특 집
남북상생의 한반도시대와 국토발전
2013년은 중국, 한국, 일본에서 새 정부가 들어서면서 새로운 동북아 정치외 교 지형이 형성되고 있다. 비록 북한의 핵실험과 영토 관련 마찰로 긴장관계 가 조성되고 있지만, 동북아의 경제협력 확대를 기반으로 서서히 변화의 흐 름이 예측되고 있다. 초국경 협력네트워크의 확장 역시 예상된다. 한중 간 인 적, 물적 교류의 규모와 폭은 확대 심화되고 도시 간 연결망도 한층 강화될 것으로 보인다. 이처럼 한반도를 둘러싼 대내외 여건이 급변하고 있다. 물론 가장 큰 변수는 중국의 정치경제적 영향력 확대와 북한이다. 이번 호 특집에 서는 동북아의 경제협력 심화와 남북관계에 대해 고찰해본다. 한반도가 동북 아협력의 중심 역할을 하기 위한 각계의 제언을 들어보았다.
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특 집 남북 상생 의 한반 도시 대와 국토 발전
한중일 경제협력 심화와 한반도의 대응과제
오승렬 | 한국외국어대학교 국제지역대학원장
한국과 중국, 그리고 일본의 동북아시아 3국 경제는 이미 서로 크게 의존하고 있 다. 2012년 기준으로 중국과 일본은 한국경제의 수출대상국 중에서 각각 1위와 3위를, 수입대상국으로는 1위와 2위를 차지한다. 마찬가지로 한국과 중국은 일본 의 수출에서 1위와 3위, 수입에서는 1위와 6위를 점하고 있다. 한편 한국과 일본 은 중국의 대외 수출에서 각각 3위와 2위(홍콩 제외), 수입에서는 2위와 1위를 차 지한다. 특히 중국의 수입 중에서 한국과 일본이 차지하는 비중은 각각 9~10%
대로 그 차이가 미미하므로 실질적으로 한국과 일본은 중국의 수입에서 차지하 는 비중이 가장 큰 두 나라다. 한중일 3국은 무역뿐 아니라 상호 투자와 관광 등 의 인적 교류, 추진 중인 자유무역협정(FTA) 등 현실적으로는 이미 전면적인 경 제관계 확대의 시대에 들어섰다.
이와 같은 현실과는 달리 학계와 일반의 관심은 여전히 어떻게 하면 한중일 경 제관계를 더욱 확대·심화시킬 수 있을 것인가에 모아졌으며, 주로 이를 위한 ‘경 제통합’이나 ‘경제공동체’와 같은 추상적 관념과 제도적 장치 마련에 대한 논의 가 전개됐다. 이는 유럽연합(EU)의 단계적 제도 통합 사례를 그대로 한중일 3국 의 공간에 적용시키고자 하는 관념적 관성에 의한 것이다. 그동안 한중일 3국 간 의 실질적 경제관계 진전은 주로 중국의 개혁·개방에 따라 확산된 시장의 기능 과 이로 인한 자연발생적 추동력에 의지하여 이뤄지고, 역사 문제나 영토 분쟁, 그리고 전략 및 정치적 갈등, 제도 미비 등이 장애요인으로 작용하는 현상을 야기 했다. 이와 같은 현실과 거대 담론 간의 괴리는 얼핏 보면 상호 모순적인 두 가지 측면에서 맹점을 지닌다. 즉 시장과 정부 기능에 대한 맹신이라는 상호 대립적인
현상의 병존이다.
첫째, 한중일 간의 역내 경제관계를 제한된 시장경제의 속성에 방임한 나머지 복합적 환경 요인에 대한 적극적 개선 노력을 등한시하게 된 다는 점이다. 이는 국제무역 및 투자에 관한 전 통적인 서구 경제학 패러다임을 수용한 결과다.
무역 및 투자 장벽을 제거할 수 있다면 시장의
‘효율적 자동조절 기능’에 의해 기업과 개인, 그 리고 정부의 경제주체들이 합리적 선택을 통해 최적의 자원배분 상태에 이르게 된다는 다분히 이상적이며 낙관적인 논리 구조다. 시장 기능에 대한 낙관적 이상주의가 명확하게 나타나는 영 역이 한국과 중국의 FTA 협상이다. 2013년 9월 제1단계 협상을 끝낸 한중 FTA에 대한 당사자 양국의 접근 방법은 주로 관세 및 비관세장벽 철 폐 대상 품목을 자국에 유리하게 결정하는가에 초점을 맞추고 있다. 즉 자국 경제나 정치에 민 감한 품목을 대상에서 제외하고, 유리한 영역은 포함시킨다는 것이다. 이는 한국이 미국 및 EU 등 거대 시장경제와 FTA를 추진하는 과정에서 활용하던 관념적 접근 방법이다. 즉 무역 및 투 자에 관한 관세 및 비관세 장벽을 낮추면 경제관 계는 ‘자동적’으로 발전할 것이므로 자국에 피해 를 줄 수 있는 영역만 ‘소극적’으로 제거해주면 된다는 논리다.
시장경제의 ‘적극적’ 기능을 맹신하는 접근 방식은 한중일 3국의 경제구조는 물론 환경적 요소를 고려하지 않음으로써 경제관계를 왜곡 시킬 수 있는 위험성을 지닌다. 예를 들면, 중국 의 경우 양파 껍질과도 같은 지방정부 주도의 각 종 무형의 비관세장벽이 종종 국가 차원의 협정 이나 중앙정부 차원의 방침을 무력화시키는 상
황이 보편적이다. 또 아직 체제전환 과정에 있으 며 사회주의 체제를 표방하는 중국의 국가주도 형 경제체제는 국가적 목표나 전략이 종종 시장 의 역할보다 우위에 선다. 이 경우 다양한 정책도 구들이 시장기능의 작동을 제어하게 되며, 국가 간의 관계에서 관세 및 비관세 장벽 철폐는 오히 려 중국의 대외전략 운용을 용이하게 할 뿐 아니 라 상대국에 대해 중국경제의 방향 전환에 따른 충격이 그대로 전달되도록 하는 효과마저 초래 하게 되는 것이다. 일본 역시 독특한 유통구조와 기업 간의 공급사슬(supply chain) 관계, 강력한 제조업 및 기술 기반 등으로 인해 한국 및 중국 과의 균형 무역이 어려운 상황이다. 일본과 중국 의 입장에서 본다면, 한국 역시 대기업 중심으로 계열화된 생산 및 유통 구조와 정부와 기업의 긴 밀한 관계, 독특한 노사관계 등으로 인해 단순한 무역 및 투자 장벽 해소가 기대하는 전략적 효과 를 거두기 어렵다고 본다.
둘째, 한중일 3국은 경제협력 심화를 위한 주 요 방식으로 중앙정부 간 협정이나 국가 간의 제 도적 장치 마련을 통한 ‘경제통합’을 지향하고 있 으나, 역사 문제나 영토 분쟁 등의 비경제적 요 소가 부각될 경우에는 명분상 모든 노력이 중단 또는 지연됨으로써 실질적으로는 정부 간의 ‘제 도화 노력’이 3국 경제관계의 상향식 진전을 막 아버리는 장애로 작용하는 현상이다. 한국과 중 국, 일본이 모두 국내 여론과 정치 동향에 민감한 상황에서 비경제적 환경이 악화될 경우, 실제 행 동보다는 국가주의적 입장에서 과대 포장된 과 격한 언사와 일시적 분노 표출을 통해 끊임없는 감정 갈등의 확대재생산 기제를 유지하고 있다.
한중일 3국이 역사적 갈등과 영토분쟁 등의
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비경제적 요소로 인해 경제협력의 ‘제도화’가 지연되고 있는 상황은 기본적으로 ‘부국 강병’의 국가 중심적 역내 지역 정서가 이들 국가 간의 관계에 지배적 영향을 미 치기 때문이다. 지난 35년 동안 세계 최대의 인구 대국인 중국은 기적이라고 할 만한 고성장을 기록해 왔다. 사회주의 국가로서 중국은 1980년대 이후 개혁·개 방 이념을 사회통합의 구심점으로 삼았으나, 빈부격차와 부정부패 등 사회문제 와 정치개혁의 부진으로 인해 그 한계점에 이르렀다. 따라서 시진핑 시대의 중국 은 국가주의 및 전통문화를 내세운 부국강병을 사회통합 이념화해 ‘중국의 꿈(中 國夢)’이라는 이름으로 포장했다. 일본은 대륙 문명에 대한 역사적 열등감 및 동 아시아 지역에 대한 왜곡된 관념과 국내 계파정치의 집단성과 보수적 영향 등으 로 인해 침략의 역사에 대한 청산 없이 부국(富國)과 군국주의 부활에 대해 끊임 없는 향수를 지니고 있다. 한국은 중국과 일본의 공세적 부국강병 이념 강화에 대 해 수세적 입장에서 리스크 관리에 치중하고 있다. 그러나 한국 역시 분단된 남북 한의 대치 상황으로 인해 주변국과의 전략적 협력과 균형이 필요한 상황이며, 국 가 발전 목표 역시 부국강병의 한계를 넘어서지 못하고 있는 것이 현실이다. 아 직 역내 국가들이 공유할 수 있는 보편적 가치와 미래 비전 및 발전 모델을 제시 하지 못하고 있는 한중일 3국 관계의 특징으로 경제적 요소만을 고려한 ‘경제통 합’의 제도적 장치가 마련되기는 어려운 것이다. 경제통합의 장애요인으로 작용 하는 한중일의 역사적이며 정치적이고, 또 전략적인 갈등구조 속에서 정부차원의 제도적 장치 마련에 의존해 경제통합을 추진하겠다는 구상은 구두선(口頭禪) 외 의 현실적 의미를 지니기 어렵다.
그동안 한중일 3국 간의 경제관계는 중국의 시장지향적 개혁개방, 지리적 근 접성, 비교우위 및 공급사슬의 연관 관계 등으로 양적 확대를 거듭해왔다. 그러나 앞에서 지적했듯이 동북아시아의 지역적·역사적 특성에도 불구하고, 경제협력 심화를 위한 노력은 단순히 무역 및 투자 장벽을 낮춤으로써 시장기제 스스로의 확대기제에 의존하거나 지나치게 정부주도형 제도화의 형식적 추구에 그쳤다. 이 과정에서 3국의 독특한 경제구조와 전략적 접근 방식이 가지는 한계성이나 비경 제적 장애요인에 의해 시장의 역할은 제한되거나 왜곡됐으며, 역내 경제의 통합 을 위한 정부 주도의 노력은 별다른 성과를 거두기 어려웠다. 특히 중국의 제한된 시장기제 작동 범주 내에서 중국 정부의 선별적 산업정책으로 3국 간 경제관계는 주로 국제적 공급 사슬을 통해 다국적기업으로 운영되는 대형 기업이 전략적으 로 주도하게 됐고, 각국 중소기업이나 권역별 산업클러스터 간의 상향식 경제협 력은 지극히 제한된 영역에 머물러왔다. 또 역내 인구 및 생산요소 이동과 관광이
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나 유통 등 각종 산업협력의 거래 비용을 결정적 으로 줄일 수 있는 물류 및 운송망의 연결 등 사 회간접자본 확충 역시 지연돼왔다.
한편 세계금융위기 이후 심화된 세계질서의 전략적 재편 양상은 동북아시아 지역 이해당사 자 간의 갈등구조를 더욱 첨예하게 만들어 현 실과 제도의 단괴(斷塊) 양상을 더욱 악화시키 고 있다. 1997년의 아시아 금융위기와 2008년 세계금융위기는 단순히 일회성 경제적 충격이 나 정책실패가 아니라 세계경제의 구조적 변화 를 반영한다는 점에서 한중일 3국의 미래지향 적 경제협력 체계의 구상과 관련하여 중요한 함 의를 제시한다. 1990년대 이후 세계경제는 생산 구조와 제도의 혁명적인 변화를 경험했다. 인터 넷의 확산과 함께 지식기반 산업의 발전과 기술 의 진보는 고부가가치 영역의 팽창과 금융자본 의 축적을 초래했으며, 신용에 기반을 둔 파생 금융상품의 범람과 주요경제의 재정적자는 금 융위기의 직접적 원인이 됐다. 이제 세계경제는 WTO 체제를 통한 관세 및 비관세장벽의 철폐 와 자유 무역 및 투자의 보장이라는 소극적 관 념으로는 문제를 해결할 수 없는 상황에 도달했 다. 금융위기 이후의 경제적 위기감으로 인해 주 요국 정부는 오히려 보호 장벽을 강화하고 있으 며, 주요 경제의 상품 과잉 공급, 과도한 국제 유 동성이 초래한 거시경제 파동의 증폭 위험성 등 의 도전은 전혀 새로운 성격의 위기를 조성하고 있다. 단순히 자유무역과 투자 원칙의 구현을 위 한 경제자유화나 정부 차원의 구두선에 그치는 경제협력체 형성 구상으로 해결할 수 있는 성격 의 문제가 아니다.
한국과 일본, 그리고 중국 경제는 다 같이 최
종 시장으로서의 미국과 EU에 대한 의존도가 여전히 크다. 또 세계금융위기 이후 일상 정책 으로 자리 잡은 미국의 양적완화 정책기조에 따 른 파급 효과나 향후 다시 이를 축소할 경우에 나타날 수 있는 경기파동 양상 역시 한국과 중 국을 포함한 신흥 공업경제가 직면한 리스크 증 가를 의미한다. 3국 간의 경제협력을 위해 절실 한 것은 추상적 개념으로 점철된 ‘경제통합’이나
‘경제공동체’가 아닌 세계경제질서의 변화에 따 라 당장에라도 닥칠 수 있는 불확실성과 리스크 에 대한 공동보조와 협력기제의 구축이다. 또 근 래에 미국이 추진 강도를 높이고 있는 환태평양 동반자구상(TPP)과 중국이 동아시아에서 추구 하고 있는 중국을 중심으로 하는 FTA 구상은 한 국경제를 접점으로 하여 갈등과 협력의 병행 구 조를 가지게 될 가능성이 크다. 이 경우 한국은 갈등을 최소화하고 협력구도를 강화할 수 있는
‘플랫폼 경제’로서의 기능을 염두에 두고 한국경 제의 체질을 개선해나갈 필요가 있다. 특히 미국 과 중국은 각각의 TPP와 FTA 구상에서 ‘신형대 국 관계’에 있어서 양국 간의 전략적 경쟁을 염 두에 두고 비경제 영역을 포함하는 광범위한 영 역의 포괄적 안보 개념을 접목시킬 가능성이 큰 만큼 한국은 균형 잡힌 접근 방식을 택해야 할 필요성이 있다. 특히 북한 문제로 인해 역내 이 해당사국과의 경제협력 틀이 영향을 받지 않도 록 철저한 정경분리의 원칙을 견지해야 할 필요 성이 있는 것이다.
그동안 한국과 일본, 그리고 중국 간의 제도 적 경제협력 논의는 주로 FTA 문제를 중심으로 ASEAN+3 및 금융협력 문제에 집중됐다. 세계 금융위기로 이후 미국과 유럽 경제가 휘청거리
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면서 동아시아의 역내 수요 확대와 금융의 불안정 요인을 가라앉히기 위한 협력 체계 논의에는 더욱 가속도가 붙었다. 그러나 아쉬웠던 점은 기존의 논의는 기본 적으로 정부가 주도적 역할을 하게 되는 하향식(top-down) 접근법 위주로 이뤄 졌다. 한국과 일본은 성공적인 경제발전 경험을 했으며, 중국의 성장신화는 여전 히 진행형이다. 경제 및 정치 체제의 상이성에도 불구하고, 동북아 3국은 국가 주도형 협력 체계를 중심으로 동아시아 경제협력 비전과 제도적 틀, 그리고 교류 협력 문제를 구상해왔다는 점에서 공통점을 지닌다. 그러나 역사적으로 형성된 세 나라 간의 불신과 비생산적 경쟁 관계, 체제 및 제도의 차이, 그리고 북한 문제 를 둘러싼 전략적 이해관계의 상충 등으로 인해 하향식 경제공동체 구상은 아직 큰 진전을 보지 못하고 있는 상황이다.
하향식 정부주도형 경제협력 체제 구축 방식을 보완할 수 있는 상향식 (bottom-up) 접근법이 바람직하다. 특히 중국과 일본 사이에 위치한 한국의 경 우, 지리적 위치를 활용한 중개형 경제기반 또는 ‘플랫폼 경제’를 위한 한중일 3국 경제의 권역별 네트워크 구축에 정책의 초점을 맞출 필요가 있다. 이와 같은 상 향식 접근법은 동북아 지역 국가 간의 다양한 협력 통로를 개척하고, 역내 국가 가 공동으로 직면하고 있는 불확실성과 새로운 성격의 위기에 대응하기 위한 구 체적 대안을 시사한다는 점에서도 매우 유익하다. 우리가 이미 익숙한 자유 무역 및 투자 지향적 담론과는 달리 포괄적이며 보다 실천적 성격의 논의가 필요한 것 이다. 특히 주목할 만한 것은 다양한 상향식 역내 경제협력 체계의 구축은 전통적 인 공급자의 생산단계 분화와 다국적기업에 의해 주도되는 공급사슬 중심의 무 역 및 투자 구조가 안고 있는 한계성을 극복할 수 있는 실마리를 제공하고 있다 는 점이다. 즉 세계금융위기 이후에 그 중요성이 강조되고 있는 역내 수요 확대를 위한 소비사슬(consumption chain)과 한중일 3국의 자체 완결적 가치사슬(value chain)의 강화 가능성을 보여주고 있는 것이다. 한국은 그 핵심 축이 될 수 있다.
우리가 의식하지 못하는 가운데 역내 경제의 발전과 시장 요인의 작동에 의 해 이미 형성되고 있는 상향적 역내 협력 체계는 새롭고도 다양한 가능성 모색의 출발점을 제공하고 있다. 정치와 경제, 중앙과 지방정부, 안보 및 국가전략, 제도 적 장벽, 열린 지역주의(open regionalism)의 한계성, 사회 발전단계 및 체제의 상이성 등이 모두 분출되고 있는 곳이 바로 동아시아, 그중에서도 동북아 지역이 다. 또 러시아 동부 권역의 역내 경제 편입 가능성과 북한의 미래, 에너지와 자원 은 물론 기후변화와 환경 문제에 이르기까지 국제관계와 관련하여 상상할 수 있 는 모든 양상이 그 모습을 드러내고 있는 것 역시 동북아 지역인 것이다. 한국경
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제가 중심축이 된 상향식 역내 협력 체계를 통해 그동안 상이한 경제체제 및 발전단계와 역사적 적대감 등으로 인해 큰 진전을 보지 못했던 국가 주도형 하향식 협력체제의 단점을 보완하고, 소 비자 중심의 새로운 역내 협력 패러다임이 구축 되기를 기대해본다. 유럽연합(EU)의 사례가 보 여주듯이 역내 주민들이 체험을 통한 필요성을 느끼고 직접 그 혜택을 누리기 전에 당위성과 이 론적 합리성에 의한 하향식 역내 경제공동체의 형성은 요원하다. 시장기제가 한중일 3국의 독 특한 경제구조로 인해 왜곡되지 않고, 상향식 경 제협력의 활성화와 이를 지원할 수 있는 국가 정 책의 뒷받침이야말로 동아시아 번영의 초석이 라고 할 수 있다. 이에 더해 한반도의 평화와 안 정을 기반으로 한 남북한 경제의 결합도 증가는 한반도 경제를 플랫폼 삼아 한중일 3국 간의 본 격적 협력시대를 열어갈 수 있는 진정한 주춧돌 이 될 수 있다.
이 글에서의 논의를 바탕으로 한중일 3국 간의 경제협력 심화 과정에서 한국의 대응 과제를 정 리해보면 다음과 같다.
첫째, 한중일 3국 간의 경제협력 고도화를 저 해할 수 있는 비경제적 요인과 경제 영역을 분리 함으로써 단순히 각국의 ‘부국강병’을 위한 전략 적 이해관계로 인한 갈등요인을 최소화하고, 한 단계 발전한 역내 경제의 지속적 발전 모델 제시 와 이를 위한 한국경제의 ‘플랫폼’ 기능을 구현 할 수 있는 청사진을 제시한다.
둘째, 중국경제나 일본경제의 독특한 구조를 감안, FTA 추진과 병행하여 민간영역 또는 1.5 트랙에서의 상향식 산업별·지역별 개별 협력시 스템을 강화하고, 이를 뒷받침할 수 있는 사회간
접자본 구축을 위한 투자를 강화한다.
셋째, 특히 중국의 다층적 경제구조에 대응하 여 지방정부 및 개별 산업 차원의 무형의 비관세 장벽을 낮출 수 있는 방안을 강구한다. 이는 한 중 FTA의 틀보다는 산업 및 기업 간의 협력이나 지방자치단체 간의 협력 통로를 통해 다각적으 로 접근하는 것이 바람직하다.
넷째, 세계경제질서의 변화와 전 세계적 공급 및 유동성 과잉 등에 따른 거시경제적 불확실성과 새로운 위험 요인에 한중일 3국이 공동 대응할 수 있도록 조기 경보체제의 공동 구축과 다양한 위기 상황에 대한 구체적 대응체계를 마련한다.
다섯째, 한중일 3국 경제협력이 다시 도약의 계 기를 마련하기 위해서는 북한 문제의 해결이 전 제조건이다. 과거 북한 핵문제 등의 비경제적 사 안은 국제적 맥락에서 다루고, 북한 경제의 정상 화 과제는 주로 남북한 경제협력과 연관 지어 생 각하는 경향이 일반적이었다. 그러나 한중일 경 제협력 심화에 따라 북한경제의 개선 문제 역시 국제적 문제로 접근함으로써 남북한 관계의 기복 현상을 완화하고 안정적인 동북아 경제협력 토대 를 구축하는 것이 바람직하다.
