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SOC 공급 및 운영 활성화를 위한 중앙정부와 지자체간 협력체계 구축방안 The Development of Partnership between Central and Local Government
to Promote the Construction and Operation of Transport Facilities
정일호․이훈기․오성호․강동진․고용석․서순탁․현진권
2004. 12／170면／기본연구／국토연 2004-39
본 연구는 도로의 공급과 운영 활성화를 위한 중앙정부와 지자체간 협력체계 구축방안 제시를 목적으로 하며 모두 6개의 장으로 구성되어 있다. 먼저 제1장에서는 서론으로 연구의 배경 및 필 요성, 연구의 범위 및 방법, 선행연구검토 및 차별성, 연구구성 등을 밝히고 있다.
제2장에서는 협력체계 구축에 대한 전반적인 이론검토 부분으로 협력체계의 개념정의를 명확 하게 하는데 목적을 두는 한편, 제5장에서 제시될 협력체계 구축방안과 연계가 되도록 기획하였 다. 중앙과 지자체간 협력체계를 분권화 및 거버넌스, 정부기능 배분, 갈등관리 및 해소, 재원분 담측면에서 협력체계의 의미를 짚어보고 개략적인 협력체계 구축의 기대효과를 제시하였다.
제3장에서는 현행 중앙과 지자체간 협력체계의 현황과 문제점을 기술하고 있는데 이는 제 5장 에서 제시할 협력체계 구축방안과 긴밀히 연계가 이루어지는 것을 목적으로 하고 있다. 본 장에 서는 중앙정부와 지자체간 도로관련 협력체계의 현황과 문제점을 크게 3가지로 구분하여 제시하 였다. 첫째, 도로의 계획, 건설, 관리운영의 측면, 둘째 도로관련 조직체계 측면, 셋째, 도로관련 재원조달 및 배분 측면으로 구분하였다. 또한 각 부문별로 현황과 문제점을 살펴보고 이를 종합 하여 시사점을 제시하였다.
제4장에서는 외국의 중앙정부와 지자체간 협력체계를 검토하였다. 본 장에서는 해외 선진국의 중앙정부와 지자체간 도로 공급 및 운영과 관련한 협력체계의 사례를 살펴보았다. 먼저 일본의 도로 공급 및 운영협력체계에 대한 사례를 살펴보았고, 미국의 경우 장기 교통비전과 함께 대도 시권의 광역교통행정체계를 중심으로 고찰하였다. 마지막으로 프랑스의 경우에는 5장에서 언급 할 도로건설 투자협약 제도 도입을 위한 시사점을 도출하기 위해 프랑스의 지역개발 계획 계약제 도를 고찰하였다. 또한 이와 같은 개별 해외 선진국의 사례를 통해 국내 도로공급 및 운영을 위
제5장은 본 연구의 핵심사항으로 앞서 언급했듯이 2장에서 검토된 협력체계의 이론 검토 부분 과 3장의 협력체계 현황과 문제점 및 4장의 외국의 사례 및 시사점을 종합 기술하여 협력체계 구 축 기본방향과 구축방안을 기술하고 있다. 구체적인 협력체계 구축방안으로는 도로투자 협약제 도 도입방안, 공간개발계획과 도로계획의 정합성 제고방안, 중앙과 지자체간 역할분담 방안, 국 가 간선도로망의 기능별 위계에 따른 중앙정부와 지자체의 역할 분담 등의 네 가지 측면에서 협 력체계 구축방안을 제시하고 마지막으로 중앙정부와 지자체간 협력체계의 단계적 구축 과정을 제시하였다.
제6장은 이상의 연구결과를 종합한 결론도출 및 향후 연구 과제를 제시하였다. 각 장별 연구결 과를 요약하면 다음과 같다.
제1장 서론
서론에서는 연구의 배경 및 필요성과 연구목적을 밝히고 있다. 또한 연구의 범위와 방법, 선행 연구와의 차별성도 검토 제시하고 있다. 먼저 연구의 배경 및 필요성으로 사회 전반의 분권화, 자 율성에 대한 인식의 확대와 함께 교통시설 특히 도로시설의 공급과 관련된 갈등발생이 연구의 필 요성으로 제시되었다. 그리고 도로시설은 여타 행정업무의 분권화와는 달리 한번 건설되고 나면 수습이 곤란하고 건설이후 유지관리 재원이 필요하다는 측면에서 중앙과 지자체 혹은 지자체간 협의에 의한 건설 관리의 필요성을 제기하였다. 이러한 연구 필요성과 배경을 바탕으로 본 연구 의 목적을 도로건설 및 운영에 있어 협력체계의 의미와 그간 우리나라의 협력체계 현황과 문제점 에 대한 논의와 외국의 사례검토를 거쳐 시사점을 도출하고 이를 반영한 협력체계 구축방안을 제 시하는 데 두었다.
둘째, 연구내용과 방법으로 주로 이론 연구와 선행연구 결과를 중심으로 한 문헌조사와 함께 현행 협력체계의 현황과 문제점 부분에서는 협력체계 미흡으로 실제 분쟁이 일어난 도로에 대한 실증검토를 병행하여 연구의 생동감을 주고자 했다.
셋째, 선행연구와의 차별성으로 다음과 같은 관점에서 선행연구와 차별성이 있음을 지적하였 다. 도로와 관련된 협력체계를 직접적인 주제로 하여 본격적으로 연구한 선행연구가 전무한 실정 이다. 비록 국가행정 업무와 권한의 위임이라는 측면에서 일부 도로조직의 지자체로의 이양이나 분권화의 큰 틀 속에서 도로조직을 부분적으로 논의한 적은 있으나 본 연구에서처럼 도로계획을
공간계획의 일부로 간주하고 양자간 계획의 정합성을 강조하거나 도로계획협약제의 검토가 없었 다는 점에서 차별성을 갖는다고 할 수 있다.
제2장 중앙정부와 지자체간 협력체계의 의미 및 필요성
본 장에서는 중앙정부와 지자체간 협력체계의 의미를 고찰하고, 도로계획 및 건설 시 중앙과 지방간 협력체계 구축 시의 기대효과에 대해 살펴보았다.
중앙정부와 지자체간 협력체계의 의미는 크게 네 가지로 구분할 수 있다.
첫째, 중앙정부와 지자체간 협력체계는 분권화 및 거버넌스 측면의 협력이라는 의미를 가지고 있다. 분권화 시대의 지역발전을 위한 분권형 도로행정체계 구축을 이해하기 위해서는 지방분권 과 지방정부의 기능과 역할, 정부간 관계론과 협력적 거버넌스론의 측면이 고찰되어야 한다.
먼저 지방분권과 지방정부의 기능과 역할 측면에서는 중앙정부에 의한 자원배분적 지역개발전 략은 지역갈등을 심화시키고 궁극적으로 국가역량 결집에 장애가 되어온 바 지방분권을 통한 적 극적인 국토균형발전을 모색할 필요가 발생한 반면, 자본, 노동 등 생산요소가 국경을 넘어 자유 롭게 이동하는 상황에서는 국가(중앙정부)의 역할보다 지역(지방정부)의 역할이 더 중시되어 지 방정부의 역할 확대로 이어졌다는 점이다. 정부간 관계론의 측면에서는 세계화, 지역화 등 최근 의 환경변화가 정부의 정책추진체계에 크게 영향을 주어 기존의 수직적인 중앙과 지방간 관계에 서 정책주체의 다원성을 아우르는 네트워킹과 협력을 중시하는 수평적인 정부간 관계가 강조되 고 있다는 점이다. 협력적 거버넌스 측면에서는 지역발전을 위한 중앙정부의 부서, 특별지방행정 기관, 광역 및 지방자치단체, 시민단체, 전국 단위 및 지역단위의 경제단체, 지역주민 등 다양한 이해관계자들이 신축적이고 가변적인 네트워크를 구축하고 지역발전의 거버넌스 체제를 구축해 나가는 데 있어 유용한 기제 가운데 하나가 협력적 계획(collaborative planning)이라는 점이다.
둘째, 중앙정부와 지자체간 협력체계는 정부기능 배분측면의 협력이라는 의미를 가지고 있다.
중앙과 지방정부가 더 이상 종속적인 관계가 아닌 서로 등등하고 협력적인 관계 속에 상생적인 발 전을 이룰 수 있도록 하기 위해 지방자치의 실질적인 구현이 필요하며, 중앙행정기관의 지방이양 은 중앙과 지방간의 권한배분의 차원이 아니라 효율적인 지방이양을 통하여 국가와 지방의 경쟁 력을 강화시키는 윈-윈 전략이라는 점이다.
셋째, 중앙정부와 지자체간 협력체계는 갈등관리 및 해소 측면의 정부간 협력이라는 의미를 가지고
있다. 지방자치가 실시된 이후 지방자치단체의 업무수행과 관련하여 다양한 형태의 갈등이 발생하고 있으며, 특히 지역개발관련 업무는 특정 시설의 입지나 토지개발사업을 추진할 경우 비용과 편익이 누구에게 돌아가느냐가 중요한 관심의 대상이 되므로, 이해 당사자들간에 항상 갈등이 발생한다. 그 러므로 성숙한 지방자치와 경쟁력 있는 국토기반 조성, 그리고 쾌적하고 살기 좋은 생활환경을 창출 하기 위해서 갈등의 발생을 사전에 방지하고 조정할 수 있는 협력체계가 필요하다는 점이다.
마지막으로 중앙정부와 지자체간 협력체계는 재원분담 측면의 협력이라는 점이다. 공공재는 수혜범위가 전체 국민인가 혹은 지역민인가에 따라 국가 공공재와 지역공공재로 나누어지며, 이 러한 측면에서 도로가 지역공공재인지 국가공공재인지에 대한 고찰이 필요하다. 고속도로와 국 도는 중앙정부 차원에서 지역간의 접근도를 향상시키기 위한 투자이므로 국가적인 공공재로 성 격을 규정하는 것이 타당하며, 지방도로의 경우에는 대체로 지역민이 사용하므로 수혜범위가 지 역민에 한정되어 있다고 평가할 수 있으므로 지역공공재로 보는 것이 타당하다. 이러한 공공재의 수혜범위에 따라서 재원조달의 주체가 중앙정부 또는 지자체로 정해야 한다는 점이다.
중앙과 지방간 협력체계 구축의 기대효과는 무엇보다도 중앙정부가 수립한 도로계획을 고려하 지 않고 추진되고 있는 각종 개발사업 등으로 인한 도로분쟁을 해결하는데 크게 기여하고, 현재 중앙정부가 주도하고 있는 각종 도로의 계획․건설․유지관리기능을 지방으로 위양하는 데 따른 부담을 최소화하는 데도 도움이 된다는 점이다.
제3장 중앙정부와 지자체간 도로관련 협력체계 현황과 문제점
본 장에서는 중앙정부와 지자체간의 도로관련 협력체계의 현황 및 문제점을 다음의 3가지 측 면에서 살펴보았다.
첫째, 도로의 계획, 건설, 관리 운영의 각 단계별 측면에서의 현황과 문제점을 지적하였다.
도로와 관련된 각종 법령 및 도로의 종류(기준 및 기능별), 계획․건설․관리운영의 행정주체 등에 관한 현황을 살펴보았고, 도로계획의 공간계획과의 정합성 확보 측면에서 두 계획 부문관 련 현행 법령체계 및 계획의 내용 등도 살펴보았다. 문제점으로는 공간개발과 도로계획의 정합 성 확보가 미흡한 점, 도로의 기능별 위계 및 분류가 미흡한 점, 간선도로의 기능수행이 미흡한 점, 이러한 위계확립을 위한 제도적 장치의 미흡, 종합적인 도로관리 조정체계의 부재로 인한 책임성 확보문제 등을 지적할 수 있다.
둘째, 도로 관련 조직체계의 관점에서 살펴보았다. 중앙정부차원에서 도로관련 업무가 지나치 게 분산되어 있어 업무의 연계성이 부족하며 특히 긴급상황에 대해서는 그 대처능력이 떨어지는 문제점이 발생되고 있다. 또한 중앙조직들간의 구속력 있는 상설협의체 같은 조정기구가 없는 것 도 문제점이라 할 수 있다. 지방조직차원에서는 역시나 중앙정부와 마찬가지로 업무의 지나친 분 산, 이로 인한 업무의 중복성 문제 등의 비효율적 조직 체계를 문제점으로 들 수 있다.
셋째, 도로관련 재원조달 및 배분 측면에서 살펴보았다. 도로의 재원조달의 현황을 살펴보면 각 종 통행료와 교통세가 주요 재원인 것으로 나타났다. 또한 중앙과 지방정부의 재원배분은 각 도로 유형별로 분담비율이 상이한 것으로 나타났다. 문제점으로는 지방정부의 경우 도로관련 예산의 재원확보가 중앙정부에 비해 원활하지 않은 점을 지적할 수 있으며 반면 중앙과 지방정부간의 재 원분담의 획일적인 구조가 문제라 할 수 있다. 다시 말해 각 지방의 재정구조에 따라 세원확보의 정도가 차이가 나는데 이를 고려한 탄력적인 재원분담 구조는 전무한 실정이다. 또한 도로계획상 의 단계별 투자계획과 재원확충간의 괴리현상으로 인해 실효성 있는 집행계획으로서의 기능 확보 가 미흡하며 결국 이는 예산낭비의 결과를 초래하고 있는 것도 큰 문제점이라 할 수 있다.
제4장 외국의 중앙정부와 지자체간 도로공급 및 운영 협력체계
본 장에서는 해외(일본, 미국, 프랑스)의 중앙정부와 지자체간 도로의 공급 및 운영에 관한 협 력체계를 실제적이고 구체적인 사례 등을 통해 살펴보았다.
일본의 경우 성과주의에 입각한 도로행정관리제도 및 도로역 등의 사례를 살펴보았는데 이러 한 제도들로 인해 중앙정부는 지자체의 달성도 보고서 및 업무계획서에 근거하여 합리적인 보조 금 규모를 책정할 수 있다는 것, 지자체는 지역적 실정 및 특성을 감안한 도로업무계획을 세워 각 지자체의 당면과제 해결의 수단으로 활용할 수 있다는 것 등이 시사점이라 할 수 있다.
미국의 경우는 MPO사례에서와 같이 광역교통계획은 대상지역내 토지이용계획 및 환경문제를 포괄하는 종합계획의 수립을 그 내용으로 하고 있음을 알 수 있었다. 또한 미국의 장기 교통비전 에서도 환경문제를 감안한 교통시스템의 구축을 강조함으로 교통계획에 있어서 교통부문에 한정 되지 않고 공간계획 및 환경분야를 감안한 종합교통계획 수립을 강조함을 알 수 있다. 여기서 특 기할 만한 점은 연방정부의 도로보조금 운영에 있어 주정부, 지방정부의 권한을 강화하는 방향으 로 정책방향이 수립되고 있는 점이다. 연방정부(중앙정부)의 개입을 향후 감소시키려 한다는 점
은 국내의 중앙정부와 지방정부간 협력체계 정립에 있어서도 시사하는 바가 클 것이다.
프랑스의 경우 지역개발과 관련된 중앙정부와 지자체간의 계획계약체도의 도입, 유형, 특성 및 시행방안 등에 대해 고찰하였다. 이러한 지역개발 사업에 관한 계획계약제도는 도로계획 및 건설 사업에 있어서도 중앙정부와 지자체간의 계약 또는 협약제도로 변형하여 적용할 수 있을 것으로 판단되며 이에 대해서는 5장에서 보다 구체적으로 살펴보았다.
제5장 중앙정부와 지자체간 협력체계 구축 방안
본 장에서는 국내의 도로계획 및 건설에 있어서 중앙정부와 지자체간 협력체계 구축을 위한 기본방향을 먼저 고찰하였다. 또한 구체적인 협력체계 구축방안을 검토하였으며, 마지막으로 중 앙정부와 지자체간 협력체계의 단계적 구축 과정에 대해서 제시하였다.
중앙정부와 지자체간 협력체계 구축의 기본방향은 4가지로 설정할 수 있다. 첫째는 지방의 의 견을 수렴하여 국토간선도로망을 전면 개편해야 한다는 점이다. 둘째 현재 중앙과 지방이 도로등 급별로 설정된 도로망 위계를 도로가 수행하는 기능 중심으로 개편하여 중앙과 지방의 역할 분담 을 명확하게 설정해야 한다는 점이다. 셋째는 실시간의 교통정보 제공, 첨단기술이 접목된 도로 부문의 ITS 확충사업에 따른 기존 도로시설의 유효 활용을 위한 시설개량 등 본격적인 도로 유 지관리시대를 대비해야 한다는 점이다. 마지막으로는 중앙과 지방이 각각 추진하는 도로사업을 동일한 시기에 시행함으로써 투자사업의 효과를 극대화하고, 중앙과 지방의 개별적인 사업계획 수립을 지양해야 한다는 점이다.
중앙과 지방의 구체적인 협력체계 구축방안으로는 도로건설 투자 협약제도의 도입, 공간개발 계획과 도로계획의 정합성 제고, 중앙정부와 지자체간 역할분담 등이 있다.
도로건설 투자 협약제도의 도입에서는 지역개발사업 분야의 투자협약제도를 도로계획 및 건설 사업 부문에 적용시킬 수 있는 방안을 고찰하였다. 도로건설 투자 협약제도 도입 시의 기본원칙 은 중앙정부와 광역지방자치단체간 상호 협약 체결을 통한 공동 추진, 협약주체간 협약자유의 원 칙 견지, 도로 계획의 시작부터 완료까지 필요한 모든 사항(사업목표, 사업내용, 사업기간, 연차 별 투자계획 등)에 대한 협의, 국가차원의 계획과 광역지자체의 도로계획 목표를 동시에 수용하 는 사업의 추진, 다년도(多年度) 사업이면서 구체적인 프로젝트의 추진, 사업주체간 예산 반영을 통한 안정적인 사업추진, 중앙정부와 지자체의 투자비 공동 부담, 적정한 수의 중점사업 만을 대
상으로 하는 투자협약 체결, 제도 도입시 시범적 실시를 토대로 한 단계적 추진 도모 등의 9가지 이다. 이러한 기본원칙하에서 투자협약의 세부적인 추진방안과 관련하여 협약의 유형, 협약 기간, 투자의 분담과 재원 및 예산배정, 협약의 효력, 협약 체결 과정 등에 대해서 제시하였다.
공간개발계획과 도로계획의 정합성 제고 측면에서는 공간계획에서 교통부문의 위상 재정립, 교통수단 및 시설간의 균형성 확보, 토지이용과 교통의 통합계획 작성, 계획집행의 실현수단의 강화 등을 제시하였다.
중앙정부와 지자체간 역할분담 측면에서는 먼저 중앙정부가 행정구역별 도로구분체계에서 기 능별 도로체계로의 전환, 중앙정부는 정책․연구개발(R&D), 예산조정 기능에 집중하는 반면 지 자체는 업무 효율화 및 관련 재원의 효율적 운용에 집중하는 방향의 중앙과 지방의 역할 재정립, 종합적인 도로사업계획의 기획․조정기능의 강화 등을 제시하였다.
특히 국가 간선망에 속하는 일반국도에 대해서 차량통행거리지수, 고속도로와의 연계성, 도로 간격 등의 측정항목을 사용하여 간선도로로서의 기능에 따라 3등급으로 구분하고, 간선도로의 기능이 떨어지는 구간에 대한 지자체 이양방안에 대해 제시하였다.
중앙정부와 지자체간 협력체계의 단계적 구축 과정은 도입단계, 제도정착단계, 확대 단계로 구 분하고 각 단계 내에서의 구체적 실행방안을 제시하였다.
