한경대학교이원희교원한경대학교이원희교원

2012. 8

한경대학교 이원희 교원

차시 한국 재정개혁의 과제

< 13 . >

01 재정의 개혁

1. 서 론

예산이란 시민의 부담으로 조성된 자금을 사용하는 것이기 때문에 항상 기회비용의 개념으로 접근해야 한다 즉 특정 재화를. A사업에 사용 하지 않고 B사업에 사용하는 것에 대한 논거가 제시되어야 한다. 마찬가지로 예산의 낭비를 규정하기 위해서는 이러한 기회비용의 개념을 원용해야 한다.

단순히 주어진 절차를 준수했다는 것만으로 면책되는 것이 아니라, 보다 효율적인 방법으로 사용하지 않은 것이 낭비가 된다.

예산 낭비의 유형 2.

단가의 비현실성 (1)

시장에서 만원하는 것을 정부가1 10만원에 구입한다면 이것은 낭비 이다.

특히 출장비나 인건비의 단가를 비현실적으로 낮게 책정하여 하루에, 다녀온 출장을 일정도 다녀 온 것으로 허위서류를 작성한다면 이것3 역시 낭비이다.

(2) 비효율

고가의 장비를 구입하고도 이를 활용하지 못하고 있으면 이것 역시 낭비이다.

따라서 구입된 장비의 성능을 감리하는 것이 중요한 것이 아니라,

그것이 어떻게 활용되는가를 평가해야 한다 특히 정보화사업과 관련. 하여 업무수행능력과 관계없이 최고의 성능을 가진 장비를 구입하는 것도 낭비이다.

(3) 중복투자

정부의 시설이나 물품이 공동관리 되지 못하고 중복투자되는 낭비가 있다 예컨대 육교가 있음에도 불구하고 지하도를 건설하는 것은 낭비가. 된다.

특히 정보화사업과 관련하여 개별부처가 경쟁적으로 사업을 확대 하여 부처간 공동활용되지 못하는 사례가 많이 발생한다 예컨대 부동. 산과 관련하여 건설교통부 대법원 행정자치부가 경쟁적으로 부동산, , 전산화를 추진하여 중복투자되는 경우이다.

정치적 성격 (4)

경제적 합리성 보다는 정치적 타협의 과정에서 낭비가 발생하는 경우이다 특히 지역의 교통망과 관계없이 지역의 유력 정치인의 영. 향력에 따라 투자되는 경우이다.

물론 예산과정이 무균(無菌)이어야 한다는 것은 아니지만 자원의 한, 단위가 갖는 기회비용을 망각한 배분은 곤란하다.

총체적 합리성의 무시 (5)

주어진 절차를 충실히 준수했다고 하여 낭비적 요소에 대해 면책될 수 있는 것은 아니다.

예컨대 도로건설의 경우 도로공사가 끝난 다음에 상수도 공사 전화선, , 공사 가스관공사 등을 이유로 다시 파헤치는 것은 개별 공사별로는, 주어진 법적 절차를 밟았다고 하더라도 총체적인 낭비가 된다.

낭비 방지를 위한 대책 3.

재정민주주의 확립 (1)

많은 관련 이해당사자의 참여 그리고 이들에게 관련된 정보를 공개

하는 재정민주주의 확립이 중요하다. 정책효과 평가의 제도화

(2)

결산이 지나간 집행에 대한 사후적인 계수확정이라는 이유로 중요성이 인식되지 못하고 있다 그러나 결산과정을 통해 정책의 효과를 평가해야. 하고 이를 통해 낭비적 요인에 대한 철저한 검토가 필요하다 국가재, . 정법에서 계획 성과- -top down 방식의 예산 과정을 도입한 정신을 구현 해야 한다.

시민참여의 활성화 (3)

정치인들이 충분한 정보를 입수하지 못하고 또한 제기되는 문제에, 대해 지속적인 관심을 보이지 못하고 있다 이에 시민에 의한 직접민주. 제적 요소의 도입을 통해 끊임없는 감시가 필요하다.

내부고발자 보호제도 도입 (4)

은밀히 집행되는 예산의 낭비적 요소에 대해 외부인들이 일일이 감시 하는 것이 매우 힘들다 이에 부패방지법에서 규정되고 있는 내부고발. 자보호 제도 장치의 활성화를 통해 내부비리를 고발하는 통제체제를 도입할 필요도 있다.

예산낭비 대응센터의 활성화 (5)

년에 기획예산처에 예산낭비 대응센터가 구축되었다 국민의 제보를

2005 .

받아 이를 심사하고 제도 개선을 하려는 제도적 장치이다 이러한 장치의. 활성화는 예산 낭비 제거에 새로운 위상을 확보하게 할 것이다.

4. 결 론

그간 재정운영에 있어 관료편의주의적 요소가 많았다 더군다나 예산이. 관료조직내에서 은밀히 이루어지고 있고 외부인들의 접근이 철저히, 차단되어 있었다.

그러나 예산은 시민의 부담으로 조성된 재원이기에 시민의 주권이 확립되어야 한다 예산운용의 기회비용을 고려하여 끊임없는 감시가. , 필요하다.

02 선진국의 재정개혁과 시사점

선진국 예산제도 개혁의 기조

Ⅰ.

예산개혁의 목표와 전략 1.

대부분의 OECD 국가에서 성과중심 예산제도로의 개혁은 정부혁신의 가장 중요한 부분을 차지하고 있다 사실 예산을 성과중심으로 전환. 하려는 노력은 새로운 것은 아니다 그러나 현재. , OECD국가에서 추구 하고 있는 예산개혁이 과거의 시도들과 다른 점은 공공관리의 모든 측면을 포괄하는 종합적인 접근방법을 채택하고 있다는 점과 공공부문의 관리, 문화 전반에 걸친 변화가 필요하다고 인식한다는 점이다 즉 단순히. , 새로운 예산기법과 절차를 도입하는 차원이 아니라 관리자의 정신,

(mentality)이 바뀌어야 하며 그러기 위해서는 적절한 방향을 제시하고,

유도하는 신호와 인센티브의 제공이 병행되어야 함을 강조하고 있다. 선진국 예산개혁의 근본적인 목적은 각 부처와 기관의 책임자를 관료 (bureaucrat)가 아닌 경영자(manager)로 바꾸는 데 있다 이를 위한 전략은. 한편으로 조직 운영상의 자율성과 신축성(flexibility)를 확대해 주고 다른, 한편으로는 조직운영 결과에 대한 책임(accountability)을 강화하는 방향 으로 설정하고 있다.

재정권의 위임과 신축성의 부여 2.

예산개혁을 달성하기 위한 선진국의 전략의 하나는 재정에 관한 전통 적인 중앙통제를 완화하고 관리자에게 성과 달성을 위한 더 많은 융통성과 인센티브(^誘因)를 부여하는 것이다 과거 중앙예산기관에 의한 세부적. 이고 경직적이며 엄격한 통제는 목표 및 성과의 달성보다는 내부 규칙을 준수하는데 더 높은 우선순위를 두었다 그 결과 재정지출의 효율성과. 생산성의 저하를 초래하였다.

이러한 결과에 대한 최근의 추세는 전통적인 중앙통제를 완화하고 하부기관에 재정권을 위임함으로써 융통성을 부여하는 방향으로 전환 하고 있다 이를 통해 이른바 예산지출의 가치. (value for money)와 효율 성을 높이는데 역점을 두고 있는 것이다.

재정운영의 신축성을 도모하는 예산제도로서 대부분의 OECD국가 들이 채택하고 있는 것으로는 총괄경상비 제도 캐나다에서 독특하게, , 활용되었던 支出袋 예산제도 중기재정계획 다년도 예산편성방식 이월, , , 및 차용의 허용 효율성 배당제도 등을 둘 수 있다, .

성과 중심의 예산제도 3.

일반적으로 하부기관에 재정권의 위임과 신축성을 부여하는 것은 반드시 그에 상응한 성과와 책임성을 확보하기 위해 성과관리제도

(performance management system)를 도입하는 것과 병행되어서 추진

되어 왔다 성과관리제도에는 일반적으로 중기전략계획 연도별 운영. , 계획 성과측정 및 보고 등이 포함된다, .

성과관리제도에 기초를 둔 예산편성 방식은 과거 투입 중심에서 예산 지출의 성과 및 서비스 질을 중심으로 재구성하는 편성방식이며 이를, 결과 중심의 예산제도(budgeting for results)라고 부르기도 한다 공공. 부문의 서비스 전달체계상 산출물(output), 결과(outcome), 영향

(impact)의 어느 하나에 역점을 둘 수 있지만 궁극적으로 공공서비스의,

질이 가장 중요한 지표가 된다 이것은 결국 공급자에서 수요자 중심으로. 보는 발상의 전환을 의미하는 것이기도 하다.

호주의 총괄경상비 제도

Ⅱ.

호주 예산개혁의 기본방향 1.

호주 정부의 예산회계제도 개혁은 1983년 Hawke 정부의 집권 이후 본격적으로 추진된 재정개혁의 일환으로서 뉴질랜드 영국의 경우와, , 같이 성공적인 사례로 평가받고 있다.

인구 및 경제규모가 적은 뉴질랜드가 급진적인 기술관료적 접근을‘ ’ 취한 반면 호주 정부는 개의 계파가 연합한 집권당의 특성상 사회단체, 4 와의 공개적인 토론 및 협의과정을 거치는 등 광범위한 계층의 지지를 유도하는 정치적 접근 을 택하였기 때문에 능률성 외에도 민주성 형평성‘ ’ ․ 등에 대한 고려도 병행되었다고 평가된다.

예산회계제도의 개혁은 년 예산 편성제도 사업별 관리 예산제도3 , , 발생주의 회계의 도입 등 중추적으로 추진되었다 그런데 호주정부의. , 예산개혁 중 가장 주목할 만한 것은 총괄경상비 제도로서 1987/1988 회계연도부터 경상비 운용방안(Running Costs Arrangement：RCA)을 마련하여 성공적으로 시행하고 있다 경상비 운용방안의 기본 목적은. 운영비 지출에 대한 각 부서의 재량권과 책임성을 확대하고 경상경비의 절약유인 및 의무를 부여함으로써 운영비 지출의 신축성과 효율성을, 제고하는 데 있다.

총괄경상비 제도

2. (running costs)

호주 정부의 예산회계제도에서는 각 회계연도의 예산을 크게 경상비 (running costs)와 사업비(program costs)로 분류하고 있다 호주 정부의. 기존 예산회계제도에서 경상비 또는 일반 행정비에 해당되는 예산 항목은 개에 달했고 중앙예산기관 및 각 부처의 예산담당 공무원들이 전체

21 ,

정부예산의10% 밖에 안되는 경상경비의 세부사항을 관리하는 데 그들의 전체 시간의 95%를 소모하였다 그러나. , 1983년에 집권한 Hawke 노동당 정부가 공공부문에 대한 종합적인 혁신정책을 추진하면서, 1984/1985

회계연도부터 경상비에 해당되는 예산항목은 크게 인건비와 기타 행 정비로 통합되었다.

호주 정부의 경우 매 회계연도마다 경상비 예산의 추계는 재무부가, 각 부처와의 협의에 의해 결정하여 단일비목으로 국회에 제출하고 국회는, 제출된 경상비 예산안에 대하여 예산금액한도를 기준으로 심의 확정․ 하는 금액 한도제(cash-limited appropriation)방식이 채택되고 있다 금액. 한도제의 구체적인 의미는 국회가 경상비 예산의 세부항목에 대한 세세한 심의절차를 생략하고 전체 경상비 예산규모의 적정성 여부만을 심의 함으로써 예산운영에 대한 불필요한 규제 및 경직성을 완화하고자 하는 것이다 국회를 통과한 각 부처의 경상비 예산은 차년도 예산추계 및. 감사를 위해 개념상 인건비 행정관리비 및 자산운영비 등으로 구분되고, 있다.

총괄경상비 제도의 기본 목적은 무엇보다도 경상비 운용에 대한 각 부처의 재량권과 책임성을 확대하고 절약의 유인 및 의무를 부여함으 로써 경상비 운용의 신축성과 효율성을 제고하는데 있다 이러한 제도를, . 도입하는 것은 물론 경상경비의 사용주체인 해당정부가 그 용도를 가장 정확하게 파악하며 가장 효율적으로 관리할 수 있다는 의도에서 비롯, 되지만 부수적으로는 중앙예산기관의 예산편성과정에서의 시간과 노력을, 절약하는 효과도 있다.

경상비 운용방안 의 기타 내용

3. (Running Costs Arrangement)

회계연도부터 경상비 운용방안에 의해 총괄경상비 제도를 1987/1988

도입한 호주 정부는 동 제도를 보다 효과적으로 활용하기 위해 예산 절감 노력을 강화하려는 목적으로 효율성 배당제도(efficiency

dividend)를 모든 정부부처에 적용하고 있다 효율성 배당제도란 매년.

승인된 각 부처의 경상비 예산액의 1.25%의 금액을 의무적으로 절감하여 국고에 반납토록 규정하는 제도이다.

회계연도 이후 배당제도의 비율은 로 낮추어졌으나

1994/1995 1%

회계연도에는 추가적으로 기관운영비 절감액의 가 부과

1995/1996 1%

되었다 이러한 효율성 배당제도는 예산절감계획을 마련하여 재무부의. 사전허가를 받는 예외적인 경우를 제외하고는 전 부처에 적용되고 있는 바 재무부로 하여금 각 부처 예산집행의 성과 및 비용효용성의 평가시, 세세한 조사 절차를 피할 수 있어 업무부담을 덜어주는 효과도 기대될 수 있다.

캐나다의 지출대 예산제도

Ⅲ. (expenditure envelops budgeting) 정책 및 지출관리제도

1. (Policy and Expenditure Management System) 캐나다의 정책 및 지출관리제도(Policy and Expenditure Management

System PEMS)： 는 상층부에서 사업의 우선순위와 지출한도를 설정하여

주고 하부기관에서 대안간의 선택이 이루어지게 하는 제도이다 즉 중, . 앙부처 장관들로 구성된 우선순위 및 기획위원회(Committee on Priorities and Planning)가 각 부처에 대한 지출한도(expenditure

ceilings)를 정해주고 설정된 예산규모 내에서 각 부처가 부처별 우선,

순위에 따라 거의 자율적으로 예산을 편성하는 방식으로 운용되었다. 정책 및 지출관리제도는 다음과 같은 네가지 원칙을 내포하고 있다. 첫째, 5개년 단위로 정부 전체와 주요 정부 부문별로 가용한 자원의 제약을 명시한다는 것이다 이는 지출예산제도에서 하향식의 통제를. 한다는 의미이다.

둘째 구체적인 지출예산계획이 작성되기 전에 우선순위를 먼저 정립, 하고 전반적인 재정상의 제약을 분명히 한다는 것이다, .

셋째 의사결정은 그것을 가장 잘 수행할 수 있는 부서에서 담당하도록, 한다는 것이다 이것은 전문적인 정보와 지식을 가지고 있는 부서로. 정책의사결정을 분권화하는 결과를 가져온다.

마지막으로 이 제도는 지출 의사결정을 하는 부서가 예산을 절약하는, 책임도 같이 지게 할 수 있도록 한다는 원칙이 포함되어 있다 종전에는. 정책결정을 하고 예산을 총괄하는 책임은 재무위원회에 전적으로 맡겨져

있었다 다시 말해서 각 부처는 예산제약을 생각하지 않고 여러 가지. 정책을 개발하여 예산을 요구하면 그것을 삭감하고 조정하는 일은 재무 위원회가 전담해야 했다는 것이다.

이러한 원칙들을 효과적으로 이행하기 위해서 정책 및 지출관리제도 에서 새롭게 시도된 것으로는 중기재정계획의 도입과 정책과 예산과의 조화를 위한 지출대의 설치를 들 수 있다 먼저 중기재정계획의 도입. , 으로 재무부가 지출한계가 설정된 개년 재정계획을 마련하고 이를 우선5 순위 및 기획위원회가 수정할 수 있도록 하였다 이는 결국 지출한도를. 설정하는 재무부의 영향력을 확대하는 결과로 귀결되었다.

우선 거시예산결정, (macro budgeting)의 핵심적 역할을 담당하는 ｢ 우선순위설정 및 기획위원회｣(Priorities and Planning Committee)의 경우, 중앙부처 장관들로 구성되며, 예산의 전체규모와 주요 부문별

(expenditure envelop) 배분규모를 결정하였다 이 과정에서 재무부와.

재무위원회 사무국이 실무적인 역할을 담당한다 재무부는 거시경제에. 입각한 재정정책의 운용방향을 설정하고 재무위원회는 각 부처의 사업, 계획과 예산요구를 취합하여 지출예산안을 확정하는 역할을 수행하는 것이다.

우선순위설정 및 기획위원회 는 개 부문별

‘ ’ 3 (Fiscal arrangement, Ex-

ternal affairs and, Public debt) 총괄예산규모를 결정하며 이 부문별 예산 규모 내에서 각 부처가 예산을 편성하여 재무위원회에 제출하게되고, 개의 정책위원회가 별도로 개의 지출대를 결정하게 된다 경제개

4 1-2 . ‘

발위원회 는 경제 및 지역개발’ ‘ ’(economic and regional development) 지출대 그리고 정부운영위원회 는 의회, ‘ ’ ‘ ’(Parliament)와 정부서비스‘ ’(Services

to government) 지출대의 규모를 결정하는 한편, ‘외교국방위원회 는’

해외원조와 국방의 지출대를 결정하게 된다 이렇게 각 지출대에 기초. 하여 부처별 우선순위에 의하여 결정된 예산에 대해서는 중앙의 통제가 별로 작용하지 않는다.

캐나다의 지출대‘ (^支出袋)’ 예산제도는 정책부문내의 각 부서나 프로 그램의 상호관계가 보다 효율적으로 고려되고 동시에 각 부문의 정

책과 정부 전체의 목표나 우선순위가 보다 잘 조화될 수 있도록 하기 위한 것이다 이 제도를 통해 지출의사결정을 하는 부서가 예산을 절. 약하는 책임도 함께 지도록 하고 있으며 기존 프로그램을 항상 재검토, 하도록 함으로써 각 지출대 내에서 우선순위 변화에 따른 재원배분의 조정이 활발히 전개되었다 지출대 예산방식의 실패원인으로는 예비비. , 그중에서도 정책예비비를 둔 점이 주로 지적되고 있다.

정책예비비의 존재로 인해 각 부처로 하여금 지출한계를 넘어서도 지출할 수 있다는 사고방식을 가지게 하였다 각 부서가 정책예비비를. 자신의 부서로 가져오기 위해 새로운 지출계획을 경쟁적으로 입안하 도록 하는 예비비의 존재로 인해, ｢우선순위설정 및 기획위원회 와｣ ｢ 정책위원회 에서 설정한 지출대의 총액을 엄격하게 통제하기 어렵게｣ 되었던 것이다.

각국 재정개혁의 요약

Ⅳ.

이상에서 살펴본 선진국 재정개혁에서 중요한 몇 가지의 사례를 정 리하면 다음과 같다.

첫째 지출총액에 대한 통제를 강화한다 이를 위해 도입되는 것이, . 총괄예산과 다연도 예산이 있다.

둘째 권한의 위임과 융통성을 부여하려고 한다 이를 위해 그간 사용, . ‘ 하지 않으면 잃는다(spend it or lose it)’를 극복하기 위해 이월을 대폭적 으로 허용한다. 그리고 영국과 호주의 running cost, 캐나다의 등 운영예산제도의 도입을 통해 총액으로 결정하고 항 operating cost

목 간 전용을 인정하는 장치가 개발되고 있다 그리고 중기재정계획의. 도입을 통해 계획과 예산을 연계하고 있다.

셋째 시장적 경쟁적 접근방법을 통해 상업화 전략을 적용하여 사용자, ․ 부담원칙의 적용 경쟁 원리 등을 도입한다, .

넷째 기존의 현금주의를 보완하기 위하여 민간에서와 같은 발생주의를, 도입하고 있다 이를 통해 원가를 보다 정확히 측정하고 활동과 성과를. ,

측정하는 데 도움이 되고 있다.

표 각 국가별 개혁 제도의 도입사례 비교

< 9-7>

국가명 총괄경상비 제도 효율성 배당 불용액 이월 자금처분권 확대

호 주

부처단위로 허용 인 건비와 비인건비간 전용에는 부수적 비 용 고려

년단위 예산에서 3

연간 경상비의 1%

이상 감축 요구

전체 경상비의 6%

이내

캐나다

호주와 동일 미적용 전체 경상비의 5%

이내( 9 3년까지는 2%)

영 국

부처단위로 허용 3년단위의 예산에 서 연간2% 이상의 경상비 절감 의무화

년 (1994 까지는 1.5%)

재무부와 개년 경3 상비 협정을 맺은 부서에 한해서 무제 한 허용

사업기금 형태로 운 영되는 사업소들은 의회의 예산배정없 이도 자체자금으로 운영가능

뉴질랜드

산출예산제도의 체 제 안에 항별 산출물 전용을5%이내에서 허용

미적용 연내 집행고수 독립사업기관들은

상당한 예산 자율권 향유

미 국

부분적으로 허용 품( 목별통제 중심)

미적용 재량적 지출 대부분 에 대해 회계연도간 이월 허용

상업활동에 대해서 는 회전기금을 통해 수수료 수입을 경상 비에 충당

03 우리나라 재정개혁의 과제

Ⅰ

최근 행정개혁의 일환으로 지시 명령 통제하던 행정을 극복하고․ ․ 주민에게 서비스를 제공하는 시장지향적 행정기능으로 탈바꿈하며, 종전의 경직적이고 신분보장을 강조했던 직업공무원제도를 혁파하며, 자금의 사용과 관련한 예산의 부문에서도 종래의 낭비적인 예산집행을 개혁하고자 노력하고 있다 정보화 민주화 개방화라는 환경변화에 적극적. , , 으로 대응하기 위해 새로운 행정기능이 요구되고 있으며 소위 작고, 효율적인 정부라는 행정의 기능재정립에 대응하고자 하는 노력이다. 행정의 생산성이란 효율성과 같은 맥락으로 산출｢ ^/투입의 비율을 최대화 하려는 능률성과 목표의 달성도 라고 하는 효과성을 결합한｣ ｢ ｣ 개념이다 이는 작은 정부론 규제완화 등과 같은 행정기능의 재정립이. , 라는 맥락에서 이해해야 할 과제이다.

이는 종래 권력추구형이라는 관료형 정부에서 기업형 정부로 전환 될 것이 요구되는 것이며 경쟁과 시장지향성을 통해 생산성과 효과성을, 극대화하는 형태이다 사실 국가활동을 수행하기 위해 정부가 국민들로. 부터 재원을 조달하고 조달된 재원을 정부지출을 통해 공공서비스를, 공급하는 일련의 국가경제활동인 재정은 다차원의 정치이념을 내포하는 활동이다 첫째 왜 민간부문에서 활용될 수 있는 자금을 정부가 대신. 사용하느냐와 관련하여 기회비용(opportunity cost)의 관점에서 평가해야 한다 둘째 강제적인 조세수입 이외에 수익자부담원칙을 적용한 시장. 지향적 조달방식은 없는 가도 평가하여야 한다 셋째 어떠한 부분에. 왜 지출할 것인가와 관련하여 누가 이익을 볼 것인가라는 정치경제학

(political economy)의 관점에서도 평가되어야 한다 넷째 이러한 재정.

지출의 결정과 집행이 이루어지는 과정에서 낭비적인 요소는 없는 가도 평가되어야 한다.

최근 재정개혁의 필요성이 제기되는 것은 단순히 행정의 간소화라는

감축관리의 차원이 아니라 이러한 차원을 전부 내포하면서 나타나고 있다 정부의 재정활동이 국민의 복지수준을 보장하고 경제주체들의. 활동을 효과적으로 촉진하는 기능을 제대로 수행하지 못했다는 문제가 제기되었다 이에 재정개혁은 예산지출이 수반되는 정부활동이나 정. 부개입의 긴요성 분석 관료적 이익의 개입이나 정치적 이해의 개입, 있는 부분과 불요불급한 정부지출 폐지 관행화된 지출을 축소조정함, 으로써 국민경제적 우선순위에 따라서 지출구조를 재편성하는 작업인 것이다 이러한 맥락에서 재정개혁의 논의가 제기된 배경 그리고 종래. , 우리나라에서의 재정지출과 관련된 문제점을 분석하여 향후 과제를 정립하고자 한다.

재정개혁의 필요성

Ⅱ.

목표의 변화 정부기능의 재정립

1. ：

국제정치적 측면에서 냉전체제가 종식되고 국내정치적 측면에서, 권위주의적 정치체제를 극복하고 민주화가 진전되었다 이에 국방비의. 지출부담을 경감시키고 소득재분배를 통한 형평성의 제고가 요구, 되었다 소위 국방과 경제발전이라는 부국강병. (^富國强兵)의 목표에서, 삶의 질을 강조하는 다양한 목표가 추구되기 시작하였다 이제 정부가. 어떠한 기능을 왜 해야 하는 가 와 관련하여 정부기능의 수비범위를

｢ ｣

정립하고 작지만 효율적인 정부를 지향하기 위해 노력하여야 한다 이에, . 정부가 해야할 일과 해서는 안될 일, 정부가 할 수 있으나 민간이

① ②

더 잘할 수 있는 일, ③ 사전적 개입보다는 사후적 개입 그리고 강제나 통제보다는 유인적 수단의 선택에 관한 시장성 테스트(marketability test)가 추진되어야 한다.

경제질서의 변화 2.

경제적 측면에서 우선 세계무역질서가 변화하였다. WTO체제에 편입 됨에 따라 이제 기업이나 개인에 대한 보조금 지급이 허용되지 않게

되었다 무한 경쟁의 시대에서 국가경쟁력의 제고를 위한 재정정책이. 필요하다는 측면과 국가의 간섭이 아닌 시장의 힘에 의해 경제를 운영 해야 한다는 측면이 상충되면서 이제 종전의 파라다임으로 재정을 운영할, 수 없게 되었다 예컨대 민간에 대한 보조금 등을 통한 정부지원방식이. 전면적으로 개편되어야 한다.

재정운영의 민주화 요구 3.

사회전체의 민주화에 따라 재정부분에 관한 의사결정과 운영방식의 민주화가 요구된다 재정결정과정에서 참여와 공개 그리고 책임성을. 부여하는 재정민주주의(fiscal democracy)의 원칙을 확립해야 할 시기 이다.

무엇보다 종전과 달리 시민의 주인의식이 고양됨에 따라 조세저 항이 강하게 나타날 수 있다 방만한 정부지출을 묵인한 채 주민의. , 조세증대로 이를 충당한다는 것이 어려워지고 있다 이제 어떠한 지출. 증대를 위해 왜 조세부담이 늘어나야하는 지에 대해 분명한 국민의 지지를 확보해야 한다 특히 지방화의 시대에 이러한 조세저항은 보다. 직접적으로 나타날 가능성이 크다.

재정지출의 효율화 요구 4.

어디에 지출할 것인지를 재구조화하는 것 못지않게 중요한 것은 주 어진 예산범위 내에서 얼마나 효율적으로 지출하느냐이다 그동안은. 관료적 이해와 정치적 동기가 지나치게 작용하여 경제적 합리성을 저해 하는 측면이 있었다 예컨대 단가의 비현실화로 인해 낭비적 예산지출이. 묵인되었다 비현실적인 재정지출로 인해 많은 공무원이 일상화된 부. 패에 개입될 수밖에 없는 문제가 노정되기도 하였다.

그간 재정지출의 문제점으로는 ① 투입위주, ② 통제위주로 신축성 결여, ③ 결과측정이 부족, ④ 단년도 예산, ⑤ 기획과의 연계미흡 등이 지적되었다.

재정개혁의 방안

Ⅲ.

이상의 논의에서 확인되는 바와 같이 행정의 생산성 향상을 위한 재정 개혁의 방안은 단순히 지출의 효율성을 위한 방안이 아니라 정부와, 시장의 기능재정립으로부터 결정과정의 민주화 그리고 지출의 효율화 까지 포함하는 광범위한 주제이다.

이하에서는 이러한 방안을 구체적으로 살펴보고자 한다.

이념과 가치의 조정 1.

정부의 기능재정립 (1)

정부에 의한 시장개입의 불가피성은 잘 알려진 바대로 공공재의 존재, 외부효과 정보의 비대칭성 등 이른바 시장의 실패 에서 비롯되었지만, ｢ ｣ 클럽이론 재산권 설정 등을 통해 전술한 문제들이 시장기구 내에서, 상당부문 해결될 수 있으므로 정부의 역할은 이러한 제도적 뒷받침을 하는 데 그치고 시장에 대한 직접적 개입을 가급적으로 자제해야 한다는, 주장도 그 지지기반을 넓혀 왔다.

결국 재정개혁의 출발은 정부가 개입해야 할 영역과 아닌 영역을 구분 하는 것에서 출발한다 정부의 개입방식은 직접적 재정지출과 규제의. 방식으로 구분할 수 있다 예컨대 환경오염의 방지정책에서 보면 직접적. , 으로 정부가 오염방지시설에 투자 를 하는 방식도 있지만 민간의 오염｢ ｣ , 물질 방치에 대한 규제 를 강화하는 방식을 통해 같은 결과를 확보할｢ ｣ 수 있다.

더군다나 시장실패 못지않게 정부실패가 강조되고 있는 현대행정에서 정부의 행정편의적인 개입이 오히려 문제를 악화시킬 가능성이 있다는 것도 염두에 두어야 한다 따라서 정부의 재정지출을 통하지 않더라도. , 사 전 적 으 로 기 준 을 마 련 하 고 사 후 적 통 제 의 강 화 를 통 해 행 정 서 비 스 를 확보할 수 있는 것이라면 지나친 재정팽창을 경계하여야,

한다 이와 관련하여 정부의 간소화가 중요하다 불필요한 정부기구를. . 축소하여 작지만 효율적인 정부를 추구해야 한다 이때 작은 정부를. 실현하기 위해서는 18부 처4 18청의 공식정부 조직이외에 협회 공단ㆍ

공사 사업단 등과 같은 준공공기관

ㆍ ㆍ (QUANGO Quasi-： Autonomous

Non-Government Organization)의 정비로 병행되어야 할 것이다.

재정지출의 우선순위 재조정 (2)

종래 재정지출은 경제와 국방 을 중시하였다 모든 의사결정에 있어서｢ ｣ . 기준은 국방에 도움이 될 수 있는 것 그리고 경제발전에 도움이 될, 수 있는 것 위주이었다.

그러나 이제 1990년대에는 재정운영에 있어서 질적 도약을 이루어야 할 시기이다 경제와 국방이 중요한 것이 아니라 삶의 질을 포함한 다양한. , 목표를 조화롭게 추구해야 할 시기이다 이에 환경보호 소득재분배를. , 위한 사회보장 문화투자 등이 중요시되고 있다 즉 정부와 시장의 역할, . 구분이 이루어진 다음 정부지출의 우선순위에 대한 합의가 필요하다, .

정치적 과정 에서 경제적 합리성 을 중시하는 과정으로 전환

(3) ｢ ｣ ｢ ｣

종래 재정지출의 결정과정에서는 다양한 이해관계를 조정하는 정치적 과정이 중요시되었다 결국 합리적 분석이나 과학적 의사결정보다는. 힘 있는 집단의 의견에 따른 재정지출이 이루어졌다 소위 삼자연맹.

(iron triangle)의 이론이 제시하는 바와 같이 예산결정과정에 이익집단,

행정부 국회 상임위원회의 삼자가 서로의 이익을 대변하고 조절하면서, 재정적 의사결정이 이루어졌다.

그러나 이제 우리의 재정지출결정구조에서 과학적 분석에 의한 결정 과정이 중요시되어야 한다 세수추계의 정확성 경제적 변수의 예측능력의. , 정확성 제고 등을 통해 합리적 의사결정이 제고되어야 한다.

과정의 합리성 제고 2.

이상에서 정립된 이념을 실현하기 위해서는 그 결정과정의 합리성도

이루어져야 한다 이때 예산결정과정은 행정부의 과정과 입법부의 과정. 으로 구분된다.

행정부 예산편성과정 (1)

자료의 공개 1)

행정부의 예산사정과정은 개별부처에서 요구된 예산이 재정경제부의 예산청에서 조정되는 과정이다 이때 개별부처가 요구한 예산내역이. 때로는 부처의 집단이기주의를 반영한 것이기도 하지만 사실은 부, 처의 중요한 관심사이기도 하다 따라서 전체적 우선순위에서 떨어. 지는 사업이라고 하더라도 그 사업 하나하나는 중요성을 가지고 있는 것이다 그러나 현재 이러한 사정과정의 내역이 밝혀지지 못하고 있다. . 즉 개별부처의 중요한 사업내역이 밝혀지지 못하고 있는 것이다 앞. 으로 이러한 부처와 예산실간의 사정내역이 공개되도록 하여 예산 개혁의 중요한 자료로 활용되도록 하여야 할 것이다.

단가의 현실화 2)

우리나라 예산이 왜곡되어 운영되는 행태의 출발점은 단가의 비현실화 이다 예컨대 출장비가 현실화되어 있지 못하기 때문에 예산집행상 탈법이. 발생한다 하루에 만원이 소요되는 출장의 경우에 예산이 부족하다고. 5 하여 만원으로 책정되어 있다면 하루만에 다녀올 수 있는 출장을 일간3 , 2 다녀온 것으로 하여 필요한 예산을 확보하는 편법이 발생할 수밖에 없는 것이다 한 때 파출소의 순찰차. (patrol car) 구입비는 인정하면서 이를 운영하는 연료비는 인정하지 않았다 이럴 경우 편법이 발생할 수밖에. 없는 것이다 물론 급격하게 단가를 현실화하다보면 지나친 예산의 팽창을. 초래할 위험은 있다 그러나 장기적으로 이러한 편법에 의한 지출에. 의존하여 많은 공무원이 일상화된 탈법을 저지르게 하기보다는 보다 현실화된 예산을 집행하도록 해야 할 것이다.

년에 문제가 된 초과근무수당도 공무원은 부족한 보수를 보완 2007

하는 장치라고 생각하여 실제적인 초과근무와 관계없이 수령을 하였

지만 국민의 입장에서는 편법 지출이라는 비판을 하였다 이제 예산. 과정의 투명성 확보와 더불어 현실화시키는 노력이 필요하다.

낭비적 예산편성의 지양 3)

현재 예산편성과정이 너무나 비과학적이고 전략적 힘에 의한 논리가 지배하고 있다 그러다보니 예산을 요구하는 부처의 입장에서 삭감이. 될 것을 예측하여 허풍(bluffing)이 내포된 예산요구를 한다 이에 뒤질. 세라 예산실에서는 개별 부처가 예산요구를 할 때 부풀려져 왔을 것이 라고 생각하고 대패식 삭감을 한다 소위 낭비적 예산편성이 이렇게. 하여 이루어진다 만약 예산실에서 이를 충분히 고려하여 조정하지 못. 할 때 부풀려진 예산이 그대로 통과되기 때문이다 그리하여 연말에, . 불용액(^不用額)을 유발시키는 요인이 된다 따라서 예산 편성과정을 과. 학화 시키는 것의 의미는 낭비적 예산편성을 극복하는 방안이기도 하다.

국회의 예산심의과정 (2)

전 문 화 1)

국회의 예산심의과정에서 나타나는 가장 큰 문제점은 국회의원의 전문성이 약하다는 점이다 다른 정치적 행위와 달리 예산은 복잡한. 회계구조와 계수를 방패막이로 하여 철저히 관료의 이익이 반영되고 있는 영역이다 이러한 계수 뒤에 숨겨진 정책의 의미를 이해할 수 있는. 능력이 있어야 한다 그간 예산이 예산이라는 그 본래의 논리보다는. 정치적 타협의 대상이 되었고 표류하는 경우가 많았다 소위 여야간, . 샅바싸움의 대결양상을 보였고 이에 따라 대립의 첨병 역할로서 기능, 하였다 예산결산특별위원회의 상임위화와 함께 다선의원이 포함됨으. 로써 전문성을 제고하도록 해야 한다.

상임위와 예결위와의 연계성 제고 2)

상임위원회의 결정이 예결위의 결정과 유리되는 경우가 다반사다. 상임위에서 삭감을 하였는데 예결위에서 증액하는 경우도 있고 상임, 위에서 증액하였는데 예결위에서 삭감되는 경우도 있다 앞으로 상임. 위와 예결위를 연계시키는 노력이 매우 중요하다.

그리고 이는 예결위의 상임위화 논쟁과 관련하여 평가되어져야 할 논의이기도 한다 즉 예결위가 상임위화 된다면 상임위와의 관계를 어. 떻게 설정할 것인가이다 사실상 국정감사 법률 제 개정의 활동과 관. , ․ 련하여 상임위원회가 각종 사업에 대한 심의활동을 하고 있다 따라서. 예산의 집행에 대해서도 상임위원회가 보다 구체적인 정보를 수집하고 있다 결국 예결위가 상임위화 되어 상임위원회의 예산심의권을 박탈. 하거나 중복되는 기능을 수행하는 것은 낭비이다 이럴 경우 예결위는. 장기적 국책사업에 대한 검토와 부처간 연계된 사업에 대한 검토의 기능을 수행하는 등 종합적 조정을 하는 역할을 하여야 할 것이다 무엇. 보다 예결위에서는 순증액의 한계와 같은 거시적 지표 등을 마련하고 개별, 상임위의 조정내역에 대해 총괄적 조정을 하는 것이 중요하다.

예산보좌기관의 확충 3)

미국은 예산과 관련하여 입법부의 권한이 매우 강화되어 있는 형태 이다 그리고 이러한 입법부의 권한을 보조하기 위하여 다양하고 전문. 적인 예산보좌기관이 발달하여 있다. 우선 의회예산처(CBO： Congresssional Budget Office)의 기능이 중요하다 백악관 소속의 의회. 예산처는 행정부의 관리예산처(OMB：Office of Management and

Budget)가 제출한 예산안에 대해 구체적인 내역을 검토한다 심지어 이러한.

지출이 이루어질 경우 장기적으로 어떠한 재정충격(fiscal impact)이 나 타날 것인가에 대한 예측까지 시도한다 그리고 또 하나 중요한 기능이. 감사원 기능이다 감사원이 발표하는 감사원검사결과보고서 는 매년의. ｢ ｣ 결산분석에서 매우 중요한 자료이다 그럼에도 감사원이 헌법상 독립. 기관이긴 하지만 대통령 직속기관이기 때문에 엄밀한 감사가 부족할, 위험이 있다 따라서 직무감찰 기능과 회계검사기능으로 구분할 때 최. , 소한 회계검사기능은 국회가 장악하도록 해야 한다 다만 이것이 헌법. 개정의 내용을 포함하기 때문에 어려운 측면이 있다 향후 헌법개정이. 필요하고 특히 과도기적으로 국회가 감사원에 대해 감사지정요구권 을, ｢ ｣ 인정하도록 하여야 할 것이다 미국의 경우 회계검사국. (GAO)이 국회에 소속되어 있는 것이 그러하다.

이러한 맥락에서 국회에 소속되어 있는 예산정책처의 활성화가 필요 하다.

제도의 개선 3.

결과중심의 관리체계 (1)

우리나라의 현행 예산제도는 전형적인 투입예산제도로서 정부지출의 효과 또는 성과에 초점을 맞춘 것이 아니라 금전적 통제 위주로 구성 되어 있다고 할 수 있다 이러한 제도는 해당 회계연도의 부당한 예산. 사용 또는 부정을 방지하는 데에는 효과가 있으나 실제로 이루어진, 정부지출이 효과적으로 사용되는지를 분석할 수가 없으므로 방만하고 비효율적인 지출구조를 초래할 가능성이 크며 신축성의 결여에 의해, 예산상 낭비요인 제거 또는 비효율적 지출의 축소를 위한 노력을 기울일 유인이 없는 단점이 있다 향후 결과중심의 관리체계로 전환하여 고객. 중심의 예산이 되도록 하여야 한다 이를 통해 예산구조로서 투입 성과 에. ｢ - ｣ 대한 실적평가를 할 수 있어야 한다.

특히 영국에서는 시민의 권리를 보장하는 시민헌장(Citizen’s

Charter)를 제정하여 모든 공공서비스에 있어서 시민이 요구할 수 있는

권리를 선언하고 있다 정부부문의 생산성 관리를 위해서는 투입통제. 위주의 예산을 경제적 성과를 반영할 수 있는 제도로 전환하는 것이 필요하다. 그러나 정부지출의 성과반영은 대단히 어려운 과제이며 과거 시도되었던 성과주의 예산제도는 이러한 난점 때문에 결국 실패했다고 할 수 있다.

상업화 추진 경쟁체제의 도입

(2) ：

소득분배를 포함한 광의의 시장의 실패를 교정하기 위한 정부역할의 강조는 필연적으로 공공부문의 비대화를 가져왔으며 이는 정부의 실패, ｢ ｣ 라는 또 다른 비효율을 초래하기 되었기 때문에 생산성의 제고를 통한 효율증대를 촉진해야 한다 그런데 이와 같은 정부의 실패의 근본원인은.

바로 시장구조에는 존재하지만 정부에는 없는 것 즉 경쟁의 부재 때문, 이다 정부서비스의 특성상 불가피한 독점성은 만약 그 서비스가 경쟁. 시장에 의해서도 공급될 수 있는 것이라면 비효율적인 결과를 초래할 것이라는 점은 자명한 일이며 따라서 공공부문 생산성 제고의 핵심은, 경제적 요소의 도입에 있다고 할 수 있다.

행정의 생산성을 제고하기 위한 방안으로 독점적 행정서비스에 경쟁 요소를 도입해야 한다 시장의 실패 가능성이 큰 부분에서는 정부의. 독점적 서비스공급이 불가피한 것이 사실이다 이와 같이 경쟁요소 도입이. 불가능하거나 곤란한 부문에서는 성과관리강화 제도개선 등을 통한, 비시장적인 생산성 제고방안을 모색할 수밖에 없다 따라서 정부가 독. 점적으로 수행해야 하는 기능의 물적 기초가 되는 예산제도에 있어 이러한 개선방안의 마련이 특히 요구된다 하겠다.

이를 위해 계약제(contract out) 등을 통한 서비스의 민간화 수익자, 부담원칙을 통한 사용료(user charge) 부과의 확대 공무원 보수체제에, 서의 성과급 제도 도입 분산조달 및 경쟁제고를 통한 조달개선 등이, 필요하다.

특히 영국에서는 1987년 능률연구팀 이 정부의 관리체계 개선｢ ｣ ｢ ： 다음단계(Improving Management in Government：the Next Steps)｣의 보고서를 통해 공무원들의 기능을 재분류하고 모든 부서를 사업소,

(agency) 형태로 전환하면서 최고관리자가 에이전시의 회계책임자로

지명되고 관리정책 뿐만 아니라 재정정책에 대해서도 책임을 지도록 하였다.

경상경비 관리의 개선 (3)

경상경비는 사무실 관리비 행정관리 등 공통적 일상적으로 지출, ㆍ 되는 경비로서 특정사업을 추진하기 위해 지출되는 사업비와 구별되는 비목이다 이러한 비용은 매번 예산편성시 특별한 심의가 필요하다기.

보다는 반복적이고 자동적으로 계상이 될 수 있는 점에서 간편한 측면이 있는 반면 그만큼 예산의 경직적 요인으로 작용될 수 있는 측면도 있다, . 이와 같은 경직성 반복성은 필연적으로 습관적 지출의 속성을 초래ㆍ 하게 하며 따라서 경비절약의 유인도 매우 낮은 것이 일반적이다 그간, . 전통적인 투입예산제도 하에서는 경상경비의 비목을 가능한 세분화하여 세항목들에 대한 용도 및 지출한도를 자세히 규정하고 비목간 전용을 엄격히 규제함으로써 경상경비 전체의 규모를 통제하고자 하였다.

그러나 이러한 통제는 잘 알려진 바와 같이 소기의 성과를 거두기 어려운데 그 이유는 첫째 어차피 경상경비 사용의 정보는 사용자, (즉 해당부처)가 더 많이 갖고 있으므로 예산당국이 통제를 해도 실제 절 약될 수 있는 부분을 인지하여 절약시킬 방법이 없으며 둘째 예산편성, , 시와 달리 실제 지출할 때 항목간 전용의 필요성이 발생할 수 있는데 이 경우 전용의 허용에 의해 지출의 효율화를 달성할 수 있다는 점이다. 특히 우리나라의 현재 경상경비 관련제도는 이월에 제약이 많고 경비가 남을 경우 다음 해의 예산삭감요소가 되는 등 경상경비를 절약할 유인이 매우 낮은 것으로 지적되고 있다.

따라서 효율성 달성을 위한 경상경비제도의 개선방안으로는 우선 비목을 통폐합하고 비목간 전용을 허용하여 지나친 세분화에서 오는 비효율을 제거하고자 하는 방안이 있다 다음으로 보다 중요한 개선방안. 으로는 해당부처 즉 실제 경상경비지출의 주체에게 더 많은 신축성, 및 재량권을 주어 이의 판단에 의해 효율적 지출을 하도록 하는 것을 들 수 있다 이와 관련하여 이월. (^移越) 및 차용(^借用)의 활용 경상경비, 한도제의 도입 및 확대 비목간 전용의 확대 등의 방안들이 있는데 현재, 호주에서 이러한 제도들이 대부분 도입되어 많은 성과를 거두고 있는 것으로 평가된다.

우선 호주의 경우 회계연도간 이월 및 차용(Carryovers and

Borrowings)제도를 활성화 하고 있다 이는 매년도 예산편성시 향후 년. 3

간의 예산추계를 함께 제출토록 하고 이 기간중 예산규모를 변동시키지, 않는 범위내에서 매년 운영비 예산의 일부를 절약하여 차후 회계연도로

이월시키거나 또는 차후 연도로부터 차용도 가능하게 하는 제도로서 예산집행상의 불필요한 제약을 완화시키는 동시에 연말에 과다한 예 산집행의 집중이 되는 것을 방지하는 장점이 있다 호주 외에도 영국. , 캐나다 미국 등은 정도의 차이는 있으나 모두 이월을 허용하고 있다,

차용은 제외

( ). 특이한 것은 뉴질랜드만은 이를 허용하고 있지 않다는 점이다.

그런데 이 제도 특히 차용이 제대로 활용되기 위해서는 중기 또는, 다년도 예산제도가 정착되어야 하며 우리나라와 같이 단년도 예산제도를, 사용하는 경우 차용에 엄격한 제한을 두지 않으면 오히려 경상경비 규모의 확대와 같은 바람직하지 못한 결과가 나타날 수 있다 따라서 단기적으로는. 회계연도간 이월을 한정된 규모로 허용하고 다년도 예산제도의 추진과 더불어 이월 및 차용을 확대하는 것을 고려해야 할 것이다.

다음으로 우리나라에도 이미 도입된 경상경비한도제를 단계적으로 확대하여 경상경비에 대한 부서장의 재량권을 확대할 필요가 있다 이, . 제도는 호주 등에서 채택한 금액한도제(^{金額限度制}：Cash-limited

appropriation)와 유사한 것으로서 고정적이며 소규모적인 기본적 조직

운영경비를 편성하여 예산실이 이의 한도만 제시하고 사업별 세부내 역은 한도 내에서 각 부처가 자율적으로 편성하는 것이다 이러한 제도를. 도입하는 것은 물론 경상경비의 사용주체인 해당부처가 그 용도를 가장 정확하게 파악하며 가장 효율적인 관리자라는 의도에서 비롯되지만, , 이와 같이 한도만 정하는 것은 예산편성과정에서의 시간과 노력을 절약 하는 효과도 있다.

효율성 배당 제도의 도입

(4) (efficiency dividend)

최근에 주장되는 생산성 제고방식은 결국 각 부처의 재량권을 확대 하는 방안들이다 따라서 기존의 투입예산제도하에서의 엄격한 통제의. 근거인 경상경비 남용의 가능성이 오히려 더 증대하지 않는가 하는 우려가 있을 수 있다 이러한 것은 경상경비의 관리라는 것이 해당부처와 예산.

당국 간에 정보의 비대칭성이 존재하는 전형적인 주인 대리인-

(Principal-Agent)문제인 한 피할 수 없는 점이나 보다 중요한 것은 현재,

보다 더 큰 재량의 부여 및 적절한 사후통제장치에 의해 훨씬 더 효율 적인 결과가 나오리라는 것에 대한 믿음이다 이것은 이른바 수요표출. 메커니즘(Preference Revelation Mechanism)의 문제로 해결될 수 있는 방안일 수도 있다.

이렇게 대부분의 제도개선방안이 자율성 및 재량권의 확대를 특성 으로 하고 있으므로 이와 아울러 통제를 강화시키는 장치도 도입되어야 할 필요성이 대두되었다 이런 관점에서 현재 영국과 호주에서 사용되고. 있는 이른바 효율성배당(Efficiency Dividend)제도에 대한 관심이 점증 되고 있다 호주의 효율성배당제도는 매년 승인된 각 부처의 경상경비. 예산액의 1%에 해당하는 금액을 절감하여 강제로 국고에 반납토록 하는 제도이다 영국은( 2%). 이 제도는 이와 같은 강제적 규정에서 오는 직접적 효과가 큰 것으로 평가된다 그러나 아울러 해당부처가 효율성 배당만큼. 예산을 과다신청할 수 있는 가능성을 배재할 수 없으며, 1%란 수치가 이론적으로 뚜렷한 근거가 없다는 점 등의 문제점이 있다 따라서 이. 제도의 원용₍援用₎은 그 장 단점의 신중한 검토 후에야 가능할 것이다ㆍ .

재정관리체계의 단순화 효율화 특별회계 및 기금의 축소

(5) , ：

최근 일반회계 이외에 특별회계나 기금을 통한 재정팽창이 이루어 지고 있다. 2003년 예산기준으로 22개 특별회계의 규모가 71조 천억원4 , 개의 기금 운용규모가 조 천억원이다 이러한 특별회계나 기금의

57 159 8 .

팽창은 재정을 편린화(fragmentation)시키고 복잡한 전출입으로 인해, 재정구조의 이해를 어렵게 한다 가능한 특별회계와 기금을 축소시켜. 일반회계에서 계리하도록 해야 할 것이며 이러한 통폐합의 과정에서, 나타나는 여유자금의 활용도 향후 재정운용의 과제가 될 것이다.

영기준예산 및 일몰법제도의 도입 (6)

종래 성장기 경제를 바탕으로 매년 재정은 두 자리수의 증가률을 보여

왔다 더군다나 특별회계나 일반회계를 통한 은닉적 팽창은 더욱 컸다. . 그러나 앞으로 경제가 안정기에 접어들고 이에 따라 재정증가의 한계가 나타난다면 긴축재정에 대비해야 한다 이에 따라 영기준 예산제도의. 정신이 도입되어야 한다 무엇보다도 영기준예산의 이념중 하나가 진. 행되는 사업에 대한 평가인 것이 강조되어야 한다 관성적으로 예산이. 배정되는 것이 아니라 매년 담당자가 원점에서 수행하고 있는 사업을, 검토하는 것이기 때문이다 이와 같은 맥락에서 일몰법의 정신이 반영. 되어 모든 사업이 주기적으로 재평가받을 수 있는 내재적 장치의 도입도 필요하다.

조세지출예산제도의 도입 (7)

현재 국세인 경우 조세감면규제법에 의해 지방세인 경우 지방세법에, 의해 조세감면이 이루어지고 있다 그러나 이러한 조세감면이 구체적. 으로 어떠한 분야에 얼마나 이루어지고 있는 지에 대한 통계자료가 생산 되지 못하고 있다 향후 조세감면의 구체적 내역을 예산구조로서 밝히는. 조세지출예산(Tax Expenditure Budget)의 도입이 필요하다 이는 국고의. 누수현상을 막고 나아가 납세자로 하여금 형평성있는 조세체계에 대한, 믿음을 줄 수 있다.

다년도 예산 (8)

현재 우리나라는 회계연도 독립의 원칙에서 년단위 예산만을 인정1 하고 있다 그러나 앞으로 년 또는 년 단위의 예산을 확정하고 집행. 2 3 , 부의 재량에 의해 사업을 수행하는 다년도예산(multi- year budget)을 도입할 필요가 있다 특히 국방부예산의 경우와 같이 불확실한 상황이. 많이 개입되는 경우 그 필요성은 더욱 크다.

예비타당성 제도의 활성화 (9)

기존에 대형투자사업의 효율성 증진을 위해 각 부처에서 기술성 타 당성을 검토하는 타당성 조사가 있었다 그러나. ’94 - ’98년중 완료된 타당성 조사 33건중 32건이 타당한 것으로 조사되는 등 실효성이 담보 되지 못했다 이에. ’99. 4월 예산회계법 시행령 개정을 통해 500억원 이상

사업에 대한 예비타당성 조사를 도입하였다 지난 년간. 3 (’99 - ’01) 총 건의 조원을 심사하여

90 60 54%(금액기준 68%)인 49개 사업을 보류시 켰다 이에. 41조원의 예산낭비를 막는 효과가 있었다.

대형투자사업의 효율성 제고 총사업비 관리 제도

(10) ：

대형 투자사업 추진에 있어 제도상의 미비에 의한 사업지연 사업비, 증가 등 비효율적인 요인이 지적되고 있다 바로 농어촌 개발 경부. , 고속전철 건설 정보화 추진 교육개혁 등 장기간에 걸친 조단위의, , 대규모 국책사업의 시행착오에서 나타나는 문제점이다. 1991년에 마련된 농어촌구조개선사업은 2001년까지 42조원의 구조개선 투자를 계획하 였다 그러다. 1993년 UR협상이 타결되자 동년 7월에 3년 앞당겨 년까지 조기에 집행하기로 하고 년 월에 조원의 투자계

1998 , 1994 3 42

획과는 별도로 10년간 15조원의 ｢농어촌특별세｣ 신설하였다 한편. 년 월 초고속 정보통신기반 구축 종합계획을 확정하고 년

1995 3 2015

까지 모든 가입자를 광케이블로 연결하기 위한 초고속 통신망 구축을 본격적으로 추진하면서 이에 45조원의 투자비용을 계상하고 있다.

오석홍 교수는 우리의 행정체제를 얇고 넓게 퍼진 행정 그래서 결국‘ ’ 아무것도 못하는 크고 무력한 행정 이라고 진단한 바 있다 바로 우리의‘ ’ . 예산도 이에 해당된다 계획대로라면 장기계속사업중. 31개가 1997년말로 종결되어야 하고, 81개의 사업이 진행중에 있다 재원조달 방안없이 정치. 적으로 결정되는 신규투자사업의 구상을 경계해야 한다 한정된 재원. 으로 투자의 우선순위를 정해서 사업을 추진해야 한다는 것이 예산운 영의 출발점임에도 불구하고 정치적 목적 달성을 위해 재원조달 방안, 없이 신규투자를 강행함으로서 투자계획의 차질을 초래한다 재정능. 력을 벗어나는 데도 여러 신규사업을 동시에 추진하게 되면 각 개별 사업이 재원부족으로 사업추진 기간이 지연되고 계획된 기간내에 사업이, 완료되지 않게 되어 투자재원이 장기간 사장되고 사업비가 증가하는 요인이 된다.¹⁾

1) 건설비의 경우 원래 계획된 투자비가 집행되지 못하면 그다음해에는 원래 추계액보다 훨씬 많은 예산이 투입되어야 한다 즉 차연도에. 1 100억원 차연도에, 2 200억원 차연도에, 3 300억원이 소요될 것으로 예상하여 총600억원의 사업이 계획되었다고 하자 이때 초년도에. 100억원을 예산으로 확보하지 못해50억만 투입되

국민의 정부에 들어서 대형투자사업의 총사업비 관리를 위해 사업 기간 년 이상인 사업 중 총사업비2 500억원 이상인 토목사업 및 200억원 이상인 건축사업에 대해서는 기본 설계 실시설계 공사착공 후 설계․ ․ 변경 등 각 단계별로 사업비 변동을 기획예산처와 협의하도록 하여 무 분별한 사업 규모 확대 및 공사비 증액을 억제하도록 하였다 그리고. 설계서상의 품셈 및 적용단가가 적정한 지 여부를 전문기관인 조달청의 검토를 받도록 함으로써 적정 사업비를 검증하며 설계 및 사업 시행과, 정에서 재정낭비 요인을 발생하게 한 경우 관련자를 제재토록 하였다. 년도 관리 대상은 개 사업으로 총사업비는 조원이다 특히

2002 602 185 .

년부터는 기금도 예산에 준하는 재정 규율을 적용하도록 하여 기금 2002

투자사업도 총사업비 관리대상에 포함하도록 하였는바, 2002년 현재 대상 사업은 개로 총사업비는8 26,059억원이다 이를 통해 각 부처. 사업비 요구액 증가율이 ‘96년 38.8%에서 2000년에는 7.4%로 낮아졌다.

회계제도 발생주의 도입 재무제표 작성

(11) ： ,

우리나라의 일반회계는 현금주의 원칙을 적용하고 있다 그러나 기업. 특별회계나 정부투자기관에 대해서는 발생주의 원칙을 도입하고 있다. 현금주의와 발생주의의 어떠한 원칙을 적용하느냐에 따라 재정운영에 커다란 차이를 가져온다 무엇보다도 실제 정부의 활동 그 자체를 평가. 하기 위해서는 발생주의 원칙이 중요하다 사실상 정부의 활동에 따른. 성과를 측정한다고 할 때 이는 발생주의 회계원칙에 따라야 한다는, 것을 의미한다.

같은 맥락에서 대차대조표와 손익계산서와 같은 재무제표를 작성하여 정부활동의 기업적 성격을 평가하도록 해야 할 것이다 그리고 이러한. 재무제표가 제대로 작성되기 위해서는 여타의 회계학적인 자료 예컨대, 원가계산이나 감가상각의 기법도 발달되어야 한다.

고 차연도에 나머지, 2 50억과 원래의 계획된200억원을 투입하면 사업달성이 불가능해진다 당장 년사이에. 1 물가상승이 발생하여 인건비 자재비 토지보상비 등이 인상되기 때문이다 따라서 가장 쉽게 계산해도 이월, , . 된 금액에다 최소한 물가상승률이 더해져야 하는 것이다 건설투자비의 경우 공기의 연장으로 인한 예산이. , 월은 단순한 숫자상의 이월이 아니라 이로 인해 엄청나게 예산이 부풀려 지는 것이다, .

. 결 론

Ⅵ

작은 정부란 정부조직이나 인력의 축소에 있는 것이 아니라 정부기능의, 재조정이다

이제 군림하고 통제하는 행정 에서 봉사하는 행정 으로 전환되어야｢ ｣ ｢ ｣ 하며 이러한 과정에서 재정운영에 있어서의 공짜 개념을 극복하고, ｢ ｣ , 생산성을 향상시키기 위한 노력을 경주해야 할 시기이다 이러한 과정. 에서 무엇을 정부가 해야할 일과 시장의 기능을 구분 어떻게 정책수( ), ( 단의 선택 할 것인가를 규범적으로 재정립하는 노력이 필요하다) .

예산결정은 하나의 의사결정이다 의사결정의 핵심은 대화와 타협. 이다 주먹구구식으로 결정된 예산의 결과는 주먹다짐이다 합리성과. . 논리가 결여된 채 오로지 힘의 논리로만 결정되어서는 안된다 따라서. 대화를 위한 열린 공간과 타협을 위한 열린 마음이 있어야 한다 열린. 공간에는 체계적인 정보의 공개와 효율적인 의사결정규칙이 있어야 하고 열린 마음에는 전문성을 바탕으로 한 논리와 토론이 있어야 한다, . 그리고 개혁의 과정에서 정치적 합의를 도출하여 국민적 지지를 바탕 으로 추진하며 개혁의 과정에서 발생할 수 있는 저항에 대해 민주적으로, 극복할 수 있는 절차의 정당성을 확보하는 노력이 필요하다.