한경대학교이원희교원한경대학교이원희교원

2012. 8

한경대학교 이원희 교원

차시 예산편성과정의 특징

< 8 . >

01 예산과정의 성격

1.

예산은 년의 주기를 가지고 운영된다 즉3 . 1998년도 예산은 1997년 년 동안에 걸쳐 편성 심의되어 결정되고 년도 일년동안에 집행

1 ㆍ , 1998

되며, 1999년도에 가서 결산이 이루어진다 결국 예산은 년이 되어야. 3

하나의 순환이 끝난다.

이러한 순환을 이해해야 예산과정의 시차(time-lag)을 이해할 수 있다. 즉 1997년도에 발생한 사건은 1998년도에 가서야 예산으로 반영되는 것이다 그래서 예컨대. 1998년 일년동안에는1997년도 예산에 대한 결산이 진행되고 있고, 1998년도 예산이 집행되고 있고, 1999년도 예산안이 편성 되고 있다 한편 예산은 결산과 구분되어 연구되어야 한다 즉 예산은. . 의사결정과정으로서의 특징을 가지지만 결산은 실제 집행된 금액이기, 때문에 지출의 효과로서 평가된다 즉 경제적 효과를 분석하는 기초. 자료는 결산치가 되어야 한다.

예산과정의 정치적 성격 2.

예산과정의 정치적 성격은 세가지 차원의 의미를 가진다 첫째는. 예산이 결정되는 과정에서 다양한 이해 관련 당사자의 이익이 조정

예산을 지키려는 옹호자간의 관계로 파악할 수 있다 이럴 경우 누구의. 이해가 어떠한 과정을 통해 조정되는 가를 파악하게 된다 이러한. 분석을 통해 정부가 결국은 특정집단의 이해를 반영하고 만다는 삼자 연맹(iron triangle), 포획이론(capture theory) 등을 적용할 수 있게 된다. 종래 우리나라에서 정치적 성격이라고 하면 부정적인 의미가 강｢ ｣ 하였다 경제적 합리성을 통한 규범적인 결정이 아니라 현실타협적인. , 과정이라는 것이다 그러나 예산은 정치적 진공상태에서 결정되는 것이. 아니다 자원 한단위가 가지고 있는 기회비용을 중시한다고 하더라도. , 그것은 공익과 연계된 기회비용이어야 한다 즉 낙후지역을 배려하는. 형평성 소득재분배의 가치가 실현되는 과정으로 이해해야 한다 그리고, . 이러한 과정에서 민주와 능률의 문제를 해결할 수 있다 즉 시민의 대표인. 의회가 행정부를 통제한다는 가치와 예산은 일년전에 결정된 것이기 때문에 집행과정에서 상황변화가 발생할 수 있고 이러한 상황변화에, 따라 신축성있게 재량을 가지고 집행해야 한다는 가치의 조절을 확인 할 수 있게 된다.

02 예산편성 절차 . 의 의

Ⅰ

예산은 행정부가 편성한다.¹⁾ 다음회계연도 90일 전까지 행정부가 편성 하여 국회에 제출한다 사실 예산의 과정이 단계로 구분되어 있지만. 4 , 큰 줄거리는 거의 편성과정에서 결정된다 특히 의원내각제라면 의회의. 다수당이 집행부를 구성하기 때문에 더욱 의회과정보다는 행정부의 과정이 중요하다 그러나 그간 행정부의 과정은. black box에서 진행되어 왔기 때문에 중요성과 관심에도 불구하고 많은 연구가 진행되지 못하,

였다 향후 예산개혁의 출발은 사실상 편성단계에서부터 시작해야 할. 것이다.

예산편성 담당기구

Ⅱ.

각 부처에는 기획예산담당관이 있어서 개별 부처 단위의 예산을 편성 한다 그리고 이러한 개별 부처의 예산을 행정부의 예산으로 담아내는. 조직이 중앙예산기관이다.

미국의 경우 중앙예산기관이 관리예산처(OMB：Office of

Management and Budget)로서 두 지 중요한 의미를 가지고 있다 즉.

행정부 예산은 대통령의 정책적 의지를 반영해야 하고 개별부처의 이익을 조절해야 한다는 의미에서 대통령 직속기관으로 하고 있다 그리고 관리와. 예산의 기능을 묶고 있다 이에 따라 미국에서의 각종 행정개혁은.

에서 담당하고 있다

OMB .

우리나라의 경우 최초의 중앙예산기관은 1948년 정부조직법에 의해 국무총리 직속하의 기획처에 소속한 예산국으로 출발했다 그 후. 1954 년 제 차 개헌에 의해 국무총리제가 폐지되면서2 1955년 정부조직법이 개정되어 예산국은 재무부로 이관되었다. 1961년 정부조직법이 대폭적 으로 개정되면서 경제기획원이 신설되고 예산국은 다시 재무부에서 경제기획원에 이관되었다. 1979년에는 경제기획원 직제개정령에 의해 관리관급 급(1 ) 공무원을 장으로 하는 예산실로 승격되었다. 1994년에는 경제기획원과 재무부를 통합한 재정경제원으로 통합되면서 세제실과 국고국과 함께 동일한 기구에 있게 되었다 이를 통해 세입과 세출의. 기능을 통합한 시너지효과를 기대하고자 하였다.

그러나 1998년 월의 정부조직개편을 통해 대통령직속기관인 장관2 급인 기획예산위원회와 재정경제부 소속의 예산청으로 분리되는 독특한

재정경제부로 바뀌고 여기에 소속된 예산청에서 예산의 조정과 집행을 담당하도록 이원화하였다 이는 정부조직개편의 과정에서 대통령과. 국무총리의 권한배분관계에서 나타난 왜곡된 결과로서 화룡점정(^畵龍 點睛)의 미완성이라고 평가되었다.

이에 1999년 정부조직 개편에서 두 조직을 통폐합하여 기획예산처로 하였다 이에 우리나라에서 기획과 개혁 그리고 예산을 통합하려는 노력을. 하고 있다. 2004년에는 정부개혁실이 행정자치부로 이관되고 기획예산 처는 산하기관에 대한 개혁과 혁신만 담당하는 것으로 개편되었다.

년에 들어서 방식의 도입 국가재정운용계획의 도입

2005 top down ,

등과 더불어 기획예산처는 전면적인 조직 개편을 하였다 정부 수립이후. 처음으로 예산실이 없어지는 개혁을 하였다 현재 정책홍보관리실 재. , 정전략실 재정운용실 성과관리본부 공공혁신본부 사회재정기획단, , , , , 산업재정기획단 행정재정기획단 균형발전재정기획단 등을 두고 있다, , . 개별 사업에 대한 예산 심의를 중시하는 기관이 아니라 중장기적인 국가 계획을 수립하고 예산 제도를 형성하며 개별 부처가 집행한 예산의 사후 적인 검증을 중시하는 기관으로 거듭나고 있다.

년 조직개편으로 기획예산처는 기획재정부로 전면 개편되었다

2008 .

이에 예산실 세제실 경제정책국 재정정책국 공공정책국이 포괄되는, , , , 공룡 부처가 되었다 예산실에는 분야별 심의관 제도를 두고 재정정책. , 국에서 성과 관리를 하도록 하였다.

년 월 정부조직도 1999 5

대 통 령

국 가 정 보 원

기 획 예 산 위

중 앙 인 사 위

여 성 특 위

국가 안전 보장 회의

국가 과학 기술 자문 회의

국민 경제 자문 회의

중 소 기 업 특 위

감 사 원 국무총리

국무조정실 공보실

기 획 예 산 처

공 정 거 래 위

금 융 감 독 위

법 제 처

국 정 홍 보 처

국 가 보 훈 처

비 상 기 획 위

국 민 고 층 처 리 위

청소 년보 호위 원회

행 정 심 판 위 원 회

재 정 경 제 부

통 일 부

외 교 통 상 부

법 무 부

국 방 부

행 정 자 치 부

교 육 부

과 학 기 술 부

문 화 관 광 부

농 림 부

산 업 자 원 부

정 보 통 신 부

보 건 복 지 부

환 경 부

노 동 부

건 설 교 통 부

해 양 수 산 부

예 산 청

국 세 청

관 세 청

조 달 청

검 찰 청

병 무 청

경 찰 청

농 촌 진 흥 청

산 림 청

중 소 기 업 청

특 허 청

철 도 청

해 운 경 찰 청 통

계 청

기 상 청

문 화 재 청

식 품 의안 약전 품청

신설 폐지 부 처 청 부 처 청

17 2 16 17 4 16

※ ➡

년 정부조직도 2007

현재 (2007. 8. 1 )

부 처 청 18 4 18

※

국가안전보장회의

국 민주평화통일자문회의

감 국 중 중특 민처 국

가 앙 소별 고리 가 국민경제자문회의

사 정 인위 기위 충위 청위

보 사원 업원 원 렴원 국가과학기술자문회의

원 원 회 회 회 회

장 장 장

（ ） （ ） （ ）

차 비 서 실

（ ） 국 무 조 정 실 ( )장

공 금

기 법 국 국 정 융 비 청

획 정 가 거 감 상 소

예 제 홍 보 래위 독위 기위 년위

산 보 훈 원 원 획원 원

처 처 처 처 회 회 회 회

장 장 차 장 장 장 차

（ ） （ ） （ ） （ ） （ ） （ ） （ ） ( )차

재 교 과 통 외 법 국 행 문 농 산 정 보 환 노 여 건 해

정 육 학 교 정 화 업 보 건 성 설 양

경 인자 기 일 통 무 방 자 관 림 자 통 복 경 동 가 교 수

제 적원 술 상 치 광 원 신 지 족 통 산

부 부 부 부 부 부 부 부 부 부 부 부 부 부 부 부 부 부

국 관 조 통 기 검 병 방 경 소 농 산 중 특 식 해

위 방 문 촌 소 품 양

세 세 달 계 상 찰 무 사 찰 방 화 진 림 기 허 의안 경

업 재 재 흥 업 약전 찰

청 청 청 청 청 청 청 청 청 청 청 청 청 청 청 품청 청

행정복합도시건설청이 포함됨

※

※ 방송위원회 독립위원회( ), 국가인권위원회 독립위원회( ), 진실화해를위한과거사정리위원회 한시조직( ), 일제강점하강제동원피해진상규명위원회 한시조직 친일반민족행위진상규명위원회 한시조직 제외( ), ( )

대 통 령

국무총리

비 서 실 경 호 실

( )장 ( )장

년 정부조직도 2008

예산편성 절차

Ⅲ.

국가재정법에서 예산 편성 절차의 전면적인 개편이 이루어지고 있다. 이에 의하면 계획와 성과 예산의 과정에 편입하는 노력을 이해하는 것이 중요하다 그리고. top down 방식이 도입된 것도 특징이다.

각 중앙관서의 장은 월1 31일까지 회계연도 이상을 단위로 하는5

①

중기사업계획서를 기획재정부에 제출한다 이때 예산이 남성과. 여성에 미치는 영향을 분석한 성인지 예산서가 첨부되어야 한다.

기획재정부 장관은 월4 30일까지 예산안 편성 지침을 각 부처에

②

지시한다. 이때 지출한도를 통보한다. 각 부처의 지출 한도 를 설정하기 위해 국가재정운용계획의 논의가 이루어져야 (ceiling)

한다 예산안 편성지침은 국회에 보고된다. .

각 부처는 6월 30일까지 기획재정부에 예산안을 요구한다 이때.

③

성과계획서와 전년도 성과보고서가 첨부되어야 한다 이는 매우. 중요한 의미가 있다 예산요구시에 성과 지표가 작성되어야 한다는. 것이다.

예산요구서 작성 시에 도움이 되는 제도로 표준예산액 이 있다‘ ’ . 이는 매년 경상적으로 지출되는 경상사무비는 특별한 사유가 발 생하지 않는 한 경비의 큰 변동이 없기 때문에 이러한 경비에 대, 해서는 예산요구서 제출 이전에 미리 그에 대한 표준예산액을 시 달함으로써 예산요구서 작성 및 사정상의 시간과 노력을 절감하는 장치이다.

개별 부처가 제출한 예산요구에 대해 국가 전체적인 중요성 그,

④ 이러한 조정이 끝나고 나면 당정회의 국무회의 심의 그리고 대통령, , 승인을 받아서 다음 회계연도 90일 전까지 국회에 제출하게 된다.

예산의 형식

Ⅳ.

행정부가 국회에 제출하는 예산의 형식에는 다음과 같은 것을 포 함한다.

첫째는 예산총칙이다 이는 내년도 예산운용에 대한 기초적인 사항을. 나열하고 있으며 법조문 형식을 취하고 있다 이에는 일반회계의 규모, . , 특별회계의 종류와 규모 차입금 한도 국공채발행규모 등에 대해 기술, , 하고 있다.

둘째는 세입세출예산에 대한 개략적인 설명이다 즉 세입별 구성 세출별. , 구성에 대해 항목별로 구분하여 기술한다.

셋째는 명시이월비이다 이는 다음연도 내에 지출되지 못할 것이 예. 측될 때 미리 국회의 승인을 얻어 이월하는 것으로 예산의 별도 한, 형식으로 인정된다.

넷째는 계속비이다. 계속비란 총액과 연부금을 정해서 미리 국회의 승인을 얻어 사용하는 것으로 이것 역시 별도의 한 형식으로 인정된다. 다섯째는 국고채무부담행위이다 이는 지출원인행위를 할 수 있는. 권한만 인정하는 것으로 실제 지출을 할 때는 별도 예산으로 승인을 받아야 한다 따라서 이것도 별도의 한 형식이다. .

여기서 별도의 형식이라는 개념은 국회의 승인을 별도로 받는다는 것과 일반회계나 특별회계의 규모에 포함되지 않는다는 것을 포괄한다, .

예산사정 전략과 한계

Ⅴ.

사정의 효과적인 전략 1.

중앙예산기관은 예산 사정의 과정에서 삭감의 역할을 수행한다. 는 예산사정의 방법으로 다음의 다섯가지를 설명하고 있다

Lewis .

첫째 무제한 사정이다 예산요구에 있어서 한도액을 설정하지 않고, . 요구하는 방법이다 이 경우 사정관은 대규모 예산의 삭감이라는 가장. 용이한 방법을 사용한다 모든 사업에 대한 검토가 가능하다. .

둘째 예산의 한도를 설정한다 예산요구에 한도를 정한 다음 이 범, . 위 내에서 요구하도록 한다 이때 초과요구액을 중점적으로 삭감한다. . 예산 요구의 신중을 기할 수 있는 장점이 있다.

셋째 단위원가 계산법이 있다 사업별로 사업단위를 개발하고 사, . 업단위별 비용을 계산하여 예산을 요구한다 예산요구의 타당성을. 제고할 수 있다.

넷째 증감분석 방법이 있다 전년도 예산액과의 증감을 비교하여, . , 증감된 항목에 주된 관심을 갖는 것이다 시간을 절약할 수 있는 장점이. 있다.

다섯째 우선순위 명시법이 있다 예산항목이나 사업들의 우선순위를, . 명시하여 예산을 요구하도록 하는 것이다 예산조정이 용이하다 효과. . 적인 사정을 위해서는 많은 정보 판단력 요구내용의 이해를 위한 전, , 문지식이 필요하다 이를 위해 공청회 언론 현장 방문 등을 통한 정보. , , 수집노력이 요구된다.

예산사정의 한계 2.

합리적인 사정을 함에 있어서 몇 가지의 한계가 있다.

둘째 시간의 부족과 의사결정 비용을 고려할 때 완벽한 합리성을, , 실현하기 어렵다.

셋째 사정자의 능력 한계이다 개별 부처에서는 같은 업무를 반복하여, . 현장에서 집행하지만 사정담당자는 현장에 대한 전문성이 부족하다, . 넷째 현재 약, 50%에 해당되는 경직성 경비는 사정의 범위를 축소시 킨다.

다섯째 입법부의 이해부족으로 사정에서 삭감된 항목이 국회 심의, 과정에서 부활되면 사정의 의미를 희석시킨다.

한국 예산편성과정의 특징 정치적 성격

. ( )

Ⅵ

정치적 성격이 강하다 1.

예산이 관료정치과정을 거치고 있으며 부서별 권력관계에 의해 예산이, 결정된다.

특히 주창자로서의 이익집단과 각 부처 기획예산담당관이 활동하고, 옹호인으로서 기획예산처가 활동한다 이때 각 부처가 개별이익집단의. , 이익을 대변하는 모습이 나타난다.

예산요구전략 2.

이러한 정치적 과정에서 다양한 전략이 나타난다.

첫째는 관련단체의 시위를 통해 필요성을 환기시킨다 특히 계상하지. 않을 경우 관련단체의 엄청난 반발에 직면할 것이라는 우려를 표시한다. 둘째는 장관의 역점사업임으로 이것만큼은 살려야 한다는 전략을 구사하기도 한다.

넷째는 엄청난 자료를 제시하여 아예 검토할 엄두를 내지 못하게 한다. 다섯째는 상급자나 지역구 국회의원과 같은 정치적 후견인을 동원 하여 응원을 받는다.

여섯째 예기치 못한 이번만의 예외적인 조치라고 주장한다, . 일곱째 새롭거나 문제 있는 사업을 인기 있는 프로그램과 결합하여, 만든다 소위 끼워 팔기식으로 예산. package를 만든다.

여덟째, 위기의 시기에 새로운 사업을 시작한다. 문지방효과 를 이용하여 위기시에 평소에 통과하기 힘든 사업들을 (threshold effect)

시작하는 것이다.

아홉째 적은 예산을 배정받더라도 일단 새로운 프로그램을 시작하고, 보는 것이다 나중에 시작한 사업의 완성을 위해 엄청난 예산이 부풀려. 지게 된다.

. 문제점

Ⅶ

첫째는 불필요한 시간과 노력이 낭비된다 행정부 내에서의 우선순. 위 조정과정에서 우위를 점하기 위한 각종 전략적 노력이 낭비적 요인이 된다.

둘째는 예산사정과정을 공개하지 않는다 개별부처가 요구한 예산. 사업은 나름대로의 필요성이 있고 정책의 수립과정에서 중요한 자료가, 되지만 공개되지 못하고 있다, .

셋째는 단가의 비현실성이다 우리나라 예산과정을 개혁하기 위한. 하나의 과제를 제시하라고 하면 바로 단가의 비현실이라고 평가될 정, 도로 왜곡이 심하다 이러한 비현실성 때문에 각종 편법이 나타난다. . 문제는 단가를 현실화시키려고 하면 바로 예산의 급격한 팽창이 유발, 되기 때문에 어려움이 존재한다.

사법부의 예산안에 대해서도 기획예산처에서 총괄조정하기 때문이다. 다섯째 예산편성과정에서의 조정은 대패식 삭감으로 이루어진다, . 부처별로 보면, 60% 정도까지 조정과정에서 삭감된다 개별 부처에서는. 기획예산처의 심각한 삭감을 우려해서 미리 부풀려서 제출하는 것이고, 기획예산처에서는 부풀려올 것에 대비하여 대폭 삭감하는 악순환이 반복되고 있다 이러한 편성과정의 비합리성이 결산 시 불용액으로 나타. 난다.

03 재무행정조직의 2 원체제와 원체제 3

1. 기 준

중앙예산기관과 수지총괄기관의 통합여부에 따라 결정된다.

원적 체제 2. 3

중앙예산기관 대통령이 장악 수지총괄기관 중앙은행이 개별적으로( ), , 운영된다 이는 예산을 대통령이 장악하는 경우이다 이것은 예산의 행정. . 관리능력을 제고 예산이 갖는 각 부처에 대한 공통업무적 성격 예산, , 쟁탈전에 대한 초월적 입장의 견지 가능성 분파주의의 방지 강력한, , 행정 예산의 국가 전체적 성격이 부각된다, .

원적 체제 3. 2

중앙예산기관과 수지총괄기관이 통합된 체제이다 예산기능이 독립. 되고 재무부의 권한이 강화되는 내각책임제 형이다, .

이는 재정권력이 행정부 수반에게 집중되지 않기 때문에 재정민주 주의를 실현한다 다만 재무부의 권력 강화가 우려되지만 행정수반에. , 대한 권력의 집중화를 방지한다 그리고 세입과 세출의 유기적 연계가. 가능한 장점이 있다.

우리나라의 평가 4.

원제 원제는 예산실과 재무부의 관계이다 참여정부에서 기획예

2 , 3 .

산처와 재정경제부로 분리되어 있는 경우에는 원 체제이었다 그러나3 .

3-1

중앙예산기구

1. 의 의

중앙예산기관은 행정부의 예산을 총괄하는 기구이다 중앙예산기구는. 일국의 정치권력구도와도 밀접한 관련이 있으며 수지총괄기구와의, 통합여부에 따라 원제와 원제로 구분되기도 한다 이원제는 내각2 3 . 책임제 형태이고, 3원제는 대통령제 형태이다.

2. 중요성

예산이 갖는 이념적 성격이 강화됨에 따라 중앙예산기구의 형태는

①

정부 내 권력구도와 관련된다.

예산기구는 기획이나 관리기능과 관련이 있다.

②

미국의 중앙예산기구 특징 3.

① 미국의 중앙예산기구인 OMB(Office of Management and Budget)는 대통령 직속기관이다 예산은 정치적 당선자의 전리품이라고 평가. 한다.

예산과 관리기능을 연계하여 행정개혁의 방향과 연계한다.

②

한국의 중앙예산기구 4.

최근의 정부개혁에서 중앙예산기구는 숨가쁜 개편을 하고 있으며, 이는 예산이 갖는 정치권력의 속성을 반영하고 있다.

③ 1998년 정부조직개편으로 재정경제부로 되면서 기획예산위원회를 독립시키고 예산청은 재정경제부의 외청으로 하였다, .

④ 1999년에 예산청과 기획예산위원회를 통합하면서 국무총리실 소 속의 조직으로 분리하였다.

년에는 정부개혁실이 행정자치부로 이관되고 기획예산처는

⑤ 2004

산하기관에 대한 개혁과 혁신만 담당하는 것으로 개편되었다.

⑥ 2005년에 들어서 top down 방식의 도입 국가재정운용계획의 도입, 등과 더불어 기획예산처는 전면적인 조직 개편을 하였다 정부 수립. 이후 처음으로 예산실이 없어지는 개혁을 하였다 현재 정책홍보. 관리실 재정전략실 재정운용실 성과관리본부 공공혁신본부 사회, , , , , 재정기획단 산업재정기획단 행정재정기획단 균형발전재정기획단, , , 등을 두고 있다.

년 이명박 정부의 조직개편으로 기획예산처는 재정경제부와

⑦ 2008

통합되어 기획재정부로 전면 개편되었다 이에 예산실 세제실 경제. , , 정책국 재정정책국 공공정책국이 포괄되는 공룡 부처가 되었다, , . 예산실에는 분야별 심의관 제도를 두고 재정정책국에서 성과 관리를, 하도록 하였다.

한국 중앙예산기구의 특징 5.

기획과 예산을 연계시키고 있다 특히 국가재정법의 제정을 통해.

①

예산 심의 보다 계획이 작성 성과 관리에 더 큰 비중을 두고 있다, . 과거 기획예산처 시절에는 국무총리의 기능으로 하고 있다 이는.

②

대통령 직속의 중앙인사위원회를 신설하면서 권력배분의 성격이, 강하였다 이에 이명박 정부에서 기획재정부로 하여 세입과 세출을. 포함하면서 공공부문 개혁까지 포함하는 부처가 되었다 향후. top 방식의 정착과 더불어 개별 사업에 대한 심의기능보다는 down

③ 현재는 원체제를 유지한다 국고국과 예산실이 통합되어 있기 때문2 . 이다.

3-2

Top Down 예산편성 방식의 특징

. 의 의

Ⅰ

Top Down(총액배분 자율결정, ) 방식의 예산편성과정은 예산실이 각

부처에 예산의 할당금액(ceiling)을 명기한 예산요구지침을 시달하고

(top-down), 각 부처는 할당금액의 범위 내에서 사업의 우선순위에 따라

예산을 편성 제출하여(bottom-up) 협의 조정하는 과정이 된다. 과거 예산편성 방식은 국가 전체적인 재원배분의 우선순위 검토나 사업 성과관리의 노력은 미흡하였다 집행부처는 예산확보를 위해 행. 정력을 낭비하고 예산집행에 대한 책임성은 미흡하다는 지적이 많다. 각 부처는 삭감될 것에 대비하여 부풀기식으로 예산을 요구하였고 예산, 실은 부풀려져 왔다고 생각하고 대패식 삭감을 하였다 심지어. 7%를 삭감하는 경우도 있었다.

이제 변화하는 재정 환경에 비추어 기획재정부는 장기적인 계획과 자원배분의 우선순위 결정에 치중하고 이에 근거하여 개별 부처가 사업을 결정하도록 하는 것이 top down 방식의 취지이다.

제도 도입의 필요성 및 쟁점

Ⅱ.

도입의 필요성

있는 재정 개혁을 달성하기 위해서는 예산과정의 전면적인 변화가 요 구되었다.

단년도 예산편성 방식의 극복 (1)

개별 부처의 사업에 대해 예산실이 일일이 사정(査定)하는 현행의 방 식은 단년도 사업을 중시하게 되고 중기적인 시각의 재정 운영이 곤란 하다 예산실은 중장기적인 재정 정책을 수립하는 역할의 비중이 커져야. 한다.

개별 사업 검토 중심의 예산편성 극복 (2)

예산편성과정에서 과다 요구 정보 왜곡 등 재정 당국과 각 부처간에, 비합리적인 관행이 유발되었다 개별 부서는 예산실에서 어차피 조정. 될 사업이라는 생각에서 사업의 부풀리가 성행되었다 이로 인해 국가적. 우선순위에 입각한 거시적 재원 분석이 곤란하였다.

예산 투입에 치중한 재정 운영 (3)

투입 위주의 예산편성과정이 되었고 이로 인해 재정 지출의 사후적인, 성과관리가 미흡하였다 예산을 확보하는 과정에 모든 역량이 소모. 되었다.

참여 정부 재정개혁의 대 축

(4) 3

참여 정부 출범과 함께 대 개혁과제를 연계하여 추진하고 있다 첫째는3 . 국가재정의 장기적인 계획을 강조한다 즉 장기적인 목표 하에서 단년. 도의 예산을 강조하는 것이다 둘째는 성과관리체계의 구축이다 예산의. . 확보가 중요한 것이 아니라 사업의 집행 후에 성과를 측정하고 이를. 반영하는 과정을 중시한다 셋째는 이러한 제도적 기반위에서. top down방식(사전 재원배분 방식 또는 총액배분 자율결정․ )을 도입하는 것이다.

제도 도입 방식과 관련한 쟁점 2.

이러한 방식의 도입을 도입하는 것은 기존의 예산결정 방식을 전면적 으로 개편하는 것으로서 몇 가지 중요한 쟁점사항을 포함한다.

첫째 제도 도입의 목적이 무엇이냐에 따라 운영방식이 달라진다 재정의, . 건전성이나 효율성 제고를 목적으로 하느냐 아니면 부처의 자율성 제고를, 목적으로 하느냐로 구분할 수 있다 건전성을 목적으로 하는 경우 강력한. 거시적 통제를 중시하는 것이고 자율성을 강조하는 경우 포괄적인 거시적, 배분의 우선순위를 정하면 그 범위 내에서 개별 부처의 자율적인 운영을 강조한다 따라서. Top Down 방식이 성공하려면 조직 인사의 자율성과, 아울러 성과 평가 제도의 도입과 책임행정의 문화가 정착될 필요가 있다. 둘째 예산규모의 책정이 중요한 관건이 된다 경제 예측 세입 전망, . , 등 기술적인 한계를 극복하는 방안이 마련되어야 한다.

셋째 분야별 부처별 예산 배분의 합의를 도출해야 한다 따라서 이럴, ․ . 경우 중기 계획 제도의 선행 여부가 중요하다 대통령제보다 내각제에서. 성공할 확률이 큰 것이 이러한 점과 무관하지 않다.

넷째 분야별 부처별 예산 배분의 기속력 문제이다 실제 우선순위에, ․ . 의해 배정된 예산의 범주를 부처가 지키지 않을 경우 어떠한 조치를 취할 것이냐의 문제이다.

기대 효과

Ⅲ.

재정 당국과 각부처가 역할을 분담하여 재원배분의 효율성 투명성, , 자율성을 확보하게 된다.

첫째 부처별 지출한도가 사전에 제시됨에 따라 각 부처가 예산규모를, 미리 파악하고 자율적으로 배분할 수 있는 장점이 있다 사실 개별 사업에.

둘째 분야별 부처별 재원배분 계획을 국무회의에서 함께 결정하게, , 되어 투명성이 제고된다 전체 재정 규모 분야별 부처별 예산규모 등. , ･ 중요 정보를 편성기간 중에 각 부처와 재정 당국이 공유하게 되기 때문 이다.

셋째, “각부처 과다 요구→ 재정당국의 대폭 삭감 등과 같은 과거에” 보였던 예산편성 과정의 비효율성이 제거된다.

넷째 각부처가 일반회계 특별 회계 기금 등 총재정규모에 대해 한도, , , 가 주어지기 때문에 칸막이 식 재원을 확보하려는 유인이 축소 (ceiling)

된다.

다섯째 중기적 시각에서 재정규모를 검토함에 따라 재정의 경기조절, 기능이 강화된다.

새로운 과제

Ⅳ.

예산편성과정에서 Top Down 방식이 도입된다는 것은 예산과정의 전면적인 변화를 유발한다 이에 예산실 그리고 예산결산특별위원회의. 제도 정비가 수반되어야 한다.

예산실 기능 및 위상의 변화 1.

기능의 변화 (1)

이처럼 예산금액의 할당제도가 폭넓게 도입되면 개별 부처 및 기관의 예산편성에 관한 자율성이 크게 확대될 것인데 이 때 예산실에서는, 다음과 같은 역할들이 강조될 것이다.

첫째 예산실은 재정규모 재정수지 등 총량적 재정규율을 준수하는데, , 강력한 역할을 수행하여야 한다 둘째 예산실은 정부의 전략적 우선순. ,

다양한 공공서비스에 대해 산출물의 양과 원가를 측정할 수 있는 객관적 이고 체계적이며 신뢰할 수 있는 수단을 확보하여 개별 사업의 운영상 효율성을 제고하는데 주력하여야 한다 넷째 이럴 경우 예산실은 예산의. , 생애주기관리(life cycle management)에 관심을 가져야 한다 즉 사업에. 예산이 주어지는 단계 집행되는 단계 집행 후 성과 평가 단계 평가의, , , 결과를 예산에 환류시키는 단계 등에 관심을 가져야 한다.

위상의 변화 (2)

이런 역할의 변화를 생각한다면 궁극적으로 기획재정부의 역할 변화가 수반되어야 한다 우선은 거시재정정책을 담당하거나 사업의 성과 평가를. 담당하는 조직의 강화가 예상된다 반면 개별 사업을 사정하는 부서는. 축소가 수반되어야 할 것이다.

이러한 변화와 더불어 향후 예산실의 기능 자체가 매우 정치적인 역할을 하게 될 것이고 대통령의 정치적 의지를 반영하는 기능이 확대될 것이다, . 이럴 경우 향후 미국의 OMB(Office of Management and budget)처럼 대통령 직속기관으로 전환될 필요도 있다.

국회 예결위의 역할 변화 2.

기능의 변화 (1)

총규모에 대한 관리방향의 결정은 국회와 행정부의 역할에 의해서 이루어진다 국회가 좀더 의미 있는 재정정책결정에 참여하기 위해서는. 개별 프로그램의 예산배정보다는 다연도에 걸친 세입과 세출의 추세에 따른 총규모의 예산 예산의, GNP에 대한 비율 국민의 담세율 등의 결정에, 의회의 영향력을 강화시킬 필요성이 있다.

의해서 만들어진 예산위원회(Budget Committee)는 지출총액 수입 부채, , 및 적자에 대해서 중앙예산기관을 중심으로 참여하고 있다.

무엇보다 예결위 상설화의 의미를 살리기 위해서는 이러한 Top 방식에서 결정된 거시적 우선순위가 국회에 보고되고 의결될 Down

것을 의무화할 필요가 있다 의원내각제가 아닌 상황에서 이러한 사전적인. 검토가 이루어지지 않는다면 행정부 절차에서의 Top Down 방식이 국회 에서 완전히 의미가 희석될 우려가 있다.

위상의 변화 (2)

이럴 경우 상임위와 예결위의 관계에 전면적인 변화가 요구된다 상. 임위는 미국의 수권위원회(authoritization committee)처럼 사업에 대한 승인의 기능을 수행하고 예결위는 총액에 대한 승인 그리고 재정정책에, 보다 많은 역할을 하는 것으로 변화되어야 한다 이렬 경우 지금처럼. 상설화하고 있으나 다른 상임위원회와 겸임함으로써 전문성과 계속성이 약화되는 문제점을 극복해야 한다 상설화가 아니라 상임위원회로 함으. 로써 거시재정정책에 보다 많은 기능을 상설적으로 수행하도록 변화 되어야 할 것이다.

새로운 과제

Ⅴ.

이제 예산과정은 전면적인 변화가 필요한 시기이다 지금처럼 일년. ‘ 벌어 일년 먹고 사는 방식 그리고 예산의 확보에만 관심을 갖고 사업의’ 결과에 대해 아무도 책임지지 않는 방식을 극복할 필요가 있다 그간. 인사와 조직 개편에만 관심을 가졌으나 이제 재정개혁을 시작할 시기 이다 그런 의미에서 참여 정부에서 디지털예산회계시스템개선기획단 을. ‘ ’ 구성한 것은 매우 시의적절한 조치이다.