벨트, 1,551.7km2중에서 425.2km2는 농지이고 906km2는 산림지역이라고 할 때 농지는 주택내지 상업, 기타 도시용도로, 전원도시의 형태로 개발을 허용하 고 산림지역은 공원, 수풀, 관광도로로 개발하면 현재보다 서울시민이 더 자연을 즐길 수 있게 되 면서 서울시의 지가는 하락할 것이라고 한다. 이렇게 되면 서울과 서울의 주변지역을 비용을 많이 들여 고층 아파트로 개발하지 않고 좀 더 여유 있게 저밀도로 개발할 수 있을 것이라고 주장한다.
정부는 그린벨트안의 주택개발가용 토지를 소유하고 있는 사람에게 개발권(TDR)을 경매로 팔 아서 그 수익으로 서울시내의 많은 공지를 매입하여 공원과 수풀을 만들어 서울시민이 좀 더 편 리하게 휴식공간을 즐길 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 이와같은 개발권(TDR)의 판매는 싱가 폴에서 자동차소유를 원하는 사람에게 경매를 통해 자동차소유권(Certificate of Entitlement:
COE)을 정부가 파는 것과 비슷한 제도이다. 그린벨트내에 주택개발 가용 토지를 소유한 사람에 게 무료로 개발허가를 부여하는 것은 그린벨트 내에서 공원, 공간, 수풀로 지정되는 토지를 소유 한 사람과의 형평의 면에서도 적당치 않으므로 개발권을 정부로부터 구입하여야만 개발할 수 있
